Das deutsche Klimaschutzprogramm – ein schrittweiser Prozess

vonDipl.Volksw. Dipl.Betriebsw. Franzjosef Schafhausen

Ministerialrat im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin

anlässlich des Kroatisch-deutschen Workshops aus der Reihe „Wirtschaftsmotor

Klimaschutz“

„Gestaltung von JI Projekten im Rahmen des Kyoto Protokolls zur Minderung von CO2-Emissionen“

vom 12. bis 13. Dezember 2002in Zagreb

Der Handlungsbedarf – Indizien dafür, dass wir längst unser eigenes Klima machen

• Die Konzentration der Treibhausgase in der Atmosphäre steigt seit Beginn der Industrialisierung aufgrund der anscheinend unaufhaltsam zunehmenden Emissionen

• Die Temperaturen in Bodennähe steigen mit zunehmender Geschwindigkeit an

• Gletscher schmelzen – der Meeresspiegel steigt

• Die Niederschlagszonen der Erde verschieben sich

• Das regionale Klima verändert sich

• Meteorologische Überraschungen häufen sich

• Der Handlungsdruck steigt!

Die Handlungsdeterminanten

• Entscheidend ist nicht wo reduziert wird, sondern dass reduziert wird!• Vorsorge gebietet frühzeitige Aktion

Zu spätes Handeln kann zu irreversiblen Entwicklungen führenZu spätes Handeln verursacht höhere Reibungsverluste und abrupte Kapitalvernichtung

• Im Gegensatz zur Lösung traditioneller umweltpolitischer Fragen hilft „end-of-the-pipe“ nicht weiter

• Energieeinsparung heißt auch Kosteneinsparung - Querschnittsorientierte Lösungen liefern Deckungsbeiträge

• Dies war die Ausgangslage für die Gestaltung der Klimaschutzprogramme in Deutschland, in Europa und weltweit!

Neue Politik bedeutet immer auch Zielverzichte in traditionellen Politikbereichen!

• Der Kuchen kann nur einmal verteilt werden!

• Keine Illusion – Neue politische Zielsetzungen verursachen zusätzliche Kosten – Dies liegt an den Zielen nicht an den Maßnahmen!

• Deshalb: Ziele anstreben mit einem möglichst geringen Ressourceneinsatz!

• Deshalb: Beachtung der gesamtwirtschaftlichen Ziele

• Deshalb: Interministerielle Arbeitsgruppe „CO2-Reduktion“

• Deshalb: Einbindung der nationalen Politik in den europäischen und internationalen Kontext! - Vorreiter ja, aber kein Alleingang!

• Deshalb: Abstimmung mit allen Akteuren

• Deshalb: Prozessartiges Vorgehen – Ermittlung der technisch-ökonomischen Potentiale – Identifizierung von Barrieren – Auswahl und Umsetzung von Maßnahmen – Review und neue Runde

Das nationale Klimaschutzprogramm

Die HistorieHintergrund: Diskussionen im und Appelle aus dem wissenschaftlichen Bereich sowie Einrichtung der Klima - Enquête-Kommissionen des Deutschen Bundestages

Ausgangspunkt: Auftrag des Bundeskanzleramtes an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Schreiben vom 15. Januar 1990)

Beschlüsse der Bundesregierung

13. Juni 1990 Grundsatzbeschluss

7. November 1990 Erster Bericht der IMA „CO2-Reduktion“

11. Dezember 1991 Zweiter Bericht der IMA „CO2-Reduktion“

29. September 1994 Dritter Bericht der IMA „CO2-Reduktion“

6. November 1997 Vierter Bericht der IMA „CO2-Reduktion“26. Juli 2000 Zwischenbericht zum Fünften Bericht der

IMA „CO2-Reduktion“

18. Oktober 2000 Fünfter Bericht der IMA „CO2-Reduktion“

Ziele der deutschen Klimaschutzpolitik

1. Minderung der CO2-Emissionen um 25 Prozent bis zum Jahre 2005 (Basisjahr 1990)

2. Minderung der sechs Kyoto-Gase (CO2, CH4, N2O, HFKW, FKW und SF6) um 21 % in der Periode 2008 – 2012 gegenüber 1990 bzw. 1995 als deutscher Beitrag zur EU-Lastenteilung zur Erfüllung des Kyoto-Protokolls.

3. Minderung der Treibhausgasemissionen um 40 % bis 2020 gegenüber 1990 unter der Voraussetzung, dass die EU sich zu einer Minderung der Treibhausgase um 30 % bis 2020 gegenüber 1990 entschließt.

4. Verdopplung des Anteils der erneuerbaren Energien bis 2010 am Primärenergieverbrauch von 2,4 auf 5 % und an der Stromerzeugung von 5 % auf 10 %.

5. Erhaltung, Modernisierung und Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung mit dem Ziel einer CO2-Minderung um zusätzlich 10 Mio. t bis 2005 und 23 Mio. t bis 2010 (Basisjahr 1998).

6. Deutliche Steigerung der Energieproduktivität.

Sektorale Zielsetzungen

1. Private Haushalte und Gebäudebereich: zusätzlich minus 18 – 25 Mio. t CO2

(Basisjahr 1999; Zieljahr 2005)

2. Verkehr: zusätzlich minus 15 – 20 Mio. t CO2 (Basisjahr 1999; Zieljahr 2005)

3. Energiewirtschaft und Industrie: zusätzlich minus 20 – 25 Mio. t CO2

(Basisjahr 1999; Zieljahr 2005)

Sollte sich bei der Umsetzung des Klimaschutzprogramms der

Bundesregierung herausstellen, dass der Minderungsbeitrag einzelner

Sektoren durch bestimmte Maßnahmen nicht zu erbringen ist, sind

zunächst andere Maßnahmen in diesem Sektor zu prüfen. Sollte sich dann

noch immer ein Minderungsdefizit ergeben, muss dies durch verstärkte

Anstrengungen in anderen Sektoren kompensiert werden.

Der Handlungsrahmen

• Lösung globaler Probleme verlangen international abgestimmte Strategien – Nationale Alleingänge reichen nicht aus

• Auswirkungen aus gesamtwirtschaftliche Ziele sind zu beachten – Beschäftigung, Preisniveaustabilität, wirtschaftliches Wachstum und außenwirtschaftliches Gleichgewicht

• Wettbewerbsverzerrungen müssen minimiert werden

Konsequenzen

• Vorreiter ja, aber kein Alleingang

• Hierarchie der Maßnahmen nach Maßgabe der Kosteneffizienz

• Ergebnis steht im Zentrum – Instrumente sind kein Selbstzweck!

Die Organisation

Interministerielle Arbeitsgruppe „CO2-Reduktion“ – BMU

AK I „Energieversorgung“ AK II „Verkehr“ AK III „Gebäude-

BMWi BMVBW bereich“ -BMWi

AK IV „Neue AK V „Land- und AK VI „Emissions-

Technologien“ – BMWi Forstwirtschaft“ – BMVEL inventare“ - BMU

Der Prozesszyklus

• Bestandsaufnahme

• Ermittlung der physikalischen, technischen und wirtschaftlichen Potentiale und Optionen

• Identifizierung der Hemmnisse

• Beschreibung alternativer Politiken und Maßnahmen zum Abbau der identifizierten Hemmnisse

• Auswahl der Politiken und Maßnahmen – Beschluss des Bundeskabinetts

• Schrittweise Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen

• Überprüfung und Start eines neuen Prozesszyklus

1. Rationeller und sparsamer Energieeinsatz auf allen Stufen der Energieversorgung

2. Brennstoffsubstitution

- zwischen fossilen Brennstoffen

- zwischen nuklearen und fossilen sowie erneuerbaren Energien

3. Minderung der anderen Treibhausgase durch spezifische Maßnahmen

Technische Ansatzpunkte

Politiken und Maßnahmen

1. Keine Patentrezepte – vielmehr auf die jeweilige Situation zugeschnittene Maßnahmenbündel

2. Ordnungsrechtliche AnforderungenÖkonomische Instrumente und MechanismenFlankierende Maßnahmen

3. Querschnittsartig wirkende Instrumente wie spezifische z.B. sektorale Ansätze

4. Nationale wie grenzüberschreitende Maßnahmen

Ausschnitt aus dem Maßnahmenbündel vom 18.10.2000

• Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung• Verabschiedung der Energieeinsparverordnung

• Förderprogramm zur CO2-Minderung im Gebäudebestand

• Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge vom 9. November 2000

• Maßnahmenbündel für den Verkehrsbereich (u.a. streckenabhängige Autobahnbenutzungsgebühr für schwere LKW; Zusagen zum Einsatz von Leichtlaufreifen und Leichtlaufölen)

• Maßnahmen zur Minderung weiterer Treibhausgas• Selbstverpflichtungserklärung der Bundesregierung

Neue Maßnahmen – Die Koalitionsvereinbarung vom16. Oktober 2002

• Einführung eines europäischen Emissionshandelssystems• Modifizierung der Öko-Steuer und Weiterentwicklung der Ökologischen

Steuerreform zu einer Ökologischen Finanzreform (z.B. Abbau ökologisch kontraproduktiver Subventionen)

• Förderung vom Passivhäusern mit 30.000 Wohnungen• Investitionszuschüsse und Steuererleichterungen zur energetischen

Sanierung des Gebäudebestands• Weiterentwicklung des Erneuerbaren Energien Gesetzes• Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung• Off-shore-Strategie zur Nutzung der Windenergie• Umstellung der Kraftfahrzeugsteuer auf einen CO2-Maßstab• ermäßigter Mehrwertsteuersatz für die Deutsche Bahn (Fernreisen)• Aufhebung der Mehrwertsteuerbefreiung für Flüge in andere EU-Länder• Förderung des Erdgaseinsatzes im Verkehrsbereich als Übergangsstrategie

zur Wasserstofftechnik (Steuerermäßigung für Erdgas wird bis 2020 fortgeschrieben)

• Fortführung der Umstrukturierung des deutschen Steinkohlebergbaus

Akteure und Akteursebenen

Akteure und Akteursebenen

Gebietskörperschaften Wirtschaft Sonstige gesellschaftlich

relevante Gruppen

Bund Länder Gemeinden Selbstverpflichtung Bündnis Gewerk- Umwelt-

zur Klimavorsorge für Arbeit schaften verbände

Die europäische Klimaschutzstrategie

Lastenteilung zwischen den EU - Mitgliedsstaaten

EU - Mitgliedsstaat

Minderungs-beitrag

Entwicklung der THG-Emissionen

1990 bis 1999

Differenz

Kyoto-Ziel - 1999

Luxemburg minus 28 % minus 43,3 % plus 15,3 %

Dänemark, Deutschland minus 21 % plus 4,0 % / minus 18,7% minus 25% / minus 2,3 %

Österreich minus 13 % plus 3 % minus 16 %

Großbritannien minus 12,5 % minus 14,0 % plus 1,5 %

Belgien minus 7,5 % plus 2,8 % minus 10,3 %

Italien minus 6,5 % plus 4,4 % minus 10,9 %

Niederlande minus 6 % plus 6,1 % minus 12,1 %

Finnland, Frankreich plus/minus 0 % minus 1,1 % / minus 0,2% plus 1,1 % / plus 0,2 %

Schweden plus 4 % plus 1,5 % plus 2,5 %

Irland plus 13 % plus 22,1 % minus 9,1 %

Spanien plus 14 % plus 23,2 % minus 8,2 %

Griechenland plus 25 % plus 16,9 % plus 8,1 %

Portugal plus 27 % plus 22,4 % plus 4,6 %

EU insgesamt minus 8 % minus 4 % minus 4,0 %

Brüsseler Trends

1.1. ECCP (European Climate Change Programme) 2000 – 2001ECCP (European Climate Change Programme) 2000 – 2001

ArbeitsgruppenArbeitsgruppenAG I „Flexible Mechanismen“ – hauptsächlich

EmissionshandelAG II Energy supplyAG III TransportAG IV F-Gase / IndustryAG V Energy consumptionAG VI Querschnittsorientierte Fragen

Abschluss der ersten Phase am 2. und 3. Juli 2001 in Brüssel

2.2. Umsetzung von ECCPUmsetzung von ECCP

EU-weiter Handel mit Treibhausgasemissionen„Gebäude-Richtlinie“Richtlinie „Erneuerbare Energien“Richtlinie „Kraft-Wärme-Kopplung“Energieverbrauchskennzeichnungs-RichtlinieCO2-BeobachtungssystemIVU/IPPC - RichtlinieCO2-/Energiesteuer

Der Richtlinienvorschlag der EU-Kommission zur Einführung eines EU-weiten Handels mit

Treibhausgasen – „cap and trade“

• Verbindliches Konzept• Anlagenbezug (> 20 MW Feuerungswärmeleistung) bzw.

Erfassung der energieintensiven Sektoren (Anhang I)• Grundsätzlich alle „Kyotogase“ – Start mit CO2 (Anhang II)• Absolute „caps“• Einführungsphase 2005 – 2007• Endgültige Phase 2008 – 2012 – nach 2012 jeweils Verlängerung

um 5 Jahre• Aufstellung „Nationaler Allokationspläne“ für alle alle Sektoren• Allokationsmethode „grandfathering“• Allokationsregeln (Anhang III) berücksichtigen technische

Möglichkeiten, Bedarf/Wachstum, New comer und early action• „burden sharing“ von 1998 bleibt unberührt• 46 % der geschätzten CO2-Emissionen der EU in 2010 erfasst

Klimaschutz auf internationaler Ebene

Die internationalen Verhandlungen geben sowohl Ziele als auch Instrumente vor!

Stationen des internationalen Klimaschutzes

• 1992 United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) Rio de Janeiro – Zeichnung der Klimarahmenkonvention• 1995 Erste Vertragsstaatenkonferenz in Berlin• 1996 Zweite Vertragsstaatenkonferenz in Genf• 1997 Dritte Vertragsstaatenkonferenz in Kyoto –

Verabschiedungdes „Kyoto-Protokolls“

• 1998 Vierte Vertragsstaatenkonferenz in Buenos Aires – Verabschiedung des „Buenos Aires Action Plan“• 1999 Fünfte Vertragstaatenkonferenz in Bonn• 2000 Sechste Vertragsstaatenkonferenz in Den Haag• 2001 Fortsetzung der Sechsten Vertragsstaatenkonferenz in Bonn – Verabschiedung des „Bonner Abkommens“• 2001 Siebte Vertragsstaatenkonferenz in Marrakesch• 2002 Achte Vertragsstaatenkonferenz in Neu Delhi

Struktur des internationalen Klimaschutzregimes

• Klimarahmenkonvention als völkerrechtlich verbindliches Regime (im März 1994 in Kraft getreten)

• Kyoto-Protokoll als völkerrechtlich verbindliche Regelung zur Konkretisierung und Operationalisierung der Klimarahmenkonvention (noch nicht in Kraft getreten) – Ziele – Zeitrahmen – Instrumente -

• Buenos Aires Action Plan als politische Erklärung

• Bonner Abkommen auf der Grundlage des Buenos Aires Action Plan zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls – Finanzfragen – Mechanismen – Senken – Erfüllungskontrolle –

• Marrakesch-Accords zur Umsetzung der politischen Entscheidungen des Bonner Abkommens – Ratifizierung des Kyoto – Protokolls nun möglich und sehr wahrscheinlich

Verantwortlichkeit und Verpflichtungen

• „Gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung“ – deshalb Unterscheidung zwischen Annex I Staaten (westliche und östliche Industriestaaten) und Nicht-Annex I Staaten (Entwicklungsländer)

• Quantifizierte Verpflichtungen enthält das Kyoto-Protokoll lediglich für die Annex I Staaten (5,2 % Minderung von sechs Treibhausgasen – CO2, CH4, N2O, HFKW, FKW, SF6 – in der ersten Verpflichtungsperiode 2008 – 2012 gegenüber 1990)

• In Marrakesch und Bonn wurden aus Gründen der politischen Akzeptanzeinige „Ventile“ geöffnet

• Vorlage von Berichten über die Entwicklungen und Aktivitäten auf nationaler Ebene – Voraussetzung auch für den Einsatz der „Kyoto-Mechanismen“

• Monitoring und Verifizierung

Zeitpfade

• KlimarahmenkonventionKlimarahmenkonvention

Stabilisierung der Treibhausgasemissionen bis 2000 gegenüber 1990

• Kyoto-ProtokollKyoto-Protokoll

Erste Verpflichtungsperiode 2008 – 2012Nachweis „demonstrable progress“ 2005

• Die LangfriststrategieDie Langfriststrategie

Fortentwicklung des internationalen Klimaschutzes über das Jahr 2012 hinaus – Einbeziehung auch der Entwicklungsländer

ZieleVertragspartei (Annex I Staat) Minderungsbeitrag

Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Europäische Union, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg,Monaco, Niederlande, Österreich, Portugal, Rumänien, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Vereinigtes Königreich

minus 8 Prozent

USA minus 7 Prozent

Japan, Kanada, Polen, Ungarn minus 6 Prozent

Kroatien minus 5 Prozent

Neuseeland plus/minus 0 Prozent

Norwegen plus 1 Prozent

Australien plus 8 Prozent

Island plus 10 Prozent

Instrumente

• KlimarahmenkonventionKlimarahmenkonvention – Pilotphase „activities implemented jointly“

• Kyoto – ProtokollKyoto – Protokoll

Art. 2 Politiken und MaßnahmenArt. 6 Joint Implementation (Projekte zwischen

Industriestaaten)Art. 12 Clean Development Mechanism (Projekte zwischen

Industriestaaten und Entwicklungsländern)Art. 17 Emissionshandel (zwischen Industriestaaten bzw. im

Rahmen des „Bonner Abkommens“ auch für Unternehmen) geöffnet

Einflussfaktoren

• Ausgangslage - Bestimmungsdeterminanten

technisch-wirtschaftliche Minderungspotenziale

historisch entwickelte Versorgungsstrukturen - Energieträgerstruktur

industrielle Struktur

klimatische Faktoren

• Wohlstandsniveau

• Zielsetzung

• Zeitrahmen

• Wirksame Politiken und Maßnahmen

• Zielsetzungen und Programme in anderen Staaten – Einbindung in eine international abgestimmte Strategie

Klimaschutz und Strukturwandel

• Strukturwandel ist marktwirtschaftlichen Systemen immanent• Innovationen geben der Marktwirtschaft Dynamik, Steigern die

Wertschöpfung, sichern Beschäftigung und schaffen wirtschaftliches Wachstum

• Anstöße für Strukturwandelautonome und induzierte technische InnovationenNachfrageveränderungen – geänderte Konsum- und ProduktionsgewohnheitenFaktorverfügbarkeit – Preisentwicklungenpolitische Entscheidungen

• Verhinderung von Strukturwandel kostet Ressourcen und WohlstandMarktunvollkommenheitenpolitische Entscheidungen

Die Empirie beweist – Klimaschutz gibt Wachstumsimpulse

Durchschnittliches Wachstum bei der Herstellung von Produkte der rationellen Energieverwendung

4,6 % p.a.

Durchschnittliches Wachstum des Produzierenden Gewerbes

2,6 % p.a.

Die Empirie beweist – Klimaschutz ist ein Exportmotor

Durchschnittliches Wachstum der Exporte von Produkten für den rationellen und sparsamen Energieeinsatz

9,0 % p.a.

Durchschnittliches Wachstum aller Exporte

3,9 % p.a.

Klimaschutz schafft auch Arbeitsplätze

Prämissen: 40 % Minderung der CO2-Emissionen bis 2020 gegenüber 1990

Ausstieg aus der Kernenergie nach der im Juni 2001 vereinbarten Absterbeordnung

Effekte (Saldobetrachtung): 2005 155.300 zusätzliche Arbeitsplätze

2010 132.860 zusätzliche Arbeitsplätze

2020 194.030 zusätzliche Arbeitsplätze

Quelle: PROGNOS AG; Basel, Klimaschutz und Arbeitsplätze, Frankfurt am Main 2001

Fazit

Eine konsequente, international eingebundene und insgesamt mit Augenmaß ausgestaltete Klimaschutzpolitik – Nationale Verantwortung wahrnehmen und internationale Chancen (JI, CDM) nutzen

• gibt Anreize zur Weiterentwicklung von know how und für Innovationen,• fördert Wachstum und Beschäftigung,• verbessert die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen

Wirtschaft,• verringert die Importabhängigkeit von Erdöl- und Erdgasproduzenten

und verbessert damit auch die deutsche Leistungsbilanz,• entlastet die Umwelt und trägt zur Ressourcenschonung bei,• steuert das klimaschutzpolitische Ziel ökonomisch effizient an und trägt

damit zur Kostenminimierung bei. Der Einsatz des Emissionshandels zur ökologisch wirksamen und ökonomisch effizienten Zielrealisierung liefert hierfür ein hervorragendes Beispiel.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit