Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschafts ......Nachdruck mit Quellenangabe gestattet. Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschafts- vereinbarungen und

Sonderbericht Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschafts- vereinbarungen und Programme der Kohäsionspolitik 2014-2020: gezieltere Ausrichtung der Ausgaben auf die Prioritäten von Europa 2020, aber zunehmend komplexere Regelungen für die Leistungsmessung

DE 2017 Nr. 02

1977 - 2017

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Print ISBN 978-92-872-7088-7 ISSN 1831-080X doi:10.2865/960602 QJ-AB-17-004-DE-CPDF ISBN 978-92-872-7111-2 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/6979 QJ-AB-17-004-DE-NEPUB ISBN 978-92-872-7147-1 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/444278 QJ-AB-17-004-DE-E

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Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschafts- vereinbarungen und Programme der Kohäsionspolitik 2014-2020: gezieltere Ausrichtung der Ausgaben auf die Prioritäten von Europa 2020, aber zunehmend komplexere Regelungen für die Leistungsmessung

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Sonderbericht

DE 2017 Nr. 02

02Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereiche „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Berichterstattendes Mitglied war Ladislav Balko, dem die Leitung der Prüfung oblag. Herr Balko wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Branislav Urbanič, dem Leitenden Manager Ni-els-Erik Brokopp sowie dem Aufgabenleiter Bernard Witkos. Zum Prüferteam gehörten Simon Dennett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu und Anne Poulsen.

Von links nach rechts: Sara Pimentel, Branislav Urbanič, Ladislav Balko, Niels-Erik Brokopp, Marija Grguric, Simon Dennett, Bernard Witkos.

03Inhalt

Ziffer

Abkürzungsverzeichnis

Glossar

1-X Zusammenfassung

1-26 Einleitung

1-3 Die Kohäsionspolitik ist die wichtigste Investitionspolitik der EU

4-6 Regulatorische Bestimmungen, die im Zeitraum 2014-2020 zu einem stärker leistungsbezogenen Schwerpunkt in der Kohäsionspolitik beitragen

7-12 Schaffung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kohäsionspolitik 2014-2020 - die wichtigsten Schritte

7-9 Erarbeitung des Legislativvorschlags der Kommission

10-12 Die Verhandlungen über das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik zwischen Kommission, Europäischem Parlament und Rat

13-26 Programmplanung für die Kohäsionspolitik im Zeitraum 2014-2020

13-22 Die wichtigsten Grundbausteine der Programmplanung: Gemeinsamer Strategischer Rahmen, thematische Ziele, Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme

23-25 Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse

26 Verfahrensvorschriften zur Annahme von Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programmen

27-32 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

33-136 Bemerkungen

33-55 Bei den Verhandlungen über Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme hielt die Kommission Verzögerungen im Rahmen

34-37 Der Europäische Rat und der Rat nahmen das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik gegen Ende 2013 an

04Inhalt

38-45 Die Kommission verfolgte in den Verhandlungen über die Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programme einen proaktiven Ansatz

46-52 Trotz Schwierigkeiten nahm die Kommission die PV und OP innerhalb der in der Verordnung festgesetzten Frist an

53-55 Zusätzliche Anforderungen, IT-Probleme und ein komplexes Genehmigungsverfahren trugen zur langen Dauer der Verhandlungen über Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme bei

56-80 Die Partnerschaftsvereinbarungen waren hilfreich, um die Ausgaben der Kohäsionspolitik gezielt auf die Strategie Europa 2020 auszurichten

60-66 Partnerschaftsvereinbarungen sind die Grundlage für die Mittelzuweisung zu thematischen Zielen und Investitionsprioritäten

67-73 Im Zuge der Verhandlungen über die PV konnten Ausgaben erfolgreich auf Ziele der Strategie Europa 2020 eingegrenzt werden

74-80 Die untersuchten Mitgliedstaaten legen in den Partnerschaftsvereinbarungen die wesentlichen zu erzielenden Ergebnisse fest, allerdings werden erhebliche nationale Beiträge über die EU-Finanzierung hinaus erforderlich sein, um diese Ergebnisse zu erreichen

81-91 In den operationellen Programmen wird deutlicher aufgezeigt, was mit den Interventionen angestrebt wird und wie dies erreicht werden soll, allerdings ist dies mit einer größeren Komplexität als im vorherigen Programmzeitraum verbunden

83-87 Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben erfolgreich operationelle Programme entwickelt, deren Interventionslogik in den meisten Fällen solider war als im vorherigen Programmzeitraum

88-91 Die Struktur der operationellen Programme führt zu einer erhöhten Anzahl zu überwachender Leistungsindikatoren und zu einer Zunahme der Meldepflichten

92-136 Fondsspezifische Unterschiede bei der Kategorisierung von Finanzdaten und Leistungsmessung der operationellen Programme werden in den kommenden Jahren wohl zu Schwierigkeiten bei der Programmüberwachung führen

94-101 Für die einzelnen ESI-Fonds werden unterschiedliche Ansätze zur finanziellen Überwachung von Investitionen verfolgt

102-109 Die Fonds unterscheiden sich im Hinblick auf die Verwendung gemeinsamer Outputindikatoren und die Möglichkeit für Mitgliedstaaten zur Festlegung zusätzlicher programmspezifischer Outputindikatoren

110-129 Mit ESF- und EFRE-Ergebnisindikatoren werden unterschiedliche Dinge auf unterschiedliche Weise gemessen, weshalb es unmöglich ist, Daten auf Unionsebene sinnvoll zu aggregieren

130-136 Unterschiede in der Methodik und die hohe Zahl programmspezifischer Indikatoren werden erheblichen administrativen Aufwand verursachen, es bleibt jedoch abzuwarten, wie diese Daten verwendet werden

05Inhalt

137-154 Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I — Vergleich von wesentlichen für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten regulatorischen Bestimmungen mit ähnlichen Bestimmungen früherer Zeiträume

Anhang II — Strategie Europa 2020, thematische Ziele und thematische Konzentration

Anhang III — Architektur der Kohäsionspolitik

Anhang IV — Strategische Ergebnisindikatoren - Analyse von Partnerschaftsvereinbarungen für die fünf erfassten Mitgliedstaaten

Antworten der Kommission

06Abkürzungsverzeichnis

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

CPR: Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Common Provisions Regulation, auch: Dachverordnung)

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EMFF: Europäischer Meeres- und Fischereifonds

ESF: Europäischer Sozialfonds

ESI-Fonds: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

ETZ: Europäische territoriale Zusammenarbeit

FEI: Forschung, Entwicklung und Innovation

FuE: Forschung und Entwicklung

GD: Generaldirektion

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

GD MARE: Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

GSR: Gemeinsamer Strategischer Rahmen

IPA: Instrument für Heranführungshilfe (Instrument for Pre-Accession Assistance)

KF: Kohäsionsfonds

NSRP: nationaler strategischer Rahmenplan

OP: operationelles Programm

PV: Partnerschaftsvereinbarung

SFC: System for Fund Management in the European Union (System für die Verwaltung der Fonds in der Europäischen Union)

TZ: thematisches Ziel

07Glossar

Mit Auswirkungen sind die längerfristigen sozioökonomischen Folgen gemeint, die einige Zeit nach Abschluss einer Intervention zu beobachten sind und sich entweder auf die direkten Begünstigten der Intervention oder auf andere, indirekte Begünstigte auswirken (z. B. Verringerung der Arbeitslosenquote, Verbesserung der Wasserqualität usw.).

Die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen (Youth Employment Initiative, YEI) dient der Bereitstellung finanzieller Unterstützung für Regionen mit Jugendarbeitslosenquoten über 25 %. Mit ihr wird die Umsetzung der Jugendgarantie unterstützt, um die aus dem ESF finanzierten Aktivitäten zu stärken und zu ergänzen. Sie dient der Finanzierung von Aktivitäten, die unmittelbar auf junge Menschen im Alter bis 25 Jahre (oder bis 29 Jahre, wenn die Mitgliedstaaten dies für erforderlich erachten), die weder eine Arbeit haben noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren (NEETs), ausgerichtet sind.

Ein Ergebnis ist eine messbare Auswirkung, die sich direkt oder indirekt aus einem Kausalzusammenhang ergibt. Der ergebnisorientierte Ansatz in der öffentlichen Politik beruht auf dem Grundsatz, dass im Mittelpunkt öffentlicher Interventionen nicht das Aktivitäts- oder Prozessmanagement, sondern die Erreichung von Ergebnissen stehen sollte. Im Kontext der Kohäsionspolitik schließt der Begriff Ergebnis in der Regel Wirkungen und Auswirkungen ein.

Der Europäische Innovationsanzeiger (European Innovation Scoreboard, EIS) ist eine von der Kommission durchgeführte vergleichende Bewertung der Forschungs- und Innovationsleistung der EU-Mitgliedstaaten. Er stellt die Innovationskapazität eines Landes mithilfe eines synthetischen Indikators dar, der sich aus drei Hauptarten von Indikatoren - Triebkräfte („enablers“), Unternehmenstätigkeiten und Outputs - sowie acht Innovationsdimensionen zusammensetzt und insgesamt 25 Indikatoren erfasst.

Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) sind fünf eigenständige Fonds, mit denen innerhalb der politischen Rahmenbedingungen, die für den siebenjährigen Haushaltszeitraum des MFR festgelegt sind, die Verwirklichung der EU-Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in der Union sowie die fondsspezifischen Aufgaben unterstützt werden. Die Fonds im Einzelnen sind: der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Kohäsionsfonds (KF), der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Die Europäische territoriale Zusammenarbeit (ETZ) wird aus dem EFRE finanziert und bietet einen Rahmen für die Zusammenarbeit, die Durchführung gemeinsamer Maßnahmen und den politischen Austausch zwischen nationalen, regionalen und kommunalen Akteuren aus verschiedenen Mitgliedstaaten.

Der Europäische Verhaltenskodex für Partnerschaften besteht aus einer Reihe von Grundsätzen nach Maßgabe der delegierten Verordnung (EU) Nr. 240/2014 der Kommission, mit denen die Mitgliedstaaten bei der Organisation von Partnerschaften für die Ausarbeitung und Umsetzung von Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programmen unterstützt und diese erleichtert werden sollen.

Ex-ante-Konditionalitäten sind Bedingungen, die auf vorab in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen festgelegten Kriterien beruhen und als notwendige Voraussetzungen für eine wirksame und wirtschaftliche Nutzung der im Rahmen der Partnerschaftsvereinbarungen vorgesehenen Unterstützung der Union betrachtet werden. Bei der Vorbereitung der OP des EFRE, des KF und des ESF für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Ist dies nicht der Fall, müssen Aktionspläne erarbeitet werden, mit denen eine Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sichergestellt wird.

Der Gemeinsame Strategische Rahmen (GSR) bietet Orientierungshilfen und trägt zur Harmonisierung der Ziele bei, die mithilfe der verschiedenen Fonds der EU-Kohäsionspolitik und anderer Instrumente und Politikbereiche der Union verwirklicht werden sollen.

08Glossar

Inputs sind die zur Umsetzung einer Politik, eines Programms oder eines Projekts benötigten finanziellen, personellen, materiellen, organisatorischen oder regulatorischen Mittel.

Eine Intervention ist jede von öffentlichen Trägern durchgeführte, wie auch immer geartete Aktion oder Operation (Politik, Programm, Maßnahme oder Projekt). Instrumente einer Intervention sind: Finanzhilfen, Darlehen, Zinszuschüsse, Bürgschaften, Beteiligungskapital und Risikokapitalregelungen oder andere Finanzierungsformen.

Eine Interventionslogik stellt das Verhältnis zwischen Bedarf, Zielen, Inputs (geplant und zugeteilt), Outputs (angestrebt und erreicht) und Ergebnissen (beabsichtigt und tatsächlich) dar, die Gegenstand der Bewertung sind.

Eine Investitionspriorität ist ein bevorzugter Bereich für eine Beteiligung der Europäischen Union, wird auf Unionsebene festgelegt und steht in Verbindung mit einem bestimmten thematischen Ziel.

Länderspezifische Empfehlungen werden vom Rat an die Mitgliedstaaten ausgesprochen und betreffen die strukturellen Herausforderungen, die mithilfe mehrjähriger Investitionen, die direkt in den Anwendungsbereich der ESI-Fonds gemäß den fondsspezifischen Verordnungen fallen, bewältigt werden sollten. Sie stützen sich auf Analysen der Kommission zu den Plänen der EU-Mitgliedstaaten für haushaltspolitische, makroökonomische und strukturelle Reformen und beziehen sich auf den Zeitraum der kommenden 12-18 Monate. Sie werden vom Rat im Einklang mit Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verabschiedet.

Die leistungsgebundene Reserve entspricht einem Anteil von 6 % der Mittel, die dem EFRE, dem ESF und dem Kohäsionsfonds zugewiesen werden. Diese Mittel sind derzeit blockiert, können aber im Anschluss an die für 2019 geplante Leistungsüberprüfung freigegeben werden, sofern bestimmte Anforderungen erfüllt oder übertroffen werden.

Der Leistungsrahmen setzt sich aus einer Reihe von Etappenzielen und Vorgaben zusammen, die für jede Priorität innerhalb eines Programms festgelegt werden, und bildet eine wichtige Säule des leistungsorientierten Ansatzes.

Ein nationales Reformprogramm ist ein Dokument, in dem die politischen Strategien und Maßnahmen eines Landes zur Unterstützung von Wachstum und Beschäftigung und zur Verwirklichung der Europa-2020-Ziele dargelegt werden.

In dem operationellen Programm (OP) eines Mitgliedstaats wird dargelegt, welche Prioritäten und speziellen Ziele das Land verfolgt und wie die Mittel (EU-Mittel und nationale Mittel als öffentliche und private Kofinanzierung) aus den ESI-Fonds in einem bestimmten Zeitraum (derzeit 7 Jahre) zur Finanzierung von Projekten verwendet werden. Diese Projekte müssen zur Verwirklichung einer bestimmten Anzahl der auf der Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegten Ziele beitragen. Ein OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt erfolgen können. Während der Laufzeit können Änderungen des OP nur mit Zustimmung beider Parteien vorgenommen werden.

Outputs sind das, was mithilfe der Ressourcen, die einer Intervention zugewiesen werden, erzeugt oder erreicht wird (z. B. Weiterbildungskurse für arbeitslose junge Menschen, Anzahl der Abwasseranlagen, gebaute Straßenkilometer usw.).

Partnerschaftsvereinbarungen werden für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 zwischen der Kommission und jedem Mitgliedstaat abgeschlossen. In Partnerschaftsvereinbarungen ist dargelegt, wie die nationalen Behörden die Mittel der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds einsetzen wollen; außerdem werden darin die strategischen Ziele und Investitionsprioritäten der einzelnen Länder beschrieben und mit den allgemeinen Zielen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in Beziehung gesetzt. Sie enthalten ferner u. a. Einzelheiten zu Ex-ante-Konditionalitäten und Rahmenvorgaben für das Leistungsmanagement. Sie werden vom jeweiligen Mitgliedstaat im Dialog mit der Kommission erstellt und müssen von der Kommission angenommen werden.

09Glossar

Die Strategie Europa 2020 ist die auf den Zeitraum 2010-2020 ausgelegte Wachstumsstrategie der EU zur Erholung von der Krise und ist auf die folgenden fünf Kernziele aufgeteilt: Beschäftigung, Forschung und Entwicklung, Klima/Energie, Bildung sowie soziale Inklusion und Armutsbekämpfung.

Thematische Ziele sind strukturierende Elemente von Partnerschaftsvereinbarungen. Sie werden durch die Rechtsvorschriften vorgegeben und gelten als Ziele, die durch die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds unterstützt werden sollten. Thematische Ziele stellen eine Verbindung zu den strategischen Zielen auf EU-Ebene her.

Die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (CPR) ist die Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates.

10Zusammenfassung

Über diesen Bericht

In diesem Bericht untersucht der Hof, ob von der Kommission und den Mitgliedstaaten unterzeichneten Partner-schaftsvereinbarungen dazu beitragen, dass die Mittel aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds der EU gezielter eingesetzt werden. Der Hof stellte fest, dass es Kommission und Mitgliedstaaten trotz anfänglicher Schwierigkeiten gelungen ist, fur die von den Vereinbarungen abgedeckten Programme Ziele und erwartete Out-puts festzulegen. Allerdings wurde eine unnötig hohe Zahl an Leistungsindikatoren entwickelt, und einige wichtige Definitionen sind nicht aufeinander abgestimmt. Der Hof unterbreitet der Kommission und den Mitgliedstaaten eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Funktionsweise der Vereinbarungen.

Über Partnerschaftsvereinbarungen

IPartnerschaftsvereinbarungen sind strategische Investitionspläne für EU-Mitgliedstaaten, in denen diese ihre nationa-len Ausgabenprioritäten für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds über einen Zeitraum von sieben Jahren darlegen. Sie wurden im Wege von Rechtsvorschriften eingeführt und im Jahre 2014 zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ausgehandelt. Bis Dezember 2015 hatte die Kommission auf der Grundlage von Partnerschaftsvereinba-rungen insgesamt 387 operationelle Programme für den Europäische Fonds für regionale Entwicklung, den Kohäsions-fonds und den Europäischen Sozialfonds verhandelt. Diese drei Fonds stellen mit einer Gesamtmittelausstattung von rund 350 Milliarden Euro für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die wichtigsten Investitionsinstrumente der EU dar. Daher ist das Ergebnis dieser Verhandlungen maßgeblich dafür, wie ein großer Teil des EU-Haushalts in den kommen-den Jahren ausgegeben wird.

Zur Prüfung des Hofes

IIZiel der Prüfung des Hofes waren Erkenntnisse darüber, ob die Kommission die Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programme so wirksam verhandelt hat, dass die EU-Finanzierung stärker auf die Prioritäten der Strategie Europa 2020 der Union ausgerichtet ist, die Interventionen im Hinblick auf den Investitionsbedarf und die beabsichtig-ten Ergebnisse besser gerechtfertigt sind und angemessene Bedingungen festgelegt wurden, um die Leistung dieser Programme zu messen. Die Prüfung des Hofes bezog sich auf den Zeitraum von Dezember 2013 bis Dezember 2015. Die Prüfungsarbeiten umfassten

- eine Analyse des zeitlichen Rahmens, innerhalb dessen die Verhandlungen stattfanden und eine Beurteilung der internen Verhandlungsverfahren bei der Kommission;

- eine eingehende Analyse von Partnerschaftsvereinbarungen und 14 operationellen Programmen für fünf Mitglied-staaten - Spanien, Irland, Kroatien, Polen und Rumänien; darüber hinaus unternahm der Hof einen Informationsbe-such in Dänemark;

- Befragungen von Mitarbeitern der Kommission und Beamten in den Mitgliedstaaten und deren ständigen Vertretun-gen in Brüssel;

- Konsultationen mit Sachverständigen im Bereich Regional-, Struktur- und Kohäsionspolitik der Europäischen Union und leistungsorientierte Haushaltsplanung.

11Zusammenfassung

Die Feststellungen des Hofes

IIIDas Europäische Parlament und der Rat verabschiedeten das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik kurz vor Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020. Zur Abmilderung der Auswirkungen einer späten Annahme der Rechts-vorschriften leitete die Kommission bereits im Jahr 2012 informelle Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten ein. Trotz Schwierigkeiten nahm die Kommission operationelle Programme innerhalb der in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen festgesetzten Fristen an, und im Durchschnitt war die für die Annahme eines OP benötigte Zeit mit dem vorhergehenden Programmplanungszeitraum vergleichbar. Dennoch waren bis Dezember 2014 erst 64 % der OP im Rah-men des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ angenommen worden, was hauptsächlich auf die Verzöge-rung bei der Verabschiedung des Legislativpakets zurückzuführen ist.

IVDie Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten gestalteten sich anspruchsvoller als in früheren Zeiträumen. Die wesentlichen Gründe hierfür waren zusätzliche Anforderungen wie Ex-ante-Konditionalitäten oder die Aufstellung einer expliziteren Interventionslogik, IT-Probleme sowie die Notwendigkeit, mehrere Genehmigungszyklen bei der Kommission durchzuführen. Darüber hinaus bestanden Qualitätsprobleme bei den von den Mitgliedstaaten über-mittelten ersten Entwürfen der Programmplanungsdokumente.

VPartnerschaftsvereinbarungen haben sich als wirksames Instrument dafür erwiesen, die Förderung aus den ESI-Fonds auf thematische Ziele und Investitionsprioritäten einzugrenzen, und die Fokussierung auf die Ziele der Strategie Europa 2020 für Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Die Erreichung der für den Programmplanungszeitraum vorgesehenen strategischen Ergebnisse wird einen erheblichen Beitrag aus den nationalen Haushalten über die Mittel aus den ESI-Fonds hinaus, aber auch weitere regulatorische Maßnahmen und Strukturreformen erfordern. Dies verdeutlicht, dass die Kommission die Mittelplanung für die ESI-Fonds zunehmend zur Beeinflussung der allgemeinen wirtschaftspolitischen Steuerung in den Mitgliedstaaten nutzt.

VIBei den meisten untersuchten operationellen Programmen 2014-2020 ist es der Kommission und den Mitgliedstaaten gelungen, Programme zu entwickeln, die auf einer solideren Interventionslogik basieren, also einer Darlegung der Inter-ventionsziele (konkrete Ziele/Ergebnisse), und wie diese erreicht werden sollen (erforderliche Finanzierung, zu ergrei-fende Maßnahmen und erwartete Outputs).

12Zusammenfassung

VIIDer Hof stellte fest, dass die Art und Weise der Strukturierung der operationellen Programme eine deutliche Zunahme der zu überwachenden Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse bewirkt hat. Mit den fondsspezifischen Verordnun-gen wurden unterschiedliche Anforderungen für die Erfassung und Meldung von Leistungsdaten zu Outputs und Ergeb-nissen und für die finanzielle Überwachung von Investitionen eingeführt. Es gibt keine einheitliche Definition für die Begriffe „Output“ und „Ergebnis“ und keinen harmonisierten Ansatz zwischen den verschiedenen Fonds im Hinblick auf die Anwendung gemeinsamer Indikatoren (die der Kommission gemeldet werden müssen). Darüber hinaus haben die Mit-gliedstaaten die Möglichkeit, zusätzliche programmspezifische Outputindikatoren festzulegen und Indikatoren zwischen Regionen aufzuteilen.

VIIIDie Untersuchung des Hofes ergab, dass von den Mitgliedstaaten tausende Leistungsindikatoren eingeführt wurden und es deutlich mehr programmspezifische Indikatoren als gemeinsame Indikatoren gibt. Die Vielzahl an Indikatoren wird zusätzlichen Verwaltungsaufwand erzeugen, während andererseits abzuwarten bleibt, welchen Nutzen die Mitgliedstaa-ten aus diesen Daten ziehen werden. Angesichts der Unterschiede in der Vorgehensweise, insbesondere bei den pro-grammspezifischen Indikatoren, ist es nach Ansicht des Hofs zudem fraglich, ob eine aussagekräftige Aggregierung der Leistungsdaten möglich sein wird. Positiv ist festzustellen, dass mehr und bessere Leistungsdaten zu Outputs den Weg für einen stärker leistungsorientierten Haushalt im Zeitraum nach 2020 bereiten könnten.

Die Empfehlungen des Hofes

IXDie Mitgliedstaaten sollten

- der Kommission die Finanzinformationen bereitstellen, die sie benötigt, um die Einhaltung der Vorgaben für die the-matische Konzentration (einschließlich der Ausnahmen gemäß der EFRE-Verordnung) wirksam zu überwachen;

- im Falle von Programmänderungen keine unnötigen programmspezifischen Indikatoren mehr verwenden;

- die Erfassung der Daten sicherstellen, die zur Feststellung der Auswirkungen der EFRE-Interventionen relevant sind.

XDie Kommission sollte

- dafür Sorge tragen, dass ihre Gesetzgebungsvorschläge zur Kohäsionspolitik für den Zeitraum nach 2020 rechtzeitig vorgelegt werden, sodass die Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat noch vor dem Beginn des Programmplanungszeitraums abgeschlossen werden können;

- dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten die Förderung aus den ESI-Fonds auf die thematischen Ziele eingrenzen;

- eine gemeinsame Terminologie für „Output“ und „Ergebnis“ festlegen und deren Aufnahme in die Haushaltsordnung vorschlagen sowie dafür sorgen, dass die Vorschläge für die sektorspezifischen Verordnungen diesen Definitionen für den Zeitraum nach 2020 folgen;

13Zusammenfassung

- eine Analyse der programmspezifischen und gemeinsamen Indikatoren für Outputs und Ergebnisse für den Zeitraum 2014-2020 vornehmen, um diejenigen zu ermitteln, die am relevantesten und am besten geeignet sind, um die Aus-wirkungen der EU-Interventionen zu ermitteln;

- „bewährte Vorgehensweisen“ der Mitgliedstaaten für Evaluierungen verbreiten, die sich am besten zur Feststellung der Auswirkungen von EU-Interventionen eignen, und die Mitgliedstaaten bei der Aktualisierung ihrer Evaluierungs-pläne unterstützen, die entsprechende „Evaluierungen nach bewährtem Beispiel“ enthalten;

- die im Zuge der jährlichen Durchführungsberichte erhobenen Daten und die Ergebnisse der Ad-hoc- und Ex-post-Evaluierungen für die Zwecke der komparativen Leistungsanalyse nutzen und gegebenenfalls um ein Benchmarking zu fördern und damit im Zeitraum 2014-2020 politische Lernprozesse zu ermöglichen;

- bei der Finanzierung von Interventionen im Rahmen der Kohäsionspolitik für den Zeitraum nach 2020 gegebenenfalls das Konzept eines leistungsorientierten Haushalts anwenden, bei dem jede Erhöhung der Mittel an eine Steigerung der Outputs oder anderer Ergebnisse geknüpft ist; in diesem Zusammenhang sollte die Kommission auf Daten zu den im Zeitraum 2014-2020 ermittelten tatsächlichen Einheitskosten zurückgreifen.

14EinleitungA

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1 EU-Mittel unter EFRE, ESF und KF in den Programmzeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 einschließlich ETZ und Beschäftigungsinitiative für junge Menschen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Infoview, Juni 2016.

Die Kohäsionspolitik ist die wichtigste Investitionspolitik der EU

01 Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Kohäsionsfonds (KF) bilden die Finanzierungsmechanismen, die der EU-Kohäsionspolitik zugrunde liegen. Zusammen mit dem Europäischen Landwirt-schaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) bilden diese Fonds die europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds).

02 Die Kohäsionspolitik ist die wichtigste Investitionspolitik der EU zur Unterstützung der Schaffung von Arbeitsplätzen, des Wirtschaftswachstums, einer nachhaltigen Entwicklung und der Verbesserung der Lebensqualität der Bevölkerung. Die Gesamt-zuweisung aus dem EU-Haushalt an EFRE, ESF und KF beläuft sich im Programmpla-nungszeitraum 2014-2020 auf 349,4 Milliarden Euro gegenüber 346,5 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 2007-20131 (siehe Abbildung 1).

1 Berechnung des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten der Kommission zu den genehmigten OP für die Programmplanungszeiträu-me 2007-2013 und 2014-2020, Infoview, Juni 2016.

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Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Infoview, Juni 2016.

EU-Mittel unter EFRE, ESF und KF im Programmplanungszeitraum 2014-2020 je Mitgliedstaat (in Milliarden Euro)

03 Die Mitgliedstaaten mit der höchsten EU-Mittelausstattung für EFRE, ESF und KF im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind Polen (76,8 Milliarden Euro), Italien (31,1 Milliarden Euro) und Spanien (27,0 Milliarden Euro) (siehe Abbildung 2).

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16Einleitung

Regulatorische Bestimmungen, die im Zeitraum 2014-2020 zu einem stärker leistungsbezogenen Schwerpunkt in der Kohäsionspolitik beitragen

04 Die Programmierung von Finanzmitteln ist ein entscheidender erster Schritt bei der Durchführung von Programmen, da mit ihr weitgehend festgelegt wird, welchen Bereichen die EU-Mittel und die nationalen Mittel während des Programmzeitraums zugewiesen werden.

05 Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind eine Reihe neuer regulatorischer Bestimmungen eingeführt worden, mit denen auf diese Erwartungen reagiert wird, darunter

- eine Konzentration der Kohäsionsausgaben auf thematische Ziele und Investiti-onsprioritäten, die sich aus der Strategie Europa 2020 ableiten;

- eine strukturiertere Anwendung der Interventionslogik während der Programm-planung, beginnend mit der Ermittlung des Investitionsbedarfs und der Festle-gung der langfristig beabsichtigten Ergebnisse;

- eine kohärentere und umfassendere Verwendung von Leistungsindikatoren zur Messung der Fortschritte bei der Erreichung dieser Ergebnisse;

- die Wiedereinführung einer obligatorischen leistungsgebundenen Reserve (zu-vor obligatorisch im Zeitraum 2000-2006 und freiwillig im Zeitraum 2007-20132) im Rahmen der EU-Finanzierung, die nur dann freigegeben wird, wenn für die Indikatoren bestimmte vorgegebene Etappenziele erreicht werden;

- die Ex-ante-Konditionalitäten, wonach ein Mitgliedstaat in den Investitionsbe-reichen der ESI-Fonds bestimmte Bedingungen (unter anderem in Verbindung mit der Umsetzung und wirksamen Anwendung von EU-Rechtsvorschriften und dem Bestehen politischer/strategischer Rahmenbedingungen) erfüllen muss. Es ist anzumerken, dass die Mitgliedstaaten Kofinanzierung aus den ESI-Fonds auch vor der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten erhalten können. Die Kommission kann die völlige oder teilweise Aussetzung der Zwischenzahlungen beschließen, wenn die Ex-ante-Konditionalitäten nicht erfüllt sind.

06 In Anhang I wird jede dieser Schlüsselbestimmungen für den Programmpla-nungszeitraum 2014-2020 mit den entsprechenden Bestimmungen in den Zeiträu-men 2000-2006 bzw. 2007-2013 verglichen. Die Aspekte im Zusammenhang mit der Festlegung der Ex-ante-Konditionalitäten, der Festlegung der Leistungsindikatoren und den Regelungen zur leistungsgebundenen Reserve sind Gegenstand eines zwei-ten Berichts (siehe Ziffer 28).

2 Artikel 23 und 50 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verord-nung (EG) Nr. 1260/1999 (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25).

17Einleitung

Schaffung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kohäsionspolitik 2014-2020 - die wichtigsten Schritte

Erarbeitung des Legislativvorschlags der Kommission

07 Im Jahr 2010 nahm der Europäische Rat die Strategie Europa 2020 an, mit der Europa gestärkt aus der Krise hervorgehen und die EU-Wirtschaft auf das folgende Jahrzehnt vorbereitet werden sollten. Im Rahmen der Strategie wurden zentrale Prioritäten für Wachstum und Kernziele festgelegt, die bis 2020 umgesetzt werden sollen (siehe Anhang II).

08 Im Laufe des Jahres 2010 führte die Kommission eine Folgenabschätzung zu ihrem Legislativvorschlag für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (CPR) durch, in der die allgemeinen gemeinsamen Bestimmungen für alle ESI-Fonds enthalten sind3. Sie wurde im Oktober 2011 veröffentlicht und enthielt Empfehlun-gen zur Anwendung von Ex-ante-Konditionalitäten, einer Leistungsüberprüfung, der leistungsgebundenen Reserve und einer verstärkten makroökonomischen Konditionalität.

09 Abschließend erarbeitete die Kommission im Jahr 2012 Positionspapiere für jeden Mitgliedstaat. Diese wurden den zuständigen nationalen Behörden im Herbst 2012 übermittelt, bevor sie von hochrangigen Kommissionsbeamten vorgestellt wurden. Sie enthielten eine Analyse der Kommission zu den wichtigsten Herausforderun-gen für jeden Mitgliedstaat zusammen mit den Fortschritten bei der Erreichung der Europa-2020-Ziele sowie die Einschätzung der Kommission zu den wichtigsten Finanzierungsprioritäten. Daneben wurde in den Positionspapieren auf die länder-spezifischen Empfehlungen und das Europäische Semester verwiesen. Im Anschluss bildeten diese Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen die Grundlage für die Verhandlungen der Kommission mit den Mitgliedstaaten.

3 SEC(2011) 1141 final vom 6. Oktober 2011, Impact Assessment.

18Einleitung

Die Verhandlungen über das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik zwischen Kommission, Europäischem Parlament und Rat

Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik eng verknüpft mit dem mehrjährigen Finanzrahmen

10 Die im Europäischen Parlament und im Rat geführten Diskussionen zu dem politi-schen Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik waren eng an die Beratungen zum mehrjährigen Finanzrahmen (MFR)4 geknüpft, in dem die Gesamthöhe der EU-Mit-tel festgelegt wird, die während des Programmplanungszeitraums verfügbar sind. Dieser MFR war der erste, der gemäß den Bestimmungen des Vertrags von Lissabon verabschiedet wurde. Demnach muss der Rat die MFR-Verordnung nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig und gemäß einem besonderen Gesetzge-bungsverfahren erlassen. Die Kommission legte ihren MFR-Vorschlag für den Zeit-raum 2014-2020 im Juni 2011 vor. Der Rat und das Europäische Parlament nahmen den MFR erst im Dezember 2013 an5.

Erweiterung der Befugnisse des Europäischen Parlaments durch die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens

11 Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hatte die Befugnis-se des Europäischen Parlaments erweitert, indem das ordentliche Gesetzgebungsver-fahren (Mitentscheidung) nunmehr für das gesamte Gesetzgebungspaket zur Kohäs-ionspolitik gilt6. Die Kommission legte ihren Vorschlag für das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik im Oktober 2011 vor. Es war das erste Mal, dass das Parlament und der Rat nach den am AEUV vorgenommenen Änderungen eine gleichwertige Rolle bei den Verhandlungen über die allgemeinen Bestimmungen der Strukturfonds einnahmen. Im vorausgegangenen Programmplanungszeitraum hatte das Mitent-scheidungsverfahren nur bei den fondsspezifischen Vorschriften Anwendung ge-funden. Dies bedeutete in der Praxis, dass das Europäische Parlament und der Rat zu allen Vorschlägen der Kommission Stellungnahmen abgeben konnten und dass von der Kommission, dem Parlament und dem Rat ein gemeinsamer Standpunkt erreicht werden musste. Die Verhandlungen wurden im Juli 2012 unter dem zyprischen Rats-vorsitz aufgenommen. Insgesamt fanden allein für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (CPR) 73 Zusammenkünfte zwischen den drei Organen statt, darunter sieben Zusammenkünfte in Anwesenheit des Kommissionsmitglieds.

12 Die CPR und die fondsspezifischen Verordnungen für fünf ESI-Fonds7 wurden vom Rat am 17. Dezember 2013 angenommen. Das Sekundärrecht, d. h. Durchführungs-rechtsakte und delegierte Rechtsakte, wurde anschließend bis Januar 20168 verab-schiedet (siehe Abbildung 3).

4 KOM(2011) 398 endgültig vom 29. Juni 2011, Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020.

5 Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 des Rates vom 2. Dezember 2013 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 884).

6 Artikel 177 AEUV.

7 Verordnung (EU) Nr. 1300/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezem-ber 2013 über den Kohäsions-fonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1084/2006 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 281); Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und mit besonderen Bestimmungen hinsichtlich des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ und zur Aufhebung der Verord-nung (EG) Nr. 1080/2006 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 289); Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates 17. Dezember 2013 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der Verord-nung (EG) Nr. 1081/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 470); Verord-nung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezem-ber 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verord-nung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 487) und Verordnung (EU) Nr. 508/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnun-gen (EG) Nr. 2328/2003, (EG) Nr. 861/2006, (EG) Nr. 1198/2006 und (EG) Nr. 791/2007 des Rates und der Verordnung (EU) Nr. 1255/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 149 vom 20.5.2014, S. 1).

8 Die zuletzt verabschiedete Verordnung war die

19Einleitung

Programmplanung für die Kohäsionspolitik im Zeitraum 2014-2020

Die wichtigsten Grundbausteine der Programmplanung: Gemeinsamer Strategischer Rahmen, thematische Ziele, Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme

13 Die CPR enthält die maßgeblichen Bestimmungen zur Planung der Zielsetzungen für die Kohäsionspolitik und der diesbezüglichen Ausgaben im Zeitraum 2014-2020. Dies schließt insbesondere die Verhandlung von Partnerschaften und operationellen Programmen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines Gemeinsamen Strategischen Rahmens und vorgegebener thematischer Ziele ein.

Gemeinsamer Strategischer Rahmen

14 Der Gemeinsame Strategische Rahmen (GSR) gibt auf EU-Ebene für den gesamten Programmplanungszeitraum und unter Berücksichtigung der politischen Zielset-zungen, Kernziele und Leitinitiativen der Strategie Europa 2020 strategische Leit-grundsätze zur Koordinierung des Einsatzes der ESI-Fonds mit anderen Instrumenten und politischen Strategien der Union vor9 (siehe Anhang II). Im Zeitraum 2007-2013 bestanden nebeneinander unterschiedliche Sätze strategischer Leitlinien für die Kohäsionspolitik, die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums und die Meeres- und Fischereipolitik.

Thematische Ziele

15 Die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen10 stellt ab auf die verstärkte An-wendung der Interventionslogik im Zeitraum 2014-2020 sowie eine Bündelung der Mittel auf 11 thematische Ziele (TZ) (siehe Anhang II). Diese TZ sollen zu den Prioritä-ten der Strategie Europa 2020, also dem intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstum, beitragen. Die TZ stellen übergeordnete Ziele ohne damit verbundene Einzelziele, Etappenziele und Indikatoren dar. Die Reichweite der TZ geht über die vorrangigen Bereiche der Strategie Europa 2020 und deren Kernziele hinaus11.

Delegierte Verordnung (EU) 2016/568 der Kommission vom 29. Januar 2016 zur Ergänzung der Verord-nung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds geltenden Bedingungen und Verfahren, nach denen bestimmt wird, ob nicht wiedereinziehbare Beträge von den Mitgliedstaa-ten zu erstatten sind (ABl. L 97 vom 13.4.2016, S. 1).

9 Artikel 10 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäi-schen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestim-mungen über den Europäi-schen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäi-schen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirt-schaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verord-nung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

10 Artikel 9 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

11 Jahresbericht des Rechnungs-hofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2014, Ziffer 3.24 (ABl. C 373 vom 10.11.2015).

20Einleitung

16 In den fondsspezifischen Rechtsvorschriften für den EFRE, den ESF und den KF wer-den auch mit TZ verknüpfte Investitionsprioritäten12 festgelegt. Darüber hinaus be-steht eine Reihe verordnungsrechtlicher Vorgaben in Verbindung mit der Zuweisung von Finanzmitteln (siehe Kasten 1 und Anhang II). Innerhalb dieses Rahmens soll jeder Mitgliedstaat den nationalen oder regionalen Investitionsbedarf ermitteln und die Finanzierung aus den ESI-Fonds auf jene Aspekte des Investitionsbedarfs lenken, die am besten dazu geeignet sind, die Europa-2020-Ziele zu verwirklichen oder einen wesentlichen Beitrag zu ihrer Erreichung zu leisten.

17 Die Priorisierung der Finanzierung erfolgt zunächst auf Ebene der Partnerschafts-vereinbarungen und dann auf Ebene der operationellen Programme. Sie wirkt sich auf die Gestaltung der Interventionen im Hinblick auf die spezifischen Ziele aus, die innerhalb des Durchführungszeitraums erreichbar sein sollten, und auf die Zielwerte der entsprechenden Leistungsindikatoren.

Thematische Konzentration - Überblick über die wesentlichen verordnungsrechtlichen Vorgaben

Zunächst ist der Umfang der Unterstützung, die aus jedem Fonds gewährt werden kann, in den fondsspezifischen Verordnungen festgelegt: mit dem EFRE können die TZ 1-11 unterstützt werden, mit dem ESF die TZ 8-11 und mit dem KF die TZ 4-7 und 1113.

Außerdem muss im Rahmen des EFRE in weniger entwickelten Regionen, Übergangsregionen und stärker entwi-ckelten Regionen ein fester Prozentsatz (zwischen 50 % und 80 %) der gesamten Mittel den TZ 1-4 zugewiesen werden14. Darüber hinaus muss die Mindestzuweisung zu TZ 4 abhängig von der Art der Region zwischen 12 % und 20 % der gesamten EFRE-Zuweisung betragen15.

Im Rahmen des ESF müssen mindestens 20 % der Gesamtzuweisungen an einen Mitgliedstaat für TZ 9 vorgesehen werden16, und auf Programmebene müssen 60 % bis 80 % der Mittel auf bis zu fünf Investitionsprioritäten konzent-riert werden17.

Zusätzlich zu diesen fondsspezifischen Vorgaben bezüglich der thematischen Konzentration kann die Unterstüt-zung auf die Gebiete von strategischer Relevanz konzentriert werden. So mussten etwa Mitgliedstaaten und Re-gionen, die Mittel für das TZ 1 zugewiesen hatten, Strategien für intelligente Spezialisierung entwickeln, d. h. eine begrenzte Anzahl an Bereichen der intelligenten Spezialisierung mit Wachstumspotenzial bestimmen. Die Strate-gien für intelligente Spezialisierung müssen Erläuterungen dazu enthalten, wie die Mitgliedstaaten und Regionen für die Unternehmen in ihrem Land/ihrer Region einen Wettbewerbsvorteil schaffen wollen. Diese Anforderung ist Gegenstand der Ex-ante-Konditionalität 1.118.

13 Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013; Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 und Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 1300/2013.



16 Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1304/2013.


18 Verordnung (EU) Nr. 1303/2013, Anhang XI, Ex-ante-Konditionalität 1.1: „Mit einer nationalen oder regionalen Strategie für intelligente Spezialisierung im Einklang mit dem Nationalen Reformprogramm [...]“.

Kast

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12 Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013; Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 1304/2013 und Artikel 4 der Verord-nung (EU) Nr. 1300/2013.

21Einleitung

Partnerschaftsvereinbarungen

18 Die Partnerschaftsvereinbarungen (PV) sind nationale Investitionspläne, die in Über-einstimmung mit den Leitgrundsätzen des GSR ausgearbeitet werden. Sie beziehen sich auf den gesamten Programmplanungszeitraum und alle fünf ESI-Fonds. Je Mitgliedstaat wird auf Grundlage der nationalen Reformprogramme eine PV erarbei-tet, in der die politischen Strategien und Maßnahmen des Landes zur Unterstützung von Wachstum und Beschäftigung und zur Verwirklichung der Europa-2020-Ziele, die jüngsten einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen und die entsprechenden Empfehlungen des Rates dargelegt werden.

19 Der Inhalt der PV ist in der CPR19 niedergelegt und die Kommission hat zusätzliche Leitfäden zu den in PV anzugebenden spezifischen Informationen herausgege-ben20 (siehe Kasten 2). Wichtige Teile der PV bedürfen der Genehmigung durch die Kommission.

19 Artikel 15 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

20 Guidance Fiche No 1a, Partnership Agreement (Leitfaden Nr. 1a, Partner-schaftsvereinbarung), 1. Ausg., April 2013, Draft Template (Musterentwurf) und Guidelines on the Content of the Partnership Agreement (Leitlinien zum Inhalt der Partnerschaftsvereinbarung).


PV beziehen sich auf alle ESI-Fonds; sie enthalten eine Darstellung der vom Mitgliedstaat verfolgten Zielsetzun-gen und TZ und bieten somit einen Überblick über die Informationen, die in den einzelnen OP näher ausgeführt werden.

Gegenstand der Genehmigung durch die Kommission sind u. a. Informationen zum Entwicklungsbedarf des Mitgliedstaats, ausgewählte TZ, eine indikative Aufteilung der EU-Fördermittel, Auflistung der OP für den Mitglied-staat, eine Beschreibung der institutionellen Regelungen, ein Verzeichnis der Partner und Grundsatz der Partner-schaft, eine Bewertung der administrativen Leistungsfähigkeit, eine Zusammenfassung der Ex-ante-Bewertungen, Angaben zu Ex-ante-Überprüfungen der Einhaltung der Regeln zur Zusätzlichkeit, eine Zusammenfassung der Bewertung der Ex-ante-Konditionalitäten, Methodik und Mechanismen zur Sicherstellung des Funktionierens des Leistungsrahmens und Zuweisung der leistungsbezogenen Reserve sowie eine Zusammenfassung der im Rahmen der Programme geplanten Maßnahmen zur Verringerung des Verwaltungsaufwands.

Kast

en 2

22Einleitung

Operationelle Programme

20 Für den Zeitraum 2014-2020 werden die drei ESI-Fonds für die Kohäsionspolitik (EFRE, KF und ESF) weiterhin über OP durchgeführt. In einem OP legt ein Mitgliedstaat die Investitionsprioritäten und spezifischen Ziele der Interventionen (für den gesamten Programmplanungszeitraum) zur Umsetzung der Zielvorgaben für ausgewählte thematische Ziele dar und erläutert, wie die Mittel (EU-Mittel und nationale Mittel als öffentliche und private Kofinanzierung) während des Zeitraums zur Finanzierung von Projekten verwendet werden. Die OP werden von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem GSR und der PV ausgearbeitet. Jedes OP baut auf Prioritätsachsen auf (siehe Kasten 3).


Innerhalb jedes OP werden die Angaben zu den ausgewählten thematischen Zielen, die mit Unterstützung der ESI-Fonds verfolgt werden sollen, und den entsprechenden Investitionsprioritäten auf Ebene der Prioritätsachse dargestellt. Jede Prioritätsachse kann mit mehr als einem thematischen Ziel verknüpft sein. Jedes OP besteht aus mehreren Prioritätsachsen.

Die OP haben eine Matrixstruktur. Dies bedeutet, dass die leistungsbezogenen und finanziellen Informationen entlang zweier Hauptparameter - nämlich die von den Mitgliedstaaten individuell festgelegten Prioritätsachsen und die in den fondsspezifischen Verordnungen festgelegten ausgewählten Investitionsprioritäten - dargestellt werden. Außerdem werden diese Informationen nach Kategorien von Regionen wie etwa weniger entwickelte Re-gionen, Übergangsregionen, Regionen in äußerster Randlage und stärker entwickelte Regionen sowie nach Fonds aufgeschlüsselt.

Im Allgemeinen sollten in den Programmen Prioritätsachsen festgelegt werden, die sich jeweils auf lediglich einen Fonds beziehen (also nur auf den EFRE oder nur auf den ESF oder nur auf den KF) und lediglich ein einziges thema-tisches Ziel und eine einzige Regionenkategorie betreffen. Es besteht jedoch auch die Möglichkeit, eine Prioritäts-achse für mehr als einen Fonds und mehr als eine Regionenkategorie festzulegen oder bei der Festlegung einer Prioritätsachse die Investitionsprioritäten verschiedener thematischer Ziele zu kombinieren21.

21 Artikel 96 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 und Abschnitt 2 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 288/2014 der Kommission zur Festlegung von Vorschriften gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 im Hinblick auf Muster für operationelle Programme im Rahmen des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ und gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung im Hinblick auf das Muster für operationelle Programme im Rahmen des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ (ABl. L 87 vom 22.3.2014, S. 1).

Kast

en 3

23Einleitung

21 Im Jahr 2014 verabschiedete die Kommission eine Durchführungsverordnung im Hinblick auf Muster für OP, mit denen die Art der Darstellung von OP-Inhalten vorge-geben wird22. Ein OP muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt erfolgen können.

22 Verordnung (EU) Nr. 288/2014.

Tabe

lle 1 Zahl der genehmigten OP: Vergleich der Zeiträume 2007-2013 und 2014-20201

Programmplanungszeiträume

2014-2020 2007-2013

OP des EFRE und des KF 124 249

OP des ESF 95 118

OP der ETZ 76 73

Multifonds-OP 92 n. z.

Insgesamt 387 440

1 Die OP des IPA und des FEAD, die nicht im Rahmen der CPR angenommen werden, sind in dieser Tabelle nicht angegeben.

Quelle: Daten der Kommission aus Infoview und SFC2007, vom Europäischen Rechnungshof angepasst.

22 Für den Zeitraum 2014-2020 verhandelte die Kommission 387 OP gegenüber 440 OP im vorangegangen Zeitraum. Bei 281 OP übernahm die Generaldirektion Regionalpo-litik und Stadtentwicklung die Federführung. Die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration war für die 106 OP des ESF zuständig.

24Einleitung

Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse

23 Die Umsetzung von Maßnahmen auf Ebene der Prioritätsachsen von OP wird mithilfe von Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse überwacht und gemessen.

- Die Umsetzung von Maßnahmen, die im Rahmen der Investitionsprioritäten der OP vorgesehen sind, muss mithilfe von Outputindikatoren gemessen werden. Gemeinsame Outputindikatoren sind in den fondsspezifischen Verordnungen niedergelegt23. Von den Mitgliedstaaten können außerdem zusätzliche pro-grammspezifische Outputindikatoren festgelegt werden.

- Die Verwirklichung der spezifischen Ziele der OP muss mithilfe von Ergebnisindi-katoren gemessen werden24. Es gibt programmspezifische Ergebnisindikatoren und daneben, im Falle des ESF, gemeinsame Ergebnisindikatoren.

24 Seit Beginn des Zeitraums 2014-2020 stellt die Kommission der Öffentlichkeit die von den Mitgliedstaaten übermittelten Leistungsinformationen auf ihrem offenen Daten-portal zu den ESI-Fonds zur Verfügung25.

25 Aus Anhang III ist ersichtlich, wie die Output- und Ergebnisindikatoren mit den the-matischen Zielen, Investitionsprioritäten und spezifischen Zielen verknüpft sind.

Verfahrensvorschriften zur Annahme von Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programmen

26 Die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen enthält auch genauere Festle-gungen zu den Zuständigkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten im Verlauf der Ausarbeitung und Annahme der PV und OP. Beide Dokumente werden von den Mitgliedstaaten im Dialog mit der Kommission und in Zusammenarbeit mit Partnern (darunter Behörden, Wirtschafts- und Sozialpartner und Nichtregierungsorganisa-tionen) ausgearbeitet26. Dies muss mithilfe transparenter Verfahren und in Einklang mit den institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Mitgliedstaaten erfolgen.

23 Anhang I der Verordnun-gen (EU) Nr. 1301/2013, Nr. 1304/2013 und Nr. 1300/2013.

24 Artikel 96 Absatz 2 Buchsta-be b Ziffer ii der Verord-nung (EU) Nr. 1303/2013.

25 Open Data Portal for the ESI funds (https://cohesiondata.ec.europa.eu/).


https://cohesiondata.ec.europa.eu/


25Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

27 Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Kommission die Partner-schaftsvereinbarungen (PV) und operationellen Programme (OP) für die Kohäsi-onspolitik 2014-2020 mit den Mitgliedstaaten wirksam so verhandelt hat, dass die EU-Finanzierung stärker auf die Schwerpunkte der Strategie Europa 2020 der Union ausgerichtet ist, die Interventionen im Hinblick auf den Investitionsbedarf und die beabsichtigten Ergebnisse besser gerechtfertigt sind und angemessene Bedingun-gen festgelegt wurden, um die Leistung dieser Programme zu messen. Im Einzelnen beurteilte der Hof, ob

- die Kommission die Verhandlungen über die PV und OP mit den Mitgliedstaaten möglichst zügig und innerhalb der vorgeschriebenen Fristen abgeschlossen hat;

- es der Kommission in ihren Verhandlungen über die PV gelungen ist, die Kohäsi-onsausgaben mit der Strategie Europa 2020 in Einklang zu bringen;

- aus den OP deutlich wurde, welcher Investitionsbedarf noch zu decken war und welche Ergebnisse infolge der geplanten Interventionen erwartet werden;

- die Regelungen für die finanzielle Überwachung und die Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse eine kostenwirksame Überwachung der Ausgaben-prioritäten und der Leistungsfähigkeit ermöglicht und eine solide Grundlage für stärker leistungsorientierte Regelungen für die Mittelzuweisung im Programm-planungszeitraum nach 2020 geschaffen haben.

28 Der vorliegende Bericht ist der erste von zwei Berichten zu den Verhandlungen der Kommission über die PV und OP für den Zeitraum 2014-2020. Der zweite Bericht wird sich schwerpunktmäßig mit der Festlegung der Ex-ante-Konditionalitäten, der Festlegung der Leistungsindikatoren und den Regelungen zur leistungsgebundenen Reserve befassen.

29 Für den vorliegenden Bericht umfasste die Prüfungstätigkeit des Hofes

- eine Analyse des zeitlichen Rahmens, innerhalb dessen die Verhandlungen über das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik, zu den PV und den OP stattfanden;

- eine Bewertung der internen Verfahren der Kommission für die Verhandlung und Genehmigung der PV und OP;

- eine eingehende Analyse von fünf PV und 14 OP des EFRE und des ESF für fünf Mitgliedstaaten (Spanien, Irland, Kroatien, Polen und Rumänien) im Hinblick auf die thematische Konzentration der Ausgaben, die Ausprägung der Interventi-onslogik und die Eignung der Leistungsindikatoren für Ergebnisse und Outputs; darüber hinaus unternahm der Hof im Zusammenhang mit zwei OP einen Infor-mationsbesuch in Dänemark;

26Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

- eine Überprüfung der Verhandlungsakten der Kommission und der Belegunterla-gen der Mitgliedstaaten, für die Ausarbeitung der PV und OP verwendet wurden, die Bestandteil unserer Stichprobe waren;

- Befragungen von mehr als 50 an den Verhandlungen beteiligten Mitarbeitern der Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung und der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration und von mehr als 40 Beamten in den Mit-gliedstaaten und deren ständigen Vertretungen in Brüssel;

- Konsultationen mit Sachverständigen im Bereich Regional-, Struktur- und Kohäs-ionspolitik der Europäischen Union und leistungsorientierte Haushaltsplanung sowie mit nationalen Sachverständigen und Vertretern der ständigen Vertretun-gen der Mitgliedstaaten bei der EU.

30 Die Analyse des Hofes bezieht sich vorrangig auf die thematischen Ziele 1 „Ausbau von Forschung, technischer Entwicklung und Innovation“ (TZ 1) und 8 „Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität von Arbeitnehmern“ (TZ 8). Diese zwei thematischen Ziele wurden in erster Linie ausge-wählt, weil auf sie in allen Mitgliedstaaten die höchsten Anteile der Mittelzuweisun-gen für den EFRE (TZ 1) und den ESF (TZ 8) entfallen.

31 Der Hof bezog auch den Bericht der Kommission von Dezember 2015 zu den Ergeb-nissen der Verhandlungen über die PV und OP ein, in dem ein allgemeiner Überblick über die wesentlichen Themen (darunter der Beitrag der ESI-Fonds zur Wachstums-strategie der EU, der Investitionsplan und die Prioritäten der Kommission für die nächsten 10 Jahre) für die einzelnen Mitgliedstaaten gegeben wurde27.

32 Die Prüfung bezog sich auf den Zeitraum von Dezember 2013 bis Dezember 2015, als das letzte OP für den Zeitraum 2014-2020 genehmigt wurde.

27 COM(2015) 639 final vom 14. Dezember 2015, Investitio-nen in Beschäftigung und Wachstum - Maximierung des Beitrags der europäischen Struktur- und Investitions-fonds, insbesondere Anhang II.

27Bemerkungen

Bei den Verhandlungen über Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme hielt die Kommission Verzögerungen im Rahmen

33 Der Hof untersuchte, wie viel Zeit für die Annahme des Gesetzgebungspakets zur Kohäsionspolitik, der Partnerschaftsvereinbarungen (PV) und operationellen Pro-gramme (OP) des Programmplanungszeitraums 2014-2020 benötigt wurde, und stellte einen Vergleich zur Dauer der Verhandlungen im Vorzeitraum an. Er überprüf-te zudem die Vorbereitungsarbeit der Kommission und ihre für die Verhandlungen eingerichteten internen Verfahren. Darüber hinaus wurde der Versuch unternommen, die wesentlichen Ursachen für Verzögerungen beim Abschluss der Verhandlungen zu ermitteln.

Der Europäische Rat und der Rat nahmen das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik gegen Ende 2013 an

34 Die Kommission sollte die Verhandlungen über die PV und OP mit den Mitglied-staaten in solcher Weise vorbereiten und durchführen, dass sie innerhalb der in der Rechtsgrundlage vorgeschriebenen Fristen möglichst frühzeitig angenommen wer-den können. Die Verhandlungen über PV und OP können formell erst nach Annahme des Rechtsrahmens durch das Europäische Parlament und den Rat aufgenommen werden. Die Frist für die Einreichung aller PV endete im April 201428. Zudem mussten die Mitgliedstaaten nach Übermittlung ihrer PV innerhalb von drei Monaten alle OP einreichen29.

35 Das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik wurde vom Europäischen Parlament und vom Rat im Dezember 2013, also kurz vor Beginn des Programmplanungs-zeitraums 2014-2020, angenommen (siehe auch Ziffer 13). Im Vergleich zum Zeit-raum 2007-2013, für den die Rechtsgrundlage im Juli 2006 verabschiedet wurde, entspricht dies einer Verzögerung von fünf Monaten.


29 Artikel 26 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 für OP unter dem Ziel „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“. Im Falle des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ endete die Frist neun Monate nach Inkrafttreten der CPR.

28Bemerkungen

Abb

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g 3

1 Vom ursprünglichen Vorschlag bis zur Verabschiedung.

2 Verabschiedung der Durchführungsverordnungen (bis November 2016 wurden acht Verordnungen angenommen). In Durchführungs-verordnungen sind die Bedingungen für die Durchführung verbindlicher Rechtsakte niedergelegt. Die Kommission verabschiedete diese Verordnungen gemäß dem Ausschussverfahren (früher „Komitologieverfahren“), d. h. mit Unterstützung von Ausschüssen aus Vertretern der EU-Länder.

3 Verabschiedung der delegierten Verordnungen (bis November 2016 wurden neun Verordnungen angenommen). Delegierte Verordnungen sind „Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes“ (Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union).

4 Zeitraum zwischen der Übermittlung der/des ersten PV/OP bis zur Annahme der/des letzten PV/OP.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Rechtlicher Rahmen für die Verhandlungen über PV und OP und Leitfäden der Kommission - Zeitleiste

2011

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2012 2013 2014 2015 2016

TZ1

TZ8

Interventionslogik

Ex-ante-Konditionalitäten

Leistungsrahmen

Annahmezeitraum OP4

Annahmezeit-raum PV4

Delegierte Verordnungen3

Durchführungsverordnungen2

Fondsspezifische Verordnungen1

(EFRE, ESF, KF)

Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen1

29Bemerkungen

36 Im Vergleich zum Vorzeitraum legte die Kommission ihren Legislativvorschlag drei Monate später vor (Oktober 2011 gegenüber Juli 2004). Darüber hinaus nahmen die Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament zweieinhalb Mo-nate mehr in Anspruch (803 Tage gegenüber 727 Tage). Die Erzielung einer Einigung nahm mehr Zeit in Anspruch, weil auf die Verabschiedung der Haushaltsordnung30 (im Oktober 2012) und des MFR (im Dezember 2013) gewartet werden musste und weil das Europäische Parlament in den Verhandlungen für den Zeitraum 2014-2020 ein vergleichsweise größeres Mitspracherecht hatte (siehe Ziffer 11).

37 Im Anschluss musste die Kommission das Sekundärrecht - insgesamt 17 Durchfüh-rungsrechtsakte und delegierte Rechtsakte - verabschieden (siehe Ziffer 13). Die Ein-führung des rechtlichen Rahmens erfolgte schrittweise bis Januar 2016, also parallel zur Annahme der OP durch die Kommission (siehe Abbildung 3). Eine erste Gruppe von drei Durchführungsrechtsakten31 und vier delegierten Rechtsakten32 wurde bis März 2014 verabschiedet, eine zweite Gruppe von vier Durchführungsrechtsakten33 bis Januar 2015.

Die Kommission verfolgte in den Verhandlungen über die Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programme einen proaktiven Ansatz

38 Die Kommission sollte bei den Verhandlungen einen einheitlichen Ansatz über die verschiedenen Fonds und Generaldirektionen hinweg verfolgen und den Mitglied-staaten frühzeitig alle einschlägigen Informationen und die zur Ausarbeitung ihrer Programmplanungsdokumente erforderliche Unterstützung bereitstellen (in Form von Leitfäden, Schulungen oder informellen Mitteilungen).

30 Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

31 1) Verordnung (EU) Nr. 288/2014; 2) Durchfüh-rungsverordnung (EU) Nr. 184/2014 der Kommission vom 25. Februar 2014 zur Festlegung der Vorschriften und Anforderungen für das System für den elektronischen Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 und zur Annahme der Nomenklatur der Interventi-onskategorien zur Unterstüt-zung des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ aus dem EFRE gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit besonderen Bestimmungen zur Unterstüt-zung des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ aus dem EFRE (ABl. L 57 vom 27.2.2014, S. 7) und 3) Durchführungsverord-nung (EU) Nr. 215/2014 der Kommission vom 7. März 2014 zur Festlegung von Vorschrif-ten für die Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 im Hinblick auf eine Methodik für die Anpassung an den Klimawandel, die Festlegung von Etappenzielen und Vorgaben im Leistungsrah-men und die Nomenklatur der Interventionskategorien für die ESI-Fonds (ABl. L 69 vom 8.3.2014, S. 65).

32 1) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 240/2014 der Kommission vom 7. Januar 2014 zum Europäischen Verhaltensko-dex für Partnerschaften im Rahmen der ESI-Fonds (ABl. L 74 vom 14.3.2014, S. 1); 2) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission vom 3. März 2014 zur Ergänzung der Verord-nung (EU) Nr. 1303/2013 (ABl. L 138 vom 13.5.2014, S. 5); 3) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 481/2014 der Kommission vom 4. März 2014 zur Ergänzung der Verord-nung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf besondere Regeln für die

30Bemerkungen

Der Verhandlungsstandpunkt der Kommission wurde auf Grundlage von Beiträgen aller einschlägigen Dienststellen entwickelt

39 Die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den Zeitraum 2014-2020 bezieht sich auf fünf verschiedene Fonds und sieht außerdem die Möglichkeit zur Auflegung von Multifonds-OP vor. Im April 2013 gaben die für die ESI-Fonds zu-ständigen Generaldirektionen gemeinsame operationelle Verfahren heraus, die von den Bediensteten der Kommission bei der Ausarbeitung und Verhandlung der PV und dieser Multifonds-OP befolgt werden sollten. Darüber hinaus wurden von den Generaldirektionen für Regionalpolitik und Stadtentwicklung sowie Beschäftigung, Soziales und Integration Fahrpläne mit ausführlichen Festlegungen zu den Schritten erarbeitet, die bei den Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten befolgt werden soll-ten, sowie Checklisten, mit denen referatsübergreifend ein einheitliches Vorgehen bei der Analyse von PV und OP sichergestellt werden sollte. Die Verhandlungen über die PV und die OP wurden vorrangig von den geografischen Referaten innerhalb der Generaldirektionen geleitet.

Informelle Gespräche zu den PV und OP unterstützten die Vorbereitung der Verhandlungen und milderten die Auswirkungen der späten Verabschiedung der Verordnungen ab

40 Die Kommission hielt die Mitgliedstaaten dazu an, Entwürfe der PV und OP bereits im Jahr 2013 vorzulegen. Dieser Zeitrahmen wurde bei den PV aller geprüften Mitglied-staaten eingehalten. In all diesen Fällen führte die Kommission eine Konsultation sämtlicher einschlägiger Generaldirektionen durch. Auf der Grundlage der dabei gewonnenen Erkenntnisse und ihrer Anfangsbewertung in den Positionspapieren (siehe Ziffer 9) gab die Kommission vor Aufnahme der Verhandlungen informelle Anmerkungen zu den Entwürfen der PV ab.

41 Diese Erörterungen während der Vorbereitungsphase der Verhandlungen gaben der Kommission im Vorfeld eine Vorstellung davon, welche Themen in den formellen Verhandlungen besondere Probleme bereiten würden, und ermöglichten es ihr, die Auswirkungen der späten Verabschiedung der Verordnungen über die Annahme von PV und OP abzumildern.

42 Weniger Initiative zeigten die Mitgliedstaaten bei der Konsultation der Kommission zu den Entwürfen der OP. Nur fünf der 14 untersuchten OP wurden informell zur Überprüfung übermittelt34.

Förderfähigkeit von Ausgaben für Kooperationsprogramme (ABl. L 138 vom 13.5.2014, S. 45); 4) Delegierte Verord-nung (EU) Nr. 522/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 des Europäi-schen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die detaillierte Regelung der Grundsätze für die Auswahl und Durchführung der aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung zu fördernden innovativen Maßnahmen der nachhaltigen Stadtentwicklung (ABl. L 148 vom 20.5.2014, S. 1).

33 1) Durchführungsverord-nung (EU) Nr. 821/2014 der Kommission vom 28. Juli 2014 mit Durchführungsbestim-mungen zur Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäi-schen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Einzelheiten betreffend die Übertragung und Verwaltung von Programmbeiträgen, die Berichterstattung über Finanzinstrumente, die technischen Merkmale der Informations- und Kommuni-kationsmaßnahmen für Vorhaben und das System zur Aufzeichnung und Speiche-rung von Daten (ABl. L 223 vom 29.7.2014, S. 7); 2) Durchführungsverord-nung (EU) Nr. 964/2014 der Kommission vom 11. Septem-ber 2014 mit Durchführungs-bestimmungen zur Verord-nung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich Standardvorschriften und -bedingungen für Finanzinstrumente (ABl. L 271 vom 12.9.2014, S. 16); 3) Durchführungsverord-nung (EU) Nr. 1011/2014 der Kommission vom 22. Septem-ber 2014 mit detaillierten Regelungen für die Durchfüh-rung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäi-schen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Muster für die Übermittlung bestimmter Informationen an die Kommission und detaillierten Regelungen für den Informationsaustausch zwischen Begünstigten und Verwaltungsbehörden, Bescheinigungsbehörden, Prüfbehörden und zwischen-geschalteten Stellen (ABl. L 286 vom 30.9.2014, S. 1); 4) Durchführungsverord-nung (EU) 2015/207 der

31Bemerkungen

Die Kommission stellte den Mitgliedstaaten Leitfäden für die Verhandlungen bereit, allerdings erst zu einem späten Zeitpunkt

43 Die Kommission stellte ihren Mitarbeitern und den Mitgliedstaaten eine Vielzahl allgemeiner und thematischer Leitfäden bereit (insgesamt über 200 Seiten allein für die TZ 1 und 8 und noch einmal 400 Seiten zu Ex-ante-Konditionalitäten). Diese Leitfäden enthielten ausführliche Empfehlungen und Anleitungen zu den einzelnen Verhandlungsthemen.

44 Allerdings wurden diese Leitfäden erst zu einem späten Zeitpunkt des Verfahrens zur Verfügung gestellt, was auch damit zusammenhing, dass das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik erst im Dezember 2013 verabschiedet wurde. Den Mitglied-staaten wurden jedoch so früh wie möglich Entwürfe der Leitfäden übermittelt, die sich am jeweiligen Stand der Verhandlungen über die Gesetzgebung orientierten. Beispielsweise wurden die ersten Fassungen der Kommissionsleitfäden zu Ex-an-te-Konditionalitäten im März und April herausgegeben und im August 2013 aktuali-siert, wobei jedoch die Bereiche ausgeklammert waren, über die seinerzeit von den Gesetzgebern noch beraten wurde. Im August 2013 lagen die Leitfäden für 34 der 36 Ex-ante-Konditionalitäten vor. Die Mitgliedstaaten mussten bis Februar 2014 auf eine umfassende Endfassung der Leitfäden warten. Endfassungen der Leitfäden wurden nur in wenigen Fällen herausgegeben. Selbst für wichtige Aspekte, darunter Ex-an-te-Konditionalitäten oder die Überprüfung des Leistungsrahmens und die Reserve, wurden Endfassungen nicht vor Februar bzw. Mai 2014 veröffentlicht. Die Leitfäden wurden bis September 2014 überarbeitet.

45 Dennoch gaben die Vertreter der geprüften Mitgliedstaaten an, dass die Kommission während der Verhandlungen informelle und formelle Unterstützung geleistet habe, und beschrieben die Zusammenarbeit mit der Kommission insgesamt als konstruktiv. Die für die Verhandlungen zuständigen Mitarbeiter der Kommission besuchten die Mitgliedstaaten in regelmäßigen Abständen und standen in regelmäßigem Kontakt mit den nationalen Behörden.

Kommission vom 20. Janu-ar 2015 mit detaillierten Regelungen zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäi-schen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Muster für den Fortschrittsbe-richt, die Vorlage von Informationen zu einem Großprojekt, den gemeinsa-men Aktionsplan, die Durchführungsberichte für das Ziel „Wachstum und Beschäftigung“, die Verwal-tungserklärung, die Prüfstrategie, den Bestäti-gungsvermerk, den jährlichen Kontrollbericht und die Methode zur Durchführung der Kosten-Nutzen-Analyse sowie gemäß Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäi-schen Parlaments und des Rates im Hinblick auf das Muster für die Durchführungs-berichte für das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ (ABl. L 38 vom 13.2.2015, S. 1).

34 Von Kroatien das nationale OP des EFRE, von Irland das nationale OP des ESF und von Rumänien die nationalen OP des EFRE und des ESF sowie das regionale OP des EFRE.

32Bemerkungen

Trotz Schwierigkeiten nahm die Kommission die PV und OP innerhalb der in der Verordnung festgesetzten Frist an

46 Die Kommission muss etwaige Anmerkungen zu den PV und OP innerhalb von drei Monaten nach dem Tag ihrer Einreichung vorbringen35. Als Reaktion auf diese Anmerkungen müssen die Mitgliedstaaten der Kommission alle erforder-lichen zusätzlichen Informationen zur Verfügung stellen und das Dokument ge-gebenenfalls überarbeiten. Sofern den Anmerkungen der Kommission von dem Mitgliedstaat angemessen Rechnung getragen wurde, sollte die Kommission für PV spätestens vier Monate nach dem Datum der Einreichung einen Beschluss zur Genehmigung vornehmen36. In gleicher Weise sollte die Kommission alle OP spätestens sechs Monate nach der Einreichung durch den Mitgliedstaat geneh-migen, sofern ihren Anmerkungen in angemessener Weise Rechnung getragen wurde37. Der Zeitraum zwischen dem Tag, an dem die Kommission die Anmerkun-gen an den Mitgliedstaat übermittelt, und dem Tag, an dem der Mitgliedstaat das annahmefähige OP (bei dem den Anmerkungen der Kommission in geeigneter Weise Rechnung getragen wurde)38 erneut vorlegt, wird nicht auf diesen vorge-schriebenen Zeitplan angerechnet.

47 Anfang 2013 hatte die Kommission den Mitgliedstaaten ihre Absicht mitgeteilt, alle PV Anfang 2014 und alle OP bis Ende Juli 2014 zu genehmigen39. Die Analyse des Hofes zeigte jedoch, dass die letzte PV im November 2014 und das letzte OP im Dezember 2015 angenommen wurden. Die verspätete Verabschiedung des Gesetzgebungspakets zur Kohäsionspolitik verzögerte die Annahme der PV und OP gegenüber der ursprünglichen Planung der Kommission. Darüber hinaus wurden die ersten PV im Januar 2014 und die ersten OP im März 2014 bei der Kommission eingereicht. Bei diesen PV und OP wurden die informellen Verhand-lungen demnach schon vor der formellen Verabschiedung der einschlägigen Verordnungen eingeleitet.


48 Alle PV wurden innerhalb der vorgeschriebenen Frist (April 2014) eingereicht. Die PV wurden zügiger verhandelt als im Zeitraum 2007-2013. Die letzten PV wurden nur einen Monat später als der letzte nationale strategische Rahmenplan (NSRP) angenommen, obwohl die Verhandlungen zweieinhalb Monate später aufge-nommen wurden (siehe Abbildung 4).

35 Artikel 16 Absatz 1 und Artikel 29 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 zu PV bzw. OP.




39 Schreiben der Generaldirektoren der für die ESI-Fonds zuständigen GD (Generaldirektion für Regionalpolitik und Stadtentwicklung/WD Ares (2013)) an die Mitgliedstaaten.

33Bemerkungen


49 Im November 2014 forderte das Europäische Parlament die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, „ihre Bemühungen um eine rasche Qualitätssteigerung der ope-rationellen Programme bei Bedarf zu intensivieren, damit so viele Programme wie möglich bis zum 31. Dezember 2014 als ‚zur Annahme bereit‘ gelten“40, also vor der Ernennung der neuen Kommission. Bis Dezember 2014 waren 198 der 311 OP (ausge-nommen die OP der ETZ) unter dem Ziel „Investitionen in Wachstum und Beschäfti-gung“ (64 %) angenommen worden, der Großteil davon (151) im Verlauf des Monats Dezember. Im vorhergehenden Programmplanungszeitraum 2007-2013 waren 98 % der OP bis zum gleichen Monat (Dezember 2007) angenommen worden. Dies ist hauptsächlich auf die verspätete Annahme des Legislativpakets zurückzuführen.

50 Die Mitgliedstaaten reichten die Mehrheit ihrer Entwürfe zu OP (85 %) innerhalb der vorgeschriebenen Frist ein. Bei 15 % der OP konnte die Kommission die formellen Verhandlungen nicht innerhalb von drei Monaten nach Einreichung der PV einleiten.

40 Europäisches Parlament - Entschließungsantrag zu den Verzögerungen in der Anfangsphase der Kohäsionspolitik 2014-2020 vom 24.11.2014 (B8-0281/2014).

34Bemerkungen

Abb

ildun

g 4 Verhandlungen über die PV/NSRP und OP1 (Zeit zwischen der ersten Einreichung und

der letzten Annahme) - Vergleich der Zeiträume 2007-2013 und 2014-2020

1 Kroatien wird in der Analyse des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht berücksichtigt, weil es der EU erst 2013 beigetreten ist. Ausge-nommen sind auch die OP des IPA und des FEAD, die nicht im Rahmen der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den EFRE, ESF und KF angenommen werden.

2 Einschließlich 2 % der „Ausreißer-OP“.


Prog

ram

mpl

anun

gsze

itrau

m20

14-2

020

Prog

ram

mpl

anun

gsze

itrau

m20

07-2

013

800Tage

2009 | 2010 2008 | 2009 2007 | 2008

Annahme ETZ-OP

423Tage

Annahme OP (ohne ETZ)

342TageAnnahme NSRP

1 026Tage2

Annahme ETZ-OP599

Tage

703TageAnnahme OP (ohne ETZ)

312TageAnnahme PV

2006 | 2007

2016 | 2017 2013 | 2014 2015 | 20162014 | 2015

35Bemerkungen

51 Für den Zeitraum 2014-2020 nahmen der Abschluss der Verhandlungen und die An-nahme eines OP im Durchschnitt etwa acht Monate in Anspruch. Die für die Annahme im Durchschnitt benötigte Zeit ist mit dem Zeitraum 2007-2013 vergleichbar, wobei zwischen der Einreichung eines OP bis zum Tag seiner Annahme etwa 24 Tage mehr vergingen: 241 gegenüber 217 Tagen (siehe Abbildung 5).

Abb

ildun

g 5 Durchschnittliche Annahmezeit für die OP1 in Kalendertagen (erste Vorlage bis zur

endgültigen Annahme)

1 In dieser Analyse unberücksichtigt sind die OP des IPA und des FEAD, die nicht im Rahmen der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen genehmigt werden sowie die Sperrfrist.

Quelle: Daten der Kommission, vom Europäischen Rechnungshof angepasst.

217

241

Durchschnittliche Gesamtzahl Tage 2014-2020Durchschnittliche Gesamtzahl Tage 2007-2013 2014-20202007-2013

227

191

240250252

242

209

ETZMultifondsESFEFRE/KF

250

200

150

100

50

0

36Bemerkungen

52 Im Zeitraum 2007-2013 nahmen die Verhandlungen bei einer begrenzten Zahl von OP fast 3 Jahre in Anspruch. Im Zeitraum 2014-2020 gab es derartige Fälle nicht. Die Höchstzeit von der ersten Vorlage bis zur endgültigen Annahme eines OP unter dem Ziel „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ hat sich gegenüber dem Zeitraum 2007-2013 um 32 % verkürzt (von 102641 auf 703 Tage). Insbesondere war die benötigte Zeit für die Verhandlung von OP der ETZ erheblich kürzer (599 gegenüber 800 Tagen). Die in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen vorgesehene Sperrfrist (siehe Ziffer 46) wird hierbei nicht berücksichtigt. Im Falle der geprüften OP benötigten die Mitgliedstaaten 52 % dieser Zeit dafür, die OP vor ihrer erneuten Einreichung bei der Kommission zu überarbeiten (siehe Ziffer 55).

Zusätzliche Anforderungen, IT-Probleme und ein komplexes Genehmigungsverfahren trugen zur langen Dauer der Verhandlungen über Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme bei

53 Bei der Annahme von PV und OP gab es einige Verzögerungen im Hinblick auf die in den Verordnungen festgelegten Fristen. Der Hof stellte fest, dass die Kommission in einigen Fällen die Fristen für die Übermittlung von Anmerkungen an die Mitglied-staaten (drei Monate) nicht eingehalten hatte: Dies war bei einer der fünf untersuch-ten PV (Kroatien) und sieben der 14 untersuchten OP (Irland, Polen und Spanien) der Fall42.

54 Bei den von den Mitgliedstaaten eingereichten Entwürfen zu OP bestanden auch er-hebliche Qualitätsprobleme, auf die die Kommission mit Änderungsaufforderungen reagierte. Die 14 untersuchten OP beispielsweise waren Gegenstand von Anmerkun-gen der Kommission und mussten von den Mitgliedstaaten durchschnittlich drei Mal erneut bei der Kommission eingereicht werden.

41 Dies steht im Zusammenhang mit 5 OP, die 2008 und 2009 angenommen wurden. Ohne diese OP hätte die Höchstdauer bei 423 Tagen gelegen.

42 CCI-Codes 2014IE16RFOP001, 2014IE16RFOP002, 2014PL16RFOP001, 2014PL05M9OP001, 2014PL16M2OP012, 2014ES16RFOP001, 2014ES05SFOP002 und 2014ES16RFOP003.

37Bemerkungen

55 Diese Verzögerungen und die Verlängerung der für die Annahme eines OP benö-tigten Zeit weisen darauf hin, dass die Verhandlungen anspruchsvoller waren als im vorangegangenen Programmplanungszeitraum. Der Hof ermittelte verschiedene Gründe hierfür.

- Zusätzliche Anforderungen: Es gab eine Reihe von neuen Aspekten, die zuvor in den Verhandlungen keine Rolle gespielt hatten. Dies nahm offensichtlich mehr Zeit in Anspruch. Ein Beispiel ist die Verpflichtung zur Zustimmung zu Ex-an-te-Konditionalitäten, wofür die Bediensteten der Kommission bestimmte Poli-tikbereiche der Mitgliedstaaten ausführlich untersuchen mussten. Ein weiteres Beispiel ist die Anforderung expliziterer Festlegungen zur Interventionslogik und zum Leistungsrahmen, was eingehendere Erörterungen erfordert, wenn die Interventionen mit den größtmöglichen Auswirkungen auf die EU-Politik für die Durchführung ausgewählt werden sollen. Darüber hinaus wurden die Leistungs-indikatoren für Outputs und Ergebnisse im Voraus zusammen mit den OP verhan-delt, im Gegensatz zum vorangegangenen Programmplanungszeitraum, als sie in der späteren Phase vereinbart werden konnten.

- IT-Probleme: Der formale elektronische Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission während der Verhandlungen fand über das neue System SFC2014 statt. Die Verwendung dieses IT-Tools war während der Verhandlungen über die OP obligatorisch43. Es wurde im Januar 2014 freigege-ben, war aber erst später in vollen Umfang funktionsfähig. Im ersten Betriebs-jahr wurden zur Behebung von Problemen 19 unterschiedliche Versionen von SFC2014 bereitgestellt. Alle Mitgliedstaaten, die im Rahmen der Prüfung besucht wurden, berichteten über Probleme bei der Verwendung. Vier von ihnen gaben an, dass das System zum Zeitpunkt der Einreichung ihrer PV nicht voll funktions-fähig gewesen sei.

- Genehmigungspflicht bei Anmerkungen der Kommission zu Entwürfen von OP: Anders als in den Vorzeiträumen mussten die Anmerkungen der Kommissi-on zu Entwürfen von OP vom Kollegium der Kommissionsmitglieder genehmigt werden44. Infolgedessen mussten in Fällen, in denen die Kommission mit Anmer-kungen auf die von Mitgliedstaaten eingereichten Unterlagen reagierte, mindes-tens drei dienststellenübergreifende und dienststelleninterne Konsultationen durchgeführt werden: eine zur Erfassung der Anmerkungen aller einschlägigen Dienststellen, eine zweite zur Annahme der Anmerkungen, die an den Mitglied-staat übermittelt werden, und eine dritte zur Annahme des OP. Der Hof ermittelte eine Gesamtzahl von 896 (im Durchschnitt 3 je OP) dienststellenübergreifenden Konsultationen, die in Verbindung mit der Verhandlung und Annahme von OP durchgeführt worden waren.


44 Im vorangegangenen Programmplanungszeitraum mussten nur die endgültigen OP vom Kollegium der Kommissionsmitglieder angenommen werden, nicht aber die Anmerkungen.

38Bemerkungen

Die Partnerschaftsvereinbarungen waren hilfreich, um die Ausgaben der Kohäsionspolitik gezielt auf die Strategie Europa 2020 auszurichten

56 Die PV sollten auf der Grundlage einer Interventionslogik gestaltet werden, die klar formuliert und auf die Vermeidung einer übermäßigen Fragmentierung der Mittel ausgerichtet ist. Die Mitgliedstaaten sollten die wichtigsten Aspekte des Entwick-lungs- und Investitionsbedarfs bestimmen und in den PV diejenigen benennen, die sich den TZ nach Vorgabe der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen zu-ordnen oder aus der Strategie Europa 2020 ableiten lassen. Im Zuge der verstärkten Verwendung der Interventionslogik mussten diejenigen Bereiche mit Mitteln ausge-stattet werden, in denen öffentliche Interventionen gemäß den länderspezifischen Empfehlungen und den Analysen der Mitgliedstaaten erforderlich sind und/oder für die das größte Wachstumspotenzial ermittelt wurde. Die Mittelausstattung muss mit den Zielen, die in den PV festgelegt wurden, in Einklang stehen und die Erreichung der von den Mitgliedstaaten angestrebten Ergebnisse ermöglichen. In den OP muss-ten dann die behandelten Aspekte des auf nationaler oder regionaler Ebene relevan-ten Entwicklungsbedarfs sowie die Mittelzuweisung in Übereinstimmung mit dem Inhalt der PV dargestellt werden.

57 Die Kommission kann die Überarbeitung von PV und den jeweiligen OP verlangen, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen und Empfehlungen des Rates oder im Rahmen der makroökonomi-schen Anpassungsprogramme notwendig ist45. Die Kommission beabsichtigt jedoch, von diesen Anpassungsbefugnissen nur in Ausnahmefällen Gebrauch zu machen46.

58 Die länderspezifischen Empfehlungen müssen zwar jährlich aktualisiert werden, doch die zugrunde liegenden Herausforderungen haben im Allgemeinen langfristi-gen Charakter und ändern sich von einem Jahr zum nächsten nicht grundlegend. Im Jahr 2014 sind mehr als zwei Drittel der 157 länderspezifischen Empfehlungen zumin-dest in gewissem Umfang für die Kohäsionspolitik relevant.

59 Für die fünf geprüften Mitgliedstaaten untersuchte der Hof, ob ihre PV alle wesent-lichen Aspekte abdecken und eine aussagekräftige Analyse des Entwicklungs- und Investitionsbedarf des Mitgliedstaats enthalten. Anschließend bestimmte der Hof, ob in den Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten eine Eini-gung zur Konzentration der Mittel auf die aus der Strategie Europa 2020 abgeleiteten TZ erreicht und der Anforderung der Mitteleingrenzung nach Maßgabe der Verord-nungen entsprochen wurde. Des Weiteren wurde das Verhandlungsergebnis mit dem für den Zeitraum 2007-2013 verglichen. Schließlich untersuchte der Hof auch, ob die PV klare Vorgaben zu den zu erreichenden Ergebnissen enthalten und inwieweit diese Ergebnisse mit der EU-Finanzierung im Zusammenhang stehen.


46 COM(2014) 494 final vom 30. Juli 2014, Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

39Bemerkungen

Partnerschaftsvereinbarungen sind die Grundlage für die Mittelzuweisung zu thematischen Zielen und Investitionsprioritäten

Partnerschaftsvereinbarungen umfassen eine Analyse des Entwicklungsbedarfs und der Ausgabenprioritäten in den Mitgliedstaaten

Die untersuchten Partnerschaftsvereinbarungen deckten alle grundlegenden Aspekte vorschriftsmäßig ab

60 PV sind umfangreiche Dokumente. So umfasst die PV für Kroatien 466 Seiten, die für Rumänien 461 Seiten, für Spanien 368 Seiten, für Irland 265 Seiten und für Polen 244 Seiten. Die in den PV enthaltenen Informationen unterscheiden sich zwischen den Mitgliedstaaten erheblich im Hinblick auf Struktur, Form und Detailgenauigkeit. Anders als bei OP enthielten die Verordnungen kein obligatorisches Muster, aber die Kommission stellte Orientierungshilfen zu formalem Aufbau und Inhalten der PV im Entwurfsstadium bereit (siehe Ziffer 19).

61 Die Überprüfung der PV zeigte für die fünf in diese Prüfung einbezogenen Mitglied-staaten auf, dass sie

- die Auswahl der TZ auf der Grundlage des ermittelten Entwicklungs- und Investi-tionsbedarfs begründeten und die Vorgaben für die thematische Konzentration nach Maßgabe der fondsspezifischen Verordnungen47 erfüllten;

- Angaben zur indikativen Aufteilung der ESI-Fonds auf die einzelnen TZ machten;

- die wesentlichen beabsichtigten Ergebnisse für jedes TZ benannten und

- die zur Erreichung der Ergebnisse beitragenden OP auflisteten.

47 Beim ESF gilt dies nur für die erforderliche thematische Konzentration für die soziale Inklusion.

40Bemerkungen

62 Allerdings stellte der Hof fest, dass die gesamte aggregierte Mittelzuweisung nach TZ in den PV für Polen und Spanien nicht mit den entsprechenden Daten in den OP übereinstimmten. Der Hof stellt außerdem für den EFRE fest, dass die Kommission in Anbetracht fehlender ergänzender Finanzinformationen aus den Mitgliedstaaten Schwierigkeiten haben wird, die Einhaltung der Vorgaben für die finanzielle Konzent-ration zu überwachen.

Die Kommission analysierte die Herausforderungen und Finanzierungsprioritäten und übermittelte den Mitgliedstaaten ihre Anmerkungen vor Beginn der formellen Verhandlungen über die PV und OP

63 Die Kommission hatte in ihren Positionspapieren für jeden Mitgliedstaat die wich-tigsten Herausforderungen analysiert und die wesentlichen Finanzierungsprioritäten aufgeführt. In ihnen wurde auch auf die länderspezifischen Empfehlungen Bezug genommen, die der Rat im Jahr 2012 veröffentlicht hatte (siehe Ziffer 9). Der Prozess zur Ermittlung des Entwicklungsbedarfs und der Investitionsprioritäten umfasste ausführliche Gespräche und Vorbereitungen in den Mitgliedstaaten sowie Verhand-lungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission.

Die Mitgliedstaaten bestimmten in den PV den Entwicklungs- und Investitionsbedarf

64 Die Untersuchung des Hofes zeigte, dass die PV - gestützt auf die Nachweise, die der Kommission zum damaligen Zeitpunkt vorlagen - eine Analyse der Situation für jedes ausgewählte TZ lieferten, auf deren Grundlage die Ausgabenprioritäten bestimmt werden konnten. Beispiele hierfür sind in Kasten 4 angeführt.

41Bemerkungen Ka

sten

4 Partnerschaftsvereinbarungen - Analyse der nationalen Lage in Bezug zu einem TZ

„Forschung“ (TZ 1):

Jeder Mitgliedstaat übermittelte Informationen zu FuE-Intensität und Unternehmensausgaben für FuE. In den PV wird in unterschiedlichem Umfang auch die nationale Leistungsfähigkeit in Form von Outputs dargestellt, gemes-sen anhand von Faktoren wie beispielsweise Patenten, wissenschaftlichen Veröffentlichungen, Humanpotenzial im Bereich FuE, Verbindungen und Grad der Zusammenarbeit zwischen Forschungseinrichtungen und Unternehmen sowie Position des Landes im Europäischen Innovationsanzeiger (EIS)48.

Auf dieser Grundlage nahmen die Mitgliedstaaten in der PV ihre Schätzungen zum Gesamtinvestitionsbedarf für TZ 1 vor. Im Falle von Irland wurde dieser Investitionsbedarf nicht explizit formuliert, konnte jedoch aus der Analyse und den angestrebten strategischen Ergebnissen abgeleitet werden. Polen, Rumänien und Kroatien gaben an, dass zur Anregung von FuE-Aktivitäten zusätzlich zur finanziellen Unterstützung auch strukturelle und/oder regulato-rische Anpassungen erforderlich seien. Der Hof stellte jedoch fest, dass nur eingeschränkte Informationen zu den zugrunde liegenden Ursachen bereitgestellt wurden und dass die PV keine Einzelheiten zur Art der erforderlichen strukturellen Änderungen enthielten. Dennoch erfüllen die PV die in der Verordnung mit gemeinsamen Bestim-mungen niedergelegten Mindestanforderungen.

„Förderung von Beschäftigung“ (TZ 8):

Jeder Mitgliedstaat behandelte in der PV spezielle Herausforderungen im Zusammenhang mit TZ 8. Alle untersuch-ten Länder gaben hohe Jugendarbeitslosigkeit als Problem an. Hohe allgemeine Arbeitslosenquoten wurden von Irland und Spanien als Herausforderung benannt; Irland wies auch auf zunehmende Langzeitarbeitslosigkeit als Problem hin. Für Polen war eine der wesentlichen Herausforderungen eine niedrige allgemeine Erwerbsbeteiligung (besonders unter Frauen und älteren Menschen). In Rumäniens PV wurde die Notwendigkeit betont, die Erwerbs-beteiligung von Roma, älteren Menschen, Frauen und Menschen mit Behinderungen zu erhöhen. Polen, Rumänien und Kroatien wiesen auf Verbesserungsbedarf im Zusammenhang mit der Wirksamkeit der staatlichen Arbeitsver-mittlungsstellen hin.

48 Europäische Kommission, GD GROW, 2014 http://ec.europa.eu/growth/industry/innovation/facts-figures/scoreboards_de.

http://ec.europa.eu/growth/industry/innovation/facts-figures/scoreboards_de

42Bemerkungen

In den untersuchten Partnerschaftsvereinbarungen wurden fast alle von der Strategie Europa 2020 abgeleiteten thematischen Ziele aufgegriffen

65 Alle fünf Mitgliedstaaten hatten in ihren PV fast alle TZ aufgegriffen. Polen, Rumänien und Kroatien nahmen alle TZ auf, Spanien die TZ 1 bis 10 und Irland alle TZ außer den TZ 7 und 11.

66 Dies führte zu einer Situation, in der keine eindeutige Beziehung zwischen einzelnen länderspezifischen Empfehlungen und einer Zuweisung von Mitteln besteht. Die un-tersuchten Mitgliedstaaten begründeten die Zuweisung von Mitteln zu thematischen Zielen in erster Linie mit der Anforderung der Mitteleingrenzung sowie unter Verweis auf den ermittelten nationalen Bedarf und die länderspezifischen Empfehlungen für 2012 und 2013. Darüber hinaus bleibt unklar, ob die Höhe der Mittel, die themati-schen Zielen zugewiesen wurden, für die Deckung des festgestellten Bedarfs und die Erreichung der von den Mitgliedstaaten angestrebten Ergebnisse ausreicht.

Im Zuge der Verhandlungen über die PV konnten Ausgaben erfolgreich auf Ziele der Strategie Europa 2020 eingegrenzt werden

Die in den fondsspezifischen Verordnungen enthaltenen Vorgaben für die thematische Konzentration wurden erfüllt

EFRE - thematische Ziele 1 bis 4

67 Insgesamt hatten die 28 EU-Mitgliedstaaten rund 62 % ihrer EFRE-Mittel den TZ 1 bis 4 zugewiesen. Die Analyse des Hofes ergab zudem, dass die Mittelzuweisungen für jeden Mitgliedstaat die Mindestschwelle von 50 % für weniger entwickelte Regionen überschritten.

43Bemerkungen

68 Die EFRE-Mittel in den fünf eingehend untersuchten Mitgliedstaaten konzentrieren sich auf die Bereiche Forschung und Innovation (TZ 1), IKT (TZ 2), Wettbewerbsfähig-keit von KMU (TZ 3) und Umstieg auf eine CO

2-arme Wirtschaft (TZ 4). Gemäß den

fondsspezifischen Verordnungen besteht die Anforderung einer Mindestzuweisung für bestimmte TZ (siehe Kasten 1). Die Analyse des Hofes ergab, dass die erforderli-che thematische Konzentration auf der Ebene der PV sogar noch übertroffen wurde (siehe Tabelle 2).

Tabe

lle 2 Vorgaben für die thematische Konzentration für den EFRE

nach Mitgliedstaaten auf der Ebene der PV

EFRE TZ 1,2,3,4

mindestens erforderlich

stärker entwickelte Region

Übergangsregion weniger entwickelte Region

80 % 60 % 50 %

ES1 81 % 63 % 56 %

HR n.z. n.z. 61 %

IE 91 % n.z. n.z.

PL2 70 % n.z. 58 %

RO 84 % n.z. 51 %

EFRE TZ 4 (Klimawandel)


stärker entwickelte Region

Übergangsregion weniger entwickelte Region

20 % 15 % 12 %

ES 20 % 17 % 18 %

HR n.z. n.z. 13 %

IE 22 % n.z. n.z.

PL3 24 % n.z. 24 %

RO 48 % n.z. 60 %

1 Die Daten für Spanien können nicht mit den OP abgeglichen werden, da die Regionen in den OP anhand der Kriterien der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen, jedoch nicht im Einklang mit der Ausnahme gemäß der EFRE-Verordnung klassifiziert werden.

2 Erfüllt auf der Grundlage der Ausnahmen gemäß Artikel 4 Absatz 1 der EFRE-Verordnung.

3 Erfüllt auf der Grundlage der Ausnahmen gemäß Artikel 4 Absatz 3 der EFRE-Verordnung.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Daten der IT-Anwendungen Infoview und SFC2014 der Kommission.

44Bemerkungen

69 Der Hof stellt fest, dass es bei den Mitgliedstaaten, welche von den Ausnahmen ge-mäß der EFRE-Verordnung49 Gebrauch machen, nicht immer möglich ist, anhand der in den OP verfügbaren Finanzinformationen zu bestimmen, ob die Vorgaben für die thematische Konzentration erfüllt sind (siehe Tabelle 2). In solchen Fällen werden die Regionen für Zwecke der thematischen Konzentration und für die NUTS 2-Klassifika-tion von Regionen, die für die Programmplanung verwendet wird50, unterschiedlich klassifiziert. In Ermangelung zusätzlicher Informationen vonseiten der Mitgliedstaa-ten wird es der Kommission nicht möglich sein, die Erfüllung der Vorgaben für die thematische Konzentration zu überwachen.

ESF - thematische Ziele 8 bis 10

70 Was den ESF anbelangt, so wurde der größte Teil der Mittel (30,7 Milliarden Euro, rund 37 %) dem TZ 8 zugewiesen; das TZ 10 „Bildung“ erhielt 27,1 Milliarden Euro (rund 33 %). Insgesamt wiesen alle EU-Mitgliedstaaten etwa 26 % ihrer ESF-Mittel dem TZ 9 zu. Alle fünf untersuchten Mitgliedstaaten wiesen der „Förderung der sozi-alen Inklusion“ (TZ 9) zwischen 22 % und 36 % zu; auch dies liegt deutlich über den Mindestanforderungen der fondsspezifischen Verordnung (siehe Tabelle 3).

Tabe

lle 3 Vorgaben für die thematische Konzentration für TZ 9 in

den untersuchten Mitgliedstaaten


20 %

ES 27 %

HR 23 %

IE 36 %

PL 22 %

RO 26 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof mit Daten der IT-Anwendungen Infoview und SFC2014 der Kommission.



45Bemerkungen

71 Die Analyse des Hofes zeigt, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten auf OP-Ebene die Förderung mit Erfolg auf die aus der Strategie Europa 2020 abgeleite-ten Prioritäten eingegrenzt haben. Während der Verhandlungen über die OP hatte dies unmittelbare Auswirkungen auf deren Interventionslogik sowie die Zielwerte der Leistungsindikatoren für Outputs, da die meisten Zielwerte auf der Grundlage von Einheitskosten berechnet werden, die aufgrund der Erfahrungen der Vergangenheit bestimmt werden.

Die Finanzmittel im Zeitraum 2014-2020 konzentrierten sich stärker auf „intelligentes und integratives Wachstum“ als in den vorherigen Zeiträumen

72 Insgesamt führten die Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitglied-staaten dazu, dass die Finanzmittel für alle 28 EU-Mitgliedstaaten stärker auf die Pri-oritäten der Strategie 2020 ausgerichtet wurden. Die Mittel für „Integratives Wachs-tum“ (TZ 8 bis 11) erhöhten sich um fast 8 %, während die Mittel für „Nachhaltiges Wachstum“ (TZ 4 bis 7) um fast 4 % zurückgingen (siehe Abbildung 6). Die Zuweisung thematischer Ziele zu den Schwerpunktbereichen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum ist in den Verordnungen nicht vorgesehen51. Sie wurde von der Kommission in mehreren seit 2014 veröffentlichten Dokumenten52 eingeführt.

73 Im Programmzeitraum 2014-2020 wurde die Mittelzuweisung für das TZ 4 „CO

2-ar-

me Wirtschaft“ um rund 22,4 Milliarden Euro (57 %) deutlich erhöht. Gleichzeitig wurden die Mittel für das TZ 6 „Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Förderung der Ressourceneffizienz“ (Rückgang der Mittelzuweisungen um 10,6 Milliarden Euro (-30 %)) und das TZ 7 „Verkehr“ (Rückgang der Mittelzuweisungen um 16,9 Milliarden Euro (-29 %)) erheblich verringert. Die Gesamtzuweisungen für die in dieser Prüfung erfassten TZ verringerten sich um 8,4 Milliarden Euro (-20 %) für das TZ 1 „Forschung“, während sich die dem TZ 8 „Beschäftigungsförderung“ zugewiesenen Mittel um 10,3 Milliarden Euro (28 %) erhöhten (siehe Abbildung 6).

51 Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2014, Ziffer 3.22.

52 Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung „Europäischer Struktur- und Investitionsfonds 2014-2020: Offizielle Texte und Kommentare“, November 2015.

46Bemerkungen

Abb

ildun

g 6 Zuweisung von Mitteln des EFRE, ESF (einschließlich der Beschäftigungsinitiative

für junge Menschen) und KF zur Strategie Europa 2020 - Vergleich zwischen den Programmzeiträumen 2007-2013 und 2014-2020

Millionen Euro

Integratives Wachstum(TZ 8-11)

Nachhaltiges Wachstum

(TZ 4-7)

Intelligentes Wachstum

(TZ 1-3)

8 %6 %4 %2 %0 %

-2 %-4 %

7 853

-5 221596

TO11TO10TO9TO8TO7TO6TO5TO4TO3TO2TO1

70 %

50 %

30 %

10 %

-10 %

-30 %

2 337

4 788-

88-

10 393

16 926-

111-

22 432

9 842

833-

8 412-

10 616-

Anmerkung: Die Finanzdaten der Programmzeiträume sind nicht direkt miteinander vergleichbar. Die Schätzung des Hofes basiert auf den Finanzdaten für 2007-2013, die rückwirkend von der Kommission kodiert und den TZ zugewiesen wurden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Daten der IT-Anwendung Infoview der Kommission und der Generaldirektion Regio-nalpolitik und Stadtentwicklung.

47Bemerkungen

Die untersuchten Mitgliedstaaten legen in den Partnerschaftsvereinbarungen die wesentlichen zu erzielenden Ergebnisse fest, allerdings werden erhebliche nationale Beiträge über die EU-Finanzierung hinaus erforderlich sein, um diese Ergebnisse zu erreichen

74 Die Mitgliedstaaten legen in den PV ausgewählte TZ sowie die wesentlichen für jeden ESI-Fonds erwarteten Ergebnisse der Interventionen fest (siehe Kasten 2). Insgesamt ist der Hof der Auffassung, dass die für das TZ 1 und das TZ 8 festgelegten erwarteten Ergebnisse in allen untersuchten PV mit den beschriebenen Erfordernissen und Her-ausforderungen in Verbindung gebracht werden können. Die Detailgenauigkeit und die Qualität der Informationen im Hinblick auf die erwarteten Ergebnisse unterschei-den sich jedoch zwischen den untersuchten PV:

- in die irische PV sind die für die OP festgelegten Ergebnisse unmittelbar - umfor-muliert - aufgenommen worden;

- in der kroatischen, spanischen und rumänischen PV sind Prioritäten für die Finan-zierung im Rahmen jedes TZ sowie die für jeden Fonds (EFRE, ESF, KF) erwarteten Ergebnisse festgelegt. Darüber hinaus sind in der spanischen PV spezifische Ziele festgelegt, die für alle OP des ESF und des EFRE gleichermaßen gelten, und alle OP mussten ausschließlich diese spezifischen Ziele verwenden;

- in der polnischen PV sind spezifische Ziele für das TZ 1 und das TZ 8 festgelegt, die in Finanzierungsprioritäten und entsprechende erwartete Ergebnisse unter-gliedert sind (siehe Kasten 5).

Verbindung zwischen Investitionsbedarf und Ergebnissen für die „Beschäftigungsförderung“ (TZ 8) am Beispiel Polens

Polen ermittelte die geringe Beschäftigungsquote von Frauen als eine der Herausforderungen für den Arbeits-markt. Eines der drängendsten Probleme, das die Rückkehr von Frauen auf den Arbeitsmarkt verhindert, ist die geringe Verfügbarkeit von Kinderbetreuungsmöglichkeiten. Polen will die ESI-Fonds verwenden, um für einen bes-seren Zugang zu Betreuungsmöglichkeiten für Kinder im Alter bis zu drei Jahren zu sorgen und damit die Beschäfti-gungsaussichten für Frauen zu verbessern. Dies ist das in der PV festgelegte beabsichtigte Ziel.

Kast

en 5

48Bemerkungen

75 Der Hof stellte fest, dass alle untersuchten Mitgliedstaaten in ihren PV zentrale Ergeb-nisindikatoren für die TZ 1 und festlegen, um die Ergebnisse, die mit den geplanten Investitionen erzielt werden sollen, zu messen (siehe Anhang IV). Bei drei der fünf untersuchten PV sind alle Ergebnisindikatoren für die TZ 1 und mit einem quantifi-zierten Ausgangswert und Zielwert versehen. Spanien legte eine qualitative Beschrei-bung der erwarteten Veränderung für drei von vier Ergebnisindikatoren für das TZ 8 vor53. Irland gab in seiner PV weder Ausgangswerte noch Zielwerte für die TZ 1 und 8 an und verweist stattdessen auf die OP. Die Ausgangswerte und Zielwerte können den EFRE-OP für das TZ 1 entnommen werden, allerdings nicht dem ESF-OP für das TZ 8.

76 Für die TZ 1 und 8 verwendeten alle untersuchten Mitgliedstaaten, mit Ausnahme von Irland, zwei Kernziele der Strategie Europa 2020 als strategische Ergebnisindi-katoren: Investitionen in Höhe von 3 % des BIP (öffentliche und private kombiniert) in FuE/Innovation und Erhöhung des Anteils der erwerbstätigen 20- bis 64-Jährigen auf 75 %. Der Hof stellte zudem fest, dass die Zielwerte, immer dann, wenn auf sie verwiesen wurde, mit den nationalen Reformprogrammen übereinstimmten, die die Strategie Europa 2020 in nationale Ziele umwandeln.

77 Die Gesamtmittelzuweisung des EFRE für das TZ 1 beläuft sich für alle 28 EU-Mitglied-staaten auf weniger als 5 % ihrer geschätzten Gesamtausgaben für FuE während des Zeitraums 2014-2020. Die Ausgaben für Forschung im Rahmen des EFRE belaufen sich in 15 Mitgliedstaaten auf mehr als 5 % der nationalen Gesamtausgaben für FuE54; in allen anderen Mitgliedstaaten sind sie marginal. Lediglich in Litauen, Polen, Estland und der Slowakei liegt der Anteil bei über 25 % und nur in Lettland ist er höher als 50 %.

78 Laut der polnischen PV wird davon ausgegangen, dass ein Viertel des voraussichtli-chen Ergebnisses für das TZ 1 unmittelbar auf Interventionen der ESI-Fonds zurück-zuführen sein wird. Dies entspricht weitgehend dem entsprechenden Anteil an den Gesamtausgaben für FuE. Keiner der übrigen Mitgliedstaaten erstellt eine quantifi-zierte Schätzung des erwarteten Beitrags der ESI-Fonds zum Erreichen der Zielwerte, da dies in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen nicht vorgeschrieben ist (siehe Anhang IV).

53 Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2015, Ziffer 3.59 (ABl. C 375 vom 13.10.2016).

54 Auf der Grundlage der EUROSTAT-Aufstellung „Innerbetriebliche FuE-Ausgaben insgesamt nach Leistungssektor 2014“.

49Bemerkungen

79 Was die aktive Arbeitsmarktpolitik anbelangt, so wird davon ausgegangen, dass der Einsatz der ESI-Fonds, und insbesondere des ESF, stärkere Auswirkungen hat, zumin-dest in manchen Mitgliedstaaten. Beispielsweise betragen in Rumänien die Mittel-zuweisungen aus den ESI-Fonds für die „Beschäftigungsförderung“ (TZ 8) mehr als das Sechsfache der jährlichen nationalen Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik (im Jahr 2014). In der Praxis werden die Finanzmittel für aktive Arbeitsmarktpolitik in Rumänen durch die ESI-Fonds erheblich aufgestockt werden.

80 Auf der Grundlage seiner Analyse der PV hält es der Hof für offensichtlich, dass für das Erreichen der meisten der in diesen Dokumenten festgelegten Ergebnisse ein wesentlicher Beitrag aus den nationalen Haushalten, der über die Ausgaben der ESI-Fonds hinausgeht, aber auch zusätzliche regulatorische Maßnahmen und Strukturre-formen erforderlich sein werden. Gleichzeitig ist es möglich, dass ein Nichterreichen des Ergebnisses, z. B. eine bestimmte Beschäftigungsquote, nicht auf ein Versagen der ESI-Fonds-Interventionen, sondern auf Faktoren außerhalb des Wirkungsbereichs der ESI-Fonds zurückzuführen ist, etwa auf eine ungünstige sozio-ökonomische Situ-ation und/oder unwirksame nationale Strategien.

In den operationellen Programmen wird deutlicher aufgezeigt, was mit den Interventionen angestrebt wird und wie dies erreicht werden soll, allerdings ist dies mit einer größeren Komplexität als im vorherigen Programmzeitraum verbunden

81 In den OP sollten die Gründe der EU-Interventionen auf kohärente und einheitliche Weise dargelegt werden. Sie sollten den Entwicklungs- und Investitionsbedarf sowie das Wachstumspotenzial und die zu bewältigenden Probleme umreißen und die Richtung der erwünschten Veränderung vorgeben, indem zu erreichende Ziele, Vor-gaben und Maßnahmen zu deren Erreichung klar und kohärent festgelegt werden.

82 Daher untersuchte der Hof eine Stichprobe von 14 OP in den fünf Mitgliedstaaten, die Gegenstand dieser Prüfung sind, und prüfte, ob der Entwicklungs- und Investitions-bedarf klar festgelegt und durch Belege untermauert ist, ob die festgelegten Ziele auf kohärente Weise dem ermittelten Bedarf entsprechen und ob davon auszugehen ist, dass die Maßnahmen zum Erreichen der beabsichtigten Ergebnisse beitragen. Da-rüber hinaus beleuchtete der Hof die Gesamtstruktur der OP für 2014-2020 und wie sich diese auf die konkrete Gestaltung der Leistungsindikatoren auswirkt, mit denen das Erreichen von Zielen und Ergebnissen gemessen werden soll.

50Bemerkungen

Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben erfolgreich operationelle Programme entwickelt, deren Interventionslogik in den meisten Fällen solider war als im vorherigen Programmzeitraum

Die operationellen Programme basieren im Allgemeinen auf einer solideren Interventionslogik

83 Die Analyse der Stichprobe von OP lässt darauf schließen, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten im Allgemeinen erfolgreich OP mit einer solideren Interventions-logik entwickelt haben. Kasten 6 enthält ein Beispiel dazu, wie sich die Verbindung zwischen Entwicklungsbedarf und spezifischen Zielen aus den OP ableiten lässt. Allerdings müssen in manchen Fällen auch Aspekte anderer Programmplanungsdo-kumente (wie PV oder Ex-ante-Bewertungen) berücksichtigt werden, um die Inter-ventionslogik vollumfänglich zu verstehen.

Verbindung zwischen Entwicklungs- und Investitionsbedarf und spezifischen Zielen für Investitionspriorität 8i („Zugang zu Beschäftigung“) im Rahmen der Prioritätsachsen 1A, 1B, 1C und 1D des spanischen OP „Beschäftigung sowie Aus- und Weiterbildung“Ka

sten

6

Ergebnisindikatoren mit Ausgangswerten

und Zielwerten

Teilnehmer, die nach ihrer Teilnahme eine Quali�zie-rung erlangen

Teilnehmer, die nach ihrer Teilnahme einen Arbeits-platz haben, einschließlich Selbständige

Spezi�sches Ziel

Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, insbesondere von Arbeitslosen und/oder Arbeitssuchenden durch den Erwerb und/oder die Aktualisierung beru�icher Kompetenzen

Bedarf

Höhere Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitssuchenden und Arbeitslosen, einschließlich Langzeitarbeitsloser und älterer Menschen;

Verbesserung der Wirksamkeit der aktiven Arbeitsmarktpolitik, Gewährleistung geschlechtsspezi-�scher Auswirkungen und Verringerung von Ungleichheiten, Einbindung einer größeren Zahl von Teilnehmern zur Verbesserung ihrer Beschäftigungsfähigkeit.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des spanischen OP „Beschäftigung sowie Aus- und Weiterbildung“.

51Bemerkungen

84 Die Kommission legte den Mitgliedstaaten zudem nahe, einen logischen Rahmen zu nutzen, um die Gründe für die in den OP vorgeschlagenen Interventionen besser zu erläutern55. In der Stichprobe des Hofes enthielten 11 der 14 OP eine vereinfach-te Darstellung davon, wie dem Bedarf durch die geplanten Maßnahmen Rechnung getragen würde und welche Indikatoren am besten geeignet wären, um die festge-legten Ziele und Ergebnisse zu messen.

85 Insgesamt ist der Hof bei neun der 14 OP der Stichprobe der Auffassung, dass die von den Mitgliedstaaten in Bezug auf die TZ 1 und TZ 8 festgelegten Ziele mit dem ermit-telten Entwicklungs- und Investitionsbedarf in Verbindung gebracht werden können.

Mängel bei fünf der 14 untersuchten OP festgestellt

86 Bei vier OP konnte der Bezug zwischen den festgelegten Zielen und dem ermittelten Entwicklungsbedarf für eine begrenzte Zahl von Investitionsprioritäten nicht herge-stellt werden. So wurde beispielsweise festgestellt, dass

- der Entwicklungs- und Investitionsbedarf nicht durch Belege bezüglich der Situ-ation untermauert war oder die Ziele keinem ermittelten Bedarf entsprechen (Ru-mänien56 und Spanien57). Dadurch besteht die Gefahr, dass Interventionen nicht auf den relevantesten Bedarf ausgerichtet und öffentliche Finanzmittel falsch zugewiesen werden;

- Ziele zu allgemein definiert waren, oftmals deshalb, weil sie sich auf mehrere Di-mensionen einer Verbesserung oder mehrere Regionen mit verschiedenen Gege-benheiten beziehen (Rumänien58 und Spanien59). Die Ziele sind nicht ausreichend spezifisch dahin gehend, was durch die in den OP enthaltenen Interventionen genau geändert werden soll (siehe Kasten 7).

87 Bei drei OP ist unklar, wie einige der im OP vorgestellten Maßnahmen zum Erreichen seiner spezifischen Ziele und Ergebnisse beitragen werden. In mehreren Fällen ist diese Verbindung entweder vage oder kann nicht begründet werden (Polen60, Rumä-nien61 und Spanien62). Dies deutet auf die Gefahr hin, dass öffentliche Ausgaben wo-möglich falsch zugewiesen werden oder nicht ihre volle Wirkung entfalten können.

55 Europäische Kommission, Monitoring and evaluation of European Cohesion Policy, ERDF, ESF, CF, guidance document on ex-ante evaluation (Überwachung und Bewertung der europäischen Kohäsionspolitik, EFRE, ESF, KF, Leitfaden für Ex-ante-Bewertungen), Januar 2014, und Guidance fiche for desk officers, intervention logic (Leitfaden für Länderreferenten, Interventionslogik), zweite Fassung 2, 18.9.2014.

56 Regionales EFRE-OP für Rumänien, für das TZ 1.

57 Regionales EFRE-OP Andalusien, für das TZ 8.

58 Rumänisches ESF-OP Humankapital, Investitionspriorität 8v.

59 Spanisches EFRE-OP Intelligentes Wachstum und regionales EFRE-OP Andalusien, TZ 1.

60 Polnisches ESF-OP „Wissen, Bildung, Wachstum“, Prioritätsachse IV, Soziale Innovation und internationale Zusammenarbeit.

61 Regionales EFRE-OP, Investitionspriorität 8b.

62 Spanisches ESF-OP „Beschäftigung sowie Aus- und Weiterbildung“, Investitionspriorität 8iii, Prioritätsachsen 6A, 6B, 6C und 6D.

52Bemerkungen

Beispiele für zu allgemein gehaltene spezifische Ziele (Rumänien und Spanien)

Zwei63 der elf von Rumänien in seinem OP Humankapital festgelegten spezifischen Ziele sind sehr allgemein for-muliert. So mangelt es beispielsweise dem Ziel „Erhöhung der Zahl der Beschäftigten, denen neue Instrumente, Methoden, Vorgehensweisen usw. des Personalmanagements sowie verbesserte Arbeitsbedingungen zugutekom-men zwecks Anpassung der Tätigkeiten an die Dynamik der potenziell wettbewerbsfähigen Wirtschaftssektoren, die gemäß der nationalen Strategie für Wettbewerbsfähigkeit ermittelt wurden / Bereiche der intelligenten Spe-zialisierung, die gemäß der nationalen Strategie für Forschung, Entwicklung und Innovation ermittelt wurden“ an Klarheit. Entgegen den Leitfäden der Kommission64 wird es nicht möglich sein, eine mit der EU-Förderung konkret erreichte Änderung zu messen, wie etwa, ob die Interventionen dazu beitrugen, die Zahl der Beschäftigten, denen neue Instrumente zugutekamen, zu erhöhen, oder die Zahl der Beschäftigten, denen neue Methoden oder verbes-serte Arbeitsbedingungen zugutekamen, usw.

Spanien erstellte eine Liste spezifischer Ziele, die vom Mitgliedstaat bei allen OP des EFRE und des ESF zu verwen-den sind. Damit wurden die verschiedenen einzelnen regionalen Herausforderungen in breiter gefasste Ziele einge-bunden, welche die verschiedenen Dimensionen dessen widerspiegelten, was erreicht werden soll. So findet sich beispielsweise unter dem TZ 1 im EFRE-OP „Intelligentes Wachstum“ das spezifische Ziel „Stärkung von FuE-Einrich-tungen sowie Schaffung, Konsolidierung und Verbesserung wissenschaftlicher und technologischer Infrastruktu-ren“. In diesem Fall ist nicht klar, was erreicht werden soll: Geht es um die Stärkung von FuE-Einrichtungen oder um die Schaffung, Konsolidierung und Verbesserung wissenschaftlicher und technologischer Infrastrukturen. Obgleich die Kommission in ihren Anmerkungen zur PV65 die mangelnde Klarheit und Fokussierung thematisierte, wurden die Ziele nicht umformuliert.

63 Spezifische Ziele 3.8 und 3.9.

64 Im Leitfaden (Guidance Fiche) zur Interventionslogik (Seite 5, Fassung 1 (6.5.2013)) heißt es, dass aus den spezifischen Zielen die Änderung hervorgeht, die der Mitgliedstaat mit der EU-Förderung bewirken möchte, sowie die Richtung, die diese Änderung nehmen soll. Diese Änderung sollte so konkret wie möglich gehalten sein, damit die zu fördernden Interventionen einen Beitrag zur Änderung leisten und diese Auswirkungen bewertet werden können. Es ist daher ratsam für den EFRE/KF, nicht die Formulierung „Produktivitätssteigerung in der Region X“ (die von einer zu breiten Palette an Faktoren abhängt) zu wählen, sondern vielmehr die Formulierung „Produktivitätssteigerung des Sektors Y in der Region X“.

65 In Anmerkung 59 (Ref. Ares (2014) 2366781 vom 16.7.2014) wird unter „Anmerkungen zur Partnerschaftsvereinbarung mit Spanien“ darauf hingewiesen, dass die spezifischen Ziele das Grundgerüst bilden, auf dem die Programme aufgebaut werden. In diesem Sinne ist zu betonen, dass die derzeitigen spezifischen Ziele nicht konkret genug sind, um die Änderung in der Ausgangssituation zu beurteilen und keine geeignete Grundlage für die entsprechenden Ergebnisindikatoren darstellen werden. Ebenso gibt es häufig nicht nur ein spezifisches Ziel, sondern mehrere, was viele Maßnahmen zu deren Erreichung nach sich zieht. Das spezifische Ziel sollte nur ein Ziel umfassen und die Zahl der Maßnahmen sollten auch begrenzt sein (anderenfalls wird es schwierig sein, deren Auswirkungen über die entsprechenden Ergebnisindikatoren nachzuverfolgen).

Kast

en 7

53Bemerkungen

Die Struktur der operationellen Programme führt zu einer erhöhten Anzahl zu überwachender Leistungsindikatoren und zu einer Zunahme der Meldepflichten

88 Die OP 2014-2020 sind in einer dreidimensionalen Matrix-Struktur konzipiert, mit der die von den Mitgliedstaaten individuell festgelegten Prioritätsachsen, die ausge-wählten Investitionsprioritäten und die Arten der behandelten Regionen kombiniert werden (siehe Anhang III). Die spezifischen Ziele und die Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse werden für die Kombination dieser Elemente präsentiert, also für jede einzelne Investitionspriorität, die im Rahmen der Prioritätsachsen be-handelt wird. Die Komplexität der OP hängt vor allem von zwei Faktoren ab: erstens der Zahl der von den Mitgliedstaaten festgelegten Prioritätsachsen sowie der Zahl der von ihnen behandelten Investitionsprioritäten und zweitens der Zahl der pro-grammspezifischen Indikatoren, die der Mitgliedstaat zusätzlich zu den oder anstatt der gemeinsamen Indikatoren ausgewählt hat. Ein weiterer Faktor ist die Zahl der verschiedenen Arten von Regionen, die erfasst sind.

89 Im spanischen ESF-OP wird das TZ 8 im Rahmen von 12 unterschiedlichen Prioritäts-achsen behandelt (drei Hauptprioritätsachsen, aufgeteilt in vier Arten von Regionen), von denen jede in verschiedene (von 1 bis 4 reichende) Investitionsprioritäten und weiter in eine unterschiedliche Anzahl spezifischer Ziele untergliedert ist. Um die Struktur zu vereinfachen, entschieden sich die spanischen Behörden dazu, nur vier Output- und vier Ergebnisindikatoren zu verwenden, um die Maßnahmen im Rahmen aller Prioritätsachsen mit Bezug zum TZ 8 zu messen.

Die Meldepflichten für die Outputindikatoren im Bereich Kohäsion erhöhen sich um das Dreifache

90 Was die Outputindikatoren anbelangt, so erhöhen sich mit der gegenwärtigen Matrixstruktur des OP die Meldepflichten für den EFRE um 196 % und für den ESF um 93 %, da die im OP festgelegten Indikatoren im Rahmen verschiedener Priori-tätsachsen und Investitionsprioritäten verwendet werden können. Darüber hinaus führt die Verpflichtung, Indikatoren nach Regionenkategorie zu melden66, zu einer weiteren Zunahme der Meldepflichten um 23 % für den EFRE und 36 % für den ESF (siehe Abbildung 7). Beispielsweise wurden im polnischen nationalen ESF-OP zu Beginn 163 Outputindikatoren festgelegt. Wenn diese Indikatoren nach Prioritätsach-se, Investitionsprioritäten und Regionenkategorien aufgeschlüsselt sind, melden die nationalen Behörden 422 verschiedene Werte.

66 Durchführungsverordnung (EU) Nr. 288/2014 der Kommission.

54Bemerkungen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Informationen der IT-Anwendung Infoview der Kommission.

Abb

ildun

g 7 Meldepflichten in Verbindung mit Outputindikatoren (Häufigkeit, mit der ein

Indikator gemeldet werden muss)

TZ 2TZ 1 TZ 3 TZ 4 TZ 5 TZ 6 TZ 7 TZ 8 TZ 9 TZ 10 TZ 11 TZ 8 TZ 9 TZ 10 TZ 11

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

ESFEFRE

Verwendete Outputindikatoren Erhöhung aufgrund Aufschlüsselungnach Prioritätsachse

Erhöhung aufgrund Aufschlüsselung nach Investitionspriorität

Erhöhung aufgrund Aufschlüsselungnach Regionenkategorie

55Bemerkungen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Informationen der IT-Anwendung Infoview der Kommission.

Die Meldepflichten für die ESF-Ergebnisindikatoren verdoppeln sich

91 Was die Ergebnisindikatoren anbelangt, so erhöhen sich mit der gegenwärtigen Matrixstruktur des OP die Meldepflichten für den EFRE um 27 % und für den ESF um 57 %, da die im OP festgelegten Indikatoren im Rahmen verschiedener Prioritätsach-sen, Investitionsprioritäten und spezifischer Ziele verwendet werden können. Was die Berichterstattung nach Regionenkategorie anbelangt, so erhöhen sich dadurch die Meldepflichten für den ESF um 36 % (siehe Abbildung 8). Die Kombination dieser Pflichten führt dazu, dass sich das Volumen der für den EFS zu berichtenden Daten verdoppelt. Beispielsweise erhöht sich im Fall des polnischen nationalen ESF-OP die Zahl der Ergebnisindikatoren von 135 auf 366, nachdem die Indikatoren nach Prioritätsachse, Investitionsprioritäten, spezifischen Zielen und Regionenkategorien aufgeteilt wurden.

Abb

ildun

g 8 Meldepflichten in Verbindung mit Ergebnisindikatoren (Häufigkeit, mit der ein

Indikator gemeldet werden muss)

ESFEFRETZ 2TZ 1 TZ 3 TZ 4 TZ 5 TZ 6 TZ 7 TZ 8 TZ 9 TZ 10 TZ 11 TZ 8 TZ 9 TZ 10 TZ 11

1 200

1 500

1 600

1 000

800

600

400

200

0

Verwendete Ergebnisindikatoren

Erhöhung aufgrund Aufschlüsselung nach Investitionspriorität

Erhöhung aufgrund Aufschlüsselung nach PrioritätsachseErhöhung aufgrund Aufschlüsselung nach spezifischem Ziel

Erhöhung aufgrund Aufschlüsselung nach Regionenkategorie

56Bemerkungen

Fondsspezifische Unterschiede bei der Kategorisierung von Finanzdaten und Leistungsmessung der operationellen Programme werden in den kommenden Jahren wohl zu Schwierigkeiten bei der Programmüberwachung führen

92 Das System zur Erfassung von Finanzströmen und Leistungsbewertung von Program-men sollte an die aus der Strategie Europa 2020 abgeleiteten TZ angepasst werden. Die Leistungsindikatoren zur Messung der Outputs und Ergebnisse einer im OP beschriebenen Intervention sollten die Interventionslogik wiedergeben und helfen, das Erreichen spezifischer Ziele kosteneffizient zu überwachen. Darüber hinaus sollte es möglich sein, sie auf Unionsebene zu aggregieren und zwischen verschiedenen OP zu vergleichen.

93 Der Hof untersuchte daher, ob die Kommission ein angemessenes System zur Erfas-sung der Mittelzuweisungen zu spezifischen Interventionstypen für den EFRE und den ESF eingerichtet hatte. Darüber hinaus analysierte der Hof für die beiden Fonds eingehend die Methodik, die dem Begriff der „Leistung“ zugrunde liegt, und unter-suchte, wie die Kommission und die Mitgliedstaaten die Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse spezifiziert hatten. Schließlich wurde die Gesamtzahl der während des Zeitraums 2014-2020 zu überwachenden Indikatoren berechnet, um zu bewerten, ob das System auf kosteneffiziente Weise betrieben werden kann.

Für die einzelnen ESI-Fonds werden unterschiedliche Ansätze zur finanziellen Überwachung von Investitionen verfolgt

94 Im Programmzeitraum 2014-2020 enthalten die OP für jede Prioritätsachse eine als Richtwert dienende Zuweisung für sechs Interventionskategorien: Interventionsbe-reiche, Finanzierungsform, Art des Gebiets, territoriale Umsetzungsmechanismen, TZ und sekundäres ESF-Thema. Zwei zusätzliche Kategorien (wirtschaftliche Dimen-sion und Standort-Dimension) sind in einer späteren Phase zu melden. Diese acht Interventionskategorien beruhen auf einer Nomenklatur, welche die Kommission zur Kategorisierung von Finanzdaten angenommen hat67. Diese Nomenklatur umfasst 120 verschiedene Interventionsbereiche, und nur diese Bereiche sollten zur Festle-gung der Inhalte der zu finanzierenden Maßnahmen verwendet werden68.


68 Die Codes 1-101 gelten für die EFRE-OP, die Codes 102-120 für den ESF.

57Bemerkungen

95 Dieses System von Interventionskategorien spielt eine wichtige Rolle bei der Pro-grammüberwachung und der Berichterstattung der Mitgliedstaaten über ihre Programmumsetzung in den jährlichen Durchführungsberichten, da es die Infor-mationen bestimmt, die leicht verfügbar gemacht werden können, um darüber zu berichten, wofür die Finanzmittel verwendet wurden.

ESF: Die Interventionsbereiche sind exakt auf die Investitionsprioritäten abgestimmt

96 Im Falle des ESF sind die Interventionsbereiche exakt auf die Investitionsprioritäten abgestimmt, d. h., jede Investitionspriorität entspricht unmittelbar einem Interven-tionsbereich. Beispielsweise ist der Interventionscode 102 ausschließlich mit der Investitionspriorität 8i verknüpft.

97 Mithilfe dieses Ansatzes wird die finanzielle Unterstützung im Verhältnis zu dem von ihr geleisteten Beitrag zugewiesen. Dadurch können das Ziel und später die Durchführungsquote der Outputindikatoren (die ebenfalls nach Investitionspriorität gemeldet werden) mit den Gesamtkosten der dazugehörigen Maßnahmen verknüpft werden. Interventionsbereiche können dann auch dazu verwendet werden, die Vorgaben für die thematische Konzentration zu überwachen. Schließlich werden die horizontalen Themen im Zusammenhang mit sämtlichen Interventionsprioritä-ten (z. B. Klimawandel oder Geschlechtergleichstellung) mittels einer zusätzlichen Dimension der Interventionskategorien erfasst, und zwar der Dimension „sekundäres ESF-Thema“.

EFRE: Dieselben Interventionsbereiche können im Rahmen verschiedener thematischer Ziele oder Investitionsprioritäten verwendet werden

98 Im Fall des EFRE können - anders als beim ESF - dieselben Interventionsbereiche im Rahmen verschiedener TZ oder Investitionsprioritäten verwendet werden. Die einem bestimmten TZ zugewiesenen Finanzmittel müssen im Rahmen der Dimension „the-matisches Ziel“ der Interventionskategorien gemeldet werden (siehe Abbildung 9).

58Bemerkungen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der OP.

Abb

ildun

g 9 Verbindung zwischen Investitionsprioritäten und Interventionskategorien am

Beispiel des kroatischen nationalen EFRE-OP in Bezug auf TZ 1

Dem thematischen Ziel zugewiesene Interventionsbereiche

002 FuI-Prozesse in großen Unternehmen056 Unmittelbar mit Forschungs- und Innovationsaktivitäten verbundene Investitionen in Infrastruktur, Kapazitäten und

Ausrüstung von KMU057 Unmittelbar mit Forschungs- und Innovationsaktivitäten verbundene Investitionen in Infrastruktur, Kapazitäten und

Ausrüstung großer Unternehmen058 FuI-Infrastruktur (öffentlich)059 FuI-Infrastruktur (privat, einschließlich Wissenschaftsparks)060 FuI-Tätigkeiten in öffentlichen Forschungseinrichtungen und Kompetenzzentren einschließlich Vernetzung061 FuI-Tätigkeiten in privaten Forschungseinrichtungen einschließlich Vernetzung063 Förderung von Clustern und Unternehmensnetzen, vor allem zugunsten von KMU065 FuI-Infrastruktur, Prozesse, Technologietransfer und Zusammenarbeit in Unternehmen mit Schwerpunkt auf der CO2-armen

Wirtschaft und der Verstärkung der Widerstandsfähigkeit 070 Förderung der Energieeffizienz in großen Unternehmen121 Vorbereitung, Durchführung, Begleitung und Kontrolle

Spezifisches Ziel 1b2- Verstärkte FEI-Aktivitäten des

Unternehmenssektor durch Schaffung eines günstigen

Innovationsumfeldes

Spezifisches Ziel 1b1- Verstärkte Entwicklung neuer Produkte und Dienstleistungen

infolge von FuE-Aktivitäten

Spezifisches Ziel 1a1- Größere FuE-Kapazitäten des FuE-Sektors,

um Spitzenforschung zu betreiben und dem Bedarf der Wirtschaft gerecht zu

werden

Investitionspriorität 1b- Förderung von Investitionen der Unternehmen in FuI,

Aufbau von Verbindungen und Synergien zwischen Unternehmen, Forschungs- und Entwicklungszentren und

dem Hochschulsektor ...

Investitionspriorität 1a- Ausbau der Infrastruktur im Bereich Forschung und Innovation (FuI) und der Kapazitäten für die

Entwicklung von FuI-Spitzenleistungen; Förderung von Kompetenzzentren

Prioritätsachse 1- Stärkung der Wirtschaft durch Forschung und Innovation

Struktur des OP für das thematische Ziel 1

59Bemerkungen

99 Mittels dieses Ansatzes ist es möglich, Investitionsprioritäten horizontal entspre-chend ihren gemeinsamen Querschnittsthemen zu kategorisieren; nicht möglich ist es hingegen, Finanzströme für einzelne Investitionsprioritäten nachzuzeichnen. Folglich werden Mittelzuweisungen und Ausgaben nur nach TZ auf der Ebene der einzelnen Prioritätsachsen überwacht. Die Finanzdaten können nicht ohne Weiteres auf derselben Ebene wie die Leistungsinformationen aggregiert werden, und die finanziellen Fortschritte bei der Umsetzung der Investitionsprioritäten können nicht wirksam gemessen werden. Das Fehlen der entsprechenden Finanzdaten macht eine Bewertung der Kostenwirksamkeit und Kosteneffizienz der Interventionen und einen Leistungsvergleich zwischen OP und zwischen Mitgliedstaaten nach eingesetztem Euro schwierig.

Die Mittelzuweisungen für die einzelnen Interventionsbereiche müssen nach verschiedenen Regionenkategorien codiert werden

100 Die Mitgliedstaaten sind auch verpflichtet, die den verschiedenen Interventionsberei-chen zugewiesenen Finanzmittel nach Regionenkategorie (wie weniger entwickelte Regionen, Übergangsregionen und stärker entwickelte Regionen) aufzuschlüsseln. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten diesbezüglich unterschiedliche Ansätze verfolgen (siehe Kasten 8).

Zuweisung von Finanzmitteln an Regionenkategorien am Beispiel von Polen, Rumänien und Spanien

In Polen wurden laut PV zwei Verteilungsschlüssel für die Mittelzuweisung zwischen den Regionen verwendet: anteilige Mittelzuweisung mit einer festen Zuweisungsquote für beide Arten von Regionen und standardmäßige Mittelzuweisung im Verhältnis zur Zahl der Regionen, die von der Investition betroffen sind.

In Rumänien wurde eine anteilige Zuweisung in Abhängigkeit von der Art der Maßnahmen verwendet, und zwar basierend entweder auf der Zahl der Regionen, der Bevölkerung oder der Zahl der KMU.

In Spanien wird die Zuweisung der EFRE-Mittel zwischen den Regionen im Vorfeld zwischen der Regional- und der Zentralregierung vereinbart, und während der Umsetzung werden die Mittel den Regionen entsprechend dem Projektstandort zugewiesen.

Kast

en 8

60Bemerkungen

101 Die Mitgliedstaaten verfolgen auch verschiedene Ansätze, was die Aufteilung der finanziellen Ressourcen und Leistungsdaten je Regionenkategorie angeht. Diese unterschiedlichen nationalen Ansätze im Hinblick auf die Mittelzuweisung haben un-mittelbare Auswirkungen auf die Zahl der Indikatoren, deren Zielwerte und Etappen-ziele, die wichtigen Durchführungsschritte des OP sowie die verwendeten Finanzin-dikatoren. Die Werte der Output- und Ergebnisindikatoren nach Regionentyp werden also mittels unterschiedlicher Zuweisungsschlüssel bestimmt. Was noch wichtiger ist: Das Fehlen eines gemeinsamen Ansatzes wirkt sich negativ auf die Vergleichbarkeit und Genauigkeit der Informationen aus, die von Mitgliedstaaten mit mehr als einer Regionenkategorie bereitgestellt werden. Insbesondere kann sich dies auf die Erfül-lung der Vorgaben für die thematische Konzentration auswirken.

Die Fonds unterscheiden sich im Hinblick auf die Verwendung gemeinsamer Outputindikatoren und die Möglichkeit für Mitgliedstaaten zur Festlegung zusätzlicher programmspezifischer Outputindikatoren

Gemeinsame Outputindikatoren für den EFRE wie auch für den ESF, aber nur bei ESF-OP müssen alle jährlich gemeldet werden

102 Es gibt gemeinsame Outputindikatoren sowohl für den EFRE als auch für den ESF: 40 Indikatoren, die in acht Kategorien eingeteilt sind, für den EFRE und 23 Indikato-ren im Zusammenhang mit Personen und Einrichtungen für den ESF (siehe Tabelle 4).

Tabe

lle 4 Outputindikatoren - Unterschiede zwischen EFRE und ESF

EFRE ESF

Gemeinsame OutputindikatorenJa

40 gemeinsame Outputindikatoren, unterteilt in 8 Kategorien

Ja 23 gemeinsame Outputindikatoren

für Personen und Einrichtungen

Verpflichtung zur Verwendung gemein-samer Outputindikatoren

Ja (sofern relevant)

Ja (in den jährlichen Durchführungsberichten)

Messung der Maßnahmen Nur abgeschlossene Maßnahmen Teilweise oder vollständig umgesetzte Maßnahmen

Verteilung nach RegionenkategorieJa

(Ausgangs- und Zielwerte nach Regionenkategorie aufgeschlüsselt)

Ja (Ausgangs- und Zielwerte optional nach

Regionenkategorie und Geschlecht aufgeschlüsselt)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Verordnung und Leitfäden.

61Bemerkungen

103 Für ESF-OP müssen die Mitgliedstaaten Daten über alle gemeinsamen Outputindikato-ren, selbst wenn für diese Indikatoren im OP kein Zielwert festgesetzt wurde, sammeln und der Kommission melden. Beim EFRE ist die Verwendung gemeinsamer Outputindi-katoren verpflichtend, wenn diese für die zu unterstützenden Interventionen relevant sind. Der Hof stellt fest, dass die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung den Mitgliedstaaten die Verwendung dieser gemeinsamen Indikatoren nahelegte, damit die Fortschritte bei der Umsetzung von Programmen auch auf EU-Ebene durch Agg-regation der nationalen Indikatoren bewertet werden können. Die Analyse des Hofes ergab jedoch, dass diese gemeinsamen Outputindikatoren von den Mitgliedstaaten in den untersuchten EFRE-OP nicht kohärent verwendet wurden.

104 Dem Leitfaden der Kommission für das TZ 1 zufolge sollten die EFRE-Investitionen auf technologische Entwicklungen und angewandte FuE ausgerichtet sein und dem verschiedenen Bedarf von Unternehmen entsprechen. Allerdings wurden die ge-meinsamen Outputindikatoren zur Messung der Beweggründe von Unternehmen für Forschungstätigkeiten nur in begrenztem Maße verwendet. Die Indikatoren zur Messung der Verpflichtung eines Unternehmens zur Entwicklung eines Produkts, das eine „Neuheit für das Unternehmen“ oder eine „Neuheit für den Markt“ (CO28 und CO29) darstellt, wurden in nur 57 % der OP mit Mittelzuweisungen zum TZ 1 verwendet. Andere Indikatoren wurden bei 40 % bis 90 % der OP verwendet (siehe Abbildung 10). Dies lässt darauf schließen, dass diese Outputindikatoren auf EU-Ebene nicht sinnvoll aggregiert werden können.

Abb

ildun

g 10 Gemeinsame Outputindikatoren der Kategorie „Forschung und Innovation“, die in

OP mit Mittelzuweisungen zum TZ 1 verwendet wurden

CO24 CO25 CO26 CO27 CO28 CO29 CO28 et CO29

40 %

65 %

90 %

64 %

44 % 42 %

57 %

Zahl

der n

euen

Wiss

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haftl

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un

terst

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Zahl

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nter

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inzu

führ

en

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der IT-Anwendung Infoview der Kommission.

62Bemerkungen

105 Durchschnittlich wurden vier der sechs gemeinsamen, für die Kategorie „Forschung und Innovation“ festgelegten Indikatoren verwendet, wobei 165 der 168 OP mit Mittelzuweisungen zu TZ 1 diese gemeinsamen Indikatoren zur Messung von FuE-In-terventionen verwenden. Der Hof stellte fest, dass in seiner Stichprobe der Indikator CO29 in einem der neun OP mit Mittelzuweisungen zu TO1 nicht verwendet wurde, obwohl es sich eindeutig um einen für die Messung des Outputs relevanten Indikator handelte (siehe Kasten 9).

Beispiel für einen relevanten gemeinsamen Outputindikator, der nicht verwendet wurde (Spanien)

Das EFRE-OP für die Region Andalusien in Spanien umfasst Aktivitäten im Hinblick auf Innovation in Unternehmen. Den regionalen Behörden zufolge wäre der Indikator „Zahl der Unternehmen, die unterstützt werden, um Produkte, die für den Markt eine Neuheit darstellen, einzuführen“ (CO29) zwar relevant gewesen, doch habe man sich im Laufe der Verhandlungen im Einvernehmen mit der Kommission gegen dessen Verwendung entschieden, da diese Auswir-kung bereits vom Indikator „Zahl der Unternehmen, die Unterstützung erhalten“ (CO01) abgedeckt gewesen sei. Je-doch sind beide Indikatoren relevant, da sie unterschiedliche Informationen über die zu erzielenden Outputs liefern.

Kast

en 9

Programmspezifische Outputindikatoren, die auf Einzelfallbasis zwischen Kommission und Mitgliedstaat ausgehandelt werden

106 Zusätzlich zu den gemeinsamen Outputindikatoren können die Mitgliedstaaten auch programmspezifische Outputindikatoren verwenden. Diese Indikatoren müssen auf Einzelfallbasis zwischen Kommission und Mitgliedstaat ausgehandelt werden.

107 Zusammen erstellten die 28 EU-Mitgliedstaaten für den EFRE zusätzlich zu den 40 gemeinsamen Outputindikatoren insgesamt 2 240 unterschiedliche pro-grammspezifische Outputindikatoren. Durchschnittlich wurden in jedem EFRE-OP 13,2 verschiedene programmspezifische Outputindikatoren und 14,8 gemeinsame Outputindikatoren verwendet (siehe Abbildung 11 und Abbildung 12).

63Bemerkungen A

bbild

ung

11 Gesamtzahl der in den EFRE- und ESF-OP aller Mitgliedstaaten verwendeten Outputindikatoren (ausgenommen Interventionen des KF und der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sowie Indikatoren zur technischen Hilfe)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der IT-Anwendung Infoview der Kommission.

TZ 2TZ 1 TZ 3 TZ 4 TZ 5 TZ 6 TZ 7 TZ 8 TZ 9 TZ 10 TZ 11 TZ 8 TZ 9 TZ 10 TZ 11

gemeinsame Indikatorenprogrammspezifische Indikatoren

ESFEFRE

258

629

479480

121

228

37

148

335

99

512

235

307268

4

23

2323

9

5

19

16

9

17

5

26

15

1316

Alle TZ ESFAlle TZ EFRE

1 7692 240

2340

64Bemerkungen

Quelle: Europäischer Rechnungshof mit Daten der IT-Anwendung Infoview der Kommission.

Abb

ildun

g 12 Durchschnittliche Zahl der je OP in allen Mitgliedstaaten verwendeten

Outputindikatoren (ausgenommen Interventionen des KF und der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sowie Indikatoren zur technischen Hilfe)

Alle TZ EFRE Alle TZ ESF

6,2

14,8

13,513,2

gemeinsame Indikatorenprogrammspezifische Indikatoren

TZ 11TZ 10TZ 9TZ 8TZ 11TZ 10TZ 9TZ 8TZ 7TZ 6TZ 5TZ 4TZ 3TZ 1 TZ 2

EFRE ESF

1,5

3,5

2,8

3,3

1,1

2,7

2,82,1

3,0

1,3

4,46,2

2,1

6,0

7,27,3

4,75,7

2,33,53,1

1,92,5

3,52,2

4,33,12,92,7

65Bemerkungen

108 Was den ESF anbelangt, so sind in der Verordnung 23 gemeinsame Outputindikato-ren sowohl für Personen als auch für Einrichtungen festgelegt. Sofern sie relevant sind, sollten sie in den OP verwendet werden, und sie müssen einmal pro Jahr im jährlichen Durchführungsbericht des OP gemeldet werden (siehe Tabelle 4).

109 Die Analyse des Hofes ergab, dass die 28 EU-Mitgliedstaaten für alle OP zusammen insgesamt 1 769 programmspezifische Outputindikatoren für den ESF entwickelten. Durchschnittlich wurden in jedem ESF-OP 13,5 verschiedene programmspezifische Outputindikatoren und 6,2 gemeinsame Outputindikatoren verwendet.

Mit ESF- und EFRE-Ergebnisindikatoren werden unterschiedliche Dinge auf unterschiedliche Weise gemessen, weshalb es unmöglich ist, Daten auf Unionsebene sinnvoll zu aggregieren

Leistungsindikatoren für Ergebnisse für den EFRE und den ESF sind unterschiedlich definiert

110 Die Analyse des Hofes ergab zudem, dass einige als Outputindikatoren für den EFRE festgelegte Indikatoren als Ergebnisindikatoren für den ESF wahrgenommen werden könnten. Beispielsweise kann der für produktive Investitionen festgelegte gemeinsa-me EFRE-Outputindikator „Beschäftigungszunahme in geförderten Unternehmen“ als ein unmittelbares Ergebnis der Maßnahme gesehen werden. Jedoch werden solche Ergebnisse nicht systematisch durch gemeinsame Outputindikatoren für alle TZ, die mit EFRE-Interventionen unterstützt werden, gemessen. Das liegt daran, dass weder die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen noch die fondsspezifischen Ver-ordnungen eine einheitliche Definition von „Ergebnis“ enthalten.

111 In seinem Jahresbericht 201569 hat der Hof bereits auf die mangelnde Klarheit der Kommission in Bezug auf die Definition von Leistungsindikatoren hingewiesen. In ihrer Antwort gab die Kommission an, dass die Begriffe „Output“ und „Ergebnisse“ in den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung von Mai 2015 definiert seien70. Der Hof analysierte diese Leitlinien und stellte fest, dass die Definition von „Ergebnissen“ die unmittelbaren Auswirkungen der Interventionen erfasst, was dem Ansatz entspricht, der für den ESF verwendet wird. Dies führte jedoch zu keinerlei Änderungen. Der Hof weist auch darauf hin, dass diese Schlüsselbegriffe in der Haushaltsordnung nicht definiert sind.

69 Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2015, Ziffer 3.59.

70 Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Better Regulation Guidelines (Leitlinien zur besseren Rechtsetzung), SWD(2015) 111 final, 19.5.2015.

66Bemerkungen

112 Programmspezifische Leistungsindikatoren für Ergebnisse können weder für den EFRE noch den ESF auf EU-Ebene aggregiert werden71. Gemeinsame Ergebnisindi-katoren gibt es nur für den ESF, nicht jedoch für den EFRE (siehe Tabelle 5). Für den EFRE ist es daher nicht möglich, diese Daten auf EU-Ebene zu aggregieren, da die Mitgliedstaaten verschiedene Indikatoren (oder ähnliche Indikatoren, deren Defini-tionen sich geringfügig unterscheiden) zur Messung derselben Art von spezifischem Ziel verwenden können.

71 Beispielsweise ergab die Analyse des Hofes zum TZ 8, dass lediglich 11 % der programmspezifischen Ergebnisindikatoren in mehr als einem ESF-OP verwendet wurden.

Tabe

lle 5 Ergebnisse von Interventionen - Unterschiede zwischen EFRE und ESF

Beitrag zur Erreichung von Ergebnisse

Verteilung nach Regionenkategorie

Zielwerte

Ausgangswerte

Gemeinsame Ergebnisindikatoren

Verpflichtung zur Verwendung gemeinsamer Ergebnisindikatoren

Die unmittelbaren Ergebnisse können durch die Ergebnisindikatoren gemessen werden.

Die Auswirkungen müssen ex post durch Bewertungen gemessen werden.

Durch Bewertungen ex post zu messen

Ja (Ausgangs- und Zielwerte optional nach

Regionenkategorie und Geschlecht aufgeschlüsselt)Nein

Gemeinsame Indikatoren müssen quantitativ seinKumulativer Wert, der die Auswirkungen der

Interventionen wiedergibt (historische Leistungs-daten, falls möglich und durch repräsentative

Stichprobe für die gemeinsamen Indikatoren für längerfristige Ergebnisse)

Quantitativ oder qualitativBezieht sich auf alle potenziellen Begünstigten

und wird durch das Programm und andere Faktoren beeinflusst

Obligatorisch für jeden ErgebnisindikatorWert des Ergebnisindikators für das Land/die

Region zu Beginn des Programmzeitraums gemäß den neuesten verfügbaren Daten (Statistiken oder

administrative Daten) oder durch Erhebungen

In Ausnahmefällen Null, wenn Berechnung nicht möglich

Wert bestehender oder früherer ähnlicher Interventionen basierend auf den neuesten

verfügbaren Daten

Ja(in den jährlichen Durchführungsberichten)Nein

Jagemeinsame Indikatoren für unmittelbare

Ergebnisse und gemeinsame Indikatoren für längerfristige Ergebnisse (nur für Personen, nicht für

Einrichtungen)

Nein(einzeln mit den Mitgliedstaaten ausgehandelt)

ESFEFRE

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Verordnung und Leitfäden.

67Bemerkungen

113 Beispielsweise ergab die Analyse des Hofes zum TZ 1, dass gerade einmal 12 % der EFRE-Ergebnisindikatoren in mehr als einem OP verwendet wurden, d. h., einzelne Ergebnisindikatoren wurden für den Großteil eines jeden EFRE-spezifischen Ziels entwickelt. Insgesamt entwickelten die 28 EU-Mitgliedstaaten 2 955 programmspezi-fische Ergebnisindikatoren für den EFRE72, und durchschnittlich wurden in jedem OP 17,4 unterschiedliche spezifische Ergebnisindikatoren verwendet (siehe Abbildung 13 und Abbildung 14).

Abb

ildun

g 13 Gesamtzahl der in den EFRE- und ESF-OP aller Mitgliedstaaten verwendeten

Ergebnisindikatoren (ausgenommen Interventionen des KF und der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sowie Indikatoren zur technischen Hilfe)

72 Diese Zahlen beziehen sich auf alle (in der IT-Anwendung Infoview der Kommission verfügbaren) Indikatoren, die von den EU-28-Mitgliedstaaten für alle im Rahmen des EFRE verwendeten TZ erstellt wurden (KF ausgenommen).

ESF (alle TZ)EFRE (alle TZ)

21

1 9762 955

Gemeinsame IndikatorenProgrammspezifische Indikatoren


EFRE ESF

1

8

921

248

639

569573

9

148

254

33

234

428

102

596

460

311

401


68Bemerkungen

114 In der ESF-Verordnung sind fünf für ESF-Interventionen zu verwendende gemeinsame Indikatoren für unmittelbare Ergebnisse und vier gemeinsame Indikatoren für längerfris-tige Ergebnisse73 festgelegt, um den Beitrag des Fonds zu Veränderungen mit Auswir-kungen auf Personen zu messen. Es gibt keine gemeinsamen Ergebnisindikatoren zur Messung der Auswirkungen auf Einrichtungen. Darüber hinaus enthält die Verordnung neun gemeinsame Indikatoren für unmittelbare Ergebnisse und drei Indikatoren für län-gerfristige Ergebnisse für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen74. Sie wurden einzeln zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ausgehandelt und vereinbart.

115 Jedoch müssen nicht alle gemeinsamen Indikatoren im OP obligatorisch verwendet werden, und die Mitgliedstaaten haben die Option, zusätzlich zu den gemeinsamen Indikatoren programmspezifische Ergebnisindikatoren zu verwenden. Für den Zeit-raum 2014-2020 haben die 28 EU-Mitgliedstaaten zusätzlich zur Verwendung aller neun gemeinsamen ESF-Ergebnisindikatoren 1 976 programmspezifische Ergebnisindikatoren entwickelt75. Durchschnittlich wurden in jedem ESF-OP 3,1 gemeinsame Ergebnisindika-toren und 14,4 unterschiedliche programmspezifische Ergebnisindikatoren verwendet (siehe Abbildung 13 und Abbildung 14).

Abb

ildun

g 14 Durchschnittliche Zahl der je OP in allen Mitgliedstaaten verwendeten

Ergebnisindikatoren (ausgenommen Interventionen des KF und der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sowie Indikatoren zur technischen Hilfe)

Gemeinsame IndikatorenProgrammspezifische Indikatoren


EFRE ESF

ESF (alle TZ)EFRE (alle TZ)

3,1

14,417,4

1,0

1,7

1,6

2,2

4,96,1

5,25,5

2,32,32,71,5

3,33,7

1,7

4,13,6

3,03,3


73 Verordnung (EU) Nr. 1304/2013, Anhang I.

74 Verordnung (EU) Nr. 1304/2013, Anhang II.

75 Diese Zahlen beziehen sich auf alle (in der IT-Anwendung Infoview der Kommission verfügbaren) Indikatoren, die von EU-28-Mitgliedstaaten für alle im Rahmen des ESF verwendeten TZ erstellt wurden (Beschäftigungsinitiative für junge Menschen ausgenommen).

69Bemerkungen

EFRE-Ergebnisindikatoren beziehen sich nicht speziell auf die durch das Programm finanzierten Interventionen

116 Was die Definition des Begriffs „Ergebnis“ anbelangt, bestehen grundlegende Unterschiede zwischen dem EFRE und dem ESF. Für den EFRE ist ein Ergebnis die spezifische Dimension des Wohlstands und des Fortschritts für die Menschen, die zu politischem Handeln veranlasst, also genau das, was mithilfe der konzipierten Inter-ventionen geändert werden soll76. Ergebnisse werden nicht nur durch die EFRE-Finan-zierung, sondern auch durch externe Faktoren beeinflusst (siehe Kasten 10).

76 Generaldirektion Regionalpo-litik und Stadtentwicklung, Guidance document on monitoring and evaluation of the ERDF and CF for the programing period 2014-2020 (Leitfaden zur Überwachung und Bewertung des EFRE und KF für den Programmpla-nungszeitraum 2014-2020), März 2014, S. 4.

Beispiel eines EFRE-Ergebnisindikators (Spanien)

Für das spanische EFRE-OP „Intelligentes Wachstum“ ist einer der ausgewählten Ergebnisindikatoren der „prozentua-le Anteil der Unternehmen, die technologische Innovationen tätigen, an der Gesamtzahl der aktiven Unternehmen“. Der Ausgangswert wurde vom nationalen Statistikamt auf der Grundlage einer nationalen Erhebung berechnet. Die Erhebung soll Informationen über die Struktur der Innovationsprozesse aller Arten von Unternehmen in Spanien liefern, nicht nur derjenigen, die eine EFRE-Förderung erhalten (diese machen rund 7 % der Gesamtzahl der einschlä-gigen Unternehmen aus). Folglich kann dieses Ergebnis nicht vollständig dem OP an sich zugerechnet werden.

Kast

en 1

0

117 Mit anderen Worten: Im Falle der EFRE-OP ist es nicht möglich, die den EFRE-Interven-tionen zurechenbaren Auswirkungen zu isolieren, und es ist nicht bekannt, welche Faktoren die Erreichung der Ergebnisse beeinflussen können. Dieser Ansatz hat den Vorteil, dass er ermöglicht, einen Überblick über die wesentliche beabsichtigte Verän-derung zu behalten. Um jedoch die einer EFRE-Intervention zuzurechnenden Verän-derungen oder Auswirkungen zu bewerten, werden die Mitgliedstaaten ergänzende Konzepte anwenden müssen.

70Bemerkungen

EFRE-Ergebnisindikatoren konzentrierten sich auf eine spezifische Dimension der beabsichtigten Veränderung

118 Darüber hinaus bieten EFRE-Ergebnisindikatoren in den meisten Fällen je nach Maß-nahme, die umgesetzt wird, nur Informationen über eine spezifische Dimension der beabsichtigten Veränderung. Das hat zur Folge, dass verschiedene Ergebnisindikato-ren für dieselbe Investitionspriorität verwendet werden. Beispielsweise wurden bei acht der 14 untersuchten OP Mittel zur Schaffung von Forschungsinfrastruktur und zum Erwerb von Forschungsausrüstung zugewiesen (Investitionspriorität 1a), jedoch wurden bei nahezu allen OP eigene Ergebnisindikatoren zur Messung der diesbezüg-lichen Fortschritte festgelegt, bisweilen sogar bei OP im selben Mitgliedstaat (siehe Kasten 11).

Beispiele von EFRE-Ergebnisindikatoren für Investitionspriorität 1a, die von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden (Kroatien, Irland, Polen, Rumänien und Spanien)

Die im Rahmen des polnischen OP für „Intelligentes Wachstum“ geförderten Investitionen sollen dazu beitragen, die Ausgaben von Unternehmen in Forschungstätigkeiten von Forschungsorganisationen zu erhöhen. Dies beruht auf der Annahme, dass die Qualität der Forschung verbessert und deren Wert für die Unternehmen erhöht wird und folglich Unternehmen FuE-Dienste von diesen Forschungsorganisationen erwerben.

Beim rumänischen OP für „Wettbewerbsfähigkeit“ sollten die Investitionen dazu beitragen, die Forschungskapazi-tät zu verbessern und die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen auszubauen. Gemessen wird dies anhand des Beitrags im Rahmen von Horizont 2020 sowie der Erhöhung der Zahl der wissenschaftlichen Veröffentlichungen. Mit dem spanischen OP „Andalusien“ wird das Ziel verfolgt, die Zahl der eingereichten Patentanträge zu erhöhen. Im kroatischen OP „Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion“ besteht der Ergebnisindikator in der Anzahl der Veröffent-lichungen in wissenschaftlichen Fachzeitschriften; im irischen OP ist es die Anzahl der Industriepartner. Keiner der Indikatoren ist exakt gleich definiert.

Laut OECD sind einige dieser Indikatoren, insbesondere die Ausgaben für FuE, Patentstatistiken und wissen-schaftliche Veröffentlichungen, für die Messung von Innovation geeignet77. Mit dem EFRE werden Synergien mit Forschungs- und Entwicklungsfonds, insbesondere Horizont 2020, gefördert. Daher könnte die Teilnahme an Horizont 2020 auch als Anzeichen für eine verbesserte Forschungskapazität gesehen werden. Allerdings geben diese Indikatoren womöglich nur begrenzt Aufschluss darüber, wie Forschung genutzt wird, um die wirtschaftliche Entwicklung der betroffenen Regionen/Länder zu fördern.

77 OECD und Eurostat, Oslo Manual, guidelines for collecting and interpreting innovation data (Handbuch von Oslo, Leitlinien zur Erhebung und Interpretation von Innovationsdaten), 3. Ausgabe, 2005.

Kast

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1

71Bemerkungen

ESF-Ergebnisindikatoren beziehen sich unmittelbar auf die ESF-Interventionen

119 Beim ESF bezieht sich der Begriff „Ergebnis“ auf ESF-spezifische Interventionen. Er erfasst die Veränderung einer bestimmten Situation, in den meisten Fällen im Zusammenhang mit geförderten Einrichtungen oder Teilnehmern. Die Generaldirek-tion Beschäftigung, Soziales und Integration hält es für ratsam, Indikatoren festzule-gen, die so nah wie möglich an den Aktivitäten sind, die im Rahmen der jeweiligen Investitionspriorität durchgeführt werden. Darüber hinaus beziehen sich beim ESF „Auswirkungen“ auf das Erreichen der im Rahmen einer Prioritätsachse festgelegten Ziele, also auf den Nutzen für breitere Bevölkerungsgruppen über die unmittelbar die Unterstützung empfangenden Teilnehmer oder Einrichtungen hinaus.

120 Mit anderen Worten liegt der Schwerpunkt auf den direkten Auswirkungen von ESF-In-terventionen, wobei die Wirkung, die externe Faktoren bei dem gemeldeten Indikator womöglich gehabt haben, weitestgehend begrenzt ist. Bei Ergebnissen kann es sich um unmittelbare Ergebnisse (Situation unmittelbar nach dem Ende einer Aktivität) oder längerfristige Ergebnisse (Situation zu einem bestimmten Zeitpunkt nach dem Ende der Aktivität) handeln (siehe Kasten 12).

Beispiel eines im OP „Humankapital“ in Rumänien verwendeten ESF-Ergebnisindikators

In städtischen Gebieten in Rumänien wird die Beschäftigung in nicht landwirtschaftlichen Unternehmen gefördert, indem die Gründung von Start-ups oder bestehende KMU bei der Schaffung neuer Arbeitsplätze unterstützt werden und indem individuelle Beratung/Orientierung sowie unternehmerische Ausbildungsangebote bereitgestellt werden.

Das spezifische Ziel wird mithilfe von drei Ergebnisindikatoren gemessen, von denen einer lautet: „Zahl der ge-schaffenen und bestehenden Arbeitsplätze 6 Monate nach Abschluss der Interventionen zur Unterstützung von Arbeitslosen und Nichterwerbstätigen“. Die Arbeitsplätze, die gezählt werden, beziehen sich auf Teilnehmer von ESF-Maßnahmen.

Kast

en 1

2

72Bemerkungen

Bewertungen werden erforderlich sein, um die Auswirkungen von Interventionen sowohl für den EFRE als auch für den ESF zu messen

121 Es wird notwendig sein, die Auswirkungen von EFRE- und ESF-Interventionen mithilfe von Bewertungen während der Umsetzung des OP sowie nach dessen Abschluss (Ex-post-Bewertung) zu bestimmen78. Bei den EFRE-Interventionen wird die Heraus-forderung entsprechend größer sein, da die zuständigen Behörden hier zusätzliche Daten zu den unmittelbar den Projekten zurechenbaren Ergebnissen sammeln müs-sen. Um festzustellen, ob das Ergebnis - z. B. die Erhöhung der Zahl der wissenschaft-lichen Veröffentlichungen - den EFRE-Interventionen oder anderen externen Fakto-ren zuzurechnen ist, wird es erforderlich sein, einen Vergleich mit Einrichtungen, die keine Unterstützung erhalten haben, anzustellen, und zwar mittels einer Bewertung, für die zusätzliche Informationen gesammelt werden müssen.

122 In Polen führten die Verwaltungsbehörden daher - auf freiwilliger Basis - direkte Ergebnisindikatoren ein, um den unmittelbaren Nutzen der EFRE-Interventionen zu erfassen und sicherzustellen, dass Daten für Bewertungen der Wirksamkeit, Wirt-schaftlichkeit und Auswirkungen von EFRE-Interventionen zur Verfügung stehen. Diese unmittelbaren Ergebnisindikatoren sind nicht Teil der OP und unterliegen nicht der regelmäßigen Berichterstattung mittels jährlichem Durchführungsbericht. Folg-lich werden die Daten über die unmittelbaren Ergebnisse der Kommission und der breiteren Öffentlichkeit (über die offene Datenplattform der ESI-Fonds) nicht ohne Weiteres zur Verfügung stehen.

123 Für den ESF werden die Informationen über unmittelbare Ergebnisse direkt mit den Interventionen verknüpft, sodass eine solidere Faktengrundlage für die Bewertung der Auswirkungen von ESF-Interventionen besteht und weniger zusätzliche Daten erforderlich sein werden als für die EFRE-Interventionen.

Ausgangs- und Zielwerte werden im EFRE und im ESF unterschiedlich berechnet, je nach der jeweiligen Definition von „Ergebnis“

124 Die für die EFRE-Ergebnisindikatoren festgelegten Ausgangs- und Zielwerte beruhen vor allem auf Statistiken der nationalen Statistikämter zu allen potenziellen Begüns-tigten der EFRE-Interventionen, welche alle externen Faktoren und die Auswirkungen auf das/die gesamte Land/Region erfassen. Durch diese Ergebnisindikatoren werden die Leistungsziele für EFRE-Interventionen nicht abgesteckt, sie können somit nicht als unmittelbare Ergebnisse der OP betrachtet werden. Rechenschaft über das Errei-chen dieser Ergebnisse abzulegen ist vornehmlich Aufgabe der Mitgliedstaaten und in geringerem Maße der Verwaltungsbehörden der OP.

78 Artikel 56 und 57 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

73Bemerkungen

125 Für den ESF werden Ausgangs- und Zielwerte vor allem auf der Grundlage histori-scher Daten oder früherer Erfahrungen mit direktem Bezug zu ESF-Interventionen berechnet, die Ergebnisindikatoren sind also eine Funktion der Outputindikatoren. Beispielsweise entspricht der Ausgangswert für den gemeinsamen Indikator „Teilneh-mer, die nach ihrer Teilnahme einen Arbeitsplatz haben, einschließlich Selbständige“ dem Leistungsverhältnis (Prozentsatz der Personen, die nach der Teilnahme an einer ESF-Ausbildungsmaßnahme eine Anstellung erhielten), das in vergleichbaren Pro-grammen erzielt wurde.

126 Die ESF-Ergebnisindikatoren geben den Beitrag wieder, den die OP zu den spezifi-schen Zielen leisten, und können zur Bestimmung des Beitrags verwendet werden, den die ESF-Interventionen zu den in der PV festgelegten strategischen Ergebni-sindikatoren leisten. Rechenschaft über das Erreichen der Ergebnisse abzulegen ist eindeutig Aufgabe der Verwaltungsbehörden. Da die Ergebnisse im Hinblick auf die Bevölkerung, die ESF-Unterstützung erhält, definiert werden, wird davon ausgegan-gen, dass die Verwaltungsbehörden einen stärkeren Einfluss auf das Erreichen der Ergebnisse haben.

127 Für den ESF müssen jedes Jahr Daten für alle Teilnehmer (mit sehr wenigen Ausnah-men) und Einrichtungen berichtet werden79, und die Situation der Teilnehmer muss nach Abschluss der betreffenden Maßnahme weiterverfolgt werden, um die gemein-samen Ergebnisindikatoren zu berechnen (die überdies im jährlichen Durchführungs-bericht gemeldet werden müssen). Zudem müssen - falls relevant - die Werte der Indikatoren nach Geschlecht angegeben werden.

128 Die Daten über die Beschäftigung der Teilnehmer können jedoch nicht automatisch verwendet werden, da sie womöglich durch Faktoren verzerrt wurden, über wel-che die für die Programmdurchführung zuständigen Behörden nur in begrenztem Umfang Kontrolle haben. Dem einschlägigen Leitfaden der Kommission zufolge geben die Ergebnisse die Situation der Teilnehmer beim Verlassen des kofinanzierten Projekts wieder80. Dies bedeutet, dass selbst dann, wenn ein Teilnehmer ein kofinan-ziertes Ausbildungsprogramm verlassen hat, ohne es abzuschließen, seine anschlie-ßende Beschäftigung als Ergebnis gezählt würde, wenngleich diese Beschäftigung nicht vornehmlich der Teilnahme an dem Ausbildungsprogramm, sondern vielmehr der sozioökonomischen Situation in dem Land/der Region oder anderen Faktoren zuzuschreiben ist.

129 In Abbildung 15 sind die Stärken und Schwächen der verschiedenen Ansätze in Be-zug auf Leistungsindikatoren für die beiden Fonds zusammengefasst.

79 Ausgenommen sind die Indikatoren „Obdachlose oder von Ausgrenzung auf dem Wohnungsmarkt Betroffene“ und „Personen, die in ländlichen Gebieten leben“.

80 Monitoring and Evaluation of European Cohesion Policy - European Social Fund - Guidance Document (Begleitung und Bewertung der europäischen Kohäsionspolitik - Europäischer Sozialfonds - Leitfaden), Juni 2015.

74Bemerkungen

Stärken und Schwächen des EFRE- und des ESF-Ansatzes im Hinblick auf die Leistungsmessung

Abb

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g 15

1 Siehe Ziffer 112.


• Ergebnisindikatoren ermöglichen nicht die Messung der unmittelbaren Auswirkungen von Interventionen.

• Durch individuelle Projekte erzielte Ergebnisse werden nicht erhoben. Für Evaluierungen wird die Sammlung zusätzlicher Informationen über die unmittelbaren Ergebnisse der Projekte erforderlich sein.

• Daten über die unmittelbaren Ergebnisse der Projekte werden der Kommission nicht regelmäßig übermittelt und somit nicht regelmäßig überprüft.

• Keine gemeinsamen Ergebnisindikatoren und somit keine Möglichkeit zur Aggregation von Ergebnissen auf EU-Ebene1.

• Gemeinsame Outputindikatoren sind nur obligatorisch, wenn relevant.

• Hohe Zahl von spezifischen Indikatoren.• Interventionskategorien nicht abgestimmt auf

Investitionsprioritäten.

• Ergebnisindikatoren messen die direkten Auswirkun-gen von Interventionen in Bezug auf Personen.

• Es stehen Informationen über die unmittelbaren Ergebnisse in direkter Verbindung zu Interventionen zur Verfügung. Bewertungen haben eine gute Grundlage, um deren Auswirkungen zu beurteilen.

• Daten über die unmittelbaren Ergebnisse der Projekte werden der Kommission regelmäßig übermittelt und zeitnah zur Verfügung gestellt. Sie werden überprüft.

• Es gibt gemeinsame Output- und Ergebnisindikato-ren in Bezug auf Personen, wodurch eine Aggregati-on von Daten auf EU-Ebene möglich ist.

• Interventionskategorien abgestimmt auf Investiti-onsprioritäten

• Größere Rechenschaftspflicht für das Erzielen von Ergebnissen (für Interventionen, die die Situation der unterstützten Personen/Einrichtungen verbessern sollen)

• Ergebnisindikatoren geben einen Überblick über die wichtigsten erwarteten Auswirkungen für die Region/das Land.

• Es gibt gemeinsame Outputindikatoren, wodurch eine Aggregation von Daten auf EU-Ebene möglich ist.

• Ergebnisindikatoren bieten keinen Überblick über die angestrebte strategische Änderung.

• Bewertungen werden die Sammlung zusätzlicher Informationen erforderlich machen.

• Mitgliedstaaten sind verpflichtet, umfassende Datenmengen zu sammeln.

• Hohe Zahl von spezifischen Indikatoren.

SCHWÄCHEN

STÄRKEN

ESFEFRE

75Bemerkungen

Unterschiede in der Methodik und die hohe Zahl programmspezifischer Indikatoren werden erheblichen administrativen Aufwand verursachen, es bleibt jedoch abzuwarten, wie diese Daten verwendet werden

Unterschiedliche Meldepflichten für EFRE und ESF

130 Der Hof hält die Tatsache, dass mit den fondsspezifischen Verordnungen unterschied-liche Anforderungen für die Erhebung und Meldung von Leistungsdaten für Outputs und Ergebnisse eingeführt wurden, für einen Mangel im für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten System. Die Bedeutung von Leistung unterscheidet sich zwischen den beiden Fonds, was dazu führt, dass die Mitgliedstaaten gezwungen sind, fonds-spezifische Systeme zur Leistungsüberwachung zu entwickeln, selbst im Falle von Multifonds-OP.

131 Darüber hinaus stellt die Gesamtzahl der verschiedenen Leistungsindikatoren ein Problem dar: Es gibt Tausende von Leistungsindikatoren für Outputs und für Er-gebnisse, sowohl gemeinsame als auch fondsspezifische. Für all diese Indikatoren werden die Verwaltungsbehörden Daten sammeln und übermitteln müssen. Des Weiteren werden die Prüfbehörden zusätzlich zu ihrer Arbeit hinsichtlich der Ord-nungsmäßigkeit der Ausgaben prüfen müssen, ob die Systeme zur Datensammlung und -speicherung zuverlässig sind.

132 Der Hof sieht die Gefahr, dass diese umfassende Vorgehensweise bei der Sammlung leistungsbezogener Informationen erheblichen administrativen Aufwand für die Verwaltungsbehörden mit sich bringen wird, ohne einen entsprechenden Nutzen. Darüber hinaus ist noch immer unklar, wie die Mitgliedstaaten und/oder die Kom-mission beabsichtigen, die Informationen, für die Daten zu sammeln sein werden, zu verwenden und zu überwachen.

76Bemerkungen

Die zu Outputs und Ergebnissen gesammelten Daten könnten zur Stärkung der leistungsorientierten Haushaltsplanung im nächsten Programmzeitraum verwendet werden

133 Der Hof stellt jedoch fest, dass der Kommission ein breites Spektrum an Leistungs-daten zu Outputs und Ergebnissen zur Verfügung steht. Diese werden auch den inter-essierten Parteien in Echtzeit über die offene Datenplattform zur Kohäsionspolitik zur Verfügung stehen. Dadurch können die Daten von den zuständigen Behörden und der Kommission, aber auch externen interessierten Parteien überprüft werden.

134 Die Kommission kann die tatsächlichen Leistungsdaten berücksichtigen, um die Stichhaltigkeit der für die Festlegung von Zielwerten verwendeten historischen Einheitskosten neu zu bewerten und/oder die Kostenwirksamkeit und Kosteneffi-zienz zu bestätigen. In einem seiner früheren Berichte hat der Hof beispielsweise zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede in den Einheitskosten für den Bau von Autobahnen festgestellt. Der Hof empfiehlt der Kommission, die Ursachen dieser Unterschiede zu untersuchen und sicherzustellen, dass vorbildliche Verfahren angewandt werden81.

135 Nach Auffassung des Hofes könnte dies sogar den Weg dafür ebnen, dass derartige Informationen für eine stärker leistungsorientierte Mittelzuweisung für die Inter-ventionen nach 2020 verwendet werden (siehe Kasten 13). In der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen sind gemeinsame Aktionspläne vorgesehen, durch die die Mittelzuweisung ausschließlich vom Grad der Erreichung der Outputs bzw. Ergeb-nisse abhängig gemacht wird82. Bisher wurde von dieser Möglichkeit allerdings noch in keinem OP in den 28 Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht. Daran wird deutlich, dass die Mitgliedstaaten zögern, leistungsorientierte Regelungen für die Mittelzuweisung in Anspruch zu nehmen. Dies mag auch darauf zurückzuführen sein, dass derzeit keine hinreichend zuverlässigen Informationen zu den durchschnittlichen Einheits-kosten vorliegen.

136 Für den Programmzeitraum nach 2020 sollten die Mitgliedstaaten besser in der Lage sein, den Haushalt, der für die Deckung ihrer Bedürfnisse und die Umsetzung länder-spezifischer Empfehlungen erforderlich ist, zu bestimmen und erwartete Outputs und Ergebnisse im Rahmen der OP zu erzielen.

81 Sonderbericht Nr. 5/2013 „Werden die Mittel der EU-Kohäsionspolitik für Straßenprojekte effizient eingesetzt?“


77Bemerkungen

Leistungsorientierte Haushaltsplanung

Der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zufolge entwickeln sich Konzepte zur leistungsorientierten Haushaltsplanung in der Regel mit der Zeit und werden mit jedem neuen Haushaltspla-nungsprozess geändert. Zudem unterscheiden sich die Konzepte zwischen den einzelnen Ländern, da sie sich in den jeweiligen nationalen politischen Kontext einfügen müssen83.

Die OECD arbeitet mit mehreren Definitionen einer leistungsorientierten Haushaltsplanung, indem sie darauf hinweist, dass es keine einheitliche anerkannte Standarddefinition des Begriffs und auch kein einheitliches Modell einer leistungsorientierten Haushaltsplanung gibt84.

Allgemein bestehen zwei Hauptansätze:

Das Ziel der leistungsorientierten Haushaltsplanung besteht darin, das Angebot an Informationen für Entschei-dungsträger zu erweitern oder die Art, wie Haushalte beschlossen werden, zu verändern85. Es ist bereits so, dass Mittelzuweisungen an messbare Ergebnisse geknüpft sein müssen. Derzeit jedoch werden im Entscheidungspro-zess Informationen über künftige oder vergangene Leistungen neben anderen Informationen verwendet.

Ein leistungsorientierter Haushalt hingegen ist ein Haushalt, bei dem jede Erhöhung der Mittel ausdrücklich an eine Erhöhung der Outputs oder andere Ergebnisse geknüpft wird. Grob gesagt umfasst ein leistungsorientierter Haus-halt Informationen darüber, was Organisationen mit den ihnen bereitgestellten Mitteln getan haben oder zu tun gedenken. Dies impliziert, dass die Mittelzuweisung auf der Grundlage von erwarteten Outputs und/oder Ergebnis-sen festgelegt wird oder sich zumindest daran orientiert.

83 OECD, Learnings from the 2011/2012 OECD survey on performance budgeting (Erkenntnisse aus der OECD-Erhebung zur leistungsorientierten Haushaltsplanung 2011/2012), 11. Jahrestreffen des OECD Senior Budget Officials Performance and Results Network, OECD Conference Center Paris, 26./27. November 2015.

84 OECD, Performance Budgeting: A Users’ Guide, Policy Brief, März 2008.

85 Allen Schick, The Metamorphoses of performance budgeting (Die Verwandlungen der leistungsorientierten Haushaltsplanung), OECD Journal on budgeting, Volume 2013/2.

Kast

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3

78Schlussfolgerungen und Empfehlungen

137 Im Großen und Ganzen hat die Kommission die PV und OP der Kohäsionspolitik 2014-2020 wirksam ausgehandelt. Sie brachte die Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten innerhalb der vorgegebenen Fristen zum Abschluss, richtete die Finanzmittel gezielt auf die Strategie Europa 2020 aus und sorgte für eine solidere Interventionslogik in den OP. Nicht gelungen ist es ihr jedoch, die Regelungen zur finanziellen Überwa-chung zwischen den Fonds zu harmonisieren und für eine einheitliche Definition von Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse zu sorgen. Dies wäre jedoch für eine aussagekräftige Aggregation und einen sinnvollen Vergleich von Leistungsdaten zwischen den Programmen erforderlich. Darüber hinaus besteht angesichts der Ge-samtzahl an zu überwachenden Leistungsindikatoren und der Tatsache, dass weiter-hin zusätzliche Daten zur Ermittlung der Auswirkungen des Einsatzes von EU-Fonds erforderlich sind, das Risiko, dass dieses leistungsorientierte System für 2014-2020 mit erheblichem administrativem Aufwand verbunden ist.

Bei den Verhandlungen über Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme hielt die Kommission Verzögerungen im Rahmen

138 Das Europäische Parlament und der Rat verabschiedeten das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik im Dezember 2013, also kurz vor Beginn des Programmzeit-raums 2014-2020. Im Vergleich zum vorherigen Zeitraum stellt dies eine Verzögerung um fünf Monate dar, die zum einen darauf zurückzuführen ist, dass die Kommission ihren Gesetzgebungsvorschlag später vorlegte, und zum anderen darauf, dass der Abschluss der Verhandlungen mehr Zeit in Anspruch nahm. Die Kommission hatte die abgeleiteten Rechtsvorschriften bis Januar 2016 verabschiedet, d. h. nachdem sie den Großteil der OP bereits angenommen hatte (siehe Ziffern 33-37).

139 Insgesamt gesehen hat die Kommission trotz Schwierigkeiten die PV und OP inner-halb der in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen vorgegebenen Frist an-genommen: Die letzte PV wurde im November 2014, das letzte OP im Dezember 2015 angenommen. Die Kommission ging proaktiv vor und nahm bereits 2012 informelle Verhandlungen auf. Dies half ebenfalls, die Auswirkungen der verspäteten Annahme der Verordnungen einzudämmen. Zudem stellte die Kommission den Mitgliedstaaten eine beträchtliche Zahl von Leitfäden zur Verfügung, obgleich dies bruchstückhaft und in einer späten Phase des Verfahrens erfolgte (September 2014). Die Kommission konnte die Leitfäden erst fertigstellen, als der Rechtsrahmen in Kraft war (Dezem-ber 2013) (siehe Ziffern 47-48).


140 Die Mitgliedstaaten reichten alle PV fristgerecht (bis April 2014) ein, und die Verhand-lungen wurden durchschnittlich innerhalb von fünf Monaten abgeschlossen. Dies geschah deutlich schneller als der entsprechende Schritt bei den Vorbereitungen der NSRP 2007-2013 und half, die Verzögerungen teilweise zu kompensieren (siehe Ziffern 48-49).

141 Die Mitgliedstaaten legten die meisten ihrer OP-Entwürfe (85 %) innerhalb der vor-geschriebenen Frist vor. Bei 15 % der OP war die Kommission nicht in der Lage, die formellen Verhandlungen innerhalb von drei Monaten nach Vorlage der PV aufzu-nehmen. Durchschnittlich dauerte die Annahme eines OP rund acht Monate (die Sperrfristen nicht eingerechnet, also ohne die Zeiträume zwischen der Übermittlung der Anmerkungen an die Mitgliedstaaten und der Vorlage des OP). Dies ist mit dem vorherigen Zeitraum vergleichbar. Bis Dezember 2014 waren 64 % der OP im Rahmen des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ angenommen. Im vorheri-gen Programmzeitraum 2007-2013 waren in dem entsprechenden Zeitraum 98 % der OP angenommen. Dies ist hauptsächlich auf die verspätete Annahme des Legislati-vpakets zurückzuführen (siehe Ziffer 49).

142 Das lässt darauf schließen, dass sich die Verhandlungen anspruchsvoller gestalteten. Die wesentlichen Gründe hierfür waren zusätzliche Anforderungen wie Ex-ante-Kon-ditionalitäten oder die Aufstellung einer expliziteren Interventionslogik, IT-Probleme sowie die Notwendigkeit, mehrere Genehmigungszyklen der Kommission mit zeitauf-wendigen dienststellenübergreifenden und dienststelleninternen Konsultationen durchzuführen. Darüber hinaus wiesen die ersten Entwürfe der Programmplanungs-dokumente Qualitätsprobleme auf (siehe Ziffern 53-55).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte sicherstellen, dass ihre Gesetzgebungsvorschläge zur Kohäs-ionspolitik für den Zeitraum nach 2020 rechtzeitig vorgelegt werden, damit ausrei-chend Zeit bleibt, um die Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat vor dem Beginn des Programmzeitraums abzuschließen.

Zieldatum fur die Umsetzung: Zeitpunkt der Vorbereitung der Gesetzgebungsvor-schläge fur den Zeitraum nach 2020.


Die Partnerschaftsvereinbarungen waren hilfreich, um die Ausgaben der Kohäsionspolitik gezielt auf die Strategie Europa 2020 auszurichten

143 PV haben sich als wirksames Instrument erwiesen, um die Förderung aus den ESI-Fonds auf TZ und Prioritäten für Investitionen einzugrenzen. Die untersuchten PV decken alle wesentlichen Aspekte ab und enthalten eine Analyse des Entwicklungs-bedarfs und der Prioritäten für Investitionen in den Mitgliedstaaten. Der Kommission und den Mitgliedstaaten ist es gelungen, EU-Finanzmittel für den Zeitraum 2014-2020 gezielt auf die Ziele der Strategie Europa 2020 für Wachstum und Beschäftigung auszurichten. Die Mittel werden sogar auf eine begrenzte Zahl wesentlicher Bereiche innerhalb der TZ konzentriert, und die fondsspezifischen Vorgaben zur thematischen Konzentration wurden im Allgemeinen übertroffen. Insgesamt wurden im Vergleich zum Programmzeitraum 2007-2013 den Bereichen Wettbewerbsfähigkeit von KMU, Klimawandel und Beschäftigung mehr Mittel und den Bereichen Verkehr und Umwelt weniger Mittel zugewiesen (siehe Ziffern 57 und 68).

144 Der Hof stellt jedoch fest, dass die in den PV angegebenen Informationen nicht immer mit den Informationen in den OP übereinstimmen und dass für die Mitglied-staaten, welche von den Ausnahmen gemäß der EFRE-Verordnung Gebrauch machen, anhand der in den OP verfügbaren Finanzinformationen nicht immer bestimmt wer-den kann, ob die Vorgaben für die thematische Konzentration eingehalten werden (siehe Ziffer 69).

Empfehlung 2

a) Die Mitgliedstaaten sollten der Kommission die Finanzinformationen bereitstel-len, die sie benötigt, um die Einhaltung der Vorgaben für die thematische Kon-zentration (einschließlich der Ausnahmen gemäß der EFRE-Verordnung) wirksam zu überwachen.

b) Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten die Förderung aus den ESI-Fonds auf thematische Ziele eingrenzen.

Zieldatum fur die Umsetzung: ab 2017 auf jährlicher Basis.


145 Die Mitgliedstaaten zeigen in den Partnerschaftsvereinbarungen die wesentlichen zu erzielenden Ergebnisse auf, erstellen jedoch im Allgemeinen keine quantifizierte Schätzung des erwarteten Beitrags der ESI-Fonds zum Erreichen der Zielwerte. Es ist jedoch offensichtlich, dass für das Erreichen der meisten der in den PV festgelegten Ergebnisse ein erheblicher Beitrag aus den nationalen Haushalten, der über die Mittel aus den ESI-Fonds hinausgeht, aber auch weitere regulatorische Maßnahmen und Strukturreformen erforderlich sein werden. Gleichzeitig ist es möglich, dass ein Nicht-erreichen des Ergebnisses nicht auf ein Versagen der Interventionen der ESI-Fonds, sondern auf Faktoren außerhalb des Wirkungsbereichs der ESI-Fonds zurückzuführen ist, etwa auf eine ungünstige sozio-ökonomische Situation und/oder unwirksame nationale Strategien (siehe Ziffern 74-80).

In den operationellen Programmen wird deutlicher aufgezeigt, was mit den Interventionen angestrebt wird und wie dies erreicht werden soll, allerdings ist dies mit einer größeren Komplexität verbunden

146 Für einen Großteil der untersuchten OP haben die Kommission und die Mitglied-staaten erfolgreich Programme entwickelt, deren Interventionslogik solider war, bei denen also angegeben wurde, worauf die Intervention abzielt (spezifische Ziele/Ergebnisse) und wie dies erreicht werden soll (Finanzen - Maßnahmen - Outputs). Gab es Mängel, so waren diese darauf zurückzuführen, dass der Entwicklungsbedarf nicht dokumentiert wurde und Ziele offenbar nicht auf den ermittelten Bedarf abgestimmt waren. Die Ziele waren oftmals auch zu allgemein definiert, oder es bestanden Zwei-fel, ob die in dem OP vorgestellten Maßnahmen zum Erreichen seiner Ziele und Er-gebnisse beitragen würden. In derartigen Fällen besteht die Gefahr, dass öffentliche Ausgaben falsch zugewiesen oder nicht auf die wirksamste Art und Weise verwendet werden (siehe Ziffern 81-87).

147 Die Komplexität der OP für 2014-2020 hängt von folgenden Parametern ab: der Zahl der von den Mitgliedstaaten festgelegten Prioritätsachsen, der Zahl der von ihnen behandelten Investitionsprioritäten und der Zahl der von den OP erfassten Regio-nenkategorien. Zudem wird sie von der Zahl der programmspezifischen Indikatoren bestimmt, die der Mitgliedstaat ausgewählt hat. Die OP für 2014-2020 sind in einer dreidimensionalen Matrixstruktur konzipiert, mit der die von den Mitgliedstaaten individuell festgelegten Prioritätsachsen, die ausgewählten Investitionsprioritäten und die Arten der behandelten Regionen kombiniert werden. Dadurch wird zwar die strategische Kohärenz der Programmplanung sichergestellt, allerdings erhöht sich damit auch die Zahl der zu überwachenden Leistungsindikatoren ganz erheblich, da diese multipliziert werden, um dem spezifischen Kontext, in dem die Finanzierung innerhalb des OP stattfindet, Rechnung zu tragen. In der untersuchten Stichprobe von OP erhöhte sich die Zahl der Outputindikatoren um bis zu 450 % und die Zahl der Ergebnisindikatoren um bis zu rund 500 % (siehe Ziffern 88-91).


Fondsspezifische Unterschiede bei der Kategorisierung von Finanzdaten und Leistungsmessung der operationellen Programme werden in den kommenden Jahren wohl zu Schwierigkeiten bei der Programmüberwachung führen

148 Der Ansatz zur finanziellen Überwachung von Investitionen unterscheidet sich zwi-schen dem EFRE und dem ESF, aber auch zwischen den Mitgliedstaaten mit mehr als einer Regionenkategorie (z. B. weniger entwickelte Regionen, Übergangsregionen und stärker entwickelte Regionen). Insbesondere beim EFRE lässt sich die Verbin-dung zwischen Maßnahmen und Finanzierung nicht ohne Weiteres herstellen, da die Finanzinformationen nicht auf die Investitionsprioritäten abgestimmt sind. Dies wird die Überwachung der Fortschritte erschweren, da nicht klar sein wird, welche Be-träge der Umsetzung der im Rahmen des EFRE unterstützten Investitionsprioritäten zugewiesen wurden (siehe Ziffern 92-99).

149 Die Fonds unterscheiden sich auch im Hinblick auf die Verwendung gemeinsamer Outputindikatoren, und die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, zusätzliche programmspezifische Outputindikatoren festzulegen. Erneut werden sich für den EFRE erhebliche Schwierigkeiten bei der Aggregation der Leistungsinformationen für Outputs ergeben, da die Mitgliedstaaten im Durchschnitt fast genauso viele pro-grammspezifische Indikatoren wie gemeinsame Indikatoren auswählten. Insgesamt erstellten die 28 EU-Mitgliedstaaten für den EFRE zusätzlich zu den 40 gemeinsamen Outputindikatoren 2 240 unterschiedliche programmspezifische Outputindikatoren. Durchschnittlich wurden in jedem EFRE-OP 13,2 verschiedene programmspezifische Outputindikatoren und 14,8 gemeinsame Outputindikatoren verwendet (siehe Zif-fern 100-109).

150 Im Hinblick auf die Ergebnisindikatoren gestaltet sich die Situation sogar noch problematischer: Hier messen EFRE- und ESF-Indikatoren unterschiedliche Dinge auf unterschiedliche Weise. Tatsächlich wird der Begriff „Ergebnis“ in der fondsspe-zifischen Verordnung unterschiedlich ausgelegt. Gemeinsame Ergebnisindikatoren existieren nur für den ESF, jedoch nicht für den EFRE. Sie werden allerdings nicht häufig verwendet. Insgesamt entwickelten die 28 EU-Mitgliedstaaten 2 955 pro-grammspezifische Ergebnisindikatoren für den EFRE, und durchschnittlich wurden in jedem EFRE-OP 17,4 unterschiedliche spezifische Ergebnisindikatoren verwendet. Für den ESF gibt es 23 gemeinsame Ergebnisindikatoren und zusätzlich 1 976 pro-grammspezifische Ergebnisindikatoren. Durchschnittlich wurden in jedem ESF-OP 3,1 gemeinsame Ergebnisindikatoren und 14,4 unterschiedliche programmspezifische Ergebnisindikatoren verwendet. Folglich scheint es für beide Fonds nicht möglich zu sein, Leistungsdaten auf EU-Ebene sinnvoll zu aggregieren. Insgesamt erscheint die Anzahl der Leistungsindikatoren angesichts der Kosten einer regelmäßigen Erhebung solcher Daten als zu hoch. In seiner Stellungnahme Nr. 1/201786 empfahl der Hof, die Definitionen der Leistungsterminologie zu „Output“ und „Ergebnis“ zu vereinheitli-chen (siehe Ziffern 110-130)

86 Siehe Stellungnahme Nr. 1/2017 zu dem Vorschlag zur Änderung der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union (Ziffer 148).


151 Die Mitgliedstaaten sind überdies verpflichtet, die den verschiedenen Interventi-onsbereichen zugewiesenen Finanzmittel sowie die Leistungsdaten nach Regio-nenkategorie (wie weniger entwickelte Regionen, Übergangsregionen und stärker entwickelte Regionen) aufzuschlüsseln. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten diesbezüglich unterschiedliche Ansätze verfolgen. Diese unterschiedlichen natio-nalen Ansätze haben unmittelbare Auswirkungen auf Anzahl, Zielwerte und Etap-penziele der Outputindikatoren, die wichtigen Durchführungsschritte sowie die bei diesen OP verwendeten Finanzindikatoren. Die Werte der Output- und Ergebnisin-dikatoren nach Regionentyp werden also mittels unterschiedlicher Zuweisungs-schlüssel bestimmt. Was noch wichtiger ist: Das Fehlen eines gemeinsamen Ansatzes lässt Zweifel an der Vergleichbarkeit und Genauigkeit der Informationen, die von Mitgliedstaaten mit mehr als einer Regionenkategorie bereitgestellt werden, aufkom-men. Insbesondere kann sich dies auf die Erfüllung der Vorgaben für die thematische Konzentration auswirken (siehe Ziffern 100-101).

Empfehlung 3

Die Kommission sollte eine gemeinsame Terminologie für „Output“ und „Ergebnis“ festlegen und vorschlagen, dass diese in die Haushaltsordnung aufgenommen wird, sowie dafür sorgen, dass die Vorschläge für die sektorspezifischen Verordnungen diesen Definitionen für die Zeiträume nach 2020 folgen.


Empfehlung 4

Die Kommission sollte eine Analyse der programmspezifischen und gemeinsamen Indikatoren für Outputs und Ergebnisse für den Zeitraum 2014-2020 vornehmen, um diejenigen zu ermitteln, die am relevantesten und am besten geeignet sind, um die Auswirkungen der EU-Interventionen zu bestimmen.

Die Mitgliedstaaten sollten im Falle von Programmänderungen keine unnötigen pro-grammspezifischen Indikatoren mehr verwenden.

Zieldatum fur die Umsetzung: bis Mitte 2018.


152 Wie schon in der Vergangenheit werden die Auswirkungen der kohäsionspolitischen Ausgaben auf das Erreichen der erwarteten Ergebnisse mithilfe von Evaluierungen bestimmt werden müssen. Hierfür müssen Daten über die Ergebnisse verfügbar sein, die unmittelbar den kofinanzierten Vorhaben zuzurechnen sind. Für die ESF-OP wer-den die Mitgliedstaaten systematisch Daten über die unmittelbaren Ergebnisse von Interventionen sammeln und der Kommission übermitteln. Die EFRE-Ergebnisindika-toren erfassen jedoch nicht die unmittelbaren Ergebnisse von Projekten und werden nicht ohne Weiteres zur Verfügung stehen, es sei denn, die Mitgliedstaaten beschlie-ßen, diese zusätzlichen Daten freiwillig zu erheben (siehe Ziffern 121-123).

Empfehlung 5

Die Kommission sollte

ο „bewährte Vorgehensweisen“ der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Evalu-ierungen verbreiten, die sich am besten zur Feststellung der Auswirkungen von EU-Interventionen eignen,

ο die Mitgliedstaaten bei der Aktualisierung ihrer Evaluierungspläne unterstützen, die entsprechende „Evaluierungen nach bewährtem Beispiel“ enthalten.

Die Mitgliedstaaten sollten die Erfassung der Daten sicherstellen, die zur Feststellung der Auswirkungen der EFRE-Interventionen relevant sind.

Zieldatum fur die Umsetzung: bis Ende 2017.

153 Die Tatsache, dass mit den fondsspezifischen Verordnungen unterschiedliche Anfor-derungen für die Erhebung und Meldung von Leistungsdaten für Outputs und Ergeb-nisse eingeführt wurden, ist ein erheblicher Mangel im für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten System. Die Analyse des Hofes ergab, dass einige als Outputindikatoren für den EFRE festgelegte Indikatoren als Ergebnisindikatoren für den ESF wahrge-nommen werden könnten. Jedoch werden unmittelbare Ergebnisse nicht systema-tisch durch gemeinsame Outputindikatoren für alle TZ, die mit EFRE-Interventionen unterstützt werden, gemessen (siehe Ziffern 124-130).


154 Folglich sind die Mitgliedstaaten gezwungen, fondsspezifische Systeme zur Leis-tungsüberwachung zu entwickeln, selbst im Falle von Multifonds-OP. Diese Un-terschiede in der Methodik und die übermäßig hohe Zahl programmspezifischer Indikatoren werden erheblichen administrativen Aufwand verursachen, es bleibt jedoch abzuwarten, wie diese Daten verwendet werden. Noch immer ist unklar, wie die Mitgliedstaaten und/oder die Kommission beabsichtigen, die Leistungsinforma-tionen zu verwenden und zu überwachen, für die Daten zu sammeln, zu überprüfen und - zumindest für die gemeinsamen Indikatoren - der Kommission zu übermitteln sein werden. Jedoch könnte die verbesserte Verfügbarkeit von Leistungsdaten über Outputs den Weg dafür ebnen, dass derartige Einheitskosten und Informationen über die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit von Interventionen für eine stärker leistungs-orientierte Mittelzuweisung für die Interventionen nach 2020 verwendet werden (siehe Ziffern 131-134).

Empfehlung 6

Die Kommission sollte

ο die im Zuge der jährlichen Durchführungsberichte erhobenen Daten und die Ergebnisse von Ad-hoc- und Ex-post-Evaluierungen für die Zwecke der kompa-rativen Leistungsanalyse nutzen, und gegebenenfalls um die Verwendung eines Benchmarking zu fördern und damit im Zeitraum 2014-2020 politische Lernpro-zesse zu ermöglichen;

ο bei der Finanzierung von Interventionen im Rahmen der Kohäsionspolitik für die Zeit nach 2020 gegebenenfalls das Konzept eines leistungsorientierten Haushalts anwenden, bei dem jede Erhöhung der Mittel an eine Steigerung der Outputs oder anderer Ergebnisse geknüpft ist; in diesem Zusammenhang sollte die Kommission auf Daten zu den im Zeitraum 2014-2020 ermittelten tatsächlichen Einheitskosten zurückgreifen.


Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom Mittwoch, 8. Februar 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE Präsident

86Anhänge

Vergleich von wesentlichen für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten regulatori-schen Bestimmungen mit ähnlichen Bestimmungen früherer Zeiträume

InterventionslogikLeistungsrahmen Ex-ante-Konditiona-

litätenProgramm-zeitraum

Entwicklung Thematische Konzentration Leistungsindikatoren

2014-2020 ο Verstärkte Interventi-onslogik

ο Vorgaben für die thematische Konzentration nach Fonds (EFRE vs. ESF), TZ (EFRE, KF) oder Investitionsprio-ritäten (ESF) und Regionenkategorie

ο Strukturierte Verwendung von Indikatoren

ο Gemeinsame Outputindikatoren in Rechtsgrundlage vorgegeben (für ESF und EFRE) und gemeinsame Ergebnisindikatoren für den ESF

ο Obligatorische Berichterstattung zu allen gemeinsamen Indikatoren für den ESF

ο Zuweisung von Mitteln der obligatorischen leistungsgebundenen Reserve in Höhe von 6 % für den EFRE, ESF und KF im Rahmen des Ziels "In-vestitionen in Wachstum und Beschäftigung"

ο Methodik für Leistungsbe-wertung durch Verord-nung festgelegt

ο Möglicher Mittelverlust im Falle von schwerwie-gendem Versagen beim Erreichen der Etappenziele

ο Thematische Ex-ante-Konditio-nalitäten

ο Allgemeine Ex-ante-Konditio-nalitäten

ο Obligatorisch ο Möglichkeit der

Aussetzung von Zwischenzahlungen

2007-2013 ο Traditionelle Interventi-onslogik

ο Mittelzuweisung zu Lissabon-bezo-genen Ausgaben-kategorien nach geografischer Förderfähigkeit

ο Unterschiedlich umfangreiche Verwendung von Indikatoren in den einzelnen Mitgliedstaaten

ο Gemeinsame Indi-katoren festgelegt in Leitfäden der Kommission; Ver-wendung 2008 mit den Mitgliedstaaten vereinbart, jedoch nicht obligatorisch

ο 3 % leistungsgebundene Reserve für die Ziele "Konvergenz" und/oder "Regionale Wettbe-werbsfähigkeit und Beschäftigung"

ο Auf Initiative der Mitglied-staaten festgelegt, nicht obligatorisch

ο Kein Mittelverlust möglich

ο Keine expliziten Ex-ante-Konditio-nalitäten

2000-2006 ο Traditionelle Interventi-onslogik

ο Konzentration auf vorrangige Ziele, Gemeinschafts-initiativen und demografischen Erfassungsbereich der Fonds

ο Unterschiedlich umfangreiche Verwendung von Indikatoren in den einzelnen Mitgliedstaaten

ο Gemeinsame Indikatoren in Leitfäden der Kom-mission festgelegt, jedoch als Beispiele angegeben; kein Anreiz für deren Verwendung

ο 4 % obligatorische leistungsgebundene Reserve der Mittel für Verpflichtungen

ο Methodik für Leistungsbe-wertung durch Mitglied-staaten festgelegt

ο Kein Mittelverlust möglich

ο Keine expliziten Ex-ante-Konditio-nalitäten

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Durchsicht der geltenden Rechtsvorschriften und Leitfäden der Kommission.

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87Anhänge

Strategie Europa 2020, thematische Ziele und thematische Konzentration1

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1. Entwicklung(Öffentliche und private) Investitionen in Höhe von 3 % des BIP der EU in den Sektor Forschung und Entwicklung (FuE) und Innovationen

2. BildungVerringerung der Schulabbrecherquote auf unter 10 % Steigerung des Anteils der 30- bis -34-Jährigen mit abgeschlossener Hochschulbildung auf mindestens 40 %

3. Klimawandel und nachhaltige Energiewirtschaft Senkung der Treibhausgasemissionen um 20 % gegenüber dem Stand von 1990Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch auf 20 % Steigerung der Energieeffizienz um 20 %

4. Beschäftigung75 % der 20- bis 64-Jährigen sollen in Arbeit stehen

5. Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung Die Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffenen oder bedrohten Menschen soll um mindestens 20 Millionen gesenkt werden

Croissance inclusive

TZ 8 - Förderung von nachhaltiger und hochwerti-ger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte

TZ 9 - Förderung der sozialen Inklusion, Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung

TZ 10 - Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompe-tenzen und lebenslanges Lernen

TZ 11 - Verbesserung der institutionellen Kapazitäten von öffentlichen Behörden und Interessenträgern und effizientere öffentliche Verwaltung

Nachhaltiges Wachstum

TZ 4 - Förderung der Bestrebungen zur Verringerung der CO2-Emissionen in allen Branchen der Wirtschaft

TZ 5 - Förderung der Anpassung an den Klimawandel und Risikoprävention und Risikomanagement

TZ 6 -Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Förderung der Ressource-neffizienz

TZ 7 - Förderung von Nachhaltigkeit im Verkehr und Beseitigung von Engpässen in wichtigen Netzinfrastrukturen

Intelligentes Wachstum

TZ 1 - Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation

TZ 2 - Informations- und Kommunikationstechnolo-gien (IKT) - Verbesserung von Zugang sowie Nutzung und Qualität (Breitbandziel)

TZ 3 - Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU)

1 Die Zuweisung thematischer Ziele zu den Schwerpunktbereichen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum ist in den Verordnungen nicht vorgesehen. Sie wurde von der Kommission in mehreren seit 2014 veröffentlichten Dokumenten eingeführt.

88Anhänge

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Veröffentlichung „Panorama, Inforegio, No 48, 2013“ der Kommission.

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ang

II

TZ 8

Übergangsregionen

12 % 50 %

15 % 60 %

20 % 80 %

TZ 4

GEFÖRDERT AUS DEM ESF

GEFÖRDERT AUS DEM KF

TZ 1

TZ 2 TZ 3

TZ 8TZ 9

TZ 10TZ 4 TZ 11

TZ 5 TZ 6

TZ 7

Hauptprioritäten

für den EFRE Hauptprioritäten

für den ESF

GEFÖ

RDERT AUS DEM EFRE

Weniger entwickelte Regionen

Stärker entwickelte Regionen

TZ 1-4

TZ 4 TZ 1-4

TZ 4 TZ 1-4

70 %

80 %

60 %20 %

20 %

20 %

TZ 9 bis zu 5 IP

TZ 9

TZ 9

bis zu 5 IP

bis zu 5 IP

Konzentration auf bis zu 5 Investitionsprioritäten (IP) im Rahmen der thematischen Ziele und Konzentration von 20 % in jedem Land auf die Bereiche soziale Inklusion, Armutsbekämpfung und Bekämpfung von Diskriminierung

Für den Europäischen SozialfondsKonzentration der Investitionen auf mindestens zwei der vier Hauptprioritäten mit besonderer Mittelzuweisung für CO2-arme Wirtschaft (TZ4)

Für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung

Strategie Europa 2020, thematische Ziele und thematische Konzentration

89Anhänge

Architektur der Kohäsionspolitik

Anh

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III

PARTNERSCHAFTSVEREINBARUNG(mit erwarteten strategischen Ergebnissen)

LDR: Less Developed Regions (Weniger entwickelte Regionen)

TR: Transition Regions(Übergangsregionen)

MDR: More Developed Regions(Stärker entwickelte Regionen)

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MDR (ESF)

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MDR (ESF)

...

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Investi

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riorit

ät N

Investitionspriorität 2

Investitionspriorität 1

Prioritätsachse 1

Prioritätsachse 2

Prioritätsachse n

Prioritätsachse 1

...

Maßnah-menMaßnahmen

Maßnah-

men

Spezifisches Ziel N und erwartete Ergebnisse

Spezifisches

Ziel 1 und

erwartete

Ergebnisse

Spezifisches Ziel N und

erwartete Ergebnisse

Spezifi-sches Ziel 1

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Ergebnisse

Ergebnisin-

dikator 1

Ergebnisin-

dikator 1

Ergebnisin-

dikator 1

Ergebnisin-dikator 1

Erge

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kato

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Ergebnisin-dikator n

Ergebnisin-

dikator n

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Ziel N und

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Ergebni-sindikator

n

Ergebnisin-dikator n

Outputindi-

kator 1

Outputindi-kator n

90Anhänge


Investitionsprioritäten sind spezifische, im Rahmen eines jeden thematischen Ziels zu entwickelnde Maßnahmen. Sie sollten die Grundlage für die Festlegung spezifischer Ziele bilden. Die Investitionsprioritäten der für diese Prüfung untersuchten TZ lauten:

Anh

ang

III

b)

a)

TZ1: "Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation durch

aktives und gesundes Altern.vi)

Arbeitskräfte, Unternehmen und Unternehmer fit machen für den Wandel;

v)

Gleichstellung von Frauen und Männern auf allen Gebieten, einschließlich des Zugangs zur Beschäftigung und des beruflichen Aufstiegs, der Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben und der Förderung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für gleiche Arbeit;

iv)

Selbstständigkeit, Unternehmergeist und Gründung von Unternehmen, einschließlich von innovativen Kleinstun-ternehmen sowie innovativen KMU;

iii)

dauerhafte Eingliederung junger Menschen in den Arbeitsmarkt, insbesondere solcher, die weder einen Arbeitsplatz haben noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren, darunter junge Menschen, denen soziale Ausgrenzung droht und die Randgruppen angehören, einschließlich durch die Umsetzung der Jugendgarantie;

ii)

Zugang zu Beschäftigung für Arbeitsuchende/Nichterwerbstä-tige, einschl. Langzeitarbeitsloser und arbeitsmarktferner Menschen, auch durch lokale Beschäftigungsinitiativen und die Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte;

i)

TZ8: "Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte

Ausbau der Infrastruktur im Bereich Forschung und Innovation (F&I) und der Kapazitäten für die Entwick-lung von F&I-Spitzenleistungen; Förderung von Kompetenzzentren, insbesondere solchen von europäischem Interesse;

Förderung von Investitionen der Unternehmen in F&I, Aufbau von Verbindungen und Synergien zwischen Unternehmen, FuI-Zentren und dem Hochschulsektor, insbesondere Förderung von Investitionen in Produkt- und Dienstleistungsentwicklung, Technologietransfer, soziale Innovation, Öko-Innovationen, öffentliche Dienstleistungsanwendungen, Nachfragestimulierung, Vernetzung, Cluster und offene Innovation durch intelligente Spezialisierung und Unterstützung von technologischer und angewandter Forschung, Pilotlinien, Maßnahmen zur frühzeitigen Produktvalidi-erung, fortschrittlichen Fertigungskapazitäten und Erstproduktion, insbesondere in Schlüsseltechnologien sowie der Verbreitung von Allzwecktechnologien".

91Anhänge

Strategische Ergebnisindikatoren - Analyse von Partnerschaftsvereinbarungen für die fünf erfassten Mitgliedstaaten

a) für das thematische Ziel 1

Land Wesentlicher Ergebnisindikator in der PV Ausgangswert (Jahr)

Zwischenziel 2020

EU-Zuweisung ESI-Fonds in Euro

(davon EFRE)

EU-Beitrag zu Zielwert

ES FuE-Ausgaben im Verhältnis zum BIP (BAF-E) 1,3 % (2012) 2,00 %

4 653 741 999 (4 424 158 787)

n.z.

ES Vom Privatsektor finanzierte Ausgaben in FuE 45,6 % (2012) 60,0 % n.z.

ESAnteil der Unternehmen, die technologische Innovatio-nen tätigen, an der Gesamtzahl der aktiven Unterneh-men mit mindestens 10 Mitarbeitern

13,22 % (2010-2012) 25,00 % n.z.

IEHöhere Zahl von Industriepartnern, die mit geförderten strategischen Forschungszentren in den Regionen zusammenarbeiten

n.z.1 n.z.

186 992 153 (142 000 000)

n.z.

IE Erhöhung der Zahl der Lizenzen infolge von Forschungs-tätigkeit in der Region South & East (S&E) n.z. n.z. n.z.

IEZahl der KMU-Kunden von Enterprise Ireland in der Region Border, Midland und Western (BMW), die mehr als 100 000 EUR pro Jahr für FuE ausgeben

n.z. n.z. n.z.

HR FuE-Ausgaben im Verhältnis zum BIP (BAF-E) 0,75 % (2012) 1,40 % 690 292 165 (664 792 165) n.z.

PL FuE-Ausgaben im Verhältnis zum BIP (BAF-E) 0,90 % (2012) 1,70 %8 436 055 741

(8 351 428 665)

26 %

PL FuE-Ausgaben des Unternehmenssektors im Verhältnis zum BIP 0,30 % (2012) 0,80 % 30 %

RO FuE-Ausgaben im Verhältnis zum BIP (BAF-E) 0,49 % (2012) 2,00 % 1 061 811 455 (973 404 255) n.z.

1 Bezugnahme auf die Ergebnisindikatoren in den OP.

Anh

ang

IV

92Anhänge

b) für das thematische Ziel 8

Land Ergebnisindikator in der PV Ausgangswert (Jahr)

Zwischenziel 2020

EU-Zuweisung ESI-Fonds in Euro (davon EFRE, ESF, Beschäftigungs-

initiative für junge Menschen)

EU-Beitrag zu Zielwert

ES Erhöhung der Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen 59,3 % (2012) 74 %

4 195 708 141 (3 645 694 060)

n.z.

ES Jugendarbeitslosenquote 55,7 % (2013) Senkung des Ausgangswerts n.z.

ES Arbeitslosenquote der geringer qualifizierten Arbeitnehmer 34 % (2012) Senkung des

Ausgangswerts n.z.

ESProzentualer Anteil der mittel- und hochqua-lifizierten Beschäftigung im Verhältnis zur Gesamtbeschäftigungsquote

78,97 % (2012) Erhöhung des Ausgangswerts n.z.

IE

Arbeitslose oder andere Arbeitssuchende, einschließlich Langzeitarbeitsloser und junger Arbeitsloser, erhalten eine Anstellung oder nehmen Aus- oder Weiterbildungs-angebot wahr

n.z. n.z.

307 325 622 (299 075 622)

n.z.

IE

Mehr junge Menschen unter 25, insbesondere jene, die weder eine Arbeit haben noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren, nehmen Aus- oder Weiterbildungsangebot wahr oder erhalten eine Anstellung

n.z. n.z. n.z.

HR Erhöhung der Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen 55,4 % (2013) 62,9 % 680 687 318

(532 933 273) n.z.

PL Erhöhung der Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jäh-rigen (F/M)

57,6 % F (2013)72,1 % M (2013)

62,3 % F79,8 % M

5 796 315 058 (5 450 532 063)

5 %3,2 %

PL Erhöhung der Beschäftigungsquote der 55- bis 64-Jäh-rigen (F/M)

31,0 % F (2013)51,3 % M (2013)

34,5 % F64,4 % M

4,7 %1,6 %

PL Erhöhung der Beschäftigungsquote in ländlichen Gebieten auf 53,3 % 50,3 % (2013) 53,3 % 6,2 %

RO Erhöhung der Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen 63,8 % (2012) 70 % 2 334 594 271

1 770 988 630 n.z.


Anh

ang

IV

93Antworten der Kommission

Zusammenfassung

IVDie Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 55.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern VII und VIII.Die Kommission stellt fest, dass im Fall von EFRE und ESF bei den programmspezifischen Leistungsindikatoren für Ergeb-nisse keine Aggregation auf EU-Ebene vorgesehen ist. Diese spezifischen Indikatoren sind für die Festlegung von Zielen und die Leistungsberichterstattung in Bezug auf die Zielvorgaben geeignet, während gemeinsame Indikatoren eine Berichterstattung über die erzielten Erfolge aufgrund vordefinierter Kategorien für EU-weit häufig genutzte Investitionen erlauben. Programmspezifische Outputindikatoren beziehen sich auf die physischen Produkte, die eine Vorstellung von den Veränderungen vermitteln, die durch die EU-finanzierten Programminterventionen erreicht wurden. Diese Inter-ventionen sind so auf den jeweiligen Bedarf zugeschnitten, dass ortsbezogene Entwicklungsengpässe beseitigt werden. Definitionsgemäß müssen diese genau auf die Region und die vorgesehene Maßnahme abgestimmt sein.

VIIIDie Kommission verweist auf ihre Antworten zu den Ziffern 90, 91, 110, 112, 131, 134 und Kasten 13.

IXErster Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 2.

Zweiter Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 5.

Dritter Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 4.

XErster Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 1.

Zweiter Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 2.

Dritter Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 3.

Vierter Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 4.

Fünfter Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 5.

Sechster Aufzählungspunkt: Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Empfehlung 6.

Antworten der Kommission 94

Bemerkungen

36Der Vorschlag der Kommission für den Zeitraum 2014-2020 wurde etwas später vorgelegt als der Vorschlag für den Zeit-raum 2007-2013. Der Hauptgrund für die Verzögerung des Inkrafttretens der Verordnung lag jedoch in der zunehmenden Komplexität der Gesetzgebungsverhandlungen (Rolle des EP aufgewertet, Vorschlag für 5 Fonds) und der Tatsache, dass die MFR-Verordnung erst im Dezember 2013 von den Mitgesetzgebern verabschiedet wurde. Sektorbezogene Rechtsvor-schriften hätten vor diesem Zeitpunkt nicht verabschiedet werden können, selbst wenn die Kommission ihre Vorschläge früher vorgelegt hätte.

37Die Kommission räumte dem Erlass der Sekundärgesetzgebung gemäß den Anforderungen des Programmplanungszy-klus Vorrang ein. Die für die Verabschiedung von Partnerschaftsvereinbarungen (PV) oder operationellen Programmen (OP) und für den Aufbau grundlegender Umsetzungsstrukturen notwendige Sekundärgesetzgebung wurde bis März 2014 verabschiedet; danach folgten Rechtsakte, die grundlegende Bestimmungen für die Umsetzung bis Januar 2015 enthiel-ten. Es hatte keine Auswirkungen auf den Beginn der Programmplanung, dass die Arbeiten am rechtlichen Rahmen erst im Januar 2016 abgeschlossen waren.

Außerdem wurden parallel zu den Legislativverhandlungen mit den Mitgliedstaaten Entwürfe erarbeitet und Konsultatio-nen für eine zeitnahe Verabschiedung der Sekundärgesetzgebung durchgeführt.

49Die Kommission stellt fest, dass ihre Leistung hinsichtlich der Verhandlungen und der Verabschiedung von Programmen im Vergleich zum vorangegangenen Programmplanungszeitraum auch durch einen Vergleich der ersten 12 Monate nach der Verabschiedung des rechtlichen Rahmens beurteilt werden kann. Würde ein Zeitraum von 12 Monaten nach der Verabschiedung der entsprechenden Gesetzgebungspakete in beiden Zeiträumen herangezogen, so ergäbe dies ein zutreffenderes Bild. Im Zeitraum 2014-2020 wären dann in den ersten 12 Monaten nach der Verabschiedung der Verord-nung 40 % der OP – gegenüber 6 % der OP in derselben Zeitspanne des Programmplanungszeitraums 2007-2013 – verab-schiedet worden.

52Die Kommission stellt fest, dass die 703 Tage, auf die der Hof hingewiesen hat, die informelle Vorlage eines OP umfassen, das nicht den Anforderungen der CPR-Verordnung entspricht.

53Die Kommission stellt fest, dass bestimmte Verzögerungen darauf zurückzuführen waren, dass ausführliche Bemerkungen notwendig wurden. Darüber hinaus akzeptierte Spanien nicht, dass die Bemerkungen auf Englisch übermittelt werden, wodurch sich die Vorlage bei den spanischen Behörden verzögerte. Was Polen betrifft, so verzögerte sich die Übermitt-lung der Bemerkungen durch die laufenden Verhandlungen über die Partnerschaftsvereinbarung. Da die OP vor der Ver-abschiedung der PV vorgelegt wurden, mussten die Bemerkungen angepasst und an die verabschiedeten PV angeglichen werden.


55Die Kommission stellt fest, dass 100 % der PV und 99 % der OP innerhalb der vorgeschriebenen Frist verabschiedet wur-den (nämlich innerhalb von 6 Monaten bei den OP und von 4 Monaten bei den PV). Die Kommission benötigte durch-schnittlich 107 Tage/3,6 Monate zur Verabschiedung eines OP und durchschnittlich 81 Tage zur Verabschiedung einer PV (unter Berücksichtigung des Aussetzungsverfahrens gemäß Artikel 3 CPR).

Siehe bitte auch Antwort der Kommission zu Ziffer 52.

Dritter Gedankenstrich: Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung der für die Kohäsionspolitik zugewiesenen Mittel nimmt die Kommission die Qualität der Programme sehr ernst und hat Verfahren eingeführt, die die Konsultation aller betroffenen Dienststellen gewährleisten, sodass die gesamte vorhandene Expertise für Programme von hoher Qualität gebündelt wird und die Mittel aus dem EU-Haushalt für wirksame Ausgaben verwendet werden.

62Dank der auf Kommissionsebene eingesetzten IT-Instrumente wird es möglich sein, die Einhaltung der bezüglich der finanziellen Konzentration bestehenden Anforderungen zu überwachen; dies schließt auch Informationen ein, die von den betroffenen Mitgliedstaaten außerhalb der PV und OP zusätzlich angefordert werden.

66Während der Verhandlungen überprüfte die Kommission, ob die länderspezifischen Empfehlungen in den Partnerschafts-vereinbarungen und den spezifischen Zielen der operationellen Programme prioritär behandelt wurden. Es gibt aller-dings keine regulatorischen Anforderungen, wonach in Bezug auf länderspezifische Empfehlungen konkrete Mittelzuwei-sungen vorzusehen sind.

74Die Kommission weist darauf hin, dass die festgelegten Anforderungen für alle Mitgliedstaaten gelten. Die Qualität der Informationen hängt von der Belastbarkeit der Überwachungssysteme ab; dies fällt unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.

75Was die irische PV betrifft, so stellt die Kommission fest, dass sie die Anforderungen der Verordnung erfüllt, wenn man die wichtigsten angestrebten Ergebnisse zusammenfasst, und dass die OP ausreichend detailliert sind.

76Was die irische PV anlangt, enthalten die wichtigsten angestrebten Ergebnisse keinen besonderen Verweis auf die Ziele der Strategie „Europa 2020“, während in der PV häufig auf die irischen Ziele Bezug genommen wird, unter anderem in der Einleitung auf Seite 10. Diese Ziele hatten auch Auswirkungen auf die Ausarbeitung der OP. Beide OP beziehen sich häufig sowohl auf die Strategie „Europa 2020“ als auch auf die irischen Ziele.


86Erster Gedankenstrich: In Bezug auf das EFRE-TZ8 für Andalusien ist die Kommission der Ansicht, dass – zusätzlich zu den im Programm und in der Partnerschaftsvereinbarung enthaltenen Informationen – von den andalusischen Behörden bei den Verhandlungen über das OPERATIONELLE PROGRAMM ausreichend klargestellt wurde, dass Investitionen in die Infra-struktur und Ausstattung der Arbeitsvermittlungen erforderlich sind.

Zweiter Gedankenstrich: Was Rumänien betrifft, stellt die Kommission fest, dass bei der überwältigenden Mehrheit der Ziele diese nicht zu allgemein definiert waren. Die Kommission ist der Auffassung, dass die spezifischen Ziele eine fest-gelegte Reihe von Output- und Ergebnisindikatoren aufweisen. Was Spanien anlangt, so werden die Ziele des OP in den nationalen und regionalen Strategien zur intelligenten Spezialisierung und in dem mehrjährigen Plan, in dem Investi-tionen in die Forschungsinfrastruktur budgetiert und erfasst werden und auf den das OP Bezug nimmt, eingehender beschrieben.

87Was Polen anlangt, so weist die Kommission darauf hin, dass die Prioritätsachse IV (soziale Innovation und internationale Zusammenarbeit) ganz klar in verschiedene Maßnahmen für zwei verschiedene spezifische Ziele unterteilt ist, nämlich soziale Innovationen auf der Mikro- und Makroebene und transnationale Mobilität.

Alle diese Projektformen sollen einen Beitrag leisten:

- zur Entwicklung, Erprobung und Umsetzung neuer Ideen und Lösungen entweder auf lokaler/unterer Ebene oder auf nationaler Ebene;

- zu Mobilitätsprogrammen für Menschen, die gemäß der Intervention des OP „Wissen, Bildung, Entwicklung“ dazu berechtigt sind.

Was Spanien betrifft, verweist die Kommission auf den geringfügigen Umfang der Mittelzuweisungen für die Prioritäts-achsen 6A, 6B, 6C und 6D (7 Mio. EUR bzw. 0,33 % eines OP mit einer Gesamtzuweisung von 2,1 Mrd. EUR). Ferner ist dar-auf hinzuweisen, dass die auf diesen Prioritätsachsen vorgesehenen Maßnahmen in der Tat jene Maßnahmen ergänzen, die im Rahmen der Prioritätsachsen 1 entwickelt wurden und das thematische Ziel 8 „Beschäftigung“ mit einem eigenen spezifischen Ziel 8.3.1 abdecken. Mit diesen Prioritätsachsen wird nur das Element der „sozialen Innovation“ bei den wichtigsten Maßnahmen, die im Rahmen des spezifischen Kernziels finanziert werden, weiterentwickelt. Somit können sie nicht als eigenständige Maßnahme betrachtet werden.

90Die Kommission stellt fest, dass ein wesentliches Element der Kohäsionspolitik darin besteht, dass die Mittelzuwei-sungen für weniger entwickelte Regionen höher sind, weshalb die Berichterstattung daran angepasst - z. B. nach Regionenkategorie - erfolgt.

91Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 90.

Die Kommission merkt an, dass alle Mitgliedstaaten zwar Angaben zu sämtlichen gemeinsamen Indikatoren für den ESF melden müssen, da diese sehr wichtige Informationen enthalten, aber nicht verpflichtet sind, Zielwerte dafür festzulegen.

Die in der CPR definierten Meldepflichten wurden im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten festgelegt. Der Großteil dieser Indikatoren wurde bereits, wie vorgeschrieben, von den Verwaltungsbehörden gemeldet.

Bei den Indikatoren im Leistungsrahmen (Tabelle 6 im OP) handelt es sich um eine Untergruppe der Programmindikato-ren (Tabelle 4 und 5). Sie verursachen keinen zusätzlichen Meldeaufwand.


101Die Kommission stellt fest, dass die den von Mitgliedstaaten verfolgten unterschiedlichen Ansätze den thematischen und regionalen Charakter der kohäsionspolitischen Maßnahmen widerspiegeln.

104Die Kommission merkt an, dass nach der Verordnung gegebenenfalls gemeinsame Outputindikatoren zu verwenden sind. Die Ergebnisorientierung ermöglicht es Mitgliedstaaten, die Indikatoren festzulegen, die sie aufgrund der Formulierung des spezifischen Ziels und der Festlegung der geplanten Maßnahmen zu verwenden beabsichtigen. Indikatoren, die bei 40 % bis 90 % der OP verwendet werden, können nicht als „in begrenztem Maße“ verwendete Indikatoren angesehen werden.

Kasten 9 – Beispiel für einen relevanten gemeinsamen Outputindikator, der nicht verwendet wurde (Spanien)Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass durch TZ 1 eine breite Palette von Investitionsprioritäten abgedeckt wird, sodass es mehr Leistungsindikatoren gibt als unter dieser Rubrik angegeben. Die Kommission würde gerne auf die Interventionslogik des derzeitigen Programmplanungszeitraums hinweisen, wonach ein spezifisches Ziel, das eine gewünschte Veränderung/Ergebnis zur Folge hat, mit verschiedenen Maßnahmen erreicht werden kann, die in verschie-dene relevante Leistungsindikatoren übersetzt werden. Im Beispielfall Spanien waren sowohl CO01 als auch CO29 rele-vant. Der Mitgliedstaat entschied – auch vor dem Hintergrund der Nicht-Verbreitung von Indikatoren – die verwendeten relevanten Indikatoren auf den aggregierten Indikator CO01 zu beschränken.

110Die Kommission stellt fest, dass sich das Konzept der Ergebnisindikatoren in der ESF- und in der EFRE-Verordnung tat-sächlich unterscheidet, was vor allem darauf zurückzuführen ist, dass sich bei den beiden Fonds die Ziele und erwarteten Ergebnisse nicht decken. Daher eignen sich nicht alle Indikatoren für eine fondsübergreifende Aggregation.

Die Kommission lotet die Möglichkeit aus, eine Harmonisierung dieser Konzepte im Kontext der Gespräche über den Zeitraum nach 2020 vorzunehmen.

111In den Antworten der Kommission auf Kapitel 3 des Jahresberichts 2015, auf die sich der Hof bezieht, wird auch darauf verwiesen, dass die verschiedenen Verordnungen für den MFR-Zeitraum 2014-2020 vor der Vorlage der Leitlinien zur besseren Rechtsetzung (vom Mai 2015) verabschiedet wurden. Zudem ist der Inhalt dieser Verordnungen das Ergebnis politischer Verhandlungen zwischen den Mitgesetzgebern, was zu einigen Inkonsistenzen geführt hat.

Seit der Verabschiedung der Leitlinien zur besseren Rechtsetzung sollte die diesbezügliche Terminologie bei der Überwa-chung und Bewertung aller Programme konsequent verwendet werden. Es könnte jedoch kurzfristig nicht möglich sein, die Begriffe in allen Rechtsvorschriften einheitlich zu verwenden.

112Die Kommission stellt fest, dass im Fall von EFRE und ESF bei den programmspezifischen Leistungsindikatoren für Ergeb-nisse keine Aggregation auf EU-Ebene vorgesehen ist. Diese spezifischen Indikatoren sind für die Festlegung von Zielen und die Leistungsberichterstattung in Bezug auf die Zielvorgaben geeignet, während die gemeinsamen Indikatoren eine Berichterstattung über die erzielten Erfolge auf der Grundlage vordefinierter Kategorien ermöglichen.

Der EFRE umfasst keine gemeinsamen Ergebnisindikatoren, da es sich bei den Ergebnissen um das handelt, „was mithilfe der konzipierten Interventionen geändert werden soll“. Verschiedene Faktoren können das gewünschte Ergebnis im Sinne der gewünschten Veränderung beeinflussen und umgekehrt. Zur besseren Darstellung des spezifischen Kontexts, in dem die Interventionen stattfinden, entwickeln die Mitgliedstaaten einen spezifischen Ergebnisindikator, der alle diese Parameter berücksichtigt.


115Die Kommission stellt fest, dass es in der Tat nicht notwendig ist, dass im OP Ziele für alle gemeinsamen Indikatoren fest-gelegt werden. Aus diesem Grund sind auch nicht alle Ziele im OP angeführt. Jedoch muss für alle Investitionsprioritäten eine Berichterstattung darüber erfolgen.

124Wie im EFRE-Leitfaden zur Überwachung und Bewertung angegeben, beziehen sich die Ergebnisindikatoren im EFRE auf die spezifische Dimension des Wohlstands und des Fortschritts für die Menschen, die zu politischem Handeln veranlasst, und auf alle potenziellen Begünstigten. Im Gegensatz zu Outputindikatoren beziehen sich Ergebnisindikatoren deshalb nicht einzig und allein auf EFRE-Investitionen. Während die EFRE-Investitionen wahrscheinlich einen wichtigen Beitrag zur angestrebten Veränderung leisten, haben auch andere exogene Faktoren Auswirkungen, die über die Kontrolle der Verwaltungsbehörden und manchmal sogar über die Kontrolle nationaler und/oder regionaler Behörden hinausgehen.

127Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass die Daten über die längerfristigen Ergebnisindikatoren auf der Grundlage einer repräsentativen Stichprobe und somit nicht für alle Teilnehmer erhoben werden müssen (siehe Anhang I der ESF-Verordnung).

128Die Kommission betont, dass die Bewertung von Nettoergebnissen über den Überwachungsbereich hinausgeht und Gegenstand von Bewertungen durch die Verwaltungsbehörden ist. Von den Verwaltungsbehörden wird verlangt, min-destens einmal die Auswirkungen jedes spezifischen Ziels zu bewerten. Die Kommission hat sich intensiv für die Durch-führung kontrafaktischer Folgenevaluierungen eingesetzt, um die Nettoeffekte des ESF abzuschätzen, was durch die Erhebung und Speicherung individueller Teilnehmerdaten erleichtert wird.

130Die Kommission verweist darauf, dass es unterschiedliche Informationspflichten gibt, dies aber nicht zwangsläufig zu völlig unterschiedlichen Leistungsüberwachungssystemen führt.

131Die Kommission stellt fest, dass EFRE-Programme eine ganze Bandbreite von Investitionsbereichen abdecken und in einem heterogenen sozialen, wirtschaftlichen und geografischen Kontext durchgeführt werden. Bei dem neuen ergeb-nisorientierten Ansatz 2014-2020 liegt der Schwerpunkt auf einer deutlicheren Formulierung der politischen Ziele, die in den jeweiligen fondsspezifischen Verordnungen präzisiert werden. In Bezug auf die Leistungsinformationen decken die gemeinsamen Outputindikatoren des EFRE die am häufigsten genutzten Interventionen ab und gewährleisten somit eine sinnvolle Aggregation auf EU-Ebene. Sie reichen jedoch nicht aus, um die Komplexität und Vielfalt der von Mitgliedstaa-ten EU-weit durchgeführten Interventionen abzudecken. Deshalb wurden programmspezifische Indikatoren (entweder Output- oder Ergebnisindikatoren) von den Mitgliedstaaten zusätzlich zu gemeinsamen Indikatoren ausdrücklich ausge-wählt, um den spezifischen Kontext, in dem die Programme durchgeführt werden, abzubilden. In vielen Fällen sind die relevanten Informationen verfügbar und werden im Wesentlichen mit einer Bottom-up-Erhebung erfasst.


132Siehe bitte auch Antwort der Kommission zu Ziffer 131.

134Nach Auffassung der Kommission ist eine Universalmethode für die leistungsorientierte Haushaltsplanung, wie auch durch Forschungsergebnisse bestätigt wird, weder anwendbar noch praktikabel, sodass es keine optimale Methode zur Umsetzung der leistungsbezogenen Haushaltsplanung gibt. Wie die Praxis zeigt, führen Versuche zur Umsetzung eines starren Konzepts dazu, dass in einer bürokratischen Pflichtübung Checklisten abgearbeitet werden, ohne dass ein echtes Haushaltsmanagementinstrument bereitgestellt wird.

Bitte beziehen Sie sich auch auf die Antwort der Kommission auf Kasten 13.

Zu den möglichen Ursachen dafür, dass sich die Einheitskosten für den Bau von Autobahnen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten unterscheiden, wie vom Hof angesprochen, stellte die Kommission im genannten vorherigen Bericht fest, dass1 „bei Nachfrageprognosen und somit den entsprechenden Kosten pro Nutzung dem äußerst spezifischen Kontext in den Regionen Rechnung getragen wird. (...) Bei technisch komplexeren Straßen entstehen höhere Kosten pro km als bei anderen Straßen. Die Analyse hängt zudem in hohem Maße von den geografischen Umständen ab, unter denen die geprüften Straßen gebaut wurden.“

In dieser Hinsicht stimmte die Kommission der Durchführung weiterer Studien zu den Einheitskosten zu.

Kasten 13 – Leistungsorientierte HaushaltsplanungLaut Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD[*] ist die leistungsorientierte Haushaltsplanung eine Haushaltsplanung, bei der die zugewiesenen Mittel mit messbaren Ergebnissen verknüpft wer-den. Es gibt drei Grundtypen: präsentationsbasierte Haushaltsplanung, leistungsinformationsbasierte Haushaltsplanung und direkte leistungsbasierte Haushaltsplanung [*siehe Website der OECD unter http://www.oecd.org/gov/budgeting/seniorbudgetofficialsnetworkonperformanceandresults.htm]. Die Kommission arbeitet im Rahmen der Bemühungen um einen ergebnisorientierten EU-Haushalt eng mit der OECD zusammen, um an dem aktuellen Leistungsrahmen für Pro-gramme, die im MFR 2014-2020 festgelegt wurden, praktische Verbesserungen vorzunehmen.

Da Leistungsinformationen nicht der einzige Faktor sind bzw. sein sollten, von dem Haushaltsentscheidungen beeinflusst werden, ist es durchaus normal, dass auch andere Informationen berücksichtigt werden.

Der EU-Haushalt versetzt als leistungsorientierter Haushalt die Haushaltsbehörde in die Lage, Leistungsinformationen im Haushaltsverfahren zu berücksichtigen, indem Informationen über die Programmziele und den Fortschritt bei deren Verwirklichung (z. B. über die (voraussichtliche) Verwendung der pro Programm zugewiesenen Mittel) in den Program-mabrissen im Anhang des Haushaltsplanentwurfs bereitgestellt werden. In der Praxis wird selten und nur in besonderen Fällen (Weltbank, OECD) jede Erhöhung der Mittel ausdrücklich an eine Erhöhung der Outputs oder an andere Ergebnisse auf der Ebene des Haushalte geknüpft. Der Ansatz der direkten Haushaltsführung, wonach jede Erhöhung bzw. Senkung der Mittel an eine Erhöhung bzw. Senkung der Outputs oder an andere Ergebnisse geknüpft wird, gilt auf der Ebene des EU-Haushalts programmübergreifend und für alle Arten der Mittelverwaltung als nicht durchführbar oder anwendbar.

1 Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 32 und 33 des Sonderberichts Nr. 5/2013: „Werden die Mittel für die EU-Kohäsionspolitik für Straßenprojekte effizient eingesetzt?“

http://www.oecd.org/gov/budgeting/seniorbudgetofficialsnetworkonperformanceandresults.htm

http://www.oecd.org/gov/budgeting/seniorbudgetofficialsnetworkonperformanceandresults.htm


Schlussfolgerungen und Empfehlungen

136Die Kommission stellt fest, dass die von den Mitgliedstaaten über alle gemeinsamen Outputindikatoren und für den ESF auch über die gemeinsamen Ergebnisindikatoren gelieferten Daten auf EU-Ebene nach Fonds aggregiert werden können und aggregiert werden; ferner legt die Kommission dem EP, dem Rat, dem EWSA und dem AdR jährlich einen zusammen-fassenden Bericht vor. Der erste Bericht (COM(2016) 812) wurde am 20.12.2016 angenommen. Außerdem sind ausführliche Daten öffentlich zugänglich und können auf der offenen Datenplattform2 eingesehen werden.

Die Kommission ist der Ansicht, dass mit den gemeinsamen Indikatoren – in der von den Mitgesetzgebern in den fonds-spezifischen Verordnungen verabschiedeten Form – die Daten bereitgestellt werden, die notwendig sind, um gegenüber der Haushaltsbehörde, aber auch den europäischen Bürgern deutlich zu machen, was mit den ESI-Fonds erreicht wird, und um nachzuweisen, dass der EU-Haushalt auf Ergebnisse ausgerichtet ist und diese liefert.

137Die Kommission stellt fest, dass die MFR-Verordnung auch erst im Dezember 2013 von den Mitgesetzgebern erlassen worden war. Sektorbezogene Rechtsvorschriften hätten vor diesem Zeitpunkt nicht verabschiedet werden können, selbst wenn der Vorschlag der Kommission früher vorgelegt worden wäre.

Die Kommission unterstreicht, dass ein anderer zu berücksichtigender Faktor darin besteht, dass die allgemeinen Vor-schriften über Fonds (z. B. die CPR) jetzt sowohl vom Rat als auch vom EP erlassen werden müssen.

Die Kommission räumte dem Erlass der Sekundärgesetzgebung gemäß den Anforderungen des Programmplanungszyk-lus Vorrang ein. Die für die Verabschiedung von Partnerschaftsvereinbarungen oder operationellen Programmen und für den Aufbau grundlegender Umsetzungsstrukturen notwendige Sekundärgesetzgebung wurde bis März 2014 verabschie-det (erste Entwürfe wurden 2013 mit den Mitgliedstaaten erörtert); bis Januar 2015 folgten Rechtsakte mir grundlegenden Durchführungsbestimmungen. Es hatte keine Auswirkungen auf den Beginn der Programmplanung, dass die Arbeiten am rechtlichen Rahmen erst im Januar 2016 abgeschlossen waren.

138Was die Leitlinien betrifft, weist die Kommission darauf hin, dass diese bereits in der Expertengruppe für delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte vor der Verabschiedung und dem Inkrafttreten der Basisrechtsakte erörtert wurden. Naturgemäß kann die Kommission die Leitlinien erst finalisieren, wenn die regulatorischen Rahmenbedingungen abgestimmt und von den Mitgesetzgebern verabschiedet wurden. Siehe bitte auch Antwort der Kommission zu Ziffer 37.

2 https://cohesiondata.ec.europa.eu/



140Die Kommission merkt an, dass die Programmplanung insgesamt erheblich kürzer war als im Zeitraum 2007–2013. Für ausführlichere Statistiken wird auf die Ziffern 49, 52, 53, und 55 verwiesen.


Empfehlung 1:Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Die rechtzeitige Vorlage von Gesetzgebungsvorschlägen zur Kohäsions-politik hat für die Kommission Priorität. Die zeitliche Planung hängt jedoch von der Verabschiedung des Vorschlags für die MFR-Verordnung ab. In Einklang mit Artikel 25 der MFR-Verordnung3 muss die Kommission ihren Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen für die Zeit nach 2020 vor dem 1. Januar 2018 vorlegen. Anschließend wird der Vorschlag der Kommission für das Legislativpaket zur Kohäsionspolitik für die Zeit nach 2020 vorgelegt.

Die Kommission arbeitet eng mit den Mitgesetzgebern zusammen, damit der Rechtsrahmen rechtzeitig verabschiedet wird und in Kraft tritt.

143Die Kommission hat ein System zur Überwachung der thematischen Konzentration eingeführt und nutzt dafür die in den OP bereitgestellten Daten sowie zusätzliche Informationen aus den betroffenen Mitgliedstaaten; sie ist zuversichtlich, dass dies ausreicht, um feststellen zu können, ob die Anforderungen an eine thematische Konzentration eingehalten werden.

Für ausführlichere Informationen wird auch auf die Antwort der Kommission zu Ziffer 62 verwiesen.

Empfehlung 2:

a)Die Kommission nimmt die an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung zur Kenntnis.

b)Die Kommission nimmt die Empfehlung an. Die Kommission unterstreicht, dass die Einhaltung der Anforderungen an eine thematische Konzentration zum Zeitpunkt der Verabschiedung bzw. Änderung des OP überprüft wird. Während der Umsetzung wird die Einhaltung anhand der von den Mitgliedstaaten im jährlichen Durchführungsbericht gelieferten Daten überwacht.

144Die Kommission verweist auf ihre Antworten zu den Ziffern 75 und 76.


3 Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013.


146Die Kommission stellt fest, dass die Kohäsionspolitik als ortsgebundenes Instrument maßgeschneiderte Lösungen für die speziellen Bedürfnisse und Herausforderungen von Mitgliedstaaten und Regionen liefert. Daher wurden die Meldepflich-ten im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten festgelegt, um dem spezifischen Kontext jedes OP ausreichend Rechnung zu tragen und eine sinnvolle Berichterstattung und Bewertung zu ermöglichen. Weiteren Einblick geben auch die Ant-worten der Kommission zu den Ziffern 90 und 91.

147Die Kommission stellt fest, dass die finanziellen Informationen im EFRE zwar formal tatsächlich nicht an die Informationen über die Leistung angepasst sind, die Mitgliedstaaten aber über diese Informationen verfügen und diese ad hoc weiter-geben können.

Die Kommission unterstreicht, dass solche Informationen mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Bewertung der Auswirkungen der Programme während der Laufzeit – unter anderem auch zur Bewertung von Wirtschaftlichkeit und Kosteneffizienz der Interventionen – zur Verfügung stehen werden.


149Die Kommission lotet die Möglichkeit aus, eine Harmonisierung dieser Konzepte im Kontext der Gespräche über den Zeit-raum nach 2020 vorzunehmen. Eine eingehendere Analyse ist auch den Antworten der Kommission zu den Ziffern 110-112 zu entnehmen.

150Die Kommission weist darauf hin, dass es den Mitgliedstaaten oblag, ihren Ansatz zur Aufschlüsselung nach Regionenka-tegorie festzulegen, und dass es daher bei der Methodik zu Unterschieden kommen kann. Zur korrekten Durchführung dieser Aufschlüsselung wurden Leitlinien zur Verfügung gestellt. Siehe bitte auch Antwort der Kommission zu Ziffer 101.

Empfehlung 3:Die Kommission nimmt diese Empfehlung teilweise an.

Die Kommission ist bereit zu prüfen, ob eine kohärente Terminologie zum Begriffsfeld „Leistung“ in der Haushaltsord-nung und quer durch alle sektoralen Rechtsgrundlagen für den Zeitraum nach 2020 im Bereich des Möglichen ist. Jedoch kann die Kommission gegenwärtig keine konkreten Zusagen in Bezug auf Gesetzgebungsvorschläge für die Zeit nach 2020 machen.

Empfehlung 4:Die Kommission nimmt diese Empfehlung an und wird sie so umsetzen, dass die Vorschläge für die Zeit nach 2020 wie folgt erstellt werden:

Auf der Grundlage der Daten für den Zeitraum 2014-2020 prüft die Kommission, ob eine breitere Verwendung von gemeinsamen Ergebnis- und Outputindikatoren möglich ist. Trotzdem werden Bewertungen vorgenommen werden müs-sen, um die Auswirkungen zu ermitteln (wie dies auch in der Vergangenheit der Fall war).

Die Kommission weist darauf hin, dass die Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet ist.



Empfehlung 5:Die Kommission nimmt die Empfehlung an und wird diese wie unten beschrieben weiter umsetzen:

Die Kommission wird bewährte Bewertungsverfahren weiterhin verbreiten.

Dies erfolgt durch die ESF-Bewertungspartnerschaft und andere Aktivitäten, wie zum Beispiel im Wege der Unterstützung durch das „Centre for Research on Impact Evaluation“ (CRIE), das die Verwendung von kontrafaktischen Folgenevaluierun-gen fördert.

Darüber hinaus trifft das REGIO-Bewertungsnetzwerk mit den Mitgliedstaaten zwei- bis dreimal pro Jahr zusammen, um unter anderem bewährte Verfahren unter den Mitgliedern zu verbreiten.

Mit Unterstützung des REGIO-EMPL-Evaluierungs-Helpdesk ist die Kommission den Mitgliedstaaten bei der Aktualisie-rung ihrer Evaluierungspläne und der Überprüfung der von Mitgliedstaaten vorgelegten Evaluierungen (Peer Review) behilflich.

Die Kommission weist darauf hin, dass die Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet ist.



Empfehlung 6:Erster Gedankenstrich: Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Im Zeitraum 2014-2020 übermittelt die Kommission Zusammenfassungen von Jahresberichten über die jährliche Durchführungsberichte an das EP bzw. den Rat. Politische Lernprozesse (policy learning) werden auch dadurch gefördert, dass Daten über Indikatoren, Ziele und ihre Verwirkli-chung auf der offenen Datenplattform der ESI-Fonds zur Verfügung gestellt werden. Die Kommission nutzt auch das Eva-luierungsnetzwerk mit den Mitgliedstaaten, um den Austausch von Ergebnissen bewährter Verfahren und von Erkenntnis-sen aus Evaluierungen zu unterstützen.

Zweiter Gedankenstrich: Die Kommission nimmt diese Empfehlung des Hofes nicht an. Der EU-Haushalt versetzt als leis-tungsorientierter Haushalt die Haushaltsbehörde in die Lage, Leistungsinformationen im Haushaltsverfahren zu berück-sichtigen, indem Informationen über die Programmziele und den Fortschritt bei deren Verwirklichung (z. B. über die (voraussichtliche) Verwendung der pro Programm zugewiesenen Mittel) in den Programmabrissen im Anhang des Haus-haltsplanentwurfs bereitgestellt werden. In der Praxis wird selten und nur in besonderen Fällen (Weltbank, OECD) jede Erhöhung der Mittel ausdrücklich an eine Erhöhung der Outputs oder an andere Ergebnisse auf der Ebene des Haushalts geknüpft. Der Ansatz der direkten Haushaltsführung, wonach jede Erhöhung bzw. Senkung der Mittel an eine Erhöhung bzw. Senkung der Outputs oder an andere Ergebnisse geknüpft wird, gilt auf der Ebene des EU-Haushalts programmüber-greifend und für alle Arten der Mittelverwaltung als nicht durchführbar oder anwendbar.

Kostenlose Verö�entlichungen:

• Einzelexemplar: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• mehrere Exemplare/Poster/Karten: bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm), bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union (http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm), über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm) oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).(*) Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine

Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).

Kostenp�ichtige Verö�entlichungen:

• über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?

Verfahrensschritt Datum

Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 11.11.2015

Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) 15.12.2016

Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 8.2.2017

Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen 30.3.2017

Partnerschaftsvereinbarungen sind strategische Investitionspläne fur EU-Mitgliedstaaten, in denen diese ihre nationalen Ausgabenprioritäten fur die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds fur den Programmplanungszeitraum 2014-2020 darlegen.Mit diesem Bericht untersuchte der Hof, ob die von der Kommission und den Mitgliedstaaten unterzeichneten Partnerschaftsvereinbarungen dazu beitragen, dass diese Fonds mit einer Gesamtmittelausstattung von 350 Milliarden Euro gezielter eingesetzt werden.

Den Feststellungen des Hofes zufolge konnten Kommission und Mitgliedstaaten die Fonds trotz anfänglicher Schwierigkeiten besser auf Wachstum und Beschäftigung fokussieren sowie den ermittelten Investitionsbedarf erfolgreich in Ziele und beabsichtigte Ergebnisse umsetzen. Sie haben fur die von den Vereinbarungen abgedeckten Programme auf den Bedarf abgestimmte Maßnahmen festgelegt sowie Outputs ermittelt. Allerdings wurde eine unnötig hohe Zahl an Leistungsindikatoren entwickelt, und die Leistungsmessung ist unter den verschiedenen Fonds nicht vereinheitlicht. Der Hof unterbreitet der Kommission und den Mitgliedstaaten eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Funktionsweise der Vereinbarungen.

1977 - 2017

Documents

Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschafts ......Nachdruck mit Quellenangabe gestattet. Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschafts- vereinbarungen und