Dr.PeterSzczekalla, DEUTSCHES Prof.Dr.Dr.h.c ... · regierung, Bundestag, Opposition und den Ländern geführ-ten Verhandlungen so lange, das von sachkundigen Beobach-tern der Szene

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BauGB-Novelle 2013Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten undGemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechtsvon Ministerialdirektor a.D. Prof. Dr. Michael Krautzberger, Bonn/Berlin, und Rechtsanwalt & NotarProf. Dr. Bernhard Stüer, Richter am BGH-Senat für Anwaltssachen, Münster/Osnabrück*

Nach einer dreijährigen Vorlaufzeit ist die Städte-baurechts-Novelle 2013 verabschiedet worden. Siebringt im Anschluss an die Klimanovelle 2011 eine Rei-he von Änderungen des BauGB und der BauNVO. DieFlächenneuinanspruchnahme soll verringert werden(§§ 1 Abs. 5 Satz 3, 1a Abs. 2 Satz 3 und 4 BauGB).Auch Kinder und Jugendliche sind Teil der Öffentlich-keit (§ 3 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Zentrale Versorgungs-bereiche können im Flächennutzungsplan dargestelltwerden (§ 5 Abs. 2 Nr. 2d BauGB). Vergnügungsstät-ten können auch im nicht beplanten Innenbereich ver-einfacht gesteuert werden (§ 9 Abs. 2b BauGB). DerErschließungsvertrag (§§ 11, 124 BauGB) ist mit demstädtebaulichen Vertrag verschmolzen. Die Ausübungdes Vorkaufsrechts zugunsten eines Dritten ist verein-facht worden (§ 27a BauGB). Die Abweichungsmög-lichkeiten vom Einfügensgebot sind zugunsten derWohnnutzung erweitert worden (§ 34 Abs. 3a BauGB).Auch ggf. aufgrund einer Vorprüfung UVP-pflichtigeTierhaltungsanlagen sind nicht mehr privilegiert (§ 35Abs. 1 Nr. 4 BauGB). Im Einzelfall kann für eine vormalslandwirtschaftliche Bausubstanz ein Ersatzbau errich-tet werden (§ 35Abs. 4Satz 2BauGB).Das Rückbauge-bot ist nicht mehr nur an einen Bebauungsplan gebun-den (§ 179 Abs. 1 BauGB) und vor allem für Schrott-immobilien mit einer moderaten Beteiligung des Eigen-tümers erweitert worden (§ 179 Abs. 4 BauGB).

I. Städtebaugesetzgebung zwischen Vollgas undVollbremsungGesetzgebung erinnert gelegentlich an das Tango-Tanzen, wiewir es von erfahrenen Tanzlehrern kennen1. Entsprechend demRhythmuswechsel geben sich langsame und schnelle Passagendabei in eleganten Tanzbewegungen und eher offenen Umar-mungen die Hand. Wenn es noch eines Beleges für diese Er-kenntnisse bedurfthätte,dieStädtebaurechts-Novelle 2013 hatdiesen Beweis erbracht. Das Gesetz »zur Stärkung der Innen-entwicklung in den Städten und Gemeinden und weiterenFortentwicklung des Städtebaurechts« hat eine durchaus wech-

selvolle Geschichte. Nach einem engagierten Start in den Ber-liner Gesprächen 2010 und der durch die Atomkatastrophe imjapanischen Fukushima verursachten städtebaulichen Blitzak-tion durch die BauGB-Novelle 2011 geriet der Elan zunächstetwas insStocken, bis er imFrühjahr2013unerwartetwieder sorichtig Fahrt aufnahm und für viele unverhofft in der Städte-baurechtsnovelle 2013 endete.

1. Schlussspurt nach langem AnlaufNach langwierigen und für die interessierten oder betroffenen»Zuschauer« nicht immer sofort nachvollziehbaren Vorgän-gen hat der Deutsche Bundestag am 26.04.2013 das »Gesetzzur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Ge-meinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts«beschlossen2. Der Bundesrat ließ den Gesetzentwurf am03.05.2013 passieren3. Damit war nicht mehr von allen ge-rechnet worden, verzögerten sich doch die zwischen Bundes-

* Zu vorangehenden Reformen des Städtebaurechts und zu ReformvorschlägenStüer, DVBl 1996, 177; ders., DVBl 1997, 1201; Battis/Krautzberger/Löhr,NVwZ 2001, 961; Krautzberger, DVBl 2002, 285; Stüer/Upmeier, ZfBR2003, 114; Krautzberger/Stüer, BauR 2003, 1301; dies., DVBl 2004, 781;dies., DVBl 2004, 914; Battis/Krautzberger/Löhr, NJW 2004, 2553; Krautz-berger, UPR 2004, 241; ders., UPR 2004, 401; ders., DWW 2005, 224; ders.,UPR 2006, 405; Krautzberger/Stüer, BauR 2009, 180; dies., DVBl 2007, 160;Krautzberger, UPR 2007, 53; ders., UPR 2007, 170; Stüer/Ehebrecht-Stüer,DVBl 2010, 1540; Battis/Krautzberger/Mitschang/Reidt/Stüer, NVwZ 2011,897; Krautzberger, UPR 2011, 62; ders., UPR 2011, 361; Krautzberger/Stüer,BauR 2011, 1416; Stüer/Ehebrecht-Stüer, DVBl 2011, 472; Krautzberger/Stüer, BauR 2012, 874; Krautzberger, UPR 2012, 380; Krautzberger, DVBl2012, 69; Krautzberger/Stüer, StG 2012,487. Zur BauNVO-Novelle 2013Berkemann, DVBl 2013, 815 (in diesem Heft).

1 (Links) Vor, Vor, Wiegeschritt (auf der Stelle unter 45 8 Drehung nach rechts),Rück, Seit, Schluss, gelegentlich auch mit offener oder geschlossener Pro-menade getanzt.

2 BT-Pl.-Pr. 17/237, S. 29762B – 29762C. Zu den Gesetzgebungsmaterialien:BR-Drucks. 474 (Gesetzentwurf ); BT-Drucks. 17/11468 (Gesetzentwurf undanliegend Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesre-gierung); BT-Drucks. 17/13272 (Beschlussempfehlung und Bericht); Plenum:1. Durchgang: BR-PlPr. 900, S. 397B – 397D: 1. Beratung BT-PlPr. 17/211,S. 25816C – 25817B; 2. Beratung BT-PlPr. 17/237, S. 29752C – 29762D; 3.Beratung BT-PlPr. 17/237, S. 29762B – 29762C; 2. Durchgang BR-PlPr. 909.

3 BR-Drucks. 317/13 (Beschluss).

WK/DVBl, Ausgabe 13/2013 #6463 18.06.2013, 16:02 Uhr – hzo –S:/3D/heymann/zeitschriften/DVBl/2013_13/2013_13.3d [S. 805/872] 1

DVBlDEUTSCHESVERWALTUNGSBLATT

Heft 13/2013 · 128. Jahrgang · Seiten 805–872

Schriftleitung:Rechtsanwalt und Notar Prof. Dr. Bernhard Stüer, Richter am BGH-Senatfür Anwaltssachen, Münster/Osnabrück (Schriftleitung, Abhandlungen,Berichte, Rezensionen) · Dr. Peter Szczekalla, Osnabrück (Redaktion)

Herausgeber:Prof. Dr. Dr. h.c. Thomas von Danwitz, Luxemburg · Prof. Dr. Dr. Wolf-gang Durner, Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn · MarionEckertz-Höfer, Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts, Leipzig ·Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des DeutschenLandkreistages, Berlin · Prof. Dr. Wolfgang Kahl, Heidelberg · Prof.Dr. Christoph Moench, Rechtsanwalt, Berlin · Prof. Dr. Hans-WernerRengeling, Osnabrück · Prof. Dr. Bernhard Stüer, Fachanwalt für Ver-waltungsrecht, Münster/Osnabrück

Aufsätze

regierung, Bundestag, Opposition und den Ländern geführ-ten Verhandlungen so lange, das von sachkundigen Beobach-tern der Szene wegen der Bundestagswahlen im September2013 schon mit dem Fallbeil der parlamentarischen Diskon-tinuität gerechnet wurde. Dann hätte es allerdings wie gele-gentlich beim Monopoly-Spiel geheißen: »Gehe zurück aufLos«4. Mancher hatte sich schon innerlich von dem Gesetz-gebungsprojekt verabschiedet – und dann ging es auf einmaldoch ganz schnell: Am 26.04.2013 beschloss der zuständigeBundestagsausschuss die Städtebaunovelle5, einen Tag späterdas Plenum des Deutschen Bundestages und eine Woche spä-ter folgte der Bundesrat. Und im Schlussspurt wurde auchnoch – entsprechend einem Verdikt des EuGH6 – die Aufhe-bung der als europarechtswidrig benannten Bestimmung des§ 214 Abs. 2a Nr. 1 BauGB nachgeschoben. Chapeau.

2. Ablauf des GesetzgebungsverfahrensDabei begann die Städtebaugesetzgebung in der im Herbst2013 zuEnde gehenden17.Legislaturperiodedurchaus im ver-trauten Gang sorgfältiger Planung einer »mittleren« BauGB-Novelle, bevordie sog. KlimawendedieEreignissebeschleunig-te:

– Eine Novellierung des Städtebaurechts war schon in derKoalitionsvereinbarung der Regierungsparteien vom26.10.2009 vorgesehen. Dazu sollte neben dem Klima-schutz als weiteres Ziel die Stärkung der Innenentwicklungim Bauplanungsrecht verfolgt werden. Auch die BauNVOsollte umfassend geprüft werden. Das innerhalb der Bun-desregierung federführende Bundesministerium für Ver-kehr, Bau und Stadtentwicklung hatte dazu im Jahre 2010die Vorarbeiten aufgenommen und eine Runde »BerlinerGespräche zum Städtebaurecht« einberufen. Im Herbst2010 wurden die Ergebnisse dieser Arbeiten öffentlich vor-gestellt und ein Gesetzgebungsvorhaben angekündigt, dasEnde 2011 abgeschlossen sein sollte7.

– Die Ereignisse in japanischen Fukushima im Frühjahr 2011hatten in der Bundesregierung zu einer Neubewertungauch des Zeitpunks und sachlichen Umfangs einer Städte-baurechtsnovelle geführt. Innerhalb weniger Wochen wur-de dazu in einem umfassenden Gesetzgebungspaket zur»Energiewende« auch das in einer BauGB-Novelle vorgezo-gen, was nach den erwähnten Absichten ursprünglich ineinem umfassenderen Gesetzgebungsansatz umgesetzt wer-den sollte8.

– Am 30.07.2011 trat das »Gesetz zur Förderung des Klima-schutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemein-den« in Kraft9 – eine BauGB-Novelle nebst einer Ände-rung der PlanZVO10.

Seit September 2011 wurde innerhalb der Bundesregierungder zweite Schritt des Gesetzgebungsprogramms abgestimmt– also das, was nach der Klimaschutznovelle noch offen ge-blieben war11. Am 04.07.2012 beschloss die Bundesregierungden »Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Innenentwick-lung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortent-wicklung des Städtebaurechts«. Der Bundesrat nahm hierzuam 21.09.2012 Stellung; die Gegenäußerung der Bundesre-gierung erfolgte am 14.11.201212. Der federführende Aus-schuss für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnungdes Deutschen Bundestages führte im Zuge einer intensivenBefassung am 30.01.2013 eine öffentliche Anhörung durch.

Auch die Ergebnisse eines zum Gesetzentwurf durchgeführ-ten Planspiels13 wurden am 30.01.2013 im Bundestag vorge-stellt. Grundkonzept des Planspiels – einer in der Städtebau-gesetzgebung des Bundes seit den Vorarbeiten am StBauFG1971 eingebürgerten Praxis – war die Anwendung des Gesetz-entwurfs auf konkrete Fälle vor allem durch die für die Ge-setzesanwendung in erster Linie zuständigen kommunalenGebietskörperschaften. Am Planspiel waren die Städte undGemeinden Alling, Bremerhaven, Dortmund, Landshut,Leipzig, Treuenbrietzen und Wittmund beteiligt.

Der Praxistest erfolgte durch die in den Verwaltungen derStädte üblicherweise mit dem geregelten Aufgabenbereich be-fassten Personen, wobei das Planspiel zunächst zum Referen-tenentwurf durchgeführt wurde. Das den beteiligten Kom-munen seit Februar 2012 zur Verfügung gestellte Prüfpro-gramm basierte zunächst auf diesem Entwurf. Die Änderun-gen, die der Regierungsentwurf vom 04.07.2012 gegenüberdem Referentenentwurf aufwies, konnten im Planspiel be-rücksichtigt werden. Die Planspielkommunen sichteten Bau-leitplanverfahren und sonstige für das Planspiel geeigneteVorgänge und Sachverhalte aus der Praxis der beteiligten Ver-waltungen und trafen eine Auswahl geeigneter Verfahren. Ins-gesamt wurden mehr als 30 Beispiele behandelt und in zweiWorkshops getestet. Begleitend gab es verschiedene bilateraleRückkopplungen zwischen Projektleitung und Planspiel-kommunen bei Gesprächen in den Kommunen sowie fern-mündlich und schriftlich.

Die Beratungen im Deutschen Bundestag kamen nach derWahl zum niedersächsischen Landtag am 20.01.2013 undmit dem anschließenden Regierungswechsel in Hannoverallerdings zunächst ins Stocken: Angesichts der neuen Mehr-verhältnisse im Bundesrat musste es zu einer möglichst ein-vernehmlichen Lösung zwischen den Mehrheiten in Bundes-tag und Bundesrat kommen, wenn das Gesetz vor der Bun-destagswahl verabschiedet werden sollte. Dazu kam es dann

Aufsätze Krautzberger / Stüer · BauGB-Novelle 2013

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4 Derartige Rückschläge sind auch im Energierecht nicht ganz ausgeschlossen,Stüer/Buchsteiner, DVBl 2013, 635.

5 BT-Drucks. 17/13272.6 EuGH (4. Kammer), Urt. v. 18.04.2013 – C-463/11 – DVBl 2013, 777 mit

Anm. Stüer/Garbrock.7 Vgl. zu den Ergebnissen bis November 2010 Bunzel/Hanke, in: DIFU (Hrsg.),

Berliner Gespräche zum Städtebaurecht, 2010 sowie zusammenfassend Bun-zel, DVBl 2010, 1551; hierzu mit gesetzgeberischen Vorschlägen Stüer/Ehe-brecht-Stüer, DVBl 2010, 1540.

8 Der Referentenentwurf wurde 16.05.2011 versandt mit einer Äußerungsfristvon 10 Tagen; das Bundeskabinett hat den Gesetzentwurf am 06.06.2011beschlossen BT-Drucks. 17/6076; Stellungnahme des Bundesrates v.17.06.2011, BR-Drucks. 344/11; Beschlussempfehlung und Bericht des Aus-schusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung v. 29.06.2001, BT-Drucks. 17/6357. Das Gesetz trat einen Tag nach der Verkündung in Kraft:30.07.2011.

9 BGBl. I S. 1509.10 Battis/Krautzberger/Mitschang/Reidt/Stüer, NVwZ 2011, 897; Krautzberger/

Stüer, BauR 2011, 1416; Stüer/Ehebrecht-Stüer, DVBl 2011, 472.11 Zum Klimaschutz bei städtebaulichen Planungen und Maßnahmen Krautz-

berger, in: Krautzberger/Rengeling/Saerbeck (Hrsg.), Bau- und Fachplanungs-recht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 207.

12 Stellungnahme und Gegenäußerung sind – zusammen mit dem Regierungs-entwurf – abgedruckt in BT-Drucks. 17/11468.

13 Deutsches Institut für Urbanistik, Planspiel zur Novellierung des Baupla-nungsrechts, Entwurf des »Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung inden Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebau-rechts«, Berlin 2012; Bunzel, in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für BernhardStüer, 2013, 115.


auch: Die SPD-Bundestagsfraktion stimme dem Gesetzent-wurf in der Ausschusssitzung am 26.04.2013 zu.

3. Allgemeine Ziele des GesetzentwurfsDie Begründung nennt als Ziele des Gesetzentwurfs die Stär-kung der Innenentwicklung sowie die Anpassung der Bau-NVO. Mit dem Gesetz zur Erleichterung von Planungsvor-haben für die Innenentwicklung der Städte vom 21.12.200614

waren bereits neue Instrumente für die Stärkung der Innen-entwicklung eingeführt worden, insbesondere das sog. »be-schleunigte Verfahren« durch den »Bebauungsplan der Innen-entwicklung« (§ 13a BauGB). Mit der im Jahre 2012 vorge-legten Novelle sollten weitere Regelungen für die Innenent-wicklung getroffen werden. Innenstädte und Ortskerne sind– so die Begründung – »Schlüsselfaktoren für die Stadtent-wicklung«. Sie sind zur Identifikation der Bürger mit ihrenStädten und Gemeinden unverzichtbar.

Umstrukturierungsprozesse können die Zentren allerdings inzunehmendem Maße gefährden. Es sei daher ein Ziel derStädtebaupolitik desBundes, die Innenentwicklung zu stärken.Dabei gehees zumeinendarum,dieNeuinanspruchnahmevonFlächenaufder »GrünenWiese«weitgehendzuvermeiden.DieInnenentwicklung habe zum anderen aber ebenso eine quali-tative Dimension. Denn es gehe auch um die »Wahrung undStärkung der Urbanität und der Attraktivität von Städten undGemeinden, auch in baukultureller Hinsicht.«

Die BauNVO war zuletzt im Jahr 1990 umfassend novelliertworden. Sie wurde – auch auf Grund wissenschaftlicher Be-ratungen – aktualisiert.

4. Regelungen im ÜberblickDer Schwerpunkt der Städtebaurechts-Novelle 2013 liegt imBauGB. Zugleich ist die BauNVO in drei Bereichen behut-sam fortentwickelt worden.

a) Wesentliche Änderungen zum BauGBDie Novelle des BauGB besteht in einer größeren Zahl jeweilsfür sich genommen überschaubarer Änderungen:

– Im Anschluss an den Bebauungsplan der Innenentwick-lung (§ 13a BauGB) soll die Flächenneuinanspruchnahmeverringert werden (§§ 1, 1a BauGB).

– ZentraleVersorgungsbereichekönnen im Flächennutzungs-plan dargestellt werden (§ 5 BauGB).

– Die Ansiedlung von Vergnügungsstätten kann auch imnicht beplanten Innenbereich einfacher gesteuert werden(§ 9 BauGB).

– Der Erschließungsvertrag ist in die Regelungen über denstädtebaulichen Vertrag integriert worden (§§ 11, 124BauGB).

– Die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts zugunsteneines Dritten ist vereinfacht worden (§ 27 BauGB).

– Vom Gebot des Einfügens kann auch zugunsten einerWohnnutzung abgewichen werden (§ 34 BauGB).

– Im Außenbereich sind UVP-pflichtige oder vorprüfungs-pflichtige Tierhaltungsanlagen nicht mehr privilegiert(§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB). Im Einzelfall kann für einevormals landwirtschaftliche Bausubstand ein Ersatzbau er-richtet werden (§ 35 Abs. 4 Satz 2 BauGB).

– Das Rückbaugebot ist nicht mehr nur an einen Bebau-ungsplan gebunden (§ 179 Abs. 1 BauGB) und vor allem

für Schrottimmobilien mit einer moderaten Beteiligungdes Eigentümers erweitert worden (§ 179 Abs. 4 BauGB).

b) Wesentliche Änderungen in der BauNVOZugleich wurde die BauNVO behutsam geändert15. Es han-delt sich dabei um:

– Anlagen zur Kinderbetreuung in reinen Wohngebieten,– Solaranlagen an oder auf Gebäuden,– Flexibilisierung beim Maß der baulichen Nutzung.

II. Änderungen des BauGB im EinzelnenBei der Novelle des BauGB stand die Stärkung der Innenent-wicklung im Vordergrund. Kleinere Änderungen der Rege-lungen des Bauleitplanverfahrens sowie der planungsrechtli-chen Zulässigkeit traten hinzu. In der politischen Diskussionwaren dabei vor allem die gewerblichen Tierhaltungsanlagen,die Ersatzbauten im Außenbereich und die »Schrottimmobi-lien« umstritten.

1. Stärkung der InnenentwicklungUnter dem Oberbegriff der »Stärkung der Innenentwicklung“versammeln sich mehrere Änderungen des Gesetzes, die einer-seits auf die Schonung des Außenbereichs, andererseits auf dieStärkung der Attraktivität der vorhandenen Siedlungsbereicheabzielen.

a) Flächenneuinanspruchnahme soll verringert werdenDer Gesetzgeber hat schon in der Vergangenheit mehrfachVersuche unternommen, die Inanspruchnahme zusätzlicherFlächen zu begrenzen. Im BauGB waren diese Regelungenbisher unter dem Oberbegriff der Bodenschutzklausel inmehreren Novellen eingeführt und fortentwickelt worden.Mit dem am 01.07.1987 in Kraft getretenen BauGB ist erst-mals eine Bodenschutzklausel in das Städtebaurecht des Bun-des eingefügt worden (§ 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB 1987): »MitGrund und Boden soll sparsam und schonend umgegangenwerden«. Auf diese knappe Formel wurde das damals ge-bracht. Die Bodenschutzklausel wurde in zwei späteren No-vellen – unter Beibehaltung des Kernsatzes von 1987 –sprachlich und mit neuen inhaltlichen Akzenten erweitert:durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998und durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau)2004. Die letzte größere Änderung des Städtebaurechts durchdie BauGB-Novelle 2007 ließ die Bodenschutzklausel unver-ändert, berief sich jedoch bei der Einführung eines neuen Ver-fahrens der Bauleitplanung für »Bebauungspläne der Innen-entwicklung« in § 13a BauGB auf das Ziel einer Implemen-tierung der Bodenschutzklausel und griff im Wortlaut derBeschreibung des Anwendungsbereichs der »Innenentwick-lung« wörtlich auf die Bodenschutzklausel (Fassung EAGBau 2004) zurück.

Inzwischen ist § 13a BauGB vor dem EuGH dem Vernehmennach gerade noch an einer Europarechtswidrigkeit vorbeige-schrappt. Das Gericht hat zwar den Bebauungsplan der In-nenentwicklung nach § 13a BauGB für europarechtskon-form erklärt und damit auch in seinem breiten Anwendungs-bereich für nach der Anlage 1 zum UVPG nicht umweltprü-fungspflichtige Vorhaben bestätigt. Denn bestimmte Plänefür kleinräumige Gebiete könnten durchaus »a priori« dieVermutung rechtfertigen, dass von ihnen keine erheblichen

AufsätzeKrautzberger / Stüer · BauGB-Novelle 2013

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14 BGBl. I S. 3316.15 Zur BauNVO-Novelle 2013 Berkemann DVBl 2013, 815 (in diesem Heft).


Umweltauswirkungen ausgehen. Zugleich hat das Gerichtaber verlangt, dass die Vorgaben des deutschen Gesetzgebers,die planende Gemeinde von der Umweltprüfung zu befreien,strikt eingehalten werden. Sind die Voraussetzungen des§ 13a BauGB nicht gegeben, darf auch auf eine Umweltprü-fung nicht verzichtet werden, lautet die Botschaft aus Luxem-burg.16

Die jetzt erfolgte Änderung des BauGB geht hinsichtlich derBodenschutzklausel sogar noch einen Schritt weiter:

In § 1 Abs. 5 BauGB, einer Vorschrift mit den allgemeinenZielen des Städtebaus, ist ein neuer Satz 3 angefügt worden,der im Grunde ein städtebauliches Leitbild definiert, das andie Ziele der Bauleitplanung nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB(»nachhaltige städtebauliche Entwicklung«) und § 1 Abs. 5Satz 2 BauGB (u.a. soziale Ziele, Umwelt, Klimaschutz undKlimaanpassung, Baukultur) anschließt: »Hierzu soll diestädtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmender Innenentwicklung erfolgen.«

Die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 5 BauGB wird da-durch stärker akzentuiert, als die – bislang praktisch wohleher unscheinbare – »Landwirtschaftsklausel« des § 1a Abs. 2Satz 2 BauGB, wonach landwirtschaftlich, als Wald oder fürWohnzwecke genutzte Flächen nur »im notwendigen Um-fang ungenutzt werden« sollen.

Nach der Gesetzesbegründung sollen der Inanspruchnahmevon Freiflächen durch Bauleitplanung Ermittlungen zu In-nenentwicklungspotenzialen zu Grunde gelegt werden, zu de-nen insbesondere Brachflächen, Leerstand in Gebäuden, Bau-lücken und Nachverdichtungspotenziale zählen können. DieBegründung des Bauleitplans soll solche Ermittlungen zu denMöglichkeiten der Innenentwicklung erkennen lassen. Nachder Gesetzesbegründung kommen hierzu in größeren Ge-meinden auch Flächenkataster in Betracht. »Des Weiterenbietet sich eine valide Ermittlung des Neubaubedarfs, basie-rend auf aktuellen Prognosen der Bevölkerungs- und Wirt-schaftsentwicklung, an.«17

Die Bodenschutzklausel wird dabei – über das unmittelbareZiel der Vermeidung der Außenentwicklung hinaus – kom-biniert mit einem sehr viel deutlicher als im bisherigen Rechtformulierten Ziel des Schutzes landwirtschaftlicher Flächen.Darin spiegeln sich auch die Sorgen um die starke Inan-spruchnahme landwirtschaftlicher Flächen für die Siedlungs-entwicklung einerseits und für ökologische Nutzungen ande-rerseits (u.a. Windenergie, Biogasanlagen), aber auch für dieNutzung der landwirtschaftlichen Flächen u.a. für die Kraft-stoffgewinnung wieder.

Nach der Novelle ist bei der naturschutzrechtlichen Aus-gleichsregelung des § 1a Abs. 3 BauGB auch § 15 Abs. 3des BNatSchG entsprechend anzuwenden, wonach bei derInanspruchnahme von land- oder forstwirtschaftlich genutz-ten Flächen für Ausgleichsmaßnahmen auf agrarstrukturelleBelange besonders Rücksicht zu nehmen ist18. Nach § 15Abs. 3 Satz 2 BNatSchG ist dabei »vorrangig zu prüfen, obder Ausgleich oder Ersatz auch durch Maßnahmen zur Ent-siegelung, durch Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Le-bensräumen oder durch Bewirtschaftungs- oder Pflegemaß-nahmen, die der dauerhaften Aufwertung des Naturhaushaltsoder des Landschaftsbildes dienen, erbracht werden kann, um

möglichst zu vermeiden, dass Flächen aus der Nutzung ge-nommen werden.«

Die in das BNatSchG s.Zt. eingefügte Vorschrift war im Zu-sammenhang mit der naturschutzrechtlichen Eingriffsrege-lung als Schutzschild gegen eine übermäßige Inanspruch-nahme landwirtschaftlich genutzter Flächen für naturschutz-rechtliche Kompensationsmaßnahmen gedacht. Auch dasBVerwG19 hatte vor dem Hintergrund der verfassungsrecht-lichen Eigentumsgarantie in Art. 14 GG einer existenzgefähr-denden Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen zu-gunsten naturschutzrechtlicher Ausgleichs- oder Ersatzmaß-nahmen einen Riegel vorgeschoben. Nunmehr wird diese Re-gelung in das BauGB integriert.

Es ist allerdings zweifelhaft, ob die Neuregelung sich als Boll-werk gegen weitere Außenentwicklungen eignet. Viele Worte– aber verbindliche Festlegungen oder gar Instrumente zurDurchsetzung der Innenentwicklung, die über den hierzu inder Praxis sehr erfolgreichen § 13a BauGB hinausgeht, sehenvielleicht doch noch ein wenig griffiger aus20. Unglücklich istwohl auch, dass das Gesetz jetzt den Begriff der Innenent-wicklung mit drei unterschiedlichen Beschreibungen verwen-det: § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB und § 13a Abs. 1 BauGBeinerseits, § 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB andererseits und schließ-lich § 1a Abs. 3 Satz 5 BauGB mit dem in Bezug genomme-nen § 15 Abs. 3 BNatSchG.

Zwar ist die Innenentwicklung eines der zentralen Anliegendes Gesetzes. Genau betrachtet beschränken sich die neuenRegelungen allerdings auf die Ebene der Bauleitplanung.Ob man durch eine weitere »Verschärfung« der Anforderun-gen an die Bauleitplanung und nur mit Appellen tatsächlicheine »Wende« erreichen kann? Beispielhaft kann auf den Be-griff des sparsamen und schonenden Umgangs mit Grundund Boden hingewiesen werden, der seit 1987 im BauGBverankert ist, ohne dass die Klausel seit her Wesentliches be-wirkt oder die weitere Inanspruchnahme von Freiräumen ver-ändert hätte. Auch vor Gericht sind Bauleitpläne hierdurchnicht ins Wanken gebracht worden. Und die Ergänzung dersog. städtebaulichen Bodenschutzklausel durch eine anzustre-bende »Innenentwicklung« ist auch nicht mehr als im Verba-len geblieben. In der Rechtsprechung sind diese gesetzgeberi-schen Lippenbekenntnisse bisher nicht besonders beachtetworden. Vielmehr gilt wohl auch hier die bayerische Lebens-weisheit: »Grundsätze hoch halten – so hoch, dass man sieunterlaufen kann.« Und wenn sonst nichts hilft, ist »nachhal-tige Trauerarbeit«21 angesagt.


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16 EuGH, (4. Kammer), Urt. v. 18.04.2013 – C-463/11 – DVBl 2013, 777 mitAnm. Stüer/Garbrock.

17 BT-Drucks. 17/11468.18 Zur Bewertung dieser Neuregelung und zum Flächenverbrauch in der Ausein-

andersetzung Szczekalla, in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für BernhardStüer, 575 (586); ders., DVBl 2013, 287.

19 Urteil vom 18.03.2009 – 9 A 40.07 – DVBl 2009, 1455 = NVwZ 2010, 66;vgl. auch Urteil vom 18.03.2009 – 9 A 39.07 – BVerwGE 133, 239; Stüer,DVBl 2012, 1164; Szczekalla, in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für Bern-hard Stüer, 575 (587); ders., DVBl 2013, 287.

20 Stüer/Stüer, DVBl 2010, 1540: »Eine Inanspruchnahme von Außenbereichs-flächen ist unzulässig, wenn sie nicht durch besondere städtebauliche Gründegerechtfertigt ist«.

21 Hien, DVBl 2005, 1341 (1343); Krautzberger/Stüer, DVBl 2004, 914.


2. BauleitplanverfahrenAuch das Verfahren der Bauleitplanung ist behutsam ergänztworden.

a) BauleitplanungZum Bauleitplanverfahren ist über zwei eher klarstellendeÄnderungen zu berichten:

– Auch Kinder und Jugendliche sind bei der vorgezogenenÖffentlichkeitsbeteiligung Teil der Öffentlichkeit (§ 3Abs. 1 Satz 2 BauGB) – vielleicht auch nicht nur bei dervorgezogenen, sondern auch bei der förmlichen Öffent-lichkeitsbeteiligung22. Ob dies bei einer nächsten Novellezur Nachfrage der Zugehörigkeit anderer Gruppen zur Öf-fentlichkeit führt – Frauen, Senioren, Menschen mit Be-hinderungen?

– Nach § 4a Abs. 1 BauGB dienen die Vorschriften über dieBeteiligung der Öffentlichkeit an der Bauleitplanung auch»der Information der Öffentlichkeit«. Darauf wäre manohne den Gesetzgeber gewiss nicht gekommen.

b) InternetbekanntmachungParallel zur Städtebaurechtsnovelle ist durch die VwVfG-No-velle 201323 die öffentliche Bekanntmachung im Internet ge-stärkt worden. Die Internetbekanntmachung soll nicht nurbei Planfeststellungsverfahren geschehen, sondern sich aufalle öffentlichen Bekanntmachungen beziehen, die in Rechts-vorschriften angeordnet werden24. Damit steht eine weiteNutzung des Internets im Rahmen der öffentlichen Verwal-tung auch bei allen Gebietskörperschaften ins Haus25.

Die in den Ausschussberatungen des Deutschen Bundestageshinzugefügte Vorschrift26 will sicherstellen, dass öffentlicheoder ortsübliche Bekanntmachungen parallel auch immer imInternet erfolgen. Auch die Unterlagen, auf die als Gegenstandder Offenlage verwiesen wird, sollen im Internet zugänglichsein. Die Internetbekanntmachung ersetzt dabei nicht, son-dern ergänzt nur die traditionelle Form der Bekanntmachungund der Auslegung der Unterlagen.27.

Die Vorschrift gilt für alle Verfahren, die nach dem VwVfGdes Bundes und gleichlautender Vorschriften der Landes-VwVfG durchgeführt werden. Auch für öffentliche Bekannt-machungen etwa bei Planaufstellungs- oder Änderungsver-fahren in der Bauleitplanung ist daher eine Offenlage derPlanunterlagen mit einer entsprechenden Internetveröffent-lichung wohl geboten. Das gilt beispielweise auch für alleobligatorischen Bekanntmachungen, die im Rahmen der Auf-stellung des sonstigen kommunalen Satzungsrechts vorzuneh-men sind ebenso wie die Bekanntmachung der Sitzungster-mine von kommunalen Gremien und deren Beratungsgegen-ständen, soweit deren öffentliche Bekanntmachung vorge-schrieben ist. Auch für alle anderen Verwaltungen und fürdie Gebietskörperschaften gilt die Internetbekanntmachung,wenn eine öffentliche Bekanntmachung vorgeschrieben ist.

c) MediationSchon nach geltendem Recht lässt sich die Einschaltung einesMediators oder eines Vermittlers für die Durchführung einesanderen Verfahrens zur außergerichtlichen Konfliktbeilegungauf § 4b BauGB stützen. Um die Nutzung der Konfliktlö-sungsverfahren in der Praxis zu stärken, wird dies durch ihreausdrückliche Nennung besonders hervorgehoben. Eine Vor-befassung in anderer Angelegenheit für einen der Beteiligtenschließt die Mediation dagegen nicht aus.28

Mit dem Inkrafttreten des Rechtsdienstleistungsgesetzes2008 wurde bereits klargestellt, dass Mediation grundsätzlichkeine Rechtsdienstleistung ist. Rechtsanwälte dürfen sich nurMediatoren nennen, wenn sie eine geeignete Ausbildungnachweisen können (§ 7a BORA). Unabhängig hiervon istdie Mediation Teil des anwaltlichen Berufsbildes. Wird derRechtsanwalt als Vermittler, Schlichter oder Mediator tätig,so unterliegt er den Regeln des Berufsrechts (§ 18 BORA).Die Neutralitätspflicht verbietet es dem Anwalt, als Mediatortätig zu werden, wenn er zuvor einen der Verfahrensbeteilig-ten in dieser Sache anwaltlich vertreten hat. Das Mediations-gesetz 2012 ermöglicht es dem gesetzlichen Richter, denRechtsstreit an einen Güterichter zu verweisen, der alle Me-thoden der Konfliktbeilegung einschließlich der Mediationeinsetzen kann. Aber auch die freien Mediatoren werdenvon dem neuen Recht profitieren, da auch die außergericht-liche Streitbeilegung erhalten bleibt.

Eine die Planung vorbereitende oder begleitende Mediationist vom BVerwG für zulässig gehalten worden. Danach beste-hen grundsätzlich keine Bedenken, dem Planverfahren eininformelles Verfahren mit dem Ziel vorzuschalten, eine Emp-fehlung für eine Planung zu erarbeiten, die auf breite Akzep-tanz in der Öffentlichkeit stoßen kann.29

3. Inhalte von PlänenDie Städtebaurechts-Novelle 2013 beinhaltet zugleich erwei-terteMöglichkeiten, zentrale Versorgungsbereiche im Flächen-nutzungsplan darzustellen und die Ansiedlung von Vergnü-gungsstätten auch im nicht beplanten Innenbereich zu steuern.

a) Darstellung zentraler Versorgungsbereiche imFlächennutzungsplanIm BauGB ist der Begriff »zentraler Versorgungsbereich« (§ 2Abs. 2 Satz 2 BauGB, § 34 Abs. 3 BauGB, § 1 Abs. 6 Nr. 4BauGB und § 9 Abs. 2a BauGB) in den letzten Novellierun-gen zu einem Schlüsselbegriff der geordneten städtebaulichenEntwicklung geworden. Die Erhaltung und die Entwicklungzentraler Versorgungsbereiche in den Städten und Gemein-den ist von unbestritten hoher Bedeutung für die Stärkungder Innenentwicklung und Urbanität der Städte sowie beson-ders auch für die Sicherstellung einer wohnortnahen Versor-gung, die angesichts der demografischen Entwicklung eines


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22 Zur Öffentlichkeitsbeteiligung und plebiszitären Elementen in der Bauleitpla-nung Portz in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 239.Zur elektronischen Beteiligung in der Bauleitplanung Winter, in: Bau- undFachplanungsrecht (ebenda), 2013, 295.

23 Zum Folgenden Stüer, DVBl 2013, 700.24 »§ 27a VwVfG (Öffentliche Bekanntmachung im Internet). (1) Ist durch

Rechtsvorschrift eine öffentlicheoderortsübliche Bekanntmachungangeordnet,soll die Behörde deren Inhalt zusätzlich im Internet veröffentlichen. Dies wirddadurchbewirkt, dass der Inhalt der Bekanntmachungauf einer Internetseite derBehördeoder ihresVerwaltungsträgers zugänglichgemachtwird.BeziehtsichdieBekanntmachung auf zur Einsicht auszulegende Unterlagen, sollen auch dieseüber das Internet zugänglich gemacht werden. Soweit durch Rechtsvorschriftnichts anderes geregelt ist, ist der Inhalt der zur Einsicht ausgelegten Unterlagenmaßgeblich. (2) In der öffentlichen oder ortsüblichen Bekanntmachung ist dieInternetseite anzugeben.« Stüer, DVBl 2013, 700.

25 Auch der Arbeitskreis VIII des 4. Deutschen Baugerichtstags (2012) hatte voneiner »Bringschuld« der Verwaltung gesprochen, Stüer, DVBl 2012, 885. Zurelektronischen Kommunikation im VwVfG Heribert Schmitz, DÖV 2005,885.

26 Drs. 17/12525, 17.27 Drs. 17/12525, 17.28 Zum vergleichbaren Mitwirkungsverbot für Notare § 3 Abs. 1 Nr. 7 BeurkG.29 BVerwG, Urt. v. 03.03.2011 – 9 A 8.10 – BVerwGE 139, 150 = DVBl 2011,

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besonderen Schutzes bedarf, namentlich auch wegen der ge-ringeren Mobilität älterer Menschen. Die Erhaltung und dieEntwicklung zentraler Versorgungsbereiche soll daher durcheine ausdrückliche Darstellungsmöglichkeit in § 5 Abs. 2Nr. 2 BauGB weiter gestärkt werden:

In § 5 Abs. 2 Nr. 2 d) BauGB ist dazu ausdrücklich vorgese-hen, dass im Flächennutzungsplan auch die Ausstattung desGemeindegebiets mit zentralen Versorgungsbereichen darge-stellt werden kann. Damit soll insbesondere erreicht werden,dass Gemeinden ihren informellen Einzelhandels- und Zen-trenkonzepten ein stärkeres rechtliches Gewicht geben unddabei zugleich die Koordinierungs- und Steuerungsfunktiondes Flächennutzungsplans nutzen. Die Darstellung ist nichtauf bereits bestehende zentrale Versorgungsbereiche be-schränkt, sondern erfasst auch die noch zu entwickelndenZentren. Hier liegt ein gewisser Unterschied zu § 34 Abs. 3BauGB, der prinzipiell an vorhandenen zentralörtlichen Ver-sorgungsbereichen ausgerichtet ist. Die Neuregelung unter-stützt die Bebauungspläne der Gemeinden, mit der die pla-nungsrechtlichen Voraussetzungen für zentrale Versorgungs-bereiche geschaffen werden, und Bebauungspläne, mit denenim Sinne der sog. planerischen Feinsteuerung zur Erhaltungund Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche beigetragenwird. Auch kann die Darstellung zentraler Versorgungsberei-che im Flächennutzungsplan die Prüfung nach dem Vorhan-densein von zentralen Versorgungsbereichen erleichtern –auch bei Anwendung des § 34 Abs. 3 BauGB.

Der Deutsche Bundestag hat zudem die Bundesregierung miteiner etwas verklausulierten Begründung aufgefordert, ineiner Studie zu prüfen, (1) ob und inwieweit sich die Strukturdes Einzelhandels, insbesondere mit Blick auf die Versorgungder Bevölkerung in Städten und ländlichen Räumen mit denWaren des täglichen Bedarfs, durch das geltende Baurechtnachteilig entwickelt hat, (2) ob und inwieweit die geltendeRegelung die Förderung der Innenentwicklung in den Städ-ten und Gemeinden behindert oder in sonstiger Weise nach-teilige Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung hat,(3) ob und inwieweit sich daraus ein Änderungsbedarf in § 11Abs. 3 BauNVO ergibt, insbesondere mit Blick auf die Regel-vermutung und die vorgeschriebene Geschossflächengröße.Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, ob und inwieweit diederzeit in § 11 Abs. 3 BauNVO vorgesehene Regelvermutungsowie die vorgesehene Geschossflächengröße von 1 200 qmeine baurechtliche und deshalb wettbewerbliche Benachteili-gung einzelner Handelstypen zur Folge hat.30

b) Steuerung der Ansiedlung von VergnügungsstättenDie Anzahl von Spielhallen, die dem bauplanungsrechtlichenBegriff der Vergnügungsstätten zuzurechnen sind, hat in denvergangenen Jahren zugenommen. Mit § 9 Abs. 2b BauGBsollen die Möglichkeiten der Gemeinden erweitert werden,die Ansiedlung von Vergnügungsstätten, insbesondere vonSpielhallen, auszuschließen. Die Regelung lehnt sich an § 9Abs. 2a BauGB an und ist zugleich dem früheren § 2a desMaßnahmengesetzes zum BauGB31 nachgebildet. Danachkann die Gemeinde für im Zusammenhang bebaute Ortsteile(§ 34 BauGB) in einem Bebauungsplan, auch für Teile desräumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans, festsetzen,dass Vergnügungsstätten oder bestimmte Arten von Vergnü-gungsstätten zulässig oder nicht zulässig sind oder nur aus-nahmsweise zugelassen werden können. Die Festsetzung soll

eine Beeinträchtigung von Wohnnutzungen oder andereschutzbedürftige Anlagen wie Kirchen, Schulen und Kinder-tagesstätten oder eine Beeinträchtigung der sich aus der vor-handenen Nutzung ergebenden städtebaulichen Funktion desGebiets oder eine städtebaulich nachteilige Häufung von Ver-gnügungsstätten verhindern.

Der Bebauungsplan kann im vereinfachten Verfahren aufge-stellt werden (§ 13 BauGB). Abweichend vom Maßnahmen-gesetz 1993 kann ein Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2bBauGB nicht nur für Gebiete nach § 34 Abs. 1 BauGB son-dern auch für Gebiete nach § 34 Abs. 2 BauGB, der hinsicht-lich der Art der baulichen Nutzung auf die BauNVO ver-weist, aufgestellt werden.

4. Weitere NeuregelungenVerteilt auf verschiedene Stellen des BauGB sind weitere Än-derungen bzw. Ergänzungen erfolgt.

a) Städtebaulicher Vertrag und ErschließungsvertragDer Erschließungsvertrag nach § 124 BauGB betrifft einestädtebauliche Maßnahme und kann daher auch als städte-baulicher Vertrag nach § 11 BauGB angesehen werden.Durch ein Urteil des BVerwG32 sind in der kommunalen Pra-xis Fragen zum Verhältnis des § 124 BauGB zu § 11 BauGBaufgetreten. Die Regelung über den Erschließungsvertrag in§ 124 BauGB ist gegenüber denen der städtebaulichen Ver-träge in § 11 BauGB die speziellere Norm, hatten die Leip-ziger Richter geurteilt. Zudem sei eine von der Gemeinde(ganz oder mehrheitlich) beherrsche sog. Eigengesellschaftkein »Dritter« i.S.v. § 124 Abs. 1 BauGB, auf den die Ge-meinde die Erschließung durch Vertrag übertragen kann.Auch liegt eine Übertragung i.S.v. § 124 BauGB nicht vor,wenn sich die Gemeinde in dem Erschließungsvertrag um-fangreiche Befugnisse vorbehält, die praktisch auf ein unbe-schränktes Recht zur Selbstvornahme hinauslaufen.

Um den Handlungsspielraum der Kommunen hier zu erwei-tern – so die Gesetzesbegründung –, sind Verträge über dieErschließung – seien es Erschließungsverträge im Sinne desbisherigen § 124 BauGB, seien es Folgekostenverträge odersonstige Vertragsgestaltungen – generell als Verträge im Sinnedes § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB zu behandeln. Imbisherigen § 124 BauGB ist nur noch die Regelung zur Er-schließungspflicht der Gemeinde nach dem bisherigen § 124Abs. 3 Satz 2 BauGB erhalten geblieben.

In § 11 Abs. 2 Satz 3 BauGB wurde auch die Frage der Eigen-beteiligung der Gemeinde geregelt: Trägt oder übernimmt derVertragspartner Kosten oder sonstige Aufwendungen, ist eineEigenbeteiligung der Gemeinde nicht erforderlich (vgl. denbisherigen § 124 Abs. 2 Satz 3 BauGB). Dabei ist das Ange-messenheitsgebot des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu beachten,wonach die vereinbarten Leistungen »den gesamten Umstän-den nach« angemessen sein müssen. Dies bedeutet nach derRechtsprechung des BVerwG, dass die vereinbarten Leistungen


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30 Bundesrat, Beschluss vom 26.04.2013 Drs. 17/13281 zu Drs. 317/13. Zu Pla-nung und Rechtsschutz bei Einzelhandelsprojekten Uechtritz, in: Bau- undFachplanungsrecht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 589. Zur künftigen landes-planerischen Steuerung von Einzelhandelsprojekten in NRW Janning, in: Bau-und Fachplanungsrecht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 501.

31 In der Fassung vom 28.04.1993 (BGBl. I S. 622).32 BVerwG, Urt. v. 01.12.2010 – 9 C 8.09 – BVerwGE138, 244 = DVBl 2011,

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im Verhältnis zum Vertragszweck und im Verhältnis unter-einander ausgewogen sein müssen, wobei eine wirtschaftlicheBetrachtungsweise des Gesamtvorgangs geboten ist. Soweit imEinzelfall eine Gemeinde einen Erschließungsvertrag mit einerEigengesellschaft abschließt und diese ihrerseits Kostenerstat-tungsverträge mit weiteren Parteien eingeht, sollen in diesenVertragsverhältnissen öffentlich-rechtliche Bindungen nichtunterlaufen werden33.

§ 11 Abs. 1 Satz 3 BauGB bestimmt nunmehr weiterhin– und i.S. einer Korrektur der erwähnten Rechtsprechungdes BVerwG –, dass die Gemeinde städtebauliche Verträgeauch mit einer juristischen Person schließen kann, an der siebeteiligt ist.

Auch können baukulturelle Belange Gegenstand eines städ-tebaulichen Vertrages sein (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB).Die Debatte um die Baukultur ist allerdings noch keineswegsabgeschlossen, sondern steht wohl erst in ihren Anfängen.Was ist eigentlich unter dem eher polymorphen Begriff derBaukultur zu verstehen und was bedeutet er für die städtebau-liche Praxis. Kann ein Bauvorhaben an mangelnder Baukul-tur scheitern? Wer bestimmt eigentlich, was Baukultur ist?Des Volkes Meinung, die Parlamentarier in Bund und Län-dern, der Stadtbaurat, die Baugenehmigungsbehörde bei derZulassung von Vorhaben oder gar der Baukontrolleur bei derBauabnahme? Über Geschmack lässt sich trefflich streiten.Bleibt dies als alleinige Erkenntnis auch für die Baukulturund handelt es sich bei diesem (Mode-)Begriff um nichtmehr als nur einen Auftritt einer städtebaulichen Begriffs-hülse in des Kaisers neuen Kleider?

Baukultur ist mehr – ja etwas anderes als die Einhaltung desüblichen städtebaulichen Regelwerkes, des Denkmalschutzes34

und auch mehr als die Vermeidung von Verunstaltungen odervon architektonischen Sündenfällen. Baukultur entspringt ei-nem über Architektur und Städtebau hinausgehenden ganz-heitlichen Ansatz und betrifft das einzelne Gebäude mit seinenzahlreichen Anforderungen an einen nachhaltigen Umwelt-und Naturschutz ebenso wie die Einbindung des einzelnenGebäudes in die Umgebung. So gesehen fängt Baukultur inder eigenen Wohnung oder im eigenen Hause an und öffnetden Blick auf Siedlungen und die sichtbare bebaute Umwelt.

Der Begriff der Baukultur lädt dabei wohl über den Teller-rand der juristischen Betrachtungsweise zu einer facetten-reichen und ebenso im Gedächtnis bleibenden Reise in dieGeschichte, Philosophie, Anthropologie, Soziologie, Geogra-phie und Architektur ein und lebt vor allem wohl aus seinenQuerbezügen zu diesen auch außerjuristischen Elementen.Auch das UNESCO-Weltkulturerbe, die europäischen Regel-werke und das Verfassungsrecht steuern nach ihren unter-schiedlichen Ansätzen wichtige Erkenntnisse zur Begriffs-bestimmung bei. Vor diesem Hintergrund muss wohl eineigenständiger Begriff der nachhaltigen Baukultur entwickeltwerden, in den zugleich Aspekte des Städtebaus aber auchfunktionale und ästhetische Qualitätsansprüche sowie dieNutzungsansprüche an bauliche Anlagen und private undöffentliche Räume eingehen.35

b) Zurückstellung von Vorhaben (§ 15 BauGB)Eine weitere Änderung dient der Erleichterung der Planungvon Konzentrationszonen i.S. des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB,insbesondere bei Windenergieanlagen.

Auf Antrag der Gemeinde hat die Baugenehmigungsbehördebereits nach der bisherigen Gesetzesfassung in § 15 Abs. 3Satz 1 BauGB die Entscheidung über die Zulässigkeit vonVorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB für einen Zeit-raum bis zu längstens einem Jahr nach Zustellung der Zu-rückstellung des Baugesuchs auszusetzen, wenn die Gemein-de beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen,zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungendes § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, und zubefürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch dasVorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wer-den würde.

»Liegen besondere Umstände vor«, wird eine Zurückstellungvon Baugesuchen im Sinne des § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB aufAntrag der Gemeinde noch für ein weiteres Jahr, also insge-samt für zwei Jahre ermöglicht. Damit hat der Gesetzgeberdarauf reagiert, dass die Verfahren zur Aufstellung der Flä-chennutzungspläne wegen der an sie zu stellenden hohen An-forderungen an die Abschichtung nach verschiedenen Prüf-kriterien36 häufig zeitintensiv sind.

c) Gesetzliche VorkaufsrechteDie Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts der Gemeindezugunsten Dritter nach § 27a BauGB wurde erweitert. DieBeschränkung der Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechtszugunsten Dritter auf Fälle der sozialen Wohnraumförderungoder der Wohnbebauung für Personengruppen mit besonde-rem Wohnbedarf ist entfallen.

5. Innenbereich (§ 34 BauGB)Die Vorschrift des § 34 Abs. 3a BauGB, die im Wege einerErmessensentscheidung zusätzliche bauliche Maßnahmen imZusammenhang mit vorhandenen Gewerbe- und Handwerks-betrieben und – seit der Novellierung von 2007 – auch fürWohnbauvorhaben im nicht beplanten Innenbereich ermög-licht, wurde um die Möglichkeit einer Nutzungsänderung voneinem Gewerbe- und Handwerksbetrieb zu einem Wohn-zwecken dienenden Gebäude erweitert.

Die aus § 34 Abs. 3 BauGB 1987 entwickelte Vorschrift be-zieht sich auf Vorhaben, die sich nicht in die Eigenart dernäheren Umgebung einfügen, etwa weil der Umgebungsrah-men überschritten wird und bodenrechtliche Spannungenbegründet oder erhöht werden. Derartige Vorhaben, die typi-scherweise Teil einer Gemengelage sind, konnten nach Strei-chung des § 34 Abs. 3 BauGB 1986 nur durch einen Bebau-ungsplan zugelassen werden, der auf der Grundlage einer ent-sprechenden Abwägung37 der unterschiedlichen Nutzungsin-


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33 BVerwG, Urt. v. 11.02.1993 – 4 C 18.91 – BVerwGE 92, 56 = DVBl 1993,654 – Weilheimer Einheimischenmodell; Urt. v. 16.05.2000 – 4 C 4.99 –BVerwGE 111, 162 = DVBl 2000, 1853 – Gerechtigkeitslücke; BGH, Urt.v. 29.11.2002 – V ZR 105/02 – BGHZ 153, 93 = DVBl 2003, 519; Urt. v.29.01.2009 – 4 C 15.07 – BVerwGE 133, 85 = DVBl 2009, 782 m. Anm. Gatz,jurisPR-BVerwG 12/2009 Anm. 2 – städtebaulicher Vertrag; Stüer/König,ZfBR 2000, 524; Grziwotz, ZfIR 2009, 470.

34 Zur Umnutzung denkmalgeschützter Gebäude Plück, in: Bau- und Fachpla-nungsrecht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 545.

35 Zur Baukultur als rechtswissenschaftlichem Leitbegriff und zu konzeptionellenEntwürfen in der Auslegung dieses Begriffs Dolores Volkert, Baukultur, Diss.jur., Nomos 2012.

36 BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11, 2.11 – DVBl 2013, 507, m. Anm.Stüer, 509.

37 Zum Abwägungsmodell des BVerwG Berkemann, in: Bau- und Fachplanungs-recht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 89.


teressen aufgestellt worden war. § 34 Abs. 3a BauGB greiftdie frühere gesetzliche Regelung wieder auf und bezieht sieauf Gewerbe- und Handwerksbetriebe, die zulässigerweiseerrichtet worden sind, sowie auf Anlagen zu Wohnzwecken.Die Zulassung eines Vorhabens nach § 34 Abs. 3a BauGBsetzte somit einen bereits bestehenden Betrieb oder eine zu-lässigerweise errichtete bauliche Anlage zu Wohnzwecken vo-raus. Die Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oderErneuerung muss einem Gewerbe- oder Handwerksbetrieboder einer Anlage zu Wohnzwecken dienen. Die Erweiterungder planungsrechtlichen Zulässigkeit kommt daher sowohlgewerblichen Betrieben und Handwerksbetrieben als auchVorhaben wie etwa einer Erweiterung einer Wohnbebauungoder eines Alten- und Pflegeheims in der Nachbarschaft einergewerblichen Nutzung zu Gute. Durch das Merkmal des»Dienens« wird zugleich ein gewisser Rahmen der Erweite-rung abgesteckt. Es darf sich nur um Vorhaben handeln, diean den vorhandenen Betrieb oder eine Wohnbebauung an-knüpfen und in ihnen sozusagen bereits angelegt sind.

Das Vorhaben muss städtebaulich vertretbar sein; die Abwei-chung muss auch unter Würdigung nachbarlicher Interessenmit den öffentlichen Belangen vereinbar und die Erschlie-ßung gesichert sein. Die Vorschrift dient damit der Standort-sicherung von Gewerbe- oder Handwerksbetrieben sowieeiner Wohnnutzung in Gemengelagen. Städtebaulich vertret-bar ist die Weiterentwicklung dann, wenn sie mit den in § 1Abs. 6 BauGB beispielhaft erwähnten Belangen und dem Ab-wägungsgebot in § 1 Abs. 7 BauGB vereinbar ist. Eine solcheVereinbarkeit kann gegeben sein, wenn die mit der Erweite-rung des Betriebes verbundenen Spannungen zugleich gemin-dert oder wenigstens ausgeglichen werden. Das Tatbestands-merkmal der städtebaulichen Vertretbarkeit ermöglicht, Vor-und Nachteile des Vorhabens in einer – dem Baugenehmi-gungsverfahren sonst fremden 38 – kompensatorischen Weisegegeneinander abzuwägen (kompensatorische Abwägung).Damit wird ein planerisches Element in die Entscheidungüber ein einzelnes Vorhaben einbezogen39.

6. AußenbereichsvorschriftenIm Außenbereich standen vor allem die politisch umstritte-nen Tierhaltungsanlagen und Ersatzbauten für ehemals land-wirtschaftlich genutzte Anlagen auf dem Programm.

a) TierhaltungsanlagenDie Privilegierung von Tierhaltungsbetrieben nach § 35Abs. 1 Nr. 4 BauGB ist nicht mehr auf Tierhaltungsanlagenanwendbar, die einer Pflicht zur Durchführung einer stand-ortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Um-weltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Um-weltverträglichkeitsprüfung unterliegen40. Dabei reicht be-reits aus, dass eine Vorprüfungspflicht besteht. Der Aus-schluss der Privilegierung ist daher auch dann gegeben,wenn eine Vorprüfung ergeben würde, dass UVP-Belangenicht erheblich beeinträchtigt sind.

Derartige Tierhaltungsanlagen bedürfen daher einer Auswei-sung in einem Bauleitplan. Dabei dürfte die Ausweisung ineinem Flächennutzungsplan wohl nicht ausreichen, da hiernur Belange des § 35 Abs. 3 Nr. 2 BauGB einer solchenAnlage nicht mehr entgegenstehen würden. Auch das Dar-stellungsprivileg des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wonach ne-ben den Windenergieanlagen41 auch Tierhaltungsanlagenoder andere nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierte

Nutzungen ausgeschlossen sind bzw. an bestimmte Standorteim Plangebiet verwiesen werden können, verschafft daher denUVP- oder vorprüfungspflichtigen Tierhaltungsanlagen keinePrivilegierung. Das gilt auch für Tierhaltungsanlagen, die in-folge einer beabsichtigten Änderung in die UVP-Pflicht oderVorprüfungspflicht hineinwachsen (§§ 3e, 3c UVPG).42

b) Privilegierungstatbestandes für Biomasseanlagen§ 35 Abs. 1 Nr. 6 d) BauGB wurdeerneutnachgebessert: DieKapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas soll nicht2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr und dieFeuerungswärmeleistung anderer Anlagen soll nicht 2,0 Mega-watt überschreiten.

c) Begünstigte Vorhaben§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 a) BauGB begünstigt Nutzungsän-derungen bei Vorliegen einer erhaltenswerten Bausubstanz.§ 35 Abs. 4 Satz 2 BauGB hat das jetzt auf Fälle einer optischintakten Bausubstanz erweitert, die aber so marode ist, dassnur eine Neuerrichtung in Betracht kommt. In begründetenEinzelfällen gilt danach die Rechtsfolge des § 35 Abs. 4 Satz 1BauGB auch für die Neuerrichtung eines Gebäudes im Sinnedes § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, dem eine andere Nutzung zu-gewiesen werden soll, wenn das ursprüngliche Gebäude vomäußeren Erscheinungsbild auch zur Wahrung der Kulturland-schaft erhaltenswert ist, keine stärkere Belastung des Außen-bereichs zu erwarten ist als in Fällen des Satzes 1 und die Neu-errichtung auch mit nachbarlichen Interessen vereinbar ist;§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 b) bis g) BauGB gilt entsprechend.

Für diese Fälle soll im Einzelfall auch eine Neuerrichtung vonGebäuden begünstigt werden. Grundvoraussetzung hierfürist allerdings, dass das ursprüngliche Gebäude vom äußerenErscheinungsbild zur Wahrung der Kulturlandschaft erhal-tenswert erscheint und bei der Neuerrichtung der Außen-bereichsschutz und nachbarliche Interessen gewahrt bleiben.Durch die entsprechende Anwendbarkeit der Voraussetzun-gen für die Nutzungsänderung bei Beibehaltung des Gebäu-des (§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 b) bis g) BauGB) wird zudemverlangt, dass sich der Neubau im Wesentlichen an der äuße-ren Gestalt des bisherigen Gebäudes, einschließlich der Ku-batur, orientiert43.


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38 BVerwG, Urt. v. 26.05.1978 – IV C 9.77 – BVerwGE 55, 369 = NJW 1978,2564 = DVBl 1978, 815 – Harmonieurteil.

39 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 4. Aufl. Rdn. 2587.40 Zur planerischen Steuerung von Tierhaltungsanlagen Mitschang, in: Bau- und

Fachplanungsrecht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 219; Intensivtierhaltung imAußenbereich Eva-Maria Stüer, in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für Bern-hard Stüer, 2013, 135 (138).

41 Zum Steuerungskonzept BVerwG, Urt. v. 19.09.2002 – 4 C 10.01 – BVerwGE117, 44 = DVBl 2003, 201 – Wangerland; Urt. v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 –BVerwGE 117, 287 = DVBl 2003, 797 = NVwZ 2003, 733 – Feigenblatt; Urt.v. 13.03.2003 – 4 C 3.02 – BauR 2003, 1172 = NVwZ 2003, 1261 – Entwürfevon Regional- und Flächennutzungsplänen; Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 4.02 –BVerwGE 118, 33 = NVwZ 2003, 738 = DVBl 2003, 1064 – Luftballon; B. v.22.10.1993 – 4 B 84.03 – NVwZ 2004, 343 = BauR 2004, 262 – Konzentra-tionszone; Gatz, in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für Bernhard Stüer,2013, 171; Eva-Maria Stüer, in: Bau- und Fachplanungsrecht (ebenda) 2013,135 (140).

42 BVerwG, Urt. v. 20.12.2011 – 9 A 31.10 – BUND.43 Der Bundesrat hat diese Regelung nur mit hörbarem Schmerz passieren lassen:

»Der Bundesrat bedauert, dass das vom Deutschen Bundestag beschlosseneGesetz einen neuen Begünstigungstatbestand in § 35 Abs. 4 BauGB enthält.Wie der Bundesrat bereits in seiner Stellungnahme vom 21.09.2012, vgl.BR-Drucksache 474/12 (Beschluss), zu dem Gesetzentwurf der Bundesregie-rung verdeutlicht hat, führt dieser neue Tatbestand zu einer Intensivierung undVerfestigung der Nutzung des Außenbereichs und widerspricht damit dem er-


7. Besonderes StädtebaurechtIm Bereich des Besonderen Städtebaurechts ging es um Be-lange des Klimaschutzes und vor allem um die politisch um-strittenen »Schrottimmobilien«.

a) Städtebauliche SanierungDie Änderungen des städtebaulichen Sanierungsrechts betref-fen den Klimaschutz und die Klimaanpassung als Aufgabeneiner städtebaulichen Sanierung. Diese Vorschläge waren – inder Substanz – schon im Regierungsentwurf der »Klima-schutznovelle« vorgesehen, aber im damaligen Gesetzge-bungsverfahren zugunsten einer Prüfbitte zurückgestellt wor-den. Durch Änderungen in § 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1,Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BauGB können die Belangedes Klimaschutzes und der Klimaanpassung bei den Sanie-rungszielen zur Behebung städtebaulicher Missstände berück-sichtigt werden.

Klimaschutz und Klimaanpassung sind danach auch im Rah-men der städtebaulichen Sanierung – als ein Bestandteil derstädtebaulichen Gesamtmaßnahme – zu berücksichtigen, z.B.durch gebietsbezogene energetische Maßnahmen wie die Ver-sorgung durch Blockheizkraftwerke, Solaranlagen oder einerFernheizung. Die bereits praktizierten kommunalen Aktivitä-ten einer »klimagerechten Stadterneuerung« können sich da-mit auch auf einen entsprechenden Gesetzeswortlaut stützen.Ob und wie die Gemeinden hiervon Gebrauch machen, ins-besondere auch, ob sie in bestehenden Sanierungsgebietenentsprechend initiativ werden, liegt in ihrem planerischen Er-messen. Hierbei sind die gesetzlichen Voraussetzungen unddie jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen.

Als zusätzliche Kriterien für die Sanierungsbedürftigkeit einesGebiets soll dazu die energetische Beschaffenheit, die Ge-samtenergieeffizienz der vorhandenen Bebauung und derVersorgungseinrichtungen benannt werden. Dabei sind Artund Gewicht der anhand der Kriterien ermittelten Mängelzu beurteilen sowie in einer Gesamtschau auf der Grundlageobjektiver Kriterien und rechtlicher Vorgaben zu würdigen44.

Die Zielsetzungen der städtebaulichen Sanierungsmaßnah-men sind um die Anpassung der baulichen Struktur an dieErfordernisse des Klimaschutzes und der Klimaanpassung er-gänzt worden. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sollendanach auch einen Beitrag dazu leisten, dem Klimawandelentgegenzuwirken und außerdem der Klimaanpassung die-nen. Hierzu kommt insbesondere eine bessere Ausstattungder baulichen Anlagen mit nachhaltigen Versorgungseinrich-tungen, wie Erneuerbare-Energien-Anlagen und Kraft-Wär-me-Kopplungsanlagen, und eine verbesserte Wärmedäm-mung in Betracht.

b) Rückbaugebot (§ 179 BauGB)Verwahrloste, nicht mehr wirtschaftlich nutzbare Gebäude(Schrottimmobilien) sind aufgrund ihrer negativen Ausstrah-lung auf die Umgebung ein ernstes stadtentwicklungspoli-tisches Problem, das dem Ziel einer qualitätvollen Innenent-wicklung der Städte und Gemeinden widerspricht45. Betrof-fen sind insbesondere Kommunen in strukturschwachen Re-gionen. Aus der Strukturschwäche der jeweiligen Region folgthäufig, dass eine Modernisierung oder Instandsetzung derGebäude unrentabel wäre. Einem solchen städtebaulichenMissstand kann dann, wenn sonstige Belange (z.B. des Denk-

malschutzes) nicht entgegenstehen, ggf. nur durch seine Be-seitigung abgeholfen werden.

Nach der bisherigen gesetzlichen Regelung in § 179 BauGBkonnte dem betroffenen Grundstückseigentümer lediglicheine Duldungspflicht zur Beseitigung einer baulichen Anlageoder zur Entsiegelung von Flächen auferlegt werden. Die Kos-ten fürdiese Maßnahmen waren demgegenüber auch dann vonden Städten und Gemeinden zu tragen, wenn durch die aufer-legte Maßnahme der Grundstückswert erheblich gesteigertwurde. Es lag daher eine gesetzgeberische Neuregelung nahe,die im Interesse einer gerechten Lastenverteilung die Eigen-tümer zur Beseitigung städtebaulicher Missstände heranziehtund sie unter Wahrung der verfassungsrechtlichen Grenzen ineinem angemessenen Umfang wie auch in allen anderen Fällender städtebaulichen Gebote an den Aufwendungen beteiligt.

§ 179 Abs. 4 BauGB fasst diese Eigentümerbeteiligung wiefolgt: »Im Falle des § 179 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sinddie Beseitigungskosten vom Eigentümer bis zur Höhe derihm durch die Beseitigung entstehenden Vermögensvorteilezu tragen. Der Kostenerstattungsbetrag kann durch Bescheidgeltend gemacht werden, sobald die bauliche Anlage ganzoder teilweise beseitigt ist. Der Betrag ruht als öffentlicheLast auf dem Grundstück.«

Als Grenze der Eigentümerbeteiligung wird der entstehendeVermögensvorteil bestimmt. Die Vermögensvorteile könnenggf. durch ein Wertermittlungsgutachten bestimmt werden.Der Kostenerstattungsanspruch kann durch Verwaltungsaktgeltend gemacht werden, sobald die bauliche Anlage ganzoder teilweise beseitigt ist.

Die Regelung geht danach allerdings nicht so weit, dass sieeine Heranziehung des Eigentümers zu Beseitigungsmaßnah-men auf eigene Kosten ermöglicht, solange dies ihm zumut-bar ist. Vielmehr muss die Gemeinde die Kosten für die Be-seitigung zunächst vorlegen und kann eine Erstattung erstnach den Abbruchmaßnahmen in dem Umfang verlangen,wie sie nachweisen kann, dass der Eigentümer durch die ge-troffenen Maßnahmen wirtschaftliche Vorteile erhalten hat.Die Beweislast ist daher vom Eigentümer auf die Städte undGemeinden verlagert.

Im Interesse eines in breitem Umfang einsatzfähigen Instru-mentes hätte aus der Sicht der Städte und Gemeinden wohlmehr dafür gesprochen, die Verpflichtungen bis zur verfas-sungsrechtlichen Grenze der Zumutbarkeit auf den Eigen-tümer zu verlagern. Gleichwohl: Ein erster durchaus vorzeig-barer Schritt, negativen Auswirkungen durch Schrottimmo-bilien entgegenzuwirken, ist getan. Vielleicht folgt ja in dernächsten Legislaturperiode ein folgerichtiger zweiter Schritt,der eine unmittelbare kostenpflichtige Heranziehung desEigentümers ermöglicht und zugleich die Darlegungs- undBeweislast auf den Eigentümer verschiebt.

8. WertermittlungMit dem Erbschaftsteuerreformgesetz haben neben den Bo-denrichtwerten auch die sonstigen für die Wertermittlung er-


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klärten Ziel des Gesetzes, die Innenentwicklung zu stärken und die Neuinan-spruchnahme von Flächen zu vermeiden«; BR-Drucks. 317/13 (Beschluss).

44 Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 136Rdnr. 95.

45 Krautzberger/Stüer, BauR 2012, 874.


forderlichen Daten, wie beispielsweise Liegenschaftszinssätzeoder Sachwertfaktoren, für die steuerrechtliche Bewertungstark an Bedeutung gewonnen. Die Beschränkung der Betei-ligung der zuständigen Finanzbehörde auf die Ermittlung derBodenrichtwerte wurde als nicht sachgerecht festgestellt. ImÜbrigen entspricht eine solche Beschränkung auch nicht derbereits heute gängigen Praxis. Das Gesetz enthält hierzu Än-derungen zu den §§ 192, 195, 197 und 199 BauGB.

Mit der Änderung zu § 195 BauGB soll klargestellt werden,dass nicht nur im Fall der erstmaligen Begründung bzw. Be-stellung, sondern auch in den Fällen der erneuten Bestellungdes Erbbaurechts die Gutachterausschüsse Vertragsabschrif-ten erhalten. In § 197 BauGB sind die Möglichkeiten derAuskunftserteilung der Finanzbehörden an die Gutachteraus-schüsse erweitert worden. Durch die Änderung des § 199BauGB soll erreicht werden, dass die Länder eine häufigereErmittlung der Bodenrichtwerte als den zweijährigen Turnusnach § 196 Abs. 1 Satz 5 BauGB bestimmen können.

9. Unbeachtlichkeitsklauseln§ 214 Abs. 2a BauGB enthielt eine Unbeachtlichkeitsvor-schrift zu § 13a BauGB über das beschleunigte Verfahren. Inder Vorschrift war im Zusammenhang mit der Einführung desBebauungsplans der Innenentwicklung durch die BauGB-No-velle 2007 geregelt, dass eine Verletzung von Verfahrens- undFormvorschriften und der Vorschriften über das Verhältnis desBebauungsplans zum Flächennutzungsplan für die Rechts-wirksamkeit des Bebauungsplans auch unbeachtlich sei, »wennsie darauf beruht, dass die Voraussetzung nach § 13a Abs. 1Satz 1 BauGB unzutreffend beurteilt worden ist.« Für dieRechtswirksamkeit von Bebauungsplänen, die im beschleunig-ten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt werden, war esdanach unbeachtlich, wenn zu Unrecht das Vorliegen eines Be-bauungsplans der Innenentwicklung angenommen worden ist.Der EuGH hat diese Unbeachtlichkeitsregelung als mit demEuroparecht für nicht vereinbar bezeichnet46.

Diesem kurz vor der Beschlussfassung des Gesetzes ergange-nen EuGH-Urteil hat der Gesetzgeber durch die Aufhebungdes § 214 Abs. 2a Nr. 1 BauGB entsprochen. Übrigens wur-de das auch mit einer »ausreichenden Flexibilität« des § 13aAbs. 1 Satz 1 BauGB begründet47. Mit dem Richterspruchaus Luxemburg wackelt allerdings zugleich auch § 214Abs. 2a Nr. 3 BauGB, wonach eine Vorprüfung als ordnungs-gemäß durchgeführt »gilt«, »wenn sie entsprechend den Vor-gaben des § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB durchgeführtworden ist und ihr Ergebnis nachvollziehbar ist«. Vergleich-baren Bedenken dürfte § 214 Abs. 2a Nr. 4 BauGB unterlie-gen, wonach die Beurteilung, dass ein Ausschlussgrund nach§ 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB nicht vorliegt, als zutreffend gilt,wenn das Ergebnis nachvollziehbar ist und durch den Bebau-ungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben der Spalte 1 derAnlage 1 zum UVPG begründet wird.48 Es könnte verdächtigwerden, wenn für den nachvollziehbaren Nachweis, dass »3und 4« nicht »7«, sondern eher »8« sind, zu lange ausgeholtwerden muss.49

10. Überleitung (§ 245a BauGB)Eine sehr eingehende Regelung über das Inkrafttreten be-trifft die Änderungen der BauNVO und des § 245 Abs. 1und Abs. 2 BauGB50

§ 245a Abs. 3 enthält weiterhin eine Überleitungsregelungzu Flächennutzungsplänen mit den Rechtswirkungen des§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Hinblick auf die geänderte Vor-schrift über die Tierhaltung in § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB.

§ 245a Abs. 4 BauGB leitet die Genehmigungsverfahren fürTierhaltungsanlagen, die vor Ablauf des 04.07.2012, alsodem Tag des Kabinettbeschlusses zum Regierungsentwurf,ordnungsgemäß eingeleitet worden sind.

11. Inkrafttreten (Art. 3)Die BauGB-Novelle 2013 tritt drei Monate nach Verkün-dung in Kraft.

Die Änderungen zum Erschließungsvertrag sowie zu denErmächtigungen der Gemeinde zu von der geänderten Bau-NVO abweichenden Regelungen (§ 245a Abs. 2 BauGB) tre-ten dagegen am Tag nach der Verkündung des Gesetzes inKraft. Einzelne Regelungen des Wertermittlungsrechts tre-ten erst sechs Monate nach der Verkündung in Kraft (Art. 3Abs. 2).

12. MustereinführungserlassUnd noch eine für die Praxis erfreuliche Nachricht kann über-mittelt werden: Die Arbeitsgemeinschaft der Bauminister desBundes und der Länder (ARGEBAU) beabsichtigt, auch zudieser Novelle einen Mustereinführungserlass vorzulegen.Das ist aus der Sicht der Praxis umso mehr zu begrüßen alses in den vergangenen Jahren wegen der wiederholten, kurz-fristigen Änderungen des Städtebaurechts vor allem für dieStädte und Gemeinden nicht einfach war, das jeweils neueRecht wahr- und aufzunehmen. Nicht selten standen undstehen auch die aktuellen Gesetzestexte noch nicht zur Ver-fügung, obwohl sie heutzutage nach ihrem Inkrafttretendurch das von juris aufgrund des Bundesvertrages bereitge-stellte kostenfreie Gesetzesportal »www.gesetze-im-inter-net.de« auch in elektronischer Fassung für jedermann zugäng-lich sind.

III. Was können wir vom Gesetzgeber lernen?Trotz der Kursausschläge ist am Ende doch eine durchaus vor-zeigbare Novelle des Städtebaurechts entstanden, die keines-falls auf einem Holzweg endete.51 Die kommunale Praxis,aber auch alle anderen Anwender des Gesetzes wären nunüber eine längere Pause in den gesetzgeberischen Aktivitätensicher nicht unglücklich.52 Ob das kurz vor Beginn einerneuen Legislaturperiode mehr ist als ein frommer Wunsch?


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46 EuGH, Urt. v. 18.04.2013 – C-463/11 – DVBl 2013, 777 mit Anm.Stüer/Garbrock.

47 Ausschussbericht BT-Drucks. 17/13272. In diese Richtung hatte die Bundes-republik Deutschland bereits im Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGHplädiert – war allerdings mit diesem Vortrag nur zweiter Sieger geworden.

48 Stüer, DVBl 2013, 700.49 Dies gilt vielleicht nicht in erster Linie für die Infinitesimalrechnung, bei der

das Ergebnis »7« als »noch genauer« bezeichnet werden kann, sondern vor al-lem für die durch die Algebra bestimmte Zahlentheorie.

50 Hierzu im Einzelnen Berkemann, DVBl 2013, 815 (in diesem Heft).51 Hierzu grundlegend Umbach/Urban/Fritz (Hrsg.), Das wahre Verfassungs-

recht, Gedächtnisschrift für F.G. Nagelmann, 1984, zitiert bei Buchsteiner,Die lignogene Verkehrswegeplanung im Spannungsfeld zwischen Frust undForst, in: Bau- und Fachplanungsrecht, FS für Bernhard Stüer, 2013, 372:»Via lignissima melior quam nulla« (der allergrößte Holzweg ist immer nochbesser als gar keiner).

52 So schon Stüer, DVBl 1997, 1201: Vom Grundsatz der Planerhaltung zumGrundsatz der Normerhaltung.



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Zu optimistische sollte man da aus der Sicht der städtebauli-chen Praxis nicht sein.

Aber auch für die durch eine Pause des Gesetzgebers auf denersten Blick leidvoll getroffenen Kommentatoren und Fort-bildungseinrichtungen besteht gegenwärtig nach den Erfah-rungen der Vergangenheit wohl kein Grund, sorgenvoll in dieZukunft zu blicken oder gar schon jetzt vorsorglich große

Krokodilstränen zu vergießen. Denn wer durch Kommentar-und Ausbildungsarbeit lange genug zur Städtebaurechtsno-velle 2013 in enger Tuchfühlung mit dem Gesetzgeber Tangogetanzt hat und hierdurch zumeist auch mit der EchternacherSpringprozession vertraut ist (»zwei Pilgerschritte vor, einenzurück«), der darf sich als eleganter juristischer Salonlöwe zu-frieden auf eine kleine Verschnaufpause vor dem nächstenstädtebaulichen Tanzvergnügen durchaus freuen.

BauNVO-Novelle 2013– Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiterenFortentwicklung des Städtebaurechts –von Prof. Dr. Dr. Jörg Berkemann, Hamburg/Berlin*

Die Verordnung über die bauliche Nutzung der Grund-stücke (BauNVO) vom 23.01.1990 (BGBl. I S. 132) ent-hält das Instrumentarium, das die Gemeinden bei derAufstellung der Bauleitpläne (Flächennutzungsplan § 5BauGB, Bebauungsplan §§ 8, 9 BauGB) nutzen, um ihrestädtebauliche Entwicklung sinnvoll und funktionsge-recht zu gestalten (vgl. auch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO).Ermächtigungsgrundlage ist § 9a BauGB. Für faktischeBaugebiete ist die BauNVO hinsichtlich der Art der bau-lichen Nutzung allein maßgebend (vgl. § 34 Abs. 2BauGB). Das Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklungin den Städten und Gemeinden und weiteren Fortent-wicklung des Städtebaurechts normiert Änderungender BauNVO. Der Beitrag informiert kommentierendüber die Änderungen.

I. Entstehungsgeschichte und Zielsetzungen derNovelle

1. ReformüberlegungenZu Beginn der 2000er Jahre verstärkten sich Überlegungen,die auf eine umfassende oder teilweise Überarbeitung der Bau-NVO zielten. Insbesondere der Einzelhandel meldete einenReformbedarf gegenüber der Typologie der Baugebietsstruk-turen der BauNVO an. Eine Arbeitsgruppe »Strukturwandelim Lebensmitteleinzelhandel und § 11 Abs. 3 BauNVO«nahm an »dass dem Lebensmitteleinzelhandel eine besondereBedeutung im Hinblick auf die Sicherung einer verbraucher-nahen Versorgung der Bevölkerung zukommt, so dass vongroßflächigen Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben in größe-ren Gemeinden und Ortsteilen auch oberhalb der Regelver-mutungsgrenze von 1 200 qm aufgrund einer Einzelfallprü-fung dann keine negativen Auswirkungen auf die Versorgungder Bevölkerung und den Verkehr ausgehen können, wenn derNon-Food-Anteil weniger als zehn v.H. der Verkaufsfläche be-trägt und der Standort verbrauchernah und hinsichtlich desinduzierten Verkehrsaufkommens ›verträglich‹ sowie städte-baulich integriert ist«.1 Weitere Arbeitspapiere entstanden.Eine ministerielle oder parlamentarische Initiative entwickeltesich daraus nicht. Der Bundesgesetzgeber verstärkte 2004 denSchutz zentraler Versorgungsbereiche (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1,§ 34 Abs. 3 BauGB). Ein Jahr später erklärte das BVerwG,dass die Großflächigkeit des Einzelhandels im Sinne des § 11Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO bei 800 qm beginne.2 Damittrat zunächst eine gewisse Ruhe ein.

Einer Initiative des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu)ist es zu verdanken, dass in die Reformüberlegungen wiederBewegung kam. Ende 2009 hatte das Institut eine Kom-munalumfrage zum Novellierungsbedarf bei der BauNVOdurchgeführt. 158 Städte und Gemeinden beteiligten sich ander Umfrage. Die Umfrageergebnisse wurden der Öffentlich-keit vorgestellt. Ziel der Difu-Befragung war es, empirisch ge-sicherte Informationen als Ausgangspunkt für eine Diskussiondes Novellierungsbedarfs der BauNVO zu gewinnen.3 DasBMVBS beabsichtigte zu dieser Zeit, neben der Novellierungdes Baugesetzbuchs (BauGB) auch eine Novellierung derBauNVO zu prüfen. Im Rahmen von ebenfalls durchgeführ-ten Bund-Länder-Gesprächen zur BauNVO-Novelle wurdenu.a. folgende Handlungsfelder identifiziert: bessere Steuerungdes Einzelhandels, Zulässigkeit von Kindertagesstätten in rei-nen Wohngebieten (§ 3 BauNVO), Erweiterung der Ober-grenze der baulichen Nutzung zur Reduzierung der Flächen-inanspruchnahme (§ 17 BauNVO), neue Definition desVollgeschoss-Begriffs (§ 20 Abs. 1 BauNVO), Erleichterungnachträglicher Wärmedämmung (§§ 19, 20, 23 BauNVO)und Überschreiten von Baufenstern ohne ausdrückliche Zu-lassung (§ 23 Abs. 2 und 3 BauNVO). Diese Überlegungenwurden in den »Berliner Gesprächen« 2010 der interessiertenFachöffentlichkeit vorgestellt.4 Ein Gesetzgebungsvorhabenwurde angekündigt, das Ende 2011 abgeschlossen sein sollte.5

Die BauNVO ist zuletzt 1990 umfassend novelliert worden.

* Der Verf. ist Richter am BVerwG a.D., Honorarprofessor für ÖffentlichesRecht an der Universität Hamburg und Lehrbeauftragter der Bucerius LawSchool, Hamburg. Zur BauGB-Novelle 2013 Krautzberger/Stüer, DVBl 2013,805 (in diesem Heft).

1 Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW), Ber-lin (Auftraggeber), Bericht der Arbeitsgruppe »Strukturwandel im Lebensmit-teleinzelhandel und Paragraph 11 Abs. 3 BauNVO« vom 30.04.2002, Berlin2002.

2 BVerwG, Urt. v. 25.11.2005 – 4 C 10.04 – BVerwGE 124, 364 = DVBl 2006,448.

3 Vgl.Nachweise in:http://www.difu.de/pupliktionen/2010/berliner-gespraeche-zum-staedtebaurecht.html.

4 Vgl. zu den Ergebnissen bis November 2010 A. Bunzel/S. Hanke, in: DIFU(Hrsg.), Die Berliner Gespräche zum Städtebaurecht – ein Projekt der Allge-meinen Ressortforschung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadt-entwicklung (BMVBS), Berlin 2010; zusammenfassend A. Bunzel, DVBl2010, 1551; hierzu mit gesetzgeberischen Folgerungen B. Stüer/E. Ehe-brecht-Stüer, Reformbedarf im BauGB?, in: DVBl 2010, 1540.

5 Vgl. Koalitionsvertrag der CDU/CSU und FDP vom 26.10.2009, S. 42; da-nach sollte u.a. die BauNVO »umfassend« überprüft werden. Davon kannschwerlich die Rede sein.


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Dr.PeterSzczekalla, DEUTSCHES Prof.Dr.Dr.h.c ... · regierung, Bundestag, Opposition und den Ländern geführ-ten Verhandlungen so lange, das von sachkundigen Beobach-tern der Szene