Der Staat als Unternehmer (6) Eigenunternehmen

Der Staat als Unternehmer (6)

Eigenunternehmen

SS 2009Kurt Reindl

Kurt Reindl, Der Staat als Unternehmer, SS 2009, 20.04.20091

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Gliederung

Allgemeiner Teil

Allgemeine Informationen

Begriff des Öffentlichen Unternehmens

Öffentliche Unternehmen und EG-Wettbewerbsrecht

Rechtliche Grundlagen in Ö: Privatwirtschaftsverwaltung

Beweggründe für unternehmerisches Tätigwerden

Eigenunternehmen

Ausgliederungen

Verstaatlichung/Privatisierung

Rechtsschutz und Kontrolle

Regulierungsbehörden

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Eigenunternehmen

Begriff und Organisation

Unternehmerische Tätigkeit der Gebietskörperschaften

— Nehmen aufgrund ihrer Rechts- und Vermögensfähigkeit selbst im eigenen Namen als Unternehmer am

Wirtschaftsverkehr teil

— Keine von der Gebietskörperschaft verschiedene Rechtspersönlichkeit

Organisation:

— durch das hoheitliche Organisationsrecht der Gebietskörperschaft bestimmt

— Sonderorganisationen für Eigenunternehmen im Rahmen und unter den Bedingungen des staatlichen

Organisationsrechts möglich

• Art 10 Abs 1 Z 16 B-VG: „Einrichtung der Bundesbehörden und sonstigen Bundesämter“

• Art 15 Abs 1 B-VG für Länder und Gemeinden

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Eigenunternehmen des Bundes

Bundesbetriebe § 4 Abs 5 BHG (außer Kraft getreten am 31.12.2000 gem BGBl I 2000/142): „Bundesbetriebe sind die durch

Bundesgesetze hiezu erklärten Einrichtungen des Bundes, die nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen sind,

soweit nicht bundesgesetzliche Bestimmungen im Interesse öffentlicher Aufgabenerfüllung hievon Abweichungen

erfordern.“

Der letzte Bundesbetrieb war der Österreichische Bundestheaterverband. Wurde mit BGBl I 1998/108 in eine

Gesellschaft umgewandelt.

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Eigenunternehmen des Bundes

Betriebsähnliche Einrichtung § 4 Abs 4 BHG: „Organisatorische Einrichtungen des Bundes, die unter Beachtung wirtschaftlicher Grundsätze

Leistungen (§ 859 ABGB) an andere Organe des Bundes oder an andere Rechtsträger gegen Entgelt erbringen,

wobei Kostendeckung anzustreben ist, sofern dadurch die öffentliche Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigt wird,

können durch Verordnung zu betriebsähnlichen Einrichtungen erklärt werden. Die Verordnung ist vom zuständigen

Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen zu erlassen, wenn dadurch die Aufgaben

dieser Einrichtungen zweckmäßiger, wirtschaftlicher und sparsamer erfüllt werden. “

Beispiele:

— Bundesgebäudeverwaltung – Bundesbaudirektion Wien, BGBl 1992/660 (Immobilien mittlerweile zum Großteil an BIG veräußert)

— Heeresforstverwaltung Allensteig, BGBl 1986/720 (nunmehr in Heeres-, Liegenschafts- und Forstdirektion eingegliedert)

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Eigenunternehmen der Gemeinde

Wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden

Besorgung nicht-hoheitlicher Aufgaben mittels wirtschaftlicher Unternehmen (Eigenbetriebe oder

ausgegliederte Unternehmungen), sofern dies rechtlich möglich ist

— Verwaltungstätigkeit durch Gesetz dem nicht-hoheitlichen Vollzugsbereich der Gemeinde zugewiesen

(ausdrücklich, durch Interpretation, in Anwendung einer Zweifelsregel); Achtung: Vollzug durch hoheitliche

Rechtssätze (Verordnung, Bescheid) ist immer Hoheitsverwaltung!

— Zwar schlicht-hoheitlicher Vollzug gesetzlich vorgesehen, aber Gemeinde nicht (ausdrücklich oder durch

Interpretation) dazu verpflichtet Wahlfreiheit, hoheitliche Wahrnehmung zu unterlassen und Aufgabe statt

dessen privatwirtschaftlich zu erledigen

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Eigenunternehmen der GemeindeEigenbetrieb der Gemeinde

§ 69 Oö Gemo:

— „Eigenunternehmen“

— Abs 1: „Zum Gemeindevermögen gehören auch wirtschaftliche Unternehmungen der Gemeinde.

Wirtschaftliche Unternehmungen sind auf Dauer angelegte Wirtschaftseinheiten aus dem

Gemeindevermögen, die sich aus der allgemeinen Gemeindeverwaltung organisatorisch herausheben und

deren Aufgaben in den Formen der Privatwirtschaftsverwaltung besorgt werden. Wirtschaftliche

Unternehmungen können geführt werden: 1. als Eigenunternehmungen, die von der Gemeinde im eigenen

Namen in einer besonderen Organisationseinheit betrieben werden und 2. als ausgegliederte

Unternehmungen, die in der Form einer eigenen Rechtspersönlichkeit betrieben werden.“

— Abs 2: „Die Gemeinde darf wirtschaftliche Unternehmungen nur errichten und betreiben, wenn dies im

öffentlichen Interesse gelegen ist und wenn die Unternehmung nach Art und Umfang unter Beachtung der

Grundsätze und der Gebote der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit in einem angemessenen

Verhältnis zum voraussichtlichen Bedarf und zur voraussichtlich dauernden Leistungsfähigkeit steht.“

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Eigenbetrieb der Gemeinde

§ 61 f StL:

— “städtischen Unternehmungen “

— Abs 1: Die Stadt darf wirtschaftliche Unternehmungen nur errichten und betreiben, wenn dies im öffentlichen

Interesse gelegen ist und wenn die Unternehmung nach Art und Umfang unter Beachtung der Gebote der

Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit in einem angemessenen Verhältnis zum

voraussichtlichen Bedarf und zur voraussichtlich dauernden Leistungsfähigkeit der Stadt steht.

— Abs 2: Wirtschaftliche Einrichtungen der Stadt, die von ihr unmittelbar verwaltet werden und denen der

Gemeinderat die Eigenschaft einer Unternehmung zuerkennt, gelten als Unternehmungen der Stadt im Sinn

dieses Gesetzes. Sie bilden ein Sondervermögen der Stadt ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Die

Unternehmungen sind nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen. Das gleiche gilt sinngemäß für die

Erweiterung von wirtschaftlichen Unternehmungen sowie für die Beteiligung an einer wirtschaftlichen

Unternehmung.

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Eigenbetrieb der Gemeinde— Abs 3: Die Eigenschaft einer Unternehmung darf der Gemeinderat nur zuerkennen, wenn die

Voraussetzungen gemäß Abs. 1 gegeben sind und die ordnungsgemäße Erfüllung der der Stadt gesetzmäßig

obliegenden Aufgaben oder ihrer privatrechtlichen Verpflichtungen nicht gefährdet wird.

— Abs 4: Sofern von der Unternehmung nach dem Unternehmenszweck Einnahmen erlöst werden, haben sie in

der Regel zumindest alle Aufwendungen zu decken und die Bildung angemessener Rücklagen für die

technische und wirtschaftliche Fortentwicklung der Unternehmung zu ermöglichen.“

§ 62 Abs 1 StL:

— „Der Gemeinderat hat für die städtischen Unternehmungen Organisationsstatuten zu erlassen, in denen die

Zuständigkeit der einzelnen Organe der Stadt in bezug auf die Unternehmungen festzusetzen und die

näheren Bestimmungen über die Geschäftsführung zu treffen sind …“

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Eigenunternehmen der GemeindeEigenbetrieb der Gemeinde

Entscheidungsgewalt bleibt bei Gemeindeorganen

— Vertretungsbefugnis nach außen in Gemeindeorganisationsgesetzen geregelt oder über

Approbationsbefugnis

Nur nicht-hoheitliche Besorgung von Verwaltungsaufgaben der Gemeinde

Geschlossenes wirtschaftliches Konzept und besondere budgetmäßige Behandlung

— Besondere Personal- und Sachmittel mit eigenem Wirtschaftsplan im Rahmen des Gemeindeamts

(Stadtamts) oder des Magistrats

Organisatorische Selbstständigkeit

— Trägergebietskörperschaft stellt dem Betrieb eine eigene Organisation zur Verfügung

— Organisation ist durch das hoheitliche Organisationsrecht der Gebietskörperschaft bestimmt

• zB Gründungsvoraussetzungen (vgl § 69 Abs 2 Oö GemO, § 61 Abs 1 und 3 StL) , Zuständigkeiten,

Gründungsakt, Genehmigungsvorbehalt der Gemeindeaufsichtsbehörde, Geschäftsführungsgrundsätze

gem Gemeindeordnungen und Stadtstatute

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Finanzielle (vermögens- und rechnungsmäßige sowie haushaltsrechtliche) Selbstständigkeit

Keine von der Gemeinde verschiedene Rechtspersönlichkeit

— Aufgaben werden im Namen der Gemeinde wahrgenommen

Betriebsleitung an Weisungen und Beschlüsse der Gemeindeorgane gebunden

— in Bezug auf grundlegende betriebliche Entscheidungen (zB Änderung des Geschäftsumfangs)

— Aber: keine Einmischung in laufende Geschäfte dadurch Ermöglichung der Orientierung an kfm

Grundsätze

— Eigeninitiative nur im Rahmen der übertragenen Zeichnungs- und Approbationsbefugnisse

Beispiele für Eigenbetriebe der Stadt Linz:

— Museen der Stadt Linz

— Kinder- und Jugend-Services Linz (KJS)

— Zunehmende Verdrängung durch privatrechtliche Unternehmensformen: Bruckner Orchester Linz OÖ

Theater und Orchester GmbH

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Gründungsvoraussetzungen

— Regelung in Organisationsgesetzen: § 69 Abs 2 Oö GemO; § 61 Abs 1 StL

• Öffentliches Interesse, voraussichtlicher Bedarf, voraussichtlich dauerne Leistungsfähigkeit

— Wenn keine besonderen Gründungsvoraussetzungen normiert (zB Wiener Stadtverfassung) gelten jedenfalls

• Verfassungsimmanente Strukturen der wirtschaftlichen Betätigung

• Sachlichkeitsgebot

• Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit

• VfSlg 8844/1980: „Sofern das Gesetz nicht ausdrücklich anderes verfügt, steht es den Organen des Staates und - in

gleicher Weise - jenen von Selbstverwaltungskörpern frei, ihre innere Organisation nach Belieben zu gestalten, und zwar

gleichgültig, ob diese organisatorischen Maßnahmen (auch solche auf bürotechnischem Gebiet) der Besorgung

privatwirtschaftlicher oder hoheitlicher Angelegenheiten dienen. Um eine solche bloß innere Angelegenheit handelt es sich

dann, wenn keine Rechte begründet werden (vgl. hiezu die ständige Judikatur des VfGH, zB VfSlg. 2650/1954, 2709/1954,

3993/1961, 4890/1964). Eine (verfassungs-)gesetzliche Bindung ergibt sich jedenfalls aus dem Sachlichkeitsgebot (Art7 B-

VG) und aus den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit (Art 126b Abs 5 und Art 127a Abs 1

B-VG).“

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Gründungsakt

— Beschluss des Gemeinderats (Verordnung):

• Statut oder Satzung des Eigenbetriebs

• Einrichtung einer eigenen Organisation

• Bleibt Teil des Gemeindeamts (Stadtamts) oder des Magistrats

• In Weisungsbindung zu den Gemeindeorganen eingebettet (Einrichtung weisungsfreier Organe

wäre verfassungswidrig)

• In Gemeindeordnung oder Stadtstatuten gesetzlich vorgesehene Kompetenzen der

Gemeindeorgane dürfen durch das Statut bzw die Satzung nicht verändert werden

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Eigenbetrieb der Gemeinde• Regelung der Beigabe von Personal- und Sachmitteln, der Aufgaben und des Wirkungsbereichs der

Organe, der Geschäftsführungsgrundsätze, des Rechnungswesens, der Kontrolle etc

— Beispiele:

• Museen der Stadt Linz: Organisationsstatut http://www.linz.at/images/Statut-MuS-2005.pdf

• Kinder- und Jugend-Services Linz (KJS): Organisationsstatut

http://portal.linz.gv.at/ServiceResource/booklet/20071012-0812-4862665301.pdf

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Zuständigkeiten

— Die Zuständigkeit zur Errichtung, Auflassung und Änderung von wirtschaftlichen Unternehmungen obliegt

nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen und Stadtstatute dem Gemeinderat

• Statut darf den Bestimmungen der Gemeindeordnungen und Stadtrechte nicht widersprechen

— Zuständigkeiten gem Oö GemO

• Gemeinderat gem § 43 Oö GemO: Generalklausel für eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde

• Bürgermeister gem § 58 Abs 1 Oö GemO: Vertretung der Gemeinde nach außen

• Bürgermeister gem § 92 Abs 2 iVm Abs 1 Oö GemO: „Für die wirtschaftlichen Unternehmungen der

Gemeinde sind gleichfalls Rechnungsabschlüsse (Bilanzen und Erfolgsrechnungen) zu erstellen; sie

bilden einen wesentlichen Bestandteil des Rechnungsabschlusses der Gemeinde.“

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Eigenbetrieb der Gemeinde— Zuständigkeiten gem StL

• Gemeinderat gem § 61 Abs 3 StL: Zuerkennung der Eigenschaft einer wirtschaftlichen Unternehmung

(Gemeinderat gem § 46 Abs 1 Z 13 StL: Beteiligung an erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen sowie

die Aufgabe einer solchen Beteiligung; Beitritt zu einer Genossenschaft oder Gesellschaft und der

Austritt aus ihnen betrifft ausgegliederte Unternehmen)

• Gemeinderat gem § 40 Abs 1 letzter Satz StL: Bestellen von besonderen Verwaltungsausschüssen für

Unternehmungen der Stadt auf Antrag des Stadtsenats (gem § 47 Abs 6 StL kommt diesen

Verwaltungsausschüssen in den ihnen übertragenen Angelegenheiten die Stellung des Stadtsenates

zu)

• Gemeinderat, Stadtsenat bzw Verwaltungsausschuss und Magistrat gem § 62 Abs 2 Z 1 bis 3 StL

• Aufzählung der in den Organisationsstatuten jedenfalls nach Maßgabe des

Unternehmenszweckes vorzusehenden Zuständigkeiten

• Kontrollamt gem § 39 StL

• Bürgermeister gem § 49 Abs 1 StL: Vertritt die Stadt nach außen

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— Gesetz kann vorsehen, dass der Gemeinderat durch Beschluss Zuständigkeiten, die nach

außen wirksam sind, festlegen darf

• zB Ermächtigung von Direktoren eines Eigenbetriebes im Namen der Gemeinde verbindlich

Rechtsgeschäfte abzuschließen

• Mangels solcher gesetzlicher Vorgabe Vertretungsbefugnis nach außen nur mittels zivilrechtlicher

Bevollmächtigung oder öffentlich-rechtlicher Approbationsbefugnis

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Regiebetrieb

Regiebetrieb der Gemeinde

Aufgrund ihrer (Privat-)Rechtsfähigkeit darf sich Gemeinde durch einzelne Privatrechtsgeschäfte

oder durch Regiebetriebe wirtschaftlich betätigen

— Hierfür keine besonderen organisatorischen Vorkehrungen erforderlich

Regiebetrieb ist keine „Wirtschaftliche Unternehmung“ iSd Art 116 Abs 2 B-VG

— Zwar oft (unternehmensähnlich) planhaft wirtschaftliches Verhalten und geschlossenes wirtschaftliches Konzept

und evtl besondere budgetmäßige Berücksichtigung

• zB Verkauf von Aufklebern mit Gemeindewappen zur Förderung des Fremdenverkehrs oder Führung der

nicht-hoheitlichen Friedhofsverwaltung

— Aber keine besondere organisatorische Vorkehrung

• In allgemeine Verwaltungsorganisation und Hierarchie der Gemeinde integriert; (Hoheitsverwaltung

führende) Gemeindeorganisation wickelt auch die Privatwirtschaftsverwaltung ab

• Häufig in Gemeindeamt/Magistrat eingegliedert („Geschäfte“ werden gem Art 117 Abs 7 B-VG durch das

Gemeindeamt (Stadtamt) bzw Magistrat besorgt)

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Regiebetrieb

Regiebetrieb der Gemeinde— Vgl Unternehmungsbegriff des VfGH (siehe 2. UE)

• B-VG lt VfGH: in einer bestimmten Organisationsform in Erscheinung tretende wirtschaftliche Tätigkeit,

die sich auf Vermögenswerte stützt und mit Einnahmen und Ausgaben verbunden ist; unmaßgebend ist

Organisationsform, Rechtspersönlichkeit, besondere Berechtigungen, Gewinnerzielungsabsicht

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