Environmentally counter- productive support measures in Austria: … · 2004-11-04 · vention. In the Austrian Farm Act and the EU Common Agricultural Policy a diverse set of pol-icy

Institut für Wirtschaft, Politik und Recht

Universität für Bodenkultur Wien w p r

Environmentally counter-productive support measures in Austria: agriculture

o. Univ. Prof. Mag. Dr. M. F. Hofreither (Coordinator) Dipl. Ing. A. Artner Dipl. Ing. Dr. E. Schmid Dipl. Ing. F. Sinabell

Research Report for the Federal Ministry of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management March 2002

Document: WPR-Research-Report BMLFUW-2002-03f

EXECUTIVE SUMMARY 1

Issues and scope of the study

Agriculture is among the sectors which are heavily influenced by public regulation and inter-

vention. In the Austrian Farm Act and the EU Common Agricultural Policy a diverse set of pol-

icy instruments is defined which aims at two major objectives: the provision of affordable food

and adequate incomes for people working in agriculture. During the last decade environ-

mental concerns have become a central aspect of practical agricultural policy making.

Avoiding environmental harm and conserving natural assets have become cornerstones of a

policy of rural development.

In 1992 a fundamental reform of the Common Agricultural Policy was implemented. Up to

that year direct market interventions (strict border protection and high domestic intervention

prices) were the most important instruments to reach the farm income goals. Such interven-

tion lead to ever increasing surpluses which needed to be sold on world markets with export

subsidies. Since then the process of farm policy reform has been going on incrementally.

However, there are still policies in place that stimulate the production of certain farm prod-

ucts. The current system of market regulations has the effect that under specific conditions

optimising farmers are producing at an environmentally detrimental intensity level.

Within the framework of the Common Agricultural Policy the Austrian agricultural policy has

been able to develop its own profile. The agri-environmental program ÖPUL, introduced in

1995, was widely adopted by Austrian farmers. Through this program environmental damage

has been reduced on the one hand and the provision of positively valued environmental

goods and services has been stimulated on the other hand. Thus the effect of production

stimulation with potential environmental harm could be neutralised. Since the process of farm

policy reform is going on it seems likely that environmental concerns will be integrated into

agricultural policies more tightly so that damages do not occur in the first place.

This report is not confined to list support measures which have or are likely to have environ-

mentally counterproductive effects. Actually there are no support measures that have direct

negative environmental effects like subsidies for draining wetlands or subsidies for agricultural

inputs. The proposals made in this study are addressing instruments with potential and indirect

environmental damages. Support measures with such potential and indirect negative envi-

ronmental effects are elements of the Common Agricultural Policy in most cases and ther e-

fore are beyond direct influence of Austrian policy makers. In the other cases, where purely

national policies are concerned, one cannot talk of 'environmentally counterproductive

suppport' measures either. However, these policies are listed here in order to show the scope

of further improvements.

EXECUTIVE SUMMARY 2

Compared to most other EU Member States instruments strengthening rural development and

improving environmental conditions have a higher magnitude in Austria than instruments

which are part of market orders. Therefore, the starting position for further efforts to make ag-

ricultural policies environmentally sound is comparably good. New and innovative instruments

therefore are easier to implement and their appropriateness for outright agri-environmentally

goals can be tested. Experiences made in such experiments can be brought into the discu s-

sion at an European level and thus contribute to the further development of the Common

Agricultural Policy.

This study is structured as follows: In the following section an attempt is made to show the

complexity of agricultural production which necessarily takes place in the open environment

from an environmental economics perspective. An approach that reduces agriculture to a

nature consuming industry and to an activity that is is environmentally harming would miss

important aspects. Agriculture is generating non-commodity outputs and services that are

valued positively from society, as well. The term 'multifunctionality' which is used for such posi-

tive aspects will be made operational for the purpose of this study. At the end of the study

proposals are brought forward which - when implemented in actual policy making - should

contribute to a further concordance of agricultural activities with environmental require-

ments.

The list of proposals made in this study starts with modifications that can be put in place in

Austria where local and national authorities have the sole competence. In the next category

instruments are dealt with that are implemented at EU-level which can be modified with con-

siderably scope at a national level. This is the place where proposals are made for improve-

ments of policies by the rural development pillar, in particular investment subsidies and the

agri-environmental scheme. The study ends with proposals which concern the fundamental

design of the Common Agricultural Policy. A general framework under which these proposals

could be implemented is submitted for discussion in the final chapter. In addition, the study

has two appendices (not translated into English) which contain a thorough treatment of all

support measures and their link to the environment as well as the results from a quantitative

model

Support measures in agriculture

Agriculture is the 'planned and directed use of biological production process involving plants

and animals for the purpose to produce food, feed and fibre' (SRU, 1985, 1). A non-

commodity output is a modified natural environment (semi-natural habitats). Agricultural

production processes are extracting nature and are taking place in the environment to a

considerable part. Agricultural activities have been compatible with the natural en vironment

over centuries - mainly because technological possibilities did not allow 'hard' interference

EXECUTIVE SUMMARY 3

with natural processes. During the last decades labour productivity has been increasing dra-

matically due to technical progress, substantial external energy input, as well as advances of

breeding and husbandry. These developments altered the previously existing positive link be-

tween agriculture and the natural environment. However, there is not a one-dimensional rela-

tionship between agriculture and the en vironment, there are three types of external effects

that need to be considered individually:

1. Positive external effects are generated by agriculture and thus constitute 'multifunctional-

ity'. We can differentiate among physical and substantial effects (e.g. flood prevention)

and amenity services (a rural countryside which is used as input for recreation and tour-

ism).

2. Negative external effects are the consequence of spill over effects on water, atmos-

phere, biological diversity, and amenities.

3. Agriculture is suffering from external effects generated from other sectors.

On the one hand, Austrian agriculture is providing positive external effects, but on the other

hand negative external effects occur as well (listed in detail in Appendix I). Austria is a rela-

tively densely populated country and a considerable share of the population lives in the

countryside or close to rural regions. Many negative external effects therefore are observed

and experienced easily and immediately. Compared to other countries - like Australia or

parts of the US - Austrian farmers therefore operate under close inspection of the rest of soci-

ety. Another special feature is the fact that both positive as well as negative effects are gen-

erated (in many cases simultaneously) whereas other sectors (like energy industries or traffic

services) usually only generate one type of external effects.

During the last decades scientific efforts but also the skill of farmers brought about that the

amount of chemical inputs (fertilisers, pesticides) required to produce one unit of output has

been decreasing. Nevertheless, more intensive farming is still causing environmental dam-

ages. Adding to this the ongoing process of concentration within the agricultural sector the

likely most urgent problems in future will be the same they are today:

• groundwater and surface water pollution

• emission of environmentally harming gases

• loss of habitats and species

In addition to these problem areas only recently it became obvious that the abandonment

of farming is causing troubles as well.

EXECUTIVE SUMMARY 4

During the first decades of the Common Agricultural Policy prices that were set above market

equilibrium were the major instrument to facilitate sufficient food supplies and adequate farm

incomes. The Austrian agricultural policy was designed according to the same model. Such a

setting triggered a long term process of ever increasing intensities in farming. In 1992 the

Common Agricultural Policy was reformed fundamentally by reducing selected institutional

prices by 30 % complemented by direct payments to farmers as compensatory payments.

Thus agricultural policy shifted to more de-coupled forms of income support which have

been proposed by OECD. In Austria this shift of policy orientation was realised in 1995, the

year Austria became a Member State of the European Union. Lower prices should result in

lower intensities, however a substantial decrease could not be observed. The following rea-

sons seem to be plausible:

1. existing production technologies only allow for marginal modifications of input mix and

input intensity

2. several important components of the direct payments package are still linked to the pro-

duction of specific commodities

Agri-environmental programs were introduced to complement the efforts to reduce agricul-

tural outputs. At an EU-level the effects of these programs were not significant because pre-

miums were not high enough to convince farmers to adopt more intensive practices in re-

gions where such measures would have been most urgently needed.

According to the Austrian Farm Income Report (Grüner Bericht, BMLFUW, 2001) agricultural

output was 3.6 billion Euro in 2000. The amount of farm subsidies was 2.04 billion Euro with 1.1

billion Euro being co-financed by the EU. The rest of farm subsidies was financed by the na-

tional governmen t and provincial governments on equal terms (Austria is a federal state).

Apart from support for the farm sector that is financed by public bodies, the implicit transfers

from consumers need to be considered as well. Prices which are above social opportunity

costs contribute significantly to the amount of PSE and CTE, support measures of the OECD,

however there are no detailed data available for Austria.

The most important support measures are market order payments which are linked to the

production of certain crops and livestock, payments for disadvantaged regions, premiums

out of the agri-environmental program and support for structural measures (see Tab. 7.1.3.

BMLFUW, 2001). Compared to other EU Member States, market order payments are relatively

less important in Austria which is mainly due to topographic conditions. Apart from such a

peculiarity which Austrian mountain regions share with many other regions in the EU, Austria

gained an individual profile with its agri-environmental program ÖPUL. Today, more than 60 %

of all budgetary transfers are directed to the Austrian farm sector within the so-called Second

EXECUTIVE SUMMARY 5

Pillar (regional, social and environmental measures), which likely puts Austria in first place

among all EU member states. .

The Austrian agri-environmental program is aiming at the following goals: reduction of mineral

fertiliser and chemical plant protection substances, improvement of crop rotations, and long

soil cover. Tackling environmental problems caused by agriculture is difficult because many

emissions are from non-point sources. Such a setting makes it extremely difficult to monitor

emission and to identify causal relationships between a specific farming activity and the envi-

ronmental consequences. Apart from gaseous emissions (mainly methane) groundwater con-

tamination is a major environmental problem. For several problem areas which are of high

relevance from a sustainability point of view (e.g. soil erosion) very few empirical data are

available.

Under certain conditions it may happen that a reduction of intensity levels is causing prob-

lems as well. This is typically the case when relatively extensive farming systems are on the

brink of abandonment. The Austrian agri-environmental program is addressing such threats as

well by offering schemes that aim at upkeeping production in marginal regions.

The system of agricultural support is very complex: direct regulation of agricultural commodity

markets, per country and per farm quotas, a sophisticated system of border intervention

measures, production and set-aside subsidies, export subsidies, to name only the most impor-

tant instruments. Many support measures are aiming at more than one goal and thus there is

a considerable risk that the combined effect of more than one policy is leading to contradic-

tory effects. Even if contradictory effects can be avoided, trade-offs still exist. Subsidies for the

maintenance of agricultural production in marginal regions necessarily induce the use of

potentially environmentally harmful inputs. Such subsidies should therefore be offered to

farmers only in regions where the benefits from farming (e.g. landscape amenities; flood pre-

vention) are outweighing the environmental costs. In regions where the balance of environ-

mental costs and social benefits is negative, support measures can be seen to be environ-

mentally counter-productive.

Trade-offs are ever present and even comprise pollutants. Due to technical reasons it is possi-

ble to decrease the amount of nitrate emission into groundwater at the cost of additional

emission into the atmosphere. This type of trade-offs concerns aesthetic aspects and habitat

conservation as well. Grazing livestock, e.g. is a cost-effective way to prevent open land-

scape from covering with shrub and finally being covered with forests. Obtaining such a goal

by grazing animals leads to the emission of methane, an important greenhouse gas.

Society needs to make a decision which bad to prefer. To obtain the information necessary

to make such choices policy makers need to know about the economic costs of the most

EXECUTIVE SUMMARY 6

important externalities, both the positive as well as the negative ones. Unfortunately, there

are only quite a few studies that allow to support such a decision making process. Valua-

tions of the environmental damage caused by agriculture do not exist in Austria. Moreover,

there are only very few studies dealing with monetary valuations of environmental benefits of

agriculture at a very high aggregated level. Thus an orientation is missing and any decision to

invest more or less public money for a specific purpose must necessarily be based on some

other reference system.

Factors having an influence on the type of agricultural production

Reforming agricultural policies is a thorny endeavour for policy makers. On the one hand,

income objectives need to be taken into account, on the other hand community commi t-

ments require that environmental concerns need to be considered with equal weight. The

production of agricultural commodities should not be stimulated while the provision of posi-

tive external effects should not be reduced below a socially accepted level. One conse-

quence of globalisation is that agricultural policies are no longer solely a domestic issue.

Since the finalisation of the Uruguay Round stringent commitments have been made that are

limiting the scope of available instruments. From a welfare economic point of view a social

optimum shall be reached by weighting social costs versus social benefits of farming. In prac-

tice, many important data are missing to make text-book like social choices. Looking at the

special case of agriculture it is particularly unfortunate that demand side valuations of posi-

tively valued non-commodity outputs are not available at a sufficient scale.

There is considerable room how to reach a given goal, once an operational goal is set. In

most countries legal constraints limit individual activities to prevent the risk of environmental

damage. Binding 'codes of good agricultural practices' are a regulatory instrument. In Aus-

tria, agriculture is not regulated as heavily as other industries, apart from very specific areas

like organic farming. The reason for such a special treatment of the agricultural sector seems

to lie in the fact that many emissions of agriculture are of a non-point source type.

Economic constraints limiting the degrees of freedom of individual behaviour in order to pre-

vent environmental damage are implying less enforcement and control costs. Because the

value marginal product is the economic variable that determines the level of inputs price

changes are a tool to change behaviour and thus environmental outcomes. Taxes on inputs

and emissions are such instruments. However, environmental taxes addressing agriculture are

not implemented. A tax on mineral fertilisers was abolished when Austria joined the European

Union and there are no advocates for a reintroduction.

Technological constraints are another way to predetermine individual behaviour in order to

prevent environmental damage. From a static point of view production technologies and

EXECUTIVE SUMMARY 7

management practices are elements of such constraints. From a dynamic point of view

technical progress is the most important issue. After World War II technical progress was di-

rected towards output maximisation by the intensive use of physical inputs. An alternative

could have been the stimulation of extensive farming practices. Decades of price support

policies brought a bout a type of standard technology which leaves little room for a single

farmer. Stimulating technical process towards practices and technologies that are protecting

the environmental would set new standards of state of the art techniques.

Summing up, these three aspects are (Hofreither and Sinabell, 1997):

• legal constraints operate by defining what a farmer may do without harming the envi-

ronment,

• economic constraints are inducing a behaviour a farmer voluntarily will adopt because it

is in his/her own economic interest not to cause damages,

• technical constraints determine a farmer's behaviour because he cannot behave in an

environmentally harmful way.

Considering these options, a ranking of the effectiveness of alternative policy approaches

becomes evident. A very important aspect has to be considered as well: goal-orientation.

Currently agri-environmental programs are predominantly measure-oriented. Participating in

a particular measure - e.g. planting a crop for soil coverage during winter - is sufficient for a

farmer to receive a payment. - If this measure actually has a (positive) effect on nitrogen

emission is not an issue, in many cases it will not even be controlled systematically. Depending

on the environmental problem at hand there may be no alternatives to such an approach.

However, a clear definition of the environmental goals, operational ways to measure them

and a clear link between farming practice and environmental outcome would have positive

effects on the motivation of farmer and improve the efficiency of agri-environmental mea s-

ures in the long run.

Policy proposals

Since many single policy instruments regulate or have an effect on almost any conceivable

agricultural activity a pragmatic and fundamental approach is taken in this study. On the

basis of literature analyses and model results a small set of policy proposals is made. They are

designed to address traditional agricultural policy goals (farm income, food security) while

simultaneously being compatible with conservation goals. An attempt is made to identify

possible options which seem to make a consensus between the relevant political groups vi-

able:

EXECUTIVE SUMMARY 8

EU environmental regulations define a level playing field among EU Member States. In addi-

tion, such regulations are the reference point for the definition of property rights concerning

the use of environmental resources. This definition has long term consequences for agri-

environmental programs. It is impossible to subsidise practices that are not allowed due to

environmental regulations. In some cases (in particular with respect to the Nitrate Directive)

not all the necessary requirements are implemented already and EU regulations could be

interpreted stricter in Austria when the details are compared with other (mostly Scandinavian)

countries.

A special program is in place under which agricultural investments are supported. When this

program was revised following the Agenda 2000 decisions, environmental aspects were

taken into account. However, the requirement that investments need to be 'consistent with

environmentally regulation' is not sufficiently operational to address specific environmental

goals. The LEADER+ program is offering a framework for local initiatives that are the promotors

of regional development. This framework - which is institutionalised - could be used to esta b-

lish nuclei of farmer-consumer-co-operations for the provision of local public goods. Informa-

tion and extension should be focussed on environmental issues. Compared to other forms of

support, it is obvious that very few funds are allocated towards continuous education of the

farming community. Investments in education are supposed to have the highest return even

if immediate response cannot be expected. It is likely that more prudent investment decisions

are made when farmers are better informed about environmental friendly technology op-

tions. Following the reasoning above this would contribute to a shift in technology that is more

extensive.

The Austrian agri-environmental program is among the most successful programs within the

EU. Several studies support the view that it actually contributes to achieving to goal of a more

environmentally friendly farming system. The model results reported in Appendix II in this study

clearly show that this program is not environmentally counterproductive. Apart from such a

general positive assessment there is still scope for further improvements. The most important

issues are that some farmers do not need to change their behaviour in order to participate

and benefit from the premiums. Another possible point of critique is that the program is

measure-oriented. 'Measure-orientation' means that it is sufficient for a farmer to carry out

particular practices in order to qualify for the payment of a premium. In quite a few cases the

farmer even does not know how such practices contribute to a given environmental goal

(like reduction of nitrate emission). This particular design seems to be linked to the lack of

clear operational objectives of the agri-environmental program. For example there is no

methodology to measure how the goal 'maintenance of typical cul tural landscapes' actually

can be achieved by the program.

EXECUTIVE SUMMARY 9

The support measures having the most important indirect effect on the environment are the

market order premiums that are granted for particular crops and for ruminants. In Table 1 and

2 a list is presented showing the transfers to farmers from such support measures. These premi-

ums are problematic because of their link to production they have a production stimulating

effect. Products for which support is granted are relatively more profitable for a farmer than

other products.

Table 1: Market Order Premiums for Crops

Crop 1999 2000 2001 2002 2000Euro/ha Euro/ha Euro/ha Euro/ha ha

cereals and maize 286 309 332 332 779.471silage maize and corn-cob mix 286 309 332 332 90.066durum wheat in traditional areas1) 631 654 677 677 15.595protein crops 414 382 382 382 43.620oil flax 534 465 399 332.01 7.545oil seeds 503 436 386 332 82.334set aside 363 309 332 332 98.723energy crops and fibre crops 363 309 332 332 8.300hops 480 480 480 480 n.v.flax not toasted not combed 615 600 399 332 n.v. toasted and combed 709 691 399 332 n.v.hemp 663 646 399 332 n.v.dry feed in Euro per t 69 69 69 69tobacco Burley Euro per kg 3,27 3,27 3,27 n.v. Korso in Euro per kg 2,94 2,94 2,94 n.v.Source: BMLFUW, 2001, Tab. 7.1.7 and 7.1.8; 1) premium granted only for 7,000 ha

Table 2: Market Order Premiums for Ruminants

1999 2000 2001 2002male cattle bulls 135,00 160,00 185,00 210,00 oxen 108,70 122,00 136,00 150,00 suckler cows total 175,09 213,00 232,00 250,00 basic premium 144,90 163,00 182,00 200,00 national supplementary premium 30,19 50,00 50,00 50,00 heifer premium 213,00 232,00 250,00 slaughter premium adult cattle 27,00 53,00 80,00 calves 17,00 33,00 50,00 ewe light lambs 17,34 13,98 heavy lambs 21,68 17,48 supplement for light lambs 5,98 5,98 5,98 supplement for heavy lambs 6,64 6,64 6,64 extensification premium <=1.0 LU 52,00 <=1.4 LU 36,00 100,00 100,00 100,00

Source: BMLFUW, 2001, Tab. 7.1.11

EXECUTIVE SUMMARY 10

In several cases the stimulated production is contributing to negative external effects. The

production of maize and silage maize currently is subsidised, although this crop has potential

negative effects, in particular if planted on marginal soils (soil erosion). In addition the risk of

nitrate emission is relatively higher because fertilisation cannot be easily adjusted to growing

conditions. Ruminants are contributing to the emission of methane, a greenhouse gas and

thus co-responsible for global warming. Premiums granted for the production of cows, bulls,

sheep and goats stimulate the production of such livestock and therefore stimulate methane

emission.

Apart from premiums being directly linked to production there are also support measures

which are paid to downstream industries. The slaughter premium induces longer transport

distances and may have the effect of making slaughter house capacities bigger than neces-

sary. Another example is the premium granted for the production of milk powder. This pre-

mium contributes to over -capacities of drying facilities which use fuels that cause emissions

contributing to global warming.

A possible substitute for market premiums linked to specific crops or livestock are premiums

which are (more) de-coupled from production. De-coupled support measures would induce

less intensive production practices if farmers actually adjust their behaviour according to the

changed economic incentives. Extensive farming is a precondition for cost-effective provision

of positively valued public goods being externalities of farming. De-coupled support seems to

be the logical alternative to an agricultural policy model which stimulates production on the

one hand and supports set-aside plus extensive farming practices on the other.

Conclusions and Perspectives

The Common Agricultural Policy (CAP) has to cope with three important challenges, which

are closely interrelated:

1. Eastern Enlargement will lead to a further squeeze with respect to the financial mar-

gins of the Common Budget and thus will induce pressure in the direction of a further

reform;

2. The upcoming 9th round of GATT negotiations will force the Community to adjust some

of its agricultural instruments, and for the first time also the policy for rural areas may

come under closer scrutiny;

3. The agri-environmental programs of the EU are need to be designed for a broader

coverage of environmental objectives; it is likely that greenhouse gases as well as the

protection of ground and surface waters will be emphasised.


However, the most urgent call for action is still located in the segment of market orders. The

current system of payments being linked to cultivated area or number of livestock is not suffi-

ciently interrelated with the positive or negative environmental effects of farming. There is a

considerable number of instances where these payments increase the competitiveness of

farms in a way which comes at the expense of environmental assets. On the other hand,

farms in disadvantaged areas often provide considerable amenities without having access to

adequate compensations. Hence, to a substantial share, compensations to farmers should

be legitimated as a reward for the provision of public goods and services demanded by so-

ciety.

The Agenda-Reform of 1999 introduced ‘modulation’, a new instrument which puts national

policy makers in a position to adjust direct payments according to farm size. Curtailing pay-

ments to large farms recognizes the fact that these farms benefit from economic advantages

(“economies of scale”). The funds withheld may be used for additional rural development

measures. However, so far this instrument is applied only in a few member states. In Austria, its

implementation would be in line with the basic objective of maintaining a small scale farm

structure.

The Agenda Reform also introduced ‘cross compliance’, which stands for the obligation of

the recipients of direct payments to obey fairly general restrictions with respect to environ-

mental standards. Due to the fact that this instrument is not likely to stimulate targeted envi-

ronmental benefits its usefulness may indeed be limited. Environmental public good provision

should take place where and when there is actual demand, but not as a more or less acci-

dental by-product of some other measures, which actually may happen in the case of cross-

compliance.

The possible long term change of the current market order payments to a truly decoupled

premium, which is granted irrespective of a particular farming practice, would eliminate the

incentive to produce particular crops or livestock. In order to take into effect the different

natural conditions such a premium e.g. could be linked to compensatory allowance and thus

be graded with respect to individual farming difficulties. This also would help to keep the ad-

ministrative burden fairly in check.


Direktzahlung

Markt-ordnung

Umwelt

Struktur

Ausgleichs-zahlungen

Markt-ordnung

Umwelt

Struktur

BefristeteAnpassungs-

zahlungen

Markt-stabilisierung

Umwelt- undLandschafts-

pflege

LändlicheEntwicklung

1990 2000 2010

Fig. 1: Development of the Common Agricultural Policy budgets

(Labels from top: direct payments / compensatory payments / temporary adjustment assis-

tance, market order (premiums) / market stabilisation, environmental programs, structural

adjustment support / rural development support)

Truthfully, it has to be mentioned that such an area payment alone may not be sufficient to

realise the great variety of agricultural objectives. However, in connection with the esta b-

lished support system for stimulating environmental and regional activities through farmers, a

feasible framework for developing a much simpler but nevertheless accurate system of agri-

cultural instruments seems viable. Such an attempt also seems to be in accordance with the

long term goals of sustainable farming, as it would stimulate technical progress in the direc-

tion of farming practices with low intensities and furthermore this would contribute to the pro-

tection of natural resources and sustainable development. Last, but not least, such a redirec-

tion of agricultural practices would also substantially reduce the current energy intensity of

agricultural production patterns.

In the previous sections the markets for milk and sugar (similar potatoes and tobacco), which

are characterized by production quotas, are not been covered in much detail, mainly as the

volume of budgetary support so far has been of secondary importance. The main support of

these sectors is handled directly through consumers. Nevertheless, also such a constellation

constitutes a “support measure” and thus is subject to the same criticism and suggestions


which have been formulated with respect to those market orders for crops and animals

which include direct payments.

In a long term perspective the CAP may change along the lines which have been drafted in

a recent report of the European Union (Buckwell et al, 1997). This report, which was drawn up

by a group of European scientists and Commission experts, maintains that the previously

dominating orientation of the CAP as a sectoral policy in the course of time will be replaced

by a more integrated view, which embraces more than one dimension of the rural areas of

Europe.

Based on the main European legal fundaments the report states that "[t]he objective of a

common agricultural and rural policy for Europe is to ensure an economically efficient and

environmentally sustainable agriculture and to stimulate the integrated development of the

Union‘s rural areas" (Buckwell et al, 1997, 58). These objectives are to be reached by four

main groups of policy instruments:

1. Market stabilisation should provide a safety net for farmers against erratic movements

of prices and quantities;

2. Environmental and cultural landscape payments would follow the current setting, but

at an increased budgetary volume for payments rewarding the provision of true envi-

ronmental provisions;

3. Rural development incentives based on the current mechanisms should establish a

link between agriculture and the other sectors in the rural areas of Europe;

4. Transitional adjustment assistance should allow farmers to align with changing circu m-

stances in a way which is economically and socially acceptable.

The main benefit of such a stepwise reorientation of the CAP is the better integration of agri-

cultural and non-agricultural elements necessary for a successful development of rural re-

gions than in the current setting of sectoral policy approaches. The incentives provided by

different policy areas would be better coordinated and thus would help to avoid a number

of tensions between agriculture and the remaining parts of a region. The above figure tries to

illustrate the seamless logical coherence between this reform proposal and the historical de-

velopment of the CAP since the MacSharry-Reform 1992.

Although the first political attempt to move into this direction was already launched 1998

(Cork), the actual progress so far has been limited. Nevertheless, such a reform path seems to

be without any alternative if the CAP is to master the three challenges mentioned above. A

sustainable solution of the conflict between farming and the environment is to be expected


only by an integrated policy approach, where the potential beneficiaries of environmental

and rural amenities are in direct touch with the farmers, being the providers of these public

goods and services.

Sources

BMLFUW (Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft) (2001): Grüner Bericht. Selbstverlag, Wien.

Buckwell, A., J. Blom, P. Commins, B.Hervieu, M. Hofreither, H. von Meyer, E. Rabionowicz, F. Sotte, J. M. Sumpsi Vinas (1997): Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe, Report of an Expert Group, Convened by Commission of European Communities, Directorate General VI/A1; November 2002: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/buck_en/cover.htm.

Hofreither, M. F., F. Sinabell (1997): Neue Ansätze zur Senkung der N-Emission der Landwirt-schaft. Stoffbilanzierung in der Landwirtschaft: ein Instrument für den Umweltschutz? Confe-rence Papers, Schriftenreihe des Umweltbundesamt No. 20, UBA, Wien.

SRU (Sachverständigenrat für Umweltfragen) (1985): Umweltprobleme in der Landwirtschaft, W. Kohlhammer, Stuttgart und Mainz.

Department of Economics, Politics, and Law Universität für Bodenkultur Wien Gregor Mendel-Str. 33 A – 1180 Wien Tel: +43/1/47 654 – 3660 Fax: +43/1/47 654 – 3692 e-mail: [email protected] Internetadresse: http://www.boku.ac.at/wpr/

Institut für Wirtschaft, Politik und RechtUniversität für Bodenkultur Wienw p r

Umweltkontraproduktive Förderungen im Bereich der Landwirtschaft

o. Univ. Prof. Mag. Dr. M. F. Hofreither (Projektleiter) Dipl. Ing. A. Artner Dipl. Ing. Dr. E. Schmid Dipl. Ing. F. Sinabell

Forschungsbericht im Auftrag des BMLFUW

März 2002

Dokument: WPR-Forschungsbericht BMLFUW-2002-03f

ENDBERICHT UMWELTKONTRAPRODUKTIVE FÖRDERUNGEN - LANDWIRTSCHAFT I

INHALT

1 Executive Summary ___________________________________________________ 1

2 Einleitung ____________________________________________________________15

3 Umweltkontraproduktive Förderungen der Landwirtschaft ______________16

3.1. Fördermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft und ihr Umweltbezug ___ 16

3.2. Faktoren mit Einflüssen auf die Art der landwirtschaftlichen Produktion_____ 21

4 Elemente einer Politik für eine umweltgerechte Landwirtschaft __________24

4.1. Ausweitung der Informations- und Bildungsmaßnahmen_________________ 24

4.2. Umsetzung des EU-Umweltrechtes ____________________________________ 26

4.3. Modifikation des Agrarumweltprogrammes ____________________________ 31

4.4. "Ökologisierung" der Investitionsförderung und von Strukturmaßnahmen __ 32

4.5. Ausweitung der Gemeinschaftsinitiative LEADER ________________________ 36

5 Schlussfolgerungen und Ausblick _____________________________________39

ANHANG I: Fördermaßnahmen und externe Effekte der österreichischen Landwirtschaft

1 Einleitung ____________________________________________________________ I 1

2 Multifunktionalität der österreichischen Landwirtschaft _________________ I 2

2.1. Einordnung________________________________________________________ I 2

2.2. Multifunktionalität und positive externe Effekte _________________________ I 4

2.3. Negative externe Effekte der österreichische Landwirtschaft _____________ I 7

2.4. Regionale Abgrenzung der Umweltprobleme _________________________ I 14

3 Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik __________________________ I 16

3.1. Ziele und Ausprägung der Gemeinsamen Agrarpolitik__________________ I 16

3.2. Preisregelungen, Außenhandelsinstrumente und Intervention ___________ I 21

3.3. Quotenregelungen ________________________________________________ I 25

3.4. Subventionen_____________________________________________________ I 27

4 Literaturanalyse: umweltkontraproduktive Elemente der GAP __________ I 33

4.1. Preisstützungen ___________________________________________________ I 33

4.2. KPA-Flächenzahlungen ____________________________________________ I 35

4.3. Tierprämien und Extensivierungsprämien _____________________________ I 36

4.4. ÖPUL ____________________________________________________________ I 37

4.5. Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete _________________________ I 39

4.6. Strukturmaßnahmen_______________________________________________ I 40

5 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen___________________________ I 40

ENDBERICHT UMWELTKONTRAPRODUKTIVE FÖRDERUNGEN - LANDWIRTSCHAFT II

ANHANG II: Modellergebnisse und Instrumente der Agrar-Umweltpolitik

1. Einleitung ___________________________________________________________ II 1

2. Modell, Daten, Szenarien und Ergebnisse _____________________________ II 2

2.1. Das Modell - eine kurze Beschreibung ________________________________II 2

2.2. Modell-Indikatoren_________________________________________________II 6

2.3. Szenarien und Ergebnisse ___________________________________________II 8

2.4. Zusammenfassende Bewertung _____________________________________II 15

3. Diskussion von Politikinstrumenten der Europäischen Union ___________ II 16

3.1. Vorbemerkung____________________________________________________II 16

3.2. Verringerung mineralischer Emissionen_______________________________II 16

3.3. Gasförmige Emissionen ____________________________________________II 20

3.4. Arten und Naturschutz _____________________________________________II 22

3.5. Erosion___________________________________________________________II 23

3.6. Änderung der Intensität ____________________________________________II 24

3.7. Umweltwirkungen der diskutierten Politikinstrumente im Überblick _______II 27

ENDBERICHT UMWELTKONTRAPRODUKTIVE FÖRDERUNGEN - LANDWIRTSCHAFT III

TABELLEN

Table 1: Market Order Premiums for Crops______________________________________________ 9

Table 2: Market Order Premiums for Ruminants __________________________________________ 9

Tabelle 1: Marktprämien im pflanzlichen Bereich (Euro/ha) und Flächen im Jahr 2000 ____ 38

Tabelle 2: Tierprämien und Extensivierungsprämien in Euro je Stück _____________________ 39

ANHANG I

Tabelle 3: Umweltressourcen und Landwirtschaft _____________________________________ I 3

Tabelle 4: Negative externe Effekte der österreichischen Landwirtschaft auf die Umwelt _ I 8

Tabelle 5: Agrarökologische Problembereiche nach Hauptproduktionsgebieten _______ I 15

Tabelle 6: Förderungen für die Land- und Forstwirtschaft _____________________________ I 18

Tabelle 7: Förderungen für die Land- und Forstwirtschaft (Fortsetzung) _________________ I 19

Tabelle 8: Förderungen für die Land- und Forstwirtschaft (Fortsetzung) _________________ I 20

Tabelle 9: Agrarpolitische Maßnahmen und ihre Einsatzbereiche _____________________ I 22

Tabelle 10: Quoten und Referenzmengen 1999 in Österreich __________________________ I 26

Tabelle 11: Höhe der Ausgleichszulage (je GVE bzw. Hektar) __________________________ I 31

Tabelle 12: Abstufung der Ausgleichszulage _________________________________________ I 32

Tabelle 13: Wirkungen der einzelnen ÖPUL-Maßnahmen (ÖPUL 95) _____________________ I 38

ANHANG II

Tabelle 14: Parameter der Ertragswirkung_____________________________________________ II 3

Tabelle 15: Teilkomponenten des Umweltindikators ____________________________________ II 5

Tabelle 16: Szenarienergebnisse Erlös- und Kosten- bzw. DB-Änderungen um 10% ________ II 10

Tabelle 17: Szenarienergebnisse Reduktion Fördermaßnahmen um 10% ________________ II 12

Tabelle 18: Szenarienergebnisse Veränderungen technischer Zusammenhänge _________ II 14

Tabelle 19: Effekte von Stickstoffsteuern aus verschiedenen Studien ____________________ II 18

Tabelle 20: Evaluierung Instrumente zur Reduktion des Pflanzenschutzmi tteleinsatzes ____ II 26

Tabelle 21: Politikinstrumente und ihre Umweltwirkungen _______________________________ II 28

Tabellenanhang ___________________________________________________________________ II 33

ENDBERICHT UMWELTKONTRAPRODUKTIVE FÖRDERUNGEN - LANDWIRTSCHAFT

1

1. Executive Summary

Issues and scope of the study

Agriculture is among the sectors which are heavily influenced by public regulation and inter-

vention. In the Austrian Farm Act and the EU Common Agricultural Policy a diverse set of pol-

icy instruments is defined which aims at two major objectives: the provision of affordable food

and adequate incomes for people working in agriculture. During the last decade environ-

mental concerns have become a central aspect of practical agricultural policy making.

Avoiding environmental harm and conserving natural assets have become cornerstones of a

policy of rural development.

In 1992 a fundamental reform of the Common Agricultural Policy was implemented. Up to

that year direct market interventions (strict border protection and high domestic intervention

prices) were the most important instruments to reach the farm income goals. Such interven-

tion lead to ever increasing surpluses which needed to be sold on world markets with export

subsidies. Since then the process of farm policy reform has been going on incrementally.

However, there are still policies in place that stimulate the production of certain farm prod-

ucts. The curren t system of market regulations has the effect that under specific conditions

optimising farmers are producing at an environmentally detrimental intensity level.

Within the framework of the Common Agricultural Policy the Austrian agricultural policy has

been able to develop its own profile. The agri-environmental program ÖPUL, introduced in

1995, was widely adopted by Austrian farmers. Through this program environmental damage

has been reduced on the one hand and the provision of positively valued environmental

goods and services has been stimulated on the other hand. Thus the effect of production

stimulation with potential environmental harm could be neutralised. Since the process of farm

policy reform is going on it seems likely that environmental concerns will be integrated into

agricultural policies more tightly so that damages do not occur in the first place.

This report is not confined to list support measures which have or are likely to have environ-

mentally counterproductive effects. Actually there are no support measures that have direct

negative environmental effects like subsidies for draining wetlands or subsidies for agricultural

inputs. The proposals made in this study are addressing instruments with potential and indirect

environmental damages. Su pport measures with such potential and indirect negative envi-

ronmental effects are elements of the Common Agricultural Policy in most cases and ther e-

fore are beyond direct influence of Austrian policy makers. In the other cases, where purely

national policies are concerned, one cannot talk of 'environmentally counterproductive

suppport' measures either. However, these policies are listed here in order to show the scope

of further improvements.


2

Compared to most other EU Member States instruments strengthening rural development and

improving environmental conditions have a higher magnitude in Austria than instruments

which are part of market orders. Therefore, the starting position for further efforts to make ag-

ricultural policies environmentally sound is comparably good. New and innovative instruments

therefore are easier to implement and their appropriateness for outright agri-environmentally

goals can be tested. Experiences made in such experiments can be brought into the discu s-

sion at an European level and thus contribute to the further development of the Common

Agricultural Policy.

This study is structured as follows: In the following section an attempt is made to show the

complexity of agricultural production which necessarily takes place in the open environment

from an environmental economics perspective. An approach that reduces agriculture to a

nature consuming industry and to an activity that is is environmentally harming would miss

important aspects. Agriculture is generating non-commodity outputs and services that are

valued positively from society, as well. The term 'multifunctionality' which is used for such posi-

tive aspects will be made operational for the purpose of this study. At the end of the study

proposals are brought forward which - when implemented in actual policy making - should

contribute to a further concordance of agricultural activities with environmental require-

ments.

The list of proposals made in this study starts with modifications that can be put in place in

Austria where local and national authorities have the sole competence. In the next category

instruments are dealt with that are implemented at EU-level which can be modified with con-

siderably scope at a national level. This is the place where proposals are made for improve-

ments of policies by the rural development pillar, in particular investment subsidies and the

agri-environmental scheme. The study ends with proposals which concern the fundamental

design of the Common Agricultural Policy. A general framework under which these proposals

could be implemented is submitted for discussion in the final chapter. In addition, the study

has two appendices (not translated into English) which contain a thorough treatment of all

support measures and their link to the environment as well as the results from a quantitative

model

Support measures in agriculture

Agriculture is the 'planned and directed use of biological production process involving plants

and animals for the purpose to produce food, feed and fibre' (SRU, 1985, 1). A non-

commodity output is a modified natural environment (semi-natural habitats). Agricultural

production processes are extracting nature and are taking place in the environment to a

considerable part. Agricultural activities have been compatible with the natural environment

over centuries - mainly because technological possibilities did not allow 'hard' interference


3

with natural processes. During the last decades labour productivity has been increasing dra-

matically due to technical progress, substantial external energy input, as well as advances of

breeding and husbandry. These developments altered the previously existing positive link be-

tween agriculture and the natural environment. However, there is not a one-dimensional rela-

tionship between agriculture and the environment, there are three types of external effects

that need to be considered individually:

1. Positive external effects are generated by agriculture and thus constitute 'multifunctional-

ity'. We can differentiate among physical and substantial effects (e.g. flood prevention)

and amenity services (a rural countryside which is used as input for recreation and tour-

ism).

2. Negative external effects are the consequence of spill over effects on water, atmos-

phere, biological diversity, and amenities.

3. Agriculture is suffering from external effects generated from other sectors.

On the one hand, Austrian agriculture is providing positive external effects, but on the other

hand negative external effects occur as well (listed in detail in Appendix I). Austria is a rela-

tively densely populated country and a considerable share of the population lives in the

countryside or close to rural regions. Many negative external effects therefore are observed

and experienced easily and immediately. Compared to other countries - like Australia or

parts of the US - Austrian farmers therefore operate under close inspection of the rest of soci-

ety. Another special feature is the fact that both positive as well as negative effects are gen-

erated (in many cases simultaneously) whereas other sectors (like energy industries or traffic

services) usually only generate one type of external effects.

During the last decades scientific efforts but also the skill of farmers brought about that the

amount of chemical inputs (fertilisers, pesticides) required to produce one unit of output has

been decreasing. Nevertheless, more intensive farming is still causing environmental dam-

ages. Adding to this the ongoing process of concentration within the agricultural sector the

likely most urgent problems in future will be the same they are today:

• groundwater and surface water pollution

• emission of environmentally harming gases

• loss of habitats and species

In addition to these problem areas only recently it became obvious that the abandonment

of farming is causing troubles as well.


4

During the first decades of the Common Agricultural Policy prices that were set above market

equilibrium were the major instrument to facilitate sufficient food supplies and adequate farm

incomes. The Austrian agricultural policy was designed according to the same model. Such a

setting triggered a long term process of ever increasing intensities in farming. In 1992 the

Common Agricultural Policy was reformed fundamentally by reducing selected institutional

prices by 30 % complemented by direct payments to farmers as compensatory payments.

Thus agricultural policy shifted to more de-coupled forms of income support which have

been proposed by OECD. In Austria this shift of policy orientation was realised in 1995, the

year Austria became a Member State of the European Union. Lower prices should result in

lower intensities, however a substantial decrease could not be observed. The following rea-

sons seem to be plausible:

1. existing production technologies only allow for marginal modifications of input mix and

input intensity

2. several important components of the direct payments package are still linked to the

production of specific commodities

Agri-environmental programs were introduced to complement the efforts to reduce agricul-

tural outputs. At an EU-level the effects of these programs were not significant because pre-

miums were not high enough to convince farmers to adopt more intensive practices in re-

gions where such measures would have been most urgently needed.

According to the Austrian Farm Income Report (Grüner Bericht, BMLFUW, 2001) agricultural

output was 3.6 billion Euro in 2000. The amount of farm subsidies was 2.04 billion Euro with 1.1

billion Euro being co-financed by the EU. The rest of farm subsidies was financed by the na-

tional government and provincial governments on equal terms (Austria is a federal state).

Apart from support for the farm sector that is financed by public bodies, the implicit transfers

from consumers need to be considered as well. Prices which are above social opportunity

costs contribute significantly to the amount of PSE and CTE, support measures of the OECD,

however there are no detailed data available for Austria.

The most important support measures are market order payments which are linked to the

production of certain crops and livestock, payments for disadvantaged regions, premiums

out of the agri-environmental program and support for structural measures (see Tab. 7.1.3.

BMLFUW, 2001). Compared to other EU Member States, market order payments are relatively

less important in Austria which is mainly due to topographic conditions. Apart from such a

peculiarity which Austrian mountain regions share with many other regions in the EU, Austria

gained an individual profile with its agri-environmental program ÖPUL. Today, more than 60 %

of all budgetary transfers are directed to the Austrian farm sector within the so-called Second


5

Pillar (regional, social and environmental measures), which likely puts Austria in first place

among all EU member states. .

The Austrian agri-environmental program is aiming at the following goals: reduction of mineral

fertiliser and chemical plant protection substances, improvement of crop rotations, and long

soil cover. Tackling environmental problems caused by agriculture is difficult because many

emissions are from non-point sources. Such a setting makes it extremely difficult to monitor

emission and to identify causal relationships between a specific farming activity and the envi-

ronmental consequences. Apart from gaseous emissions (mainly methane) groundwater con-

tamination is a major environmental problem. For several problem areas which are of high

relevance from a sustainability point of view (e.g. soil erosion) very few empirical data are

available.

Under certain conditions it may happen that a reduction of intensity levels is causing prob-

lems as well. This is typically the case when relatively extensive farming systems are on the

brink of abandonment. The Austrian agri-environmental program is addressing such threats as

well by offering schemes that aim at upkeeping production in marginal regions.

The system of agricultural support is very complex: direct regulation of agricultural commodity

markets, per country and per farm quotas, a sophisticated system of border intervention

measures, production and set-aside subsidies, export subsidies, to name only the most impor-

tant instruments. Many support measures are aiming at more than one goal and thus there is

a considerable risk that the combined effect of more than one policy is leading to contradic-

tory effects. Even if contradictory effects can be avoided, trade-offs still exist. Subsidies for the

maintenance of agricultural production in marginal regions necessarily induce the use of

potentially environmentally harmful inputs. Such subsidies should therefore be offered to

farmers only in regions where the benefits from farming (e.g. landscape amenities; flood pre-

vention) are outweighing the environmental costs. In regions where the balance of environ-

mental costs and social benefits is negative, support measures can be seen to be environ-

mentally counter-productive.

Trade-offs are ever present and even comprise pollutants. Due to technical reasons it is possi-

ble to decrease the amount of nitrate emission into groundwater at the cost of additional

emission into the atmosphere. This type of trade-offs concerns aesthetic aspects and habitat

conservation as well. Grazing livestock, e.g. is a cost-effective way to prevent open land-

scape from covering with shrub and finally being covered with forests. Obtaining such a goal

by grazing animals leads to the emission of methane, an important greenhouse gas.

Society needs to make a decision which bad to prefer. To obtain the information necessary

to make such choices policy makers need to know about the economic costs of the most


6

important externalities, both the positive as well as the negative ones. Unfortunately, there

are only quite a few studies that allow to support such a decision making process. Valua-

tions of the environmental damage caused by agriculture do not exist in Austria. Moreover,

there are only very few studies dealing with monetary valuations of environmental benefits of

agriculture at a very high aggregated level. Thus an orientation is missing and any decision to

invest more or less public money for a specific purpose must necessarily be based on some

other reference system.

Factors having an influence on the type of agricultural production

Reforming agricultural policies is a thorny endeavour for policy makers. On the one hand,

income objectives need to be taken into account, on the other hand community commi t-

ments require that environmental concerns need to be considered with equal weight. The

production of agricultural commodities should not be stimulated while the provision of posi-

tive external effects should not be reduced below a socially accepted level. One conse-

quence of globalisation is that agricultural policies are no longer solely a domestic issue.

Since the finalisation of the Uruguay Round stringent commitments have been made that are

limiting the scope of available instruments. From a welfare economic point of view a social

optimum shall be reached by weighting social costs versus social benefits of farming. In prac-

tice, many important data are missing to make text-book like social choices. Looking at the

special case of agriculture it is particularly unfortunate that demand side valuations of posi-

tively valued non-commodity outputs are not available at a sufficient scale.

There is considerable room how to reach a given goal, once an operational goal is set. In

most countries legal constraints limit individual activities to prevent the risk of environmental

damage. Binding 'codes of good agricultural practices' are a regulatory instrument. In Aus-

tria, agriculture is not regulated as heavily as other industries, apart from very specific areas

like organic farming. The reason for such a special treatment of the agricultural sector seems

to lie in the fact that many emissions of agriculture are of a non-point source type.

Economic constraints limiting the degrees of freedom of individual behaviour in order to pre-

vent environmental damage are implying less enforcement and control costs. Because the

value marginal product is the economic variable that determines the level of inputs price

changes are a tool to change behaviour and thus environmental outcomes. Taxes on inputs

and emissions are such instruments. However, environmental taxes addressing agriculture are

not implemented. A tax on mineral fertilisers was abolished when Austria joined the European

Union and there are no advocates for a reintroduction.

Technological constraints are another way to predetermine individual behaviour in order to

prevent environmental damage. From a static point of view production technologies and


7

management practices are elements of such constraints. From a dynamic point of view

technical progress is the most important issue. After World War II technical progress was di-

rected towards output maximisation by the intensive use of physical inputs. An alternative

could have been the stimulation of extensive farming practices. Decades of price support

policies brought a bout a type of standard technology which leaves little room for a single

farmer. Stimulating technical process towards practices and technologies that are protecting

the environmental would set new standards of state of the art techniques.

Summing up, these three aspects are (Hofreither and Sinabell, 1997):

• legal constraints operate by defining what a farmer may do without harming the envi-

ronmen t,

• economic constraints are inducing a behaviour a farmer voluntarily will adopt because it

is in his/her own economic interest not to cause damages,

• technical constraints determine a farmer's behaviour because he cannot behave in an

environmentally harmful way.

Considering these options, a ranking of the effectiveness of alternative policy approaches

becomes evident. A very important aspect has to be considered as well: goal-orientation.

Currently agri-environmental programs are predominantly measure-orien ted. Participating in

a particular measure - e.g. planting a crop for soil coverage during winter - is sufficient for a

farmer to receive a payment. - If this measure actually has a (positive) effect on nitrogen

emission is not an issue, in many cases it will not even be controlled systematically. Depending

on the environmental problem at hand there may be no alternatives to such an approach.

However, a clear definition of the environmental goals, operational ways to measure them

and a clear link between farming practice and environmental outcome would have positive

effects on the motivation of farmer and improve the efficiency of agri-environmental mea s-

ures in the long run.

Policy proposals

Since many single policy instruments regulate or have an effect on almost any conceivable

agricultural activity a pragmatic and fundamental approach is taken in this study. On the

basis of literature analyses and model results a small set of policy proposals is made. They are

designed to address traditional agricultural policy goals (farm income, food security) while

simultaneously being compatible with conservation goals. An attempt is made to identify

possible options which seem to make a consensus between the relevant political groups vi-

able:


8

EU environmental regulations define a level playing field among EU Member States. In addi-

tion, such regulations are the reference point for the definition of property rights concerning

the use of environmental resources. This definition has long term consequences for agri-

environmental programs. It is impossible to subsidise practices that are not allowed due to

environmental regulations. In some cases (in particular with respect to the Nitrate Directive)

not all the necessary requirements are implemented already and EU regulations could be

interpreted stricter in Austria when the details are compared with other (mostly Scandinavian)

countries.

A special program is in place under which agricultural investments are supported. When this

program was revised following the Agenda 2000 decisions, environmental aspects were

taken into account. However, the requirement that investments need to be 'consistent with

environmentally regulation' is not sufficiently operational to address specific environmental

goals. The LEADER+ program is offering a framework for local initiatives that are the promotors

of regional development. This framework - which is institutionalised - could be used to esta b-

lish nuclei of farmer-consumer-co-operations for the provision of local public goods. Informa-

tion and extension should be focussed on environmental issues. Compared to other forms of

support, it is obvious that very few funds are allocated towards continuous education of the

farming community. Investments in education are supposed to have the highest return even

if immediate response cannot be expected. It is likely that more prudent investment decisions

are made when farmers are better informed about environmental friendly technology op-

tions. Following the reasoning above this would contribute to a shift in technology that is more

extensive.

The Austrian agri-environmental program is among the most successful programs within the

EU. Several studies support the view that it actually contributes to achieving to goal of a more

environmentally friendly farming system. The model results reported in Appendix II in this study

clearly show that this program is not environmentally counterproductive. Apart from such a

general positive assessment there is still scope for further improvements. The most important

issues are that some farmers do not need to change their behaviour in order to participate

and benefit from the premiums. Another possible point of critique is that the program is

measure-oriented. 'Measure-orientation' means that it is sufficient for a farmer to carry out

particular practices in order to qualify for the payment of a premium. In quite a few cases the

farmer even does not know how such practices contribute to a given environmental goal

(like reduction of nitrate emission). This particular design seems to be linked to the lack of

clear operational objectives of the agri-environmental program. For example there is no

methodology to measure how the goal 'maintenance of typical cultural landscapes' actually

can be achieved by the program.


9

The support measures having the most important indirect effect on the environment are the

market order premiums that are granted for particular crops and for ruminants. In Table 1 and

2 a list is presented showing the transfers to farmers from such support measures. These premi-

ums are problematic because of their link to production they have a production stimulating

effect. Products for which support is granted are relatively more profitable for a farmer than

other products.

Table 1: Market Order Premiums for Crops

Crop 1999 2000 2001 2002 2000Euro/ha Euro/ha Euro/ha Euro/ha ha

cereals and maize 286 309 332 332 779.471silage maize and corn-cob mix 286 309 332 332 90.066durum wheat in traditional areas1) 631 654 677 677 15.595protein crops 414 382 382 382 43.620oil flax 534 465 399 332.01 7.545oil seeds 503 436 386 332 82.334set aside 363 309 332 332 98.723energy crops and fibre crops 363 309 332 332 8.300hops 480 480 480 480 n.v.flax not toasted not combed 615 600 399 332 n.v. toasted and combed 709 691 399 332 n.v.hemp 663 646 399 332 n.v.dry feed in Euro per t 69 69 69 69tobacco Burley Euro per kg 3,27 3,27 3,27 n.v. Korso in Euro per kg 2,94 2,94 2,94 n.v.Source: BMLFUW, 2001, Tab. 7.1.7 and 7.1.8; 1) premium granted only for 7,000 ha

Table 2: Market Order Premiums for Ruminants

1999 2000 2001 2002male cattle bulls 135,00 160,00 185,00 210,00 oxen 108,70 122,00 136,00 150,00 suckler cows total 175,09 213,00 232,00 250,00 basic premium 144,90 163,00 182,00 200,00 national supplementary premium 30,19 50,00 50,00 50,00 heifer premium 213,00 232,00 250,00 slaughter premium adult cattle 27,00 53,00 80,00 calves 17,00 33,00 50,00 ewe light lambs 17,34 13,98 heavy lambs 21,68 17,48 supplement for light lambs 5,98 5,98 5,98 supplement for heavy lambs 6,64 6,64 6,64 extensification premium <=1.0 LU 52,00 <=1.4 LU 36,00 100,00 100,00 100,00

Source: BMLFUW, 2001, Tab. 7.1.11


10

In several cases the stimulated production is contributing to negative external effects. The

production of maize and silage maize currently is subsidised, although this crop has potential

negative effects, in particular if planted on marginal soils (soil erosion). In addition the risk of

nitrate emission is relatively higher because fertilisation cannot be easily adjusted to growing

conditions. Ruminants are contributing to the emission of methane, a greenhouse gas and

thus co-responsible for global warming. Premiums granted for the production of cows, bulls,

sheep and goats stimulate the production of such livestock and therefore stimulate methane

emission.

Apart from premiums being directly linked to production there are also support measures

which are paid to downstream industries. The slaughter premium induces longer transport

distances and may have the effect of making slaughter house capacities bigger than neces-

sary. Another example is the premium granted for the production of milk powder. This pre-

mium contributes to over-capacities of drying facilities which use fuels that cause emissions

contributing to global warming.

A possible substitute for market premiums linked to specific crops or livestock are premiums

which are (more) de-coupled from production. De-coupled support measures would induce

less intensive production practices if farmers actually adjust their behaviour according to the

changed economic incentives. Extensive farming is a precondition for cost-effective provision

of positively valued public goods being externalities of farming. De-coupled support seems to

be the logical alternative to an agricultural policy model which stimulates production on the

one hand and supports set-aside plus extensive farming practices on the other.

Conclusions and Perspectives

The Common Agricultural Policy (CAP) has to cope with three important challenges, which

are closely interrelated:

1. Eastern Enlargement will lead to a further squeeze with respect to the financial mar-

gins of the Common Budget and thus will induce pressure in the direction of a further

reform;

2. The upcoming 9th round of GATT negotiations will force the Community to adjust some

of its agricultural instruments, and for the first time also the policy for rural areas may

come under closer scrutiny;

3. The agri-environmental programs of the EU are need to be designed for a broader

coverage of environmental objectives; it is likely that greenhouse gases as well as the

protection of ground and surface waters will be emphasised.


11

However, the most urgent call for action is still located in the segment of market orders. The

current system of payments being linked to cultivated area or number of livestock is not suffi-

ciently interrelated with the positive or negative environmental effects of farming. There is a

considerable number of instances where these payments increase the competitiveness of

farms in a way which comes at the expense of environmental assets. On the other hand,

farms in disadvantaged areas often provide considerable amenities without having access to

adequate compensations. Hence, to a substantial share, compensations to farmers should

be legitimated as a reward for the provision of public goods and services demanded by so-

ciety.

The Agenda-Reform of 1999 introduced ‘modulation’, a new instrument which puts national

policy makers in a position to adjust direct payments according to farm size. Curtailing pay-

ments to large farms recognizes the fact that these farms benefit from economic advantages

(“economies of scale”). The funds withheld may be used for additional rural development

measures. However, so far this instrument is applied only in a few member states. In Austria, its

implementation would be in line with the basic objective of maintaining a small scale farm

structure.

The Agenda Reform also introduced ‘cross compliance’, which stands for the obligation of

the recipients of direct payments to obey fairly general restrictions with respect to environ-

mental standards. Due to the fact that this instrument is not likely to stimulate targeted envi-

ronmental benefits its usefulness may indeed be limited. Environmental public good provision

should take place where and when there is actual demand, but not as a more or less acci-

dental by-product of some other measures, which actually may happen in the case of cross-

compliance.

The possible long term change of the current market order payments to a truly decoupled

premium, which is granted irrespective of a particular farming practice, would eliminate the

incentive to produce particular crops or livestock. In order to take into effect the different

natural conditions such a premium e.g. could be linked to compensatory allowance and thus

be graded with respect to individual farming difficulties. This also would help to keep the ad-

ministrative burden fairly in check.


12

Direktzahlung

Markt-ordnung

Umwelt

Struktur


Markt-ordnung

Umwelt

Struktur


zahlungen



pflege


1990 2000 2010

Fig. 1: Development of the Common Agricultural Policy budgets

(Labels from top: direct payments / compensatory payments / temporary adjustment assis-

tance, market order (premiums) / market stabilisation, environmental programs, structural

adjustment support / rural development support)

Truthfully, it has to be mentioned that such an area payment alone may not be sufficient to

realise the great variety of agricultural objectives. However, in connection with the esta b-

lished support system for stimulating environmental and regional activities through farmers, a

feasible framework for developing a much simpler but nevertheless accurate system of agri-

cultural instruments seems viable. Such an attempt also seems to be in accordance with the

long term goals of sustainable farming, as it would stimulate technical progress in the direc-

tion of farming practices with low intensities and furthermore this would contribute to the pro-

tection of natural resources and sustainable development. Last, but not least, such a redirec-

tion of agricultural practices would also substantially reduce the current energy intensity of

agricultural production patterns.

In the previous sections the markets for milk and sugar (similar potatoes and tobacco), which

are characterized by production quotas, are not been covered in much detail, mainly as the

volume of budgetary support so far has been of secondary importance. The main support of

these sectors is handled directly through consumers. Nevertheless, also such a constellation

constitutes a “support measure” and thus is subject to the same criticism and suggestions


13

which have been formulated with respect to those market orders for crops and animals

which include direct payments.

In a long term perspective the CAP may change along the lines which have been drafted in

a recent report of the European Union (Buckwell et al, 1998). This report, which was drawn up

by a group of European scientists and Commission experts, maintains that the previously

dominating orientation of the CAP as a sectoral policy in the course of time will be replaced

by a more integrated view, which embraces more than one dimension of the rural areas of

Europe.

Based on the main European legal fundaments the report states that "[t]he objective of a

common agricultural and rural policy for Europe is to ensure an economically efficient and

environmentally sustainable agriculture and to stimulate the integrated development of the

Union‘s rural areas" (EC, 1997, 58). These objectives are to be reached by four main groups of

policy instruments:

1. Market stabilisation should provide a safety net for farmers against erratic movements

of prices and quantities;

2. Environmental and cultural landscape payments would follow the current setting, but

at an increased budgetary volume for payments rewarding the provision of true envi-

ronmental provisions;

3. Rural development incentives based on the current mechanisms should establish a

link between agriculture and the other sectors in the rural areas of Europe;

4. Transitional adjustment assistance should allow farmers to align with changing circu m-

stances in a way which is economically and socially acceptable.

The main benefit of such a stepwise reorientation of the CAP is the better integration of agri-

cultural and non-agricultural elements necessary for a successful development of rural re-

gions than in the current setting of sectoral policy approaches. The incentives provided by

different policy areas would be better coordinated and thus would help to avoid a number

of tensions between agriculture and the remaining parts of a region. The above figure tries to

illustrate the seamless logical coherence between this reform proposal and the historical de-

velopment of the CAP since the MacSharry-Reform 1992.

Although the first political attempt to move into this direction was already launched 1998

(Cork), the actual progress so far has been limited. Nevertheless, such a reform path seems to

be without any alternative if the CAP is to master the three challenges mentioned above. A

sustainable solution of the conflict between farming and the environment is to be expected


14

only by an integrated policy approach, where the potential beneficiaries of environmental

and rural amenities are in direct touch with the farmers, being the providers of these public

goods and services.


15

2. Einleitung

Die Landwirtschaft zählt zu den Wirtschaftsbereichen mit dem höchsten Maß an hoheitlichen

Eingriffen. Das österreichische Landwirtschaftsgesetz und auch die Gemeinsame Agrarpolitik

definieren eine Vielzahl von Instrumenten, die im Wesentlichen auf die Erreichung von zwei

Zielen ausgerichtet sind: Sicherung einer preisgünstigen Nahrungsversorgung der Bevölkerung

und eines angemessenen Einkommens der in der Landwirtschaft Beschäftigten. Seit einem

Jahrzehnt rücken vermehrt Umweltaspekte in das Augenmerk der praktischen Agrarpolitik

und die Sicherung und Bewahrung einer intakten Umwelt wird nunmehr als zentrales Element

einer integrierten Regionalpolitik gesehen.

Der Prozess der Neuausrichtung der Agrarpolitik wurde in der EU im Jahr 1992 eingeleitet, als

ein radikaler Umstieg von preispolitischen Instrumenten im Bereich der Einkommenssicherung

zu Instrumenten erfolgte, deren Mechanismen geringere Produktionsanreize ausüben. Dieser

Prozess ist noch nicht abgeschlossen, nicht alle Maßnahmen mit steuernder Wirkung auf die

Landwirtschaft sind bereits produktionsneutral. Das Subventionssystem der Gemeinsamen

Agrarpolitik bewirkt bei betriebswirtschaftlich optimierenden landwirtschaftlichen Betrieben,

dass in Teilbereichen Anreize in Richtung umweltschädigender Produktionsformen bestehen.

Der österreichischen Agrarpolitik ist es gelungen, ein eigenständiges Profil auch nach dem

Beitritt zur EU aufrecht zu erhalten. Die großflächige Implementierung des Agrarumweltpro-

gramms ÖPUL trägt dazu bei, dass einerseits Umweltschäden vermieden werden und ande-

rerseits positiv bewertete Umweltgüter verstärkt bereitgestellt werden. Dadurch können die

zuvor angeführten Produktionsanreize abgemildert und teilweise neutralisiert werden. Es ist

abzusehen, dass im Zuge weiterer Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik eine immer bes-

sere Abstimmung der Instrumente erfolgen wird, die sicher stellt, dass von vornherein umwel t-

schädigende Produktionsanreize vermieden werden.

Dieser Bericht beschränkt sich nicht darauf, Subventionsmaßnahmen anzuführen, bei denen

umweltkontraproduktive Effekte zu beobachten oder zu erwarten sind. De facto konnten im

Rahmen dieser Studie keine Fördermaßnahmen mit direkter umweltschädigender Wirkung

(etwa Förderungen zum Trockenlegen von Feuchtgebieten) identifiziert werden. Die Reform-

vorschläge zielen in erster Linie auf Fördermaßnahmen, von denen Produktionsanreize mit

potentiell umweltschädigender Wirkung ausgehen. Solche Maßnahmen sind nahezu aus-

schließlich Elemente der Gemeinsamen Agrarpolitik und entziehen sich weitgehend der un-

mittelbaren Einflussnahme durch österreichische Entscheidungsträger. Darüber hinaus werden

auch solche Bereichen identifiziert, bei denen auf nationaler Ebene Entscheidungskompetenz

und Handlungsspielraum gegeben ist. Die dabei aufgegriffenen Beispiele fallen ebenfalls


16

nicht in die Kategorie 'umweltkontraproduktiver Fördermaßnahmen'. Sie werden aber ange-

führt, um den Spielraum zur Steigerung von Effektivität und Effizienz aufzuzeigen.

Im Vergleich zur EU hat die Förderung der regionalen ländlichen Entwicklung in Österreich ein

starkes Gewicht gegenüber Förderungen aus dem Bereich der Marktordnungen. Die Aus-

gangsposition für eine noch stärkere Umweltorientierung sind hier daher besonders gut. Es

kann daher das praktische Funktionieren neuartiger Instrumente und die Sicherstellung der

grundlegenden Zielerreichung aufgezeigt werden. Diese Erfahrungen können in eine breitere

Diskussion auf EU-Ebene eingebracht werden, um die Reformbestrebungen der Gemeinsa-

men Agrarpolitik in eine umweltverträglichere Richtung voranzutreiben.

In dem folgenden Abschnitt wird zunächst versucht, der Komplexität der Agrarproduktion mit

ihrem Umweltbezug gerecht zu werden. Die Landwirtschaft darf nicht bloß als umweltschädi-

gende und naturzehrende Aktivität gesehen werden, vielmehr gibt es viele Aspekte, die -

unter dem Begriff der 'Multifunktionalität' subsummiert - gesellschaftlichen Nutzen stiften. Im

dritten Kapitel werden jene Maßnahmen angeführt, die ergriffen werden können, um den

Saldo aus Umweltschaden und Umweltnutzen durch die Landwirtschaft zu verbessern.

Die Vorschläge beginnen mit jenen, bei denen die Regelung unmittelbar auf nationaler Ebe-

ne erfolgt. Dann folgen Programme, deren Rahmen durch Gemeinsame Politiken abgesteckt

ist, bei denen der Nationalstaat aber weitgehenden Handlungsspielraum in der konkreten

Umsetzung hat. In diesem Zusammenhang werden einige Vorschläge zur Verbesserung der

landwirtschaftlichen Investitionsförderung und des Agrarumweltprogramms vorgelegt. An-

schließend werden jene Fördermaßnahmen vorgestellt, die nur gemeinsam mit anderen EU-

Ländern modifiziert werden können. Ein Gestaltungsrahmen, innerhalb dessen dies gesche-

hen könnte, wird abschließend zur Diskussion gestellt. Im Anhang I wird eine Literaturübersicht

von Fördermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft geboten. Dabei werden negative ex-

terne Effekte jenen Leistungen gegenübergestellt, die unter dem Stichwort 'Multifunktionalität'

Eingang in die Diskussion gefunden haben. Im Anhang II finden sich zur quantitativen Unter-

mauerung der hier erörterten Vorschläge die Ergebnisse eines regionalen Agrar-

Sektormodells, mit dem Umwelteffekte von Fördermaßnahmen simuliert wurden.

3. Umweltkontraproduktive Förderungen der Landwirtschaft

3.1. Fördermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft und ihr Umweltbezug

Landwirtschaft als "geplante und gelenkte Nutzung der biologischen Erzeugungsfähigkeit von

Pflanzen- und Tierbeständen zum Zwecke der Versorgung der Menschen mit Nahrungsmitteln

und Rohstoffen" (SRU, 1985, S. 1) ist ein Eingriff in biologische Abläufe und erzeugt damit eine

vom Menschen geprägte Natur (semi-natural habitats). Dieser Sachverhalt ist darauf zurück-


17

zuführen, dass die landwirtschaftlichen Produktionsprozesse überwiegend naturextrahierend

sind und ein beträchtlicher Teil der Produktion in der freien Natur stattfindet. Landwirtschaftl i-

che Aktivitäten sind über Jahrtausende hinweg – primär aufgrund fehlender technischer

Möglichkeiten– weitgehend im Einklang mit der Natur betrieben worden. Die letzten Jahr-

zehnte brachten eine bis dahin unvorstellbare Erhöhung der Arbeitsproduktivität durch die

Implementierung technischen Fortschritts, verstärkten Energieeinsatz und durch Steigerungen

der biologischen Leistungsfähigkeit durch kontinuierliche Verbesserungen in der pflanzlichen

wie tierischen Züchtung. Erst diese Entwicklung veränderte die bis dahin bestehende positive

Beziehung zwischen Landbewirtschaftung und natürlichen Ressourcen. Dennoch darf der

Zusammenhang zwischen Landwirtschaft und Umwelt nicht einseitig gesehen werden, weil im

Prinzip in drei Bereichen externe Effekte mit unterschiedlichem Vorzeichen auftreten:

1) Positive externe Effekte generiert die Land- und Forstwirtschaft in Form ihrer "multifunktio-

nellen Leistungen". Dabei lassen sich grundsätzlich "physisch-substantielle" (z. B. Katastro-

phenschutz durch Almpflege) von eher "visuell-ästhetischen" Leistungen (z. B. gepflegte

Landschaft als Vorleistung für den Fremdenverkehr) unterscheiden.

2) Negative externe Effekte verursacht die Land- und Forstwirtschaft in Form von Umweltb e-

einträchtigungen im Hinblick auf die Ziele Wasserschutz, Landschaftsbild und Artenvielfalt

(Düngung, Pestizide, Monokulturen, Be- und Entwässerung, ...).

3) Gleichzeitig ist die Land- und Forstwirtschaft aber auch Leidtragender von nicht selbst

verursachten negativen externen Effekten anderer Bereiche (Säuredeposition, gasförmige

Emissionen, Photooxydantien, Blei, Asbest, Streusalz, Klärschlammproblematik, ...)

Die Zusammenhänge zwischen Landwirtschaft und Umwelt sind jedoch hoch komplex und

zudem standortspezifisch differenziert. Das oft unzureichende Wissen hinsichtlich des konkre-

ten Zusammenhangs zwischen agrarpolitischer Maßnahme, der Reaktion des Landwirtes dar-

auf und den Folgen für die Umwelt in regional differenzierter Form stellt ein zentrales Problem

bei der Konzeption wirksamer Maßnahmen dar. Auch wenn man z.B. für ein bestimmtes Ge-

biet sehr detaillierte Erkenntnisse in bezug auf den Zusammenhang zwischen der Form der

Landbewirtschaftung und der Nitratbelastung des Grundwasserkörpers besitzt, ist es praktisch

unmöglich, daraus Handlungsanleitungen für alle übrigen Agrargebiete abzuleiten. Nicht

selten ist es genau dieses Nichtwissen, welches Spielräume für die Vernachlässigung der öko-

logischen Folgen praktischer Entscheidungen entstehen lässt. Was in diesen Fällen fehlt, ist

eine ausreichend verlässliche 'generelle Schadensfunktion' (damage function), die eine Funk-

tionalbeziehung zwischen dem individuellen Verhalten von LandwirtInnen, den stofflichen

Konsequenzen und den ökonomischen Schäden herstellt.


18

Auch die österreichische Landwirtschaft stellt auf der einen Seite öffentliche Güter bereit, für

die Nachfrage seitens der Gesellschaft herrscht, trägt auf der anderen Seite durch negative

externe Effekte aber auch zur Umweltbelastung bei (vgl. Anhang I). Weil Österreich ein eher

kleinräumig strukturiertes und sehr abwechslungsreiches Staatsgebiet aufweist, in welchem

agrarisch geprägte Gebiete des ländlicher Raums von jedem Ballungsgebiet aus in kurzer Zeit

erreichbar sind, werden diese Externalitäten viel unmittelbarer erfahren als z.B. unter den in

Australien herrschenden Flächenverteilungen. Der Begriff der 'Multifunktionalität', der in pro-

grammatischen Texten und der öffentlichen Diskussion häufig als Anknüpfungspunkt für För-

dermaßnahmen angeführt wird, verdeutlicht, dass der Landwirtschaft eine gewisse Sonderrol-

le zukommt. Die "multifunktionalen Aspekte" der Landwirtschaft, wurden zunächst beim UN-

Umweltgipfel im Jahr 1992 im Zusammenhang mit Nahrungsmittelsicherheit und nachhaltiger

Entwicklung angeführt (UN, s.a., Kapitel 14). Nunmehr wird dieser Begriff zunehmend auf An-

liegen reicher Industrienationen bezogen und Multifunktionalität wird als Teilmenge von 'non-

trade concerns' im Rahmen der WTO verstanden, und zwar in erster Linie Umweltbelange,

ländliche Entwicklungsziele und Konsumentenanliegen (siehe WTO, 2000, 1). Dabei wird he-

rausgestrichen, dass der Umweltbezug der Landwirtschaft nicht bloß negativ, sondern auch

positiv sein kann. Dies unterscheidet die Landwirtschaft von anderen Bereichen wie Verkehr

oder Energie, bei denen positive Umweltwirkungen kaum oder überhaupt nicht relevant sind.

Obwohl der technische und züchterische Fortschritt in der Landwirtschaft seit längerer Zeit

dazu führt, dass die zur Produktion einer Outputeinheit erforderlichen umweltkritischen Input-

mengen (N-Dünger, Pestizide, ...) zurückgehen, ist es auch heute in der Regel die Intensivi e-

rung der Landbewirtschaftung, die zu negativen Folgen für die Umwelt führt. Zusammen mit

der fortschreitenden Spezialisierung und Konzentration innerhalb des Agrarsektors führt dies

dazu, dass sich wesentliche Problembereiche unverändert darstellen:

• Belastung von Grund- und Oberflächenwasser

• Emission von Schadgasen

• Gefährdung von Arten und Biotopverlust

Unter bestimmten Gegebenheiten kann jedoch die Aufgabe agrarischer Bewirtschaftungs-

formen ebenfalls zu Beeinträchtigungen der zugrunde liegenden Ökosysteme führen. Somit

haben sich die wichtigsten Problemfelder des Spannungsfeldes "Landwirtschaft und Umwelt"

damit im Zeitablauf nur wenig verändert, auch wenn das agrarstrukturelle Umfeld gravieren-

den Veränderungen unterworfen ist.

In den ersten Jahrzehnten der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) dienten hohe Erzeugerpreise

als zentrales Instrument zur Versorgungs- und später Einkommenssicherung. Die österreichi-

sche Agrarpolitik setzte traditionell ganz ähnliche Instrumente ein. Diese Politikausrichtung

stellte eine der Hauptursachen für die langfristige Intensivierung in der europäischen Landwirt-


19

schaft dar. Die GAP-Reform des Jahres 1992 (MacSharry-Reform) mit ihrer 30%-igen Preissen-

kung im Getreidebereich und der Einführung von Direktzahlungen bildete den ersten Schritt in

Richtung der von der OECD lange geforderten "Entkoppelung" von Markt- und Einkommen s-

politik, die in Österreich erst mit dem EU-Beitritt im Jahr 1995 in Österreich nachvollzogen wur-

de. Die damit verknüpften Erwartungen in Richtung einer deutlichen Senkung der Produkti-

onsintensität haben sich jedoch nicht erfüllt. Dafür zeichnen primär die folgenden beiden

Faktoren verantwortlich:

• die von der langfristig auf Produktionssteigerung gerichteten Agrarpolitik geprägte Pro-

duktionstechnologie im Pflanzenbau bietet nur einen sehr geringen Spielraum für Intensi-

tätsänderungen, und

• wichtige Direktzahlungen blieben unverändert an die Produktion gekoppelt, sodass aus

betriebswirtschaftliche Kalkül weiterhin überwiegend die gleichen Produkte erzeugt wer-

den mussten.

Dem Versuch der EU, ergänzend Agrarumweltprogramme zur Milderung dieses Problem-

drucks einzusetzen, blieb ebenfalls nur mäßiger Erfolg beschieden, da die Prämien in den in-

tensiven Produktionsgebieten betriebswirtschaftlich zu wenig wirksame Anreize boten und es

in den benachteiligten Gebieten nicht selten zu bloßen Mitnahmeeffekten kam.

Gemäß Grüner Bericht 2000 (BMLFUW, 2001) beliefen sich im Jahr 2000 – bei einer Endproduk-

tion der Landwirtschaft von 3,6 Mrd. Euro (50,3 Mrd. ATS) - die Agrarförderungen in Österreich

auf eine Summe von 2.04 Mrd. Euro (28,03 Mrd. ATS). Davon wurde mehr als die Hälfte (1,1

Mrd. Euro, 15,2 Mrd. ATS) aus dem EU-Haushalt, der verbleibende Rest etwa zu gleichen Teilen

von Bund und Ländern finanziert. Neben diesen budgetwirksamen Förderungen tragen auch

die Konsumenten zur Stützung der Landwirtschaft bei, und zwar aufgrund erhöhter Preise. Die

von der OECD für die EU veröffentlichten Indikatoren (PSE und CSE) lassen aber vermuten,

dass es sich dabei um nicht zu vernachlässigende Größen handelt.

Die wichtigsten Förderpositionen in Österreich sind neben Marktordnungsförderungen, die an

die Produktion gekoppelt sind, Ausgleichszahlungen für Betriebe in benachteiligten Regionen,

Förderungen im Rahmen des Agrarumweltprogramms ÖPUL sowie Strukturmaßnahmen (vgl.

Tab. 7.1.3, BMLFUW, 2001). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die im EU-

Durchschnitt vorherrschenden Marktordnungs-Fördermaßnahmen in Österreich tendenziell

von geringerer Rel evanz sind, wofür primär der hohe Anteil an ausgleichszulagen-

berechtigten benachteiligten Gebieten sowie der hohe Stellenwert des ÖPUL verantwortlich

zeichnen. Österreich zeigt hier ein vom EU-Durchschnitt positiv abweichendes, eigenständiges

Profil, indem die sogenannte 'Zweite Säule' (Regional-, Umwelt- und Sozialmaßnahmen) be-

reits mehr als 60 % der gesamten Budgetaufwendungen ausmacht.


20

Die Literatur zum Problembereich 'Landwirtschaft und Umwelt' zeigt auf, dass viele externe

Effekte durch intensive landwirtschaftliche Produktionsprozesse und den Einsatz von Betrieb s-

stoffen verursacht werden (vgl. Anhang I). Im Agrarumweltprogramm ÖPUL wurden Förder-

maßnahmen eingeführt, um den Einsatz von Betriebsmitteln zu reduzieren und damit das E-

missionspotential zu senken, andere Maßnahmen zielen auf eine vielfältige Fruchtfolge und

eine lange Bodenbedeckung. Eine effektive und effiziente Korrektur derartiger Umweltprob-

leme wird im Bereich der Landwirtschaft dadurch erschwert, dass die Belastungen vorwie-

gend aus diffusen Quellen stammen, wodurch sowohl die Überwachung derartiger Emissio-

nen als auch ein eventueller Verschuldensnachweis erschwert wird. Neben Emissionen in die

Atmosphäre (vor allem Methan und Stickstoffverbindungen) sind regional unterschiedlich

ausgeprägte Belastungen des Grundwassers (vor allem Nitrat) zu beobachten. Für einige aus

Sicht einer nachhaltigen Entwicklung wichtige Bereiche - wie z. B. Erosion - liegen keine detail-

lierten empirischen Befunde vor.

Unter bestimmten Bedingungen kann auch die Verminderung der Intensität zu Problemen

führen (z.B. die Unter-Nutzung von Almen). Um die landwirtschaftliche Produktion auf margi-

nalen Standorten aufrechtzuerhalten wurden Fördermaßnahmen eingeleitet, die zur Erhal-

tung von Agrarlandschaften und der damit verbundenen Ökosysteme beitragen sollen.

Eine Vielzahl an agrarpolitischen Fördermaßnahmen in Form von Intervention, Quoten und

Subventionen verfolgt gleichzeitig mehrere agrar- und umweltpolitische Ziele mit oftmals kont-

rären Ausrichtungen. Generell betrachtet unterliegt jede agrarpolitische Maßnahme, die po-

tentiell intensitätsändernd wirkt, einem Trade-Off: Förderungen, die zur Aufrechterhaltung der

Produktion beitragen, führen notwendigerweise dazu, dass zusätzliche Agrargüter erzeugt

und dafür Inputs verwendet werden. Viele dieser Inputs haben potentiell umweltschädigende

Wirkungen und auch die Produktionsprozesse selbst können zu Belastungen führen. Nur wenn

es gelingt, diese Anreize auf jene Gebiete zu beschränken, in denen eine Aufgabe der Be-

wirtschaftung negative Folgen für das regionale Ökosystem haben würde, ist eine derartige

Maßnahme sinnvoll. In allen anderen Fällen wird mit öffentl ichen Mitteln eine Verschlechte-

rung der Umweltsituation herbeigeführt, die Maßnahme ist damit als umweltkontraproduktiv

einzuschätzen. Aber auch zwischen den einzelnen Umweltressourcen bestehen oftmals Tra-

de-Offs, die durch agrarpolitische Maßnahmen beeinflusst werden. Gut verdeutlicht werden

kann ein solcher Trade-Off am Beispiel Stickstoff, bei dem der Austrag ins Grundwasser da-

durch reduziert werden kann, indem zuvor durch ungeeignete Lagerungs- bzw. Ausbrin-

gungsformen die Emission in die Atmosphäre erhöht wurde. Solche Trade-Offs treten nicht nur

zwischen einzelnen Umweltmedien und Stoffen auf, sondern können auch ästhetische Aspek-

te, wie das Landschaftsbild, betreffen: So ist zwar die extensive Weidehaltung vielfach die

effizienteste Form zur Offenhaltung der Landschaft, allerdings ist dieses Ziel nur durch Inkauf-

nahme von Methan-Emissionen zu verwirklichen.


21

In diesem Zusammenhang ist die Kenntnis der gesellschaftlichen Bewertung einer agrarischen

Externalität erforderlich, um die 'optimale' Verteilung der Leistungen und Schäden zwischen

den Ressourcen bestimmen zu können. Es gibt jedoch - trotz der nicht unbeträchtlichen öf-

fentlichen Transfers in diesem Feld - nur ganz wenige Untersuchungen, bei denen die exter-

nen Effekte tatsächlich monetarisiert wurden. So liegen einige Bewertungen der Beiträge der

Landwirtschaft zur Steigerung des Erholungsnutzens von Agrarlandschaften vor. Ökonomische

Bewertungen für andere Aspekte der Multifunktionalität oder Schätzungen über die Umwel t-

schäden durch die Landwirtschaft sind nur vereinzelt zu finden. Damit fehlt meist jener Refe-

renzpunkt, von dem ausgehend empirisch abgesicherte Vorschläge über die von der Gesel l-

schaft gewünschte Modifikation des Fördersystems möglich wären.

Öffentliche Güter bzw. erwünschte Externalitä ten agrarischer Produktionsvorgänge lassen

sich nur selten durch marktliche Prozesse in befriedigendem Umfang absichern. Daher findet

sich in der agrarpolitischen Praxis eine Reihe von Fördermaßnahmen, bei denen die öffentl i-

che Hand als Nachfrager von "Multifunktionalitätsleistungen und -gütern" auftritt, weil dafür

entweder keine privaten Märkte existieren bzw. die private Nachfrage nicht ausreicht, um

diese Leistungen im gesellschaftlich gewünschten Umfang bereitzustellen.

3.2. Faktoren mit Einflüssen auf die Art der landwirtschaftlichen Produktion

Jede Reform der Agrarpolitik stellt hohe Anforderungen an die politischen Entscheidungsträ-

ger. Auf der einen Seite müssen Einkommensziele beachtet, auf der anderen Seite sollen ne-

gative Umweltwirkungen weitgehend vermieden und positive Umweltleistungen der landwirt-

schaftlichen Produktion gefördert und abgegolten werden. Eingebettet sind solche Bemü-

hungen in ein zunehmend komplexeres Geflecht von außenhandelspolitischen Verpflichtu n-

gen. Das Ziel in der theoretischen Welt der Wohlfahrtsökonomie ist dabei die Realisierung ei-

nes sozialen Optimums durch eine den Grenznutzen bzw. –kosten folgenden Gewichtung der

positiven "Multifunktionalitätsleistungen" und negativen Externalitäten. In der Praxis sind die für

dieses Optimum erforderlichen Daten jedoch nur selten bekannt, wobei besonders das Feh-

len von Informationen über die nachfrageseitige Bewertungen der Leistungen und Umwel t-

schäden der Landwirtschaft nachteilig ist.

Aber auch in bezug auf die Auswahl und Ausgestaltung der einzusetzenden Instrumente be-

steht ein breiter Spielraum. In fast jedem entwickelten Rechtsstaat dominiert die gesetzliche

Einschränkung des Handlungsspielraum der Wirtschaftssubjekte auf einen Bereich, welcher

das Risiko von Umweltbeeinträchtigungen reduziert. In der agrar-umweltpolitischen Praxis

wäre dies z. B. durch detailliert geregelte und regional differenzierte Vorschriften einer "guten

fachlichen Praxis" realisierbar. Derartige Regelungen werden seit längerem intensiv diskutiert

und finden sich vereinzelt in bestimmten Ländern und Bereichen (Biolandbau, Nitratrichtlinie).


22

Eine breite Anwendung im Agrarbereich ist jedoch – im Unterschied zu nicht-agrarischen Wirt-

schafts- und Lebensbereichen - nicht zu beobachten. Dafür zeichnen zumindest zum Teil die

Probleme im Zusammenhang mit den für agrarische Umweltbelastungen typischen diffusen

Emissionsquellen verantwortlich.

Eine ökonomische Einschränkung des Handlungsspielraums der LandwirtInnen in einer Art, die

das Risiko von Umweltbeeinträchtigungen reduziert, würde das Kontroll- und Durchsetzungs-

problem in bezug auf diffuse agrarische Belastungsquellen vermindern. Nachdem die in der

Landwirtschaft zu beobachtenden Stoffströme in der Regel durch das Wertgrenzprodukt der

Stoffe determiniert werden, kann über die Beeinflussung der relativen Preise dieser Güter

auch deren Einsatzverhältnis verändert werden. Aus praktischer Sicht fallen in diese Kategorie

u.a. Inputsteuern bzw. -subventionen aber auch Emissionsabgaben. Ähnlich wie bei den ge-

setzlichen Restriktionen ist auch in bezug auf ökonomische Anreize eine deutliche Zurückhal-

tung der Politik zu beobachten, wobei das Schicksal von Nitratabgaben in Europa einen cha-

rakteristischen Eindruck vermittelt (Rougoor, et al. 2001)

Schließlich kann der Handlungsspielraums der LandwirtInnen auch durch technische Ein-

schränkungen so verändert werden, dass dadurch das Risiko von Umweltbeeinträchtigungen

reduziert wird. Statisch betrachtet richtet sich dieses Argument auf die Produktionstechnolo-

gie, aus einer dynamischen Sichtweise dagegen auf die Richtung des technischen Fort-

schritts. Dieser war nach dem zweiten Weltkrieg zum überwiegenden Teil auf eine Maximi e-

rung des physischen Outputs durch intensiven Einsatz von Produktionsmitteln gerichtet. Die -

keineswegs utopische - Alternative, mit extensiver Produktionstechnologie dasselbe Einkom-

men zu erwirtschaften, wurde weitgehend vernachlässigt. Dadurch hat sich eine Standard-

produktionstechnik herausgebildet, zu welcher der einzelne Landwirt kaum Alternativen hat.

Eine grundlegende Veränderung des technischen Fortschritts in Richtung einer weniger auf

Mengenmaximierung und stärker auf Umweltschonung zielenden Technologie würde allmäh-

lich eine neue "Standardtechnologie" entstehen lassen.

Auf einen Nenner gebracht unterscheiden sich diese drei Ansätze dadurch, dass (Hofreither

und Sinabell, 1997)

• die gesetzliche Einschränkung darauf abzielt, dass der Landwirt keine Umweltbeeinträch-

tigungen bewirken darf, weil er sonst in Konflikt mit der bestehenden Rechtsordnung ge-

rät,

• die ökonomische Einschränkung darauf abzielt, dass der Landwirt keine Umweltbeein-

trächtigungen bewirken will, weil er dadurch sein Einkommen reduzieren würde, und


23

• die technische Einschränkung darauf abzielt, dass der Landwirt keine Umweltbeeinträch-

tigungen bewirken kann, weil er gar keine alternative, umweltbelastende Technologie zur

Verfügung hat.

Damit ergibt sich auch bereits eine Reihung der Wirksamkeit dieser instrumentellen Alternati-

ven. Ein wesentlicher Aspekt bei der Konzeption von Ansätzen zur Reduktion von Umweltb e-

lastungen ist aber auch deren "Zielorientierung". Zur Zeit ist die Mehrzahl der von der Agrarpoli-

tik angebotenen Umweltprogramme allein auf die Umsetzung mehr oder weniger detaillierter

Maßnahmen ausgerichtet. Die Teilnahme an einer bestimmten "Agrar-Umweltmaßnahme"

(etwa die Begrünung eines Teils der Ackerfläche im Winter) entbindet den Landwirt dabei

völlig von der Verantwortung für die Erreichung des angestrebten Umweltzieles (z.B. hier die

Reduktion der Nitrat-Emission oder Erosion). Diese "Maßnahmenorientierung" stellt zwar in vie-

len Fällen eine akzeptable Vorgangsweise dar, weil effizientere Programmansätze vielleicht zu

aufwändig wären. Dennoch erscheint bei bestimmten Agrarumweltmaßnahmen durchaus

eine verstärkte Zielorientierung angebracht und auch praktikabel (Grundwasserschutz, Biodi-

versität). Eine verstärkt "zielorientierte" Ausrichtung würde positive Konsequenzen für die Moti-

vationsstruktur der partizipierenden LandwirtInnen zeitigen und damit die Effizienz der zugrun-

deliegenden Maßnahmen steigern.

Aufgrund der Vielfalt und Interaktion der Ziele der europäischen Agrarpolitik sowie der von

der landwirtschaftlichen Nutzung beeinflussten Umweltressourcen (in Form von Trade-Offs und

externen Effekten) ist die Betrachtung und Reform von einzelnen agrarpolitischen Maßnah-

men - unabhängig von allen anderen - in der Regel nicht zweckmäßig. Zur Verbesserung der

Umweltqualität muss vielmehr ein umfassendes Set mit verschiedenen politischen Maßnah-

men entwickelt werden, die zueinander in einer logisch konsistenten Beziehung stehen.

Auf der Basis der in diesem Projekt angestellten Literaturanalysen in Verbindung mit den öster-

reichbezogenen Modellergebnissen wird in den folgenden Abschnitten ein Set von Politikvor-

schlägen vorgestellt. Die Vorschläge werden mit der Vorgabe gemacht, dass eine optimale

Allokation der Umweltressourcen angestrebt wird, aber die in der Agrarpolitik gegebenen

traditionellen Ziele (z.B. das Einkommensziel, die flächendeckende Bewirtschaftung) unange-

tastet bleiben und zusätzlich auch auf die politische Durchsetzbarkeit der Maßnahmen und

deren ökonomische Effizienz Bedacht genommen wird. Es werden daher zunächst jene Maß-

nahmen vorgestellt, deren Gestaltungsspielraum in erster Linie auf nationaler Ebene festg e-

legt werden kann. Erst im Anschluss werden jene Maßnahmenänderungen diskutiert, bei de-

nen eine Koordination auf EU-Ebene nötig ist und deren Umsetzbarkeit daher als schwieriger

einzustufen ist.

Die Umsetzung des EU-Umweltrechtes legt ein einheitliches Referenzniveau für die Entlohnung

von Umweltleistungen fest und hat damit Implikationen auf das Agrarumweltprogramm, des-


24

sen Prämien auf der Basis des tatsächlichen Umweltnutzens der gesetzten Maßnahmen kalku-

liert werden. Umweltauflagen für die Investitionsförderung und andere Strukturmaßnahmen

sollen den Grundstein für umweltfreundliche Verfahren legen. Die Stärkung der Bedeutung

der Gemeinschaftsinitiative LEADER und ihre räumliche und finanzielle Ausweitung stellt eine

erfolgversprechende Möglichkeit zur effizienten Bekämpfung lokaler und regionaler Umwel t-

probleme dar. Eine Fokussierung der Informations- und Bildungsmaßnahmen soll das Kosten-

Nutzen-Verhältnis der Durchführung von Umweltmaßnahmen beeinflussen. Eine echte Ent-

koppelung der Marktordnungsprämien von der Produktion und Bindung an Bewirtschaftungs-

erschwernisse nimmt nicht nur Produktionsdruck von der Landwirtschaft, sondern vereinfacht

zumeist auch die Administration . In den folgenden Kapiteln werden die Politikvorschläge ein-

zeln vorgestellt und ihr Beitrag für die Durchsetzung einer umweltgerechten Landwirtschaft

erläutert.

4. Elemente einer Politik für eine umweltgerechte Landwirtschaft

4.1. Umsetzung des EU-Umwelt- und Naturschutzrechtes

Das EU-Umweltrecht bildet den Rechtsrahmen für die Erlassung nationalen Umweltrechts. Die

europäischen Richtlinien sind für alle Mitgliedstaaten verpflichtend, können von diesen je-

doch innerhalb relativ großer Zeitspannen und Bandbreiten interpretiert und umgesetzt wer-

den. Interessanterweise zeigt sich dabei eine oft strengere Auslegung in nordeuropäischen

Staaten, ohne dass dafür offensichtliche Gründe genannt werden könnten.

Das EU-Umweltrecht ermöglicht eine europaweite Definition von Umweltmindeststandards,

die als Referenzniveau für die Vergabe von Förderungen für Umweltleistungen bzw. Erlassung

von Sanktionen für die Ausbeutung von Umweltressourcen in der Landwirtschaft nach dem

'Polluter Pays Principle' dienen können.

Das nationale und europäische Umweltrecht regelt insbesondere zwei Umweltbereiche, die

mit der landwirtschaftlichen Nutzung und Beeinträchtigung in engem Zusammenhang stehen:

Grund- und Oberflächenwasser sowie Arten- und Biotopschutz.

Die Trinkwasser-Richtlinie (RL 98/83/EG) der EU enthält Qualitätsnormen für Wasser, das für den

menschlichen Gebrauch bestimmt ist. Die Nitratrichtlinie (RL 91/676/EWG) zielt auf die Verrin-

gerung und Verhinderung einer Verunreinigung von Wasser durch stickstoffhaltige Düngemi t-

tel aus der Landwirtschaft. Die Wasserrahmenrichtlinie (RL 2000/60/EG) vereint die Zielsetzun-

gen dieser und anderer Richtlinien in Zusammenhang mit Gewässerschutz in einem integrier-

ten Ansatz, indem sie die Erreichung eines "guten ökologischen Zustandes" aller Gewässer bis

zum Jahr 2010 zum Ziel hat.


25

Österreich zählt zu jenen Ländern, die bei der Umsetzung der Nitratrichtlinie am wenigsten

säumig sind und es ist anzunehmen, dass das von der Kommission angestrengte Vertragsver-

letzungsverfahren durch jüngste Modifikationen der Umsetzung der Nitratrichtlinie vermieden

werden kann. Ein Blick auf die Detailregelungen in anderen Ländern zeigt, dass - ungeachtet

der bestimmungsgemäßen Umsetzung in Österreich - die im Aktionsprogramm vorgesehenen

Regelungen von vergleichsweise geringer Eingriffsintensität sind. Während in anderen EU-

Staaten, wie z.B. den skandinavischen Ländern, das Führen von betrieblichen Aufzeichnun-

gen zum Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinsatz zur Durchsetzung der Rechtsnormen zum

Gewässerschutz verpflichtend ist, werden in Österreich derartige Aufzeichnungen nur von

LandwirtInnen verlangt, die ÖPUL-Förderungen in Anspruch nehmen (z.B. bei Maßnahmen zur

Integrierten Produktion).

Betriebliche Aufzeichnungen über Nährstoffanfall und -verwendung stellen eine notwendige

Bedingung für die Einhaltung des Referenzniveaus dar. Sie ermöglichen in vielen Fällen Effi-

zienzgewinne beim Einsatz von landwirtschaftlichen Betriebsmitteln, indem die aus der

Kontrolle durch die LandwirtInnen gewonnenen Informationen überbetrieblich ausgewertet

und als wichtige Entscheidungsinformation an den Betrieb zurückfließen (vgl. auch Hofreither

und Sinabell, 1994). Andere in Anhang II diskutierte Instrumente zur Senkung des Nitrat- und

Pflanzenschutzmittelaustrages erfüllen die Voraussetzungen der Effizienz und Praktikabilität

nicht in diesem Umfang. Rougoor und van der Weijden (2001) argumentieren, dass

Emissionszertifikate über Trade-Offs zwischen einzelnen Umweltproblemen in einer räumlichen

Differenzierung zwischen Regionen mit sehr hohen Stickstoffemissionen und Regionen, deren

Kulturlandschaften aufgrund fehlender Wettbewerbsfähigkeit nicht weiter gepflegt werden

können, münden.

Steuern auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel haben in dem kleinen EU-Binnenland Österreich

den Effekt, dass die Nachfrage nach diesen Produkten ins EU-Ausland abwandert, falls dort

geringere oder keine Steuern eingehoben werden. Bei Düngemitteln stellt die Frachtparität

der Steuerumgehung ökonomische Grenzen entgegen. Es sollten daher Anstrengungen un-

ternommen werden, harmonisierte Steuern auf umweltschädigende Inputs in der gesamten

EU einzuführen. Besonders bei Pflanzenschutzmitteln könnte so ein wirksamer Lenkungseffekt

über den Produktpreis erreicht werden, indem z. B. neuere Produkte mit häufig geringeren

negativen Umwelteffekten weniger besteuert werden. Eine nach dem erwartetem Umwel t-

schaden differenzierte Besteuerung von Pflanzenschutzmitteln stellt eine effiziente Möglichkeit

dar, externe Kosten zu internalisieren.

Im Bereich des Grundwasserschutzes bietet das geltende Umwelt- und Wasserrecht ausrei-

chende Möglichkeiten, die Kosten der Belastung den Verursachern anzulasten. In vielen Fäl-

len führt allerdings die zögerliche Umsetzung des geltenden Rechts dazu, dass notwendige


26

Sanierungsmaßnahmen nicht implementiert werden. Obwohl die entsprechenden rechtl i-

chen Rahmenbedingungen bereits geschaffen wurden und nach aktuellem Stand 25 Poren-

grundwassergebiete als potenziell nitratgefährdet ausgewiesen sind (vgl. Wagner, 2001), gibt

es noch keine einzige Verordnung in der Maßnahmen zur Sanierung betroffener Gebiete vor-

geschrieben werden. Die föderale Struktur mag eine Erklärung für Verzögerungen sein (gen e-

rell ist das Wasserrecht Bundesangelegenheit, Sanierungsverordnungen sind jedoch vom

Landeshauptmann zu erlassen), sie kann aber nicht die Ursache für solche Umsetzungsdefizite

sein.

Während die Verunreinigung von Grund- und Oberflächenwasser meist ein überregionales

Problem darstellt, liegt das Ziel des Arten - und Biotopschutzes in der Regel in der Erhaltung

kleinräumiger Strukturen mit besonderer Wertschätzung durch die Gesellschaft. Diesem Um-

stand wird durch einige für die Landwirtschaft relevante EU-Richtlinien Rechnung getragen.

Die Habitat-Richtlinie (92/43/EWG) und die Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG) regeln die Um-

setzung des europäischen Schutzgebietsnetzes Natura 2000. Die Umsetzung von Natura 2000

hat insofern Konsequenzen für die Landwirtschaft, als 60% der österreichweit nominierten Ge-

biete einer weiteren Nutzung bedürfen, die jedoch auf einem extensiven Niveau erfolgen

muss.

Die Umweltgüter 'Arten und Biotope' werden nicht immer nur durch intensive Produktionsfor-

men gefährdet, sondern stellen in einer Reihe von Fällen positive Externalitäten der Agrarpro-

duktion dar. Im Rahmen von Natura 2000 sind Bemühungen im Gange, sie verstärkt regional

bereitzustellen. In vielen Fällen ist dafür eine ausreichend dimensionierte Entlohnung erforder-

lich, was auf der Ebene der Europäischen Union (Europäische Kommission, 2001) durch die

Agrarumweltprogramme und die Gemeinschaftsinitiative LEADER+ nicht in jedem Fall be-

werkstelligt werden kann. Mit einer Neuverteilung des Agrarumweltbudgets auf umwelteffek-

tive Maßnahmen (siehe folgender Abschnitt) ließe sich die Abgeltung der zu erbringenden

Leistungen von LandwirtInnen auf Flächen im Schutzgebietsnetz Natura 2000 besser als der-

zeit absichern. Es könnte dadurch Konsistenz zwischen der Naturschutzpolitik und Agrar-

Umweltpolitik hergestellt werden, was zudem durch die Integration der im BMLFUW angesie-

delten Fachabteilungen erleichtert werden dürfte.

4.2. Modifikation des Agrarumweltprogrammes

Im Jahr 2000 betrug das Volumen des österreichischen Agrarumweltprogramms (ÖPUL)

538 Mio. Euro, für 2001 wurde eine Steigerung auf 581 Mio. Euro angestrebt. Aus dem Entste-

hungszusammenhang ableitbar werden in Österreich mit dem ÖPUL neben dem Schutz der

natürlichen Umwelt gleichzeitig auch Einkommensziele und Marktentlastungsziele verfolgt

(siehe Präambel der VO 2078/92 EWG). Die bisherigen Evaluierungen des ÖPUL haben ge-


27

zeigt, dass dieses Programm in vielen Bereichen positive Umweltwirkungen auslöst. Angesichts

dieser positiven Umwelteffekte ist offensichtlich, dass das österreichische Agrarumweltpro-

gramm nicht zur Gruppe der in diesem Projekt primär angesprochenen 'umweltkontraproduk-

tiven Förderungen' zählen kann.

Die im folgenden angeführten, der wissenschaftlichen Literatur entnommenen Kritikpunkte an

Agrarumweltprogrammen in Europa sind daher primär als Vorschläge zu verstehen, die noch

bestehenden Spielräume auszuloten, durch die sowohl die Effektivität als auch die Effizienz

dieses Programms weiter gesteigert werden kann (vgl. Anhang II). Tatsächlich wurde im Rah-

men der bisherigen Reformen des ÖPUL genau dieser Weg in bezug auf eine Reihe von Maß-

nahmen auch bereits beschritten. Die Verbesserungsvorschläge beziehen sich im wesentl i-

chen auf (1) die multidimensionale Zielsetzung des Programms, (2) die Wahl des Referenzni-

veaus, (3) Mitnahmeeffekte einzelner Maßnahmen und (4) die Komplexität des Programms.

Obwohl das europäische Agrarumweltprogramm primär eine umweltfreundliche Landbewirt-

schaftung unterstützen soll, werden mit ihm noch eine Reihe weiterer Ziele verfolgt (vgl. An-

hang II). Diese multidimensionale Zielsetzung verhindert eine kompromisslose, eindeutige Aus-

richtung auf das primäre Anliegen der Agrarumweltpolitik. Andere Ziele, etwa Einkommenssi-

cherung, sollten daher soweit wie möglich von anderen Programmen verfolgt werden, wobei

die gegenseitige Kompatibilität dieser Programme sicherzustellen ist.

In der Vergangenheit lagen die nationalen Umweltziele, die mit dem Agrarumweltprogramm

verfolgt werden sollen, oft nicht offen (vgl. Sonderrichtl inie zur Einführung des ÖPUL 95). Dieser

Mangel haftet dem aktuellen Agrarumweltprogramm (ÖPUL 2000) nicht mehr an. Das

verbleibende Problem liegt primär in der in der Regel fehlenden quantitativen Fixierung der

Zielsetzungen. So wird z.B. zwar die 'Erhaltung bedrohter besonders wertvoller landwirtschaft-

lich genutzter Kulturlandschaften' als Ziel formuliert, (vgl. BMLFUW, 2000, 161), die Kriterien, die

herangezogen werden, um 'besonders wertvolle' von weniger wertvollen Kulturlandschaften

zu trennen, bleiben allerdings ebenso im Dunkeln wie auch die Auflistung von leicht messba-

ren Indikatoren, wie die Zielerreichung gemessen werden kann. (Obwohl in bezug auf be-

stimmte Ziele durchaus Probleme bei der Operationalisierbarkeit auftreten können, so gilt dies

doch nicht für alle Agrarumweltziele.)

Das in der wissenschaftlichen Umweltpolitik angestrebte Ziel einer 'optimalen' Erreichung von

Umweltzuständen ist in der Praxis nicht zuletzt deshalb oft illusorisch, weil der gesellschaftliche

Wert der meisten positiven Externalitäten (der Landwirtschaft) nicht bekannt ist. Nachdem die

moderne Ökonomie durchaus Methoden kennt, derartige Werte zu bestimmen, sollten in den

kommenden Jahren verstärkt Anstrengungen gesetzt werden, quantitative Bestimmungen

auch in diesem Bereich vorzunehmen.


28

Allerdings kann es gerade bei Agrarumweltzielen durchaus auch vorkommen, dass zwar die

Messbarkeit prinzipiell gegeben ist, die konkrete Überprüfbarkeit hingegen auf unüberwindli-

che Schwierigkeiten stößt bzw. zumindest extrem schwierig ist: so verpflichten sich die Tei l-

nehmer an der Maßnahme "Grundförderung", eine Liste von taxativ angeführten Land-

schaftselementen zu erhalten. Es gibt aber kein Inventar von Landschaftselementen, anhand

dessen die Einhaltung dieses Punktes überprüft werden könnte. Zwar werden fallweise Verstö-

ße gegen das Verbot des Beseitigens von Landschaftselementen geahndet, eine lückenlose

Kontrolle wäre aber prinzipiell selbst mit hohem und vermutlich unvertretbarem Aufwand

nicht möglich.

Bei einer Anhebung des Referenzniveaus durch die Umsetzung des EU-Umweltrechtes (vgl.

2.2) zeigt sich, dass nicht alle Maßnahmen des ÖPUL tatsächlich notwendig und gerechtfer-

tigt sein dürften. Konkret gilt dies für Maßnahmen in potentiellen Grundwassersanierungsge-

bieten, aber auch bei "Projekten zum vorbeugenden Gewässerschutz", die weitgehend auf

Gemeinden beschränkt sind, in denen das Grundwasser bekanntermaßen belastet ist (vgl.

BMLF, 1999 und BMLFUW, 2000c, Anhang 18). Eine z.B. auf eine Programmperiode von fünf

Jahren beschränkte Förderung ist nach OECD-Kriterien durchaus zulässig, um Anlaufkosten

der Landwirte abzufedern (OECD, 1993). Die dauerhafte finanzielle Abgeltungen widerspricht

allerdings dem "Polluter Pays Principle".

In der Literatur werden bei vielen Maßnahmen des europäischen Agrarumweltprogramms die

auftretenden Mitnahmeeffekte kritisiert (vgl. Stoyke und Waibel, 1997; Broggi et al., 1997). So

liegen die maximal zulässigen Düngermengen bei der Maßnahme "Reduktion ertragsstei-

gernder Betriebsmittel" in einigen Gebiete aufgrund natürlicher Standortbedingungen über

dem ökonomischen Optimum. Teilnehmer an dieser Maßnahme müssen in solchen Gebieten

daher ihr Verhalten nicht ändern. Da zur Berechnung der ÖPUL-Prämien die Methode der

Deckungsbeitragskalkulation von Durchschnittsbetrieben zur Anwendung kommt und basie-

rend auf Art. 24 der VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates auch pauschal 'Einkommensverluste'

abzugelten sind, lassen sich Mitnahmeeffekte prinzipiell kaum vermeiden. Nach Art. 16, Z. 2 ist

'die Höhe der Zahlungen [..] so festzulegen, daß [sic!] eine Überkompensation vermieden

wird'. Einkommensverluste kann de facto aber nur der einzelne Betriebsleiter quantifizieren.

Diese private Information steht der Behörde selbst unter Zuhilfenahme der detailliertesten IN-

VEKOS-Daten jedoch nicht zur Verfügung. Zur Aufdeckung dieser privaten Information müss-

ten spezielle Anreizinstrumente eingesetzt werden (vgl. Hofreither, 1999). Durch das derzeitige

System signalisieren lediglich die Nicht-Teilnehmer eindeutig ihren Status. Ohne grundleg ende

Systemänderung der Teilnahmebedingungen am Agrar-Umweltprogramm kann diese

Schwachstelle im Bereich asymmetrischer Informationen nicht beseitigt werden. Die bisheri-

gen Forschungsergebnisse in diesem Bereich lassen jedoch vermuten, dass die Gestaltung

eines dieses Problem lösenden Agrarumweltprogramms in der Praxis eine extrem komplexe


29

Angelegenheit werden könnte, wodurch nur einige Teilbereiche dafür in Frage kommen dürf-

ten.

Auf der Grundlage der Argumentation in Kapitel 2.1 ist das Angebot von Fördermaßnahmen

nicht dauerhaft notwendig, wenn damit Einstellungs- und Verhaltensänderungen bewirkt

werden. Die Verzichtsmaßnahmen des ÖPUL 95 zeigten den LandwirtInnen, dass die Erträge

auch ohne den bisherigen Einsatz ertragssteigernder Betriebmittel auf einem angemessenen

Niveau verbleiben. Sie unterstreichen die Bedeutung von temporären monetären Förderun-

gen als erfahrungserweiternde Anreize mit dauerhaften Effekten in Form von Einstellungs- und

Verhaltensänderungen. Durch derartige Mechanismen könnten Maßnahmen wie z.B. der

"Verzicht auf bzw. Reduktion von ertragssteigernden Betriebsmitteln" im Rahmen des ÖPUL

2000 auf lange Frist überflüssig werden (vgl. auch Vogel, 1999). In diesem Zusammenhang ist

auch zu beachten, dass durch Ernteversicherungen die ökonomischen Konsequenzen natür-

licher Ertragsschwankungen, die risikoaverse Landwirte tendenziell zu einer Überdüngung mo-

tivieren, abgemildert, wenn nicht gar neutralisiert werden können. Das Aufzeigen dieser Mög-

lichkeiten und die Überzeugung der Entscheidungsträger von der Vorteilhaftigkeit von Versi-

cherungslösungen mit positiven Umweltkonsequenzen sollte ein konkreter Inhalt der im fol-

genden Abschnitt erwähnten Bildungsmaßnahmen sein.

Das ÖPUL versucht nur wenige Umwelt-Zielsetzungen (konkret werden lediglich fünf Umwel t-

ziele in BMLFUW, 2000, Teil I, 178 genannt) durch eine Vielzahl verschiedener Maßnahmen zu

erreichen. Die Einzelmaßnahmen unterscheiden sich im Inhalt oft nur wenig voneinander,

weisen aber unterschiedliche Prämiensätze auf, die teilweise dadurch erklärt werden können,

dass dadurch auch der multidimensionalen Zielsetzung des Agrarumweltprogramms Rech-

nung getragen wird. Eine stärkere Fokussierung des ÖPUL auf die engere Zielsetzung "Land-

wirtschaft und Umwelt" würde eine deutliche Vereinfachung in Form einer gleichen Entloh-

nung für praktisch identische Leistungen bringen und dadurch nicht nur Verwaltungs-, son-

dern auch Transaktionskosten einsparen. Die Folge wäre eine Effizienzsteigerung des gesam-

ten Programms.

Eine derartige Effizienzverbesserung könnte z.B. durch den Ersatz mehrerer Maßnahmen durch

eine einheitliche "Offenhaltungs- und Zugangsprämie“ in Regionen erreicht werden, deren

Flächen vor Verwaldung geschützt werden sollen. Dabei handelt es sich vielfach um wirt-

schaftlich benachteiligte Gebiete, die von Bewirtschaftungsaufgabe und Abwanderung be-

sonders betroffen sind. Der Unterschied dieses Vorschlags zur bestehenden Maßnahmenreg e-

lung liegt darin, dass das Ziel "Offenhaltung der Landschaft“ definiert wird, ohne gleichzeitig

auch die Art vorzuschreiben, wie es erreicht werden soll (Mähe/Beweiden, mit/ohne Silage,

etc.). Die Möglichkeit von lokalen bzw. regionalen Zusatzprämien, die sich aus einer kleinräu-

migen Besonderheit ergeben können, wird dadurch nicht berührt. Für Alm- oder Hangflächen


30

mit spezieller Artausstattung und -zusammensetzung könnten durchaus zusätzliche Maßnah-

men gerechtfertigt sein.

Ein weiteres Beispiel ist die in ganz Österreich angebotene Maßnahme "Begrünung von Acker-

flächen im Herbst und Winter" deren Zielstellung die Emissionsminderung von Nitrat und Erosi-

onsvermeidung ist. Nicht in allen Gebieten ist die Nitratemission ein Problem, daher sind dort

auch keine entsprechenden Maßnahmen erforderlich. Diese Prämie kann unter bestimmten

Bedingungen überdies erst dazu führen, dass ein Erosionsproblem entsteht, weil unter be-

stimmten Kostensituationen die Ackernutzung verglichen mit einer Grünlandnutzung relativ

günstiger werden kann. Die Teilnahme an dieser Maßnahme sollte daher nur solchen Betrie-

ben offen stehen, bei denen tatsächlich ein erosionsmindernder Effekt zu erwarten ist. Unter-

suchungen über die Effektivität der Maßnahme "Fruchtfolgestabilisierung" (dem Vorläuferpro-

gramm von "Begrünung von Ackerflächen" vgl. Hofreither, Schmid, Sinabell, 2000) zeigen,

dass in Problemgebieten durch diese Maßnahme tatsächlich der erwünschte Effekt einer Be-

lastungsverringerung durch Nitratauswaschung eintritt, dies allerdings zu einem eher hohen

Preis. Wie in dieser Untersuchung gezeigt wurde, ließe sich der gewünschte Umwelteffekt kos-

tengünstiger erreichen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das österreichische Agrarumweltpro-

gramm zweifellos positive Umwelteffekte mit sich bringt, indem es Umweltschäden verhindert

bzw. vermindert und positive Umweltleistungen generiert. Die in diesem Abschnitt angeführ-

ten Vorschläge zur Auslotung bestehender Spielräume in Richtung einer verbesserten Effizienz

der eingesetzten Mittel gehen durchaus konform mit den bisher im Zuge der praktischen Wei-

terentwicklung des ÖPUL gesetzten Schritte seitens der agrarpolitischen Entscheidungsträger

in Österreich.

Maßnahmen, bei denen Mitnahmeeffekte zu erwarten sind oder Maßnahmen, die Umweltzie-

le anstreben, die nicht messbar oder auch von der Dringlichkeit nachrangig sind, müssen da-

bei die ersten Kandidaten sein, um effektiveren Maßnahmen zu weichen. Dieser Weg der

Steigerung der Effektivität wurde - wenn man die Detailregelungen von ÖPUL 95, ÖPUL 98

und ÖPUL 2000 vergleicht - auch tatsächlich von den Programmbehörden schon einge-

schlagen. Weitere Schritte ließen sich z. B. dadurch setzen, (i) dass im Agrarumweltprogramm

Umweltziele von anderen Zielen deutlich abgegrenzt werden; (ii) dass nach Maßnahmen

gesucht wird, welche die vorgegebenen Ziele kosteneffizient zu erreichen suchen; (iii) dass

die Wirksamkeit von Maßnahmen nicht durch die Verfolgung von mehreren Zielen einge-

schränkt wird; (iv) dass die Zielerreichung auch für den Landwirt leicht messbar wird und

schließlich, (v) dass bei der Gestaltung des Angebots an Maßnahmen zunehmend auf die

konkrete Nachfrage seitens der Gesellschaft Rücksicht genommen wird.


31

4.3. "Ökologisierung" der Investitionsförderung und sonstiger Strukturmaßnahmen

Laut Art. 4 der Rats-VO (EG) Nr. 1257/1999 tragen die Beihilfen für Investitionen in landwirt-

schaftlichen Betrieben zur Verbesserung "der landwirtschaftlichen Einkommen sowie der Le-

bens-, Arbeits- und Produktionsbedingungen bei". Die Investitionsförderung und andere Struk-

turmaßnahmen unterstützen LandwirtInnen bei der Finanzierung von landwirtschaftlichen In-

vestitionen, die mit einem hohen Kostenaufwand verbunden sind. Neben dem Oberziel der

Steigerung der landwirtschaftlicher Einkommen werden in erster Linie Kostensenkungen und

Qualitätssteigerungen angestrebt, wobei Belange des Nutztier - und Umweltschutzes gleich-

rangig berücksichtigt werden. Im Jahr 2000 wurden Investitionsförderungen im Umfang von

35 Mio. Euro an Landwirte ausbezahlt. Dieser Betrag erhöht sich im Jahr 2001 auf 46 Mio. Euro.

In einer deutschen Studie (Striewe et al., 1996) wurde aufgezeigt, dass Investitionsförderungen

praktisch keinen Beitrag zum primären Ziel der Einkommenssteigerung leisten. Die Einkom-

menssituation der geförderten Betriebe unterscheidet sich statistisch nicht von der Gesamt-

heit der im deutschen Agrarbericht dargestellten Betriebe. Bei 43% der geförderten Betriebe

wurde im Zieljahr, dem vierten Jahr nach Beginn der Förderung, sogar eine negative Eigen-

kapitalbildung beobachtet. Darüber hinaus sind die administrativen Kosten von 25-30% der

gesamten Förderung unverhältnismäßig hoch. Für Österreich gibt es zwar keine detaillierten

Untersuchungen zu den Einkommenswirkungen der Investitionsförderung, aufgrund der ähn-

lich gelagerten Voraussetzungen müssen jedoch analoge Effekte angenommen werden.

Wenn das eigentliche Ziel der Investitionsförderung tatsächlich verfehlt wird, geht grundsätz-

lich auch die traditionelle Rechtfertigung für ihre Beibehaltung verloren. Verschiedene Quel-

len (u.a. CEAS et al. 2000) sprechen sich aber dennoch, wenn auch aus einem anderen

Grund, für Investitionsbeihilfen aus: mit ihnen sollen umweltfreundliche Investitionen begüns-

tigt und dadurch positive externe Effekte generiert werden, die nicht über den Markt entlohnt

und dadurch auch nicht automatisch angeboten werden (Striewe et al., 1996). Mit Hilfe von

Investitionsförderungen und anderen Strukturmaßnahmen, welche die Einhaltung von Um-

weltauflagen voraussetzen, werden umweltgerechte gegenüber konventionellen Technolo-

gien wettbewerbsfähiger und verdrängen diese in einem neuen Investitionszyklus. Der land-

wirtschaftliche Betrieb verwendet dann eine Technologie, die zwangsläufig bzw. zumindest

mit hoher Wahrscheinlichkeit zu umweltschonenden Effekten führt. In Österreich wurden in

den Jahren 1995 bis 1998 lediglich 6% der Finanzmittel aus der einzelbetrieblichen Investitions-

förderung für umweltrelevante Investitionen verwendet (Janetschek, 2001). Es ist zu erwarten,

dass dieser Anteil durch die programmatische Umorientierung in der neuen Programmperio-

de gesteigert wird. So deuten erste Ergebnisse der Investitionsförderung auf Basis der aktuel-

len Sonderrichtlinie (siehe BMLFUW, 2000d) darauf hin, dass z.B. bei Investitionen in Rinderstal-


32

lungen auch von konventionell wirtschaftenden Betrieben die strengeren, für Biobetriebe gel-

tenden, Baurichtlinien eingehalten werden.

Die regionale Abgrenzung von Umwelteffekten (Anhang I) zeigt, dass in benachteiligten Ge-

bieten meist die positiven Umweltwirkungen der landwirtschaftlichen Produktion überwiegen.

Auf die oft schlechteren Lebens- und Arbeitsbedingungen in diesen Regionen wird häufig mit

Abwanderung reagiert. Landwirtschaftliche Leistungen im Bereich der Landschaftspflege,

Raum- oder Schutzfunktion werden nicht mehr erbracht und führen unter Umständen zu ei-

nem Verlust an gesellschaftlicher Wohlfahrt. CEAS et al. (2000) argumentieren dafür, dass aus

diesem Grund neben Investitionsförderungen für unweltgerechte Technologien auch Investi-

tionsbeihilfen und Kredite zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitssituation der landwirt-

schaftlichen Bevölkerung zur Verfügung stehen sollten. Diesem Umstand wird in der GAP

durch die sogenannte "Zweite Säule" ansatzweise Rechnung getragen.

Der größte Umweltnutzen aus gezielten Umwelt-Investitionsmaßnahmen ist im Bereich der

Stickstoffemission zu erwarten. Wie die Beispiele aus verschiedenen EU-Ländern zeigen, kann

die Emission von Stickstoffverbindungen in die Atmosphäre durch Abdeckung von Güllelager-

raum und die Gülleausbringung mittels Schleppschlauchverfahren, gekoppelt mit unmittelba-

rer Einarbeitung, drastisch verringert werden. Öffentlich geförderte Investitionen in solche Ver-

fahren regen Innovationen in die erwünschte Richtung an und tragen dadurch nachhaltig zu

einem verbesserten, umweltfreundlicheren Technologieeinsatz bei. Die im Bundesland Ober-

österreich gesetzten Initiativen in diese Richtung sollten daher von anderen Bundesländern

aufgegriffen werden. In diesem Zusammenhang sind auch Verfahren des "precision farming"

von Relevanz, die zwar primär auf effiziente Inputverwendung abzielen (was im Interesse des

Landwirts ist), aber auch den durchaus gewünschten positiven Effekt einer verringerten Emis-

sion mit sich bringen (was in vielen Fällen im Interesse der Gesellschaft liegt).

4.4. Ausweitung der Gemeinschaftsinitiative LEADER und Fokussierung von Informations-

und Bildungsmaßnahmen

Regionale Umweltprobleme können unter den Kriterien der Effizienz und Effektivität am bes-

ten auf regionaler Ebene gelöst werden. Die Gemeinschaftsinitiative LEADER (nach VO

4253/88/EWG, Art. 11, geändert durch VO 2082/93/EWG, VO 3193/94/EG und VO

1260/99/EG) ist ein bereits bestehendes Instrument, das sich am Grundsatz der Subsidiarität

orientiert und somit die Entscheidungsstruktur auf die lokale Ebene verlagert. Der Erfolg gibt

dem LEADER-Ansatz recht: mittlerweile ist die Gemeinschaftsinitiative mit LEADER+ in ihre dritte

Programmplanungsperiode eingetreten (2000-2006) wobei in Österreich eine Dotation im Jahr

2001 mit ca. 11 Mio Euro vorgesehen ist.


33

LEADER fördert Innovationen zur Entwicklung des ländlichen Raumes, die auf der Nutzung des

endogenen Potentials einer Region (natürliche Ressourcen, Arbeitskräftepotential, Institutio-

nen und Netzwerke) beruhen. Damit werden Aspekte der Multifunktionalität adressiert, die nur

schwer als externe Effekte aufgefasst werden können (z.B. Raumfunktion der Landwirtschaft).

Als wesentliche Grundlagen einer nachhaltigen Entwicklung werden die Steigerung der Le-

bensqualität sowie der Wettbewerbsfähigkeit des ländlichen Raumes und die Verbesserung

der Umwelt gesehen. Der Umstand, dass ausschließlich detaillierte Projekte zu diesen The-

menbereichen unterstützt werden, erzwingt eine Kooperation in diesen Angelegenheiten auf

der regionalen Ebene. Dadurch kommt es tendenziell zu einer Erhöhung der Wahrscheinlich-

keit, dass alle betroffenen Interessengruppen einer Region am Entscheidungsprozess teilha-

ben können. Im Rahmen von LEADER+ nehmen im Umweltbereich insbesondere Projekte zur

Umsetzung von Natura 2000 eine zentrale Rolle ein.

Kennzeichnend für die Gemeinschaftsinitiativen ist die Verankerung der Grundsätze der en-

dogenen Regionalentwicklung. Die Planung und Durchführung gebietsbezogener, integrier-

ter Entwicklungsstrategien erfolgt gemeinschaftlich durch die lokale Bevölkerung, Verbände

und Gebietskörperschaften. Der partnerschaftliche und regionale Ansatz der Gemeinschafts-

initiative ermöglicht die demokratische Definition und effiziente Befriedigung der Nachfrage

nach lokal bereitzustellenden öffentlichen Gütern. LEADER-Projekte werden nur temporär fi-

nanziell unterstützt, wobei EU und Bund maximal 50% kofinanzieren (in anderen EU-Ländern

steigt in Ziel 1-Gebieten der Kofinazierungsanteil auf maximal 75% der Investitionen).

Eine Komponente der Multifunktionalität der Landwirtschaft ist die Bereitstellung von positiv

bewerteten öffentlichen Gütern. Durch Direktvermarktung regionaler Produkte und auch Ur-

laub am Bauernhof gelingt es Landwirten zumindest teilweise, diese positiven externen Effek-

ten zu internalisieren. Neben dem Tourismusgewerbe und der ortsansässigen Bevölkerung

zählen daher die Landwirte, die solche externen Effekte generieren, auch zu den Nutznießern.

LEADER-Projekte können bei der Konzeption aber auch Initialisierung solcher Initiativen einen

wertvollen Beitrag leisten.

Eine zukünftige verstärkte Nutzung der Gemeinschaftsinitiative LEADER+ zur Bekämpfung regi-

onaler Umweltprobleme wird dadurch erleichtert, dass bereits bestehende Strukturen in Form

von Regionalmanagementbüros in den ausgewiesenen LEADER-Gebieten zur Verfügung ste-

hen. In der derzeitigen Agrar- und Regionalpolitik haben Gemeinschaftsinitiativen jedoch nur

einen geringen Stellenwert. Für das Jahr 2001 wurden lediglich 11,6 Mio. Euro (159 Mio. ATS)

oder 0,55% der gesamten Agrarförderungen für LEADER+ veranschlagt.

Problemfelder bei der Umsetzung von LEADER II in der vorangegangenen Programmpla-

nungsperiode ergaben sich vor allem aus personellen Engpässen. In vielen Fällen fehlten in-

novative Unternehmerpersönlichkeiten mit höheren Ausbildungsniveaus sowie Personen, die


34

Projektarbeit, berufliche Verpflichtungen und Haushaltsstrategien in Einklang bringen konnten

(Artner, 2000).

Die angesprochenen Problemfelder liegen damit vor allem im hohen Bildungs- und Informati-

onsbedarf seitens der Programmaktivisten, aber auch der Konsumenten. Eine Verbesserung

des Umweltwissens der Nachfrager würde sich in einer höheren Wertschätzung und damit

wahrscheinlich auch in einer höheren Zahlungsbereitschaft der Konsumenten für Umweltgüter

ausdrücken. Eine aktive Beteiligung von gut informierten Personen auf der Nachfragerseite

würde auch die Treffsicherheit der Programme und damit der regional eingesetzten Budget-

mittel erhöhen.

Der Investition in die (Umwelt-)Bildung der landwirtschaftlichen und nicht-landwirtschaftlichen

Bevölkerung sollte daher hohe Priorität beigemessen werden. Es ist davon auszugehen, dass

Bildungsmaßnahmen langfristige eine sehr hohe soziale Rendite aufweisen, weil anfänglichen

Investitionen in Bildung und Information Einstellungs- und Verhaltensänderungen in die ge-

wünschte Richtung folgen, ohne dass diese weiterhin durch finanzielle Anreize induziert wer-

den müssen.

Bezogen auf den Umweltbereich bedeuten steigende Bildungsniveaus für LandwirtInnen,

landwirtschaftliche BeraterInnen, aber auch für Konsumenten ein höheres Problemwissen und

Belastungsempfinden, die über sich ändernde Umwelteinstellungen zu positivem Umweltver-

halten führen. Darüber hinaus erleichtert ein höheres Bildungsniveau die Informationsauf-

nahme und -verarbeitung und damit die Kommunikation, die ebenfalls zu einem positiven

Umweltverhalten beiträgt. Werden die beiden Kanäle 'Information' und 'Kommunikation' in

hohem Maße genützt, kann auch der Kostenwiderstand in sog. "high-cost"-Bereichen vermin-

dert werden. LandwirtInnen und VerbraucherInnen sind dann verstärkt bereit, auch höhere

(Opportunitäts-)Kosten für eine Umweltverbesserung in Kauf zu nehmen (Vogel, 1999).

In der Landwirtschaft sind besonders erfahrungsbezogene Komponenten, wie individuelle

Eindrücke oder Belastungsempfinden, verhaltensdeterminierend und wirken gemeinsam mit

Komponenten des sozialen Bezugssystems - nämlich sozialen Normen und Kommunikation -

auf das Umweltverhalten. Die sich daraus ergebende Sozialkontrolle wirkt auf das Umweltver-

halten positiv und resultiert in einem positiven Nachzieheffekt im Bereich der Umwelteinstel-

lung (Zanna und Olson, 1982). Auch der Informationsaustausch mit als kompetent empfunde-

nen Personen erhöht sowohl das Belastungsempfinden als auch das Problemwissen. Auf die-

sen Einflussfaktoren kann und sollte bei der Entwicklung einer Bildungsstrategie für LandwirtIn-

nen aufgebaut werden.

Abgesehen von direkten Informations- und Bildungsmaßnahmen können auch nicht-

monetäre Verhaltensanreize ausgeübt werden, um die Einstellungs-Kosten -Differenz der


35

LandwirtInnen zu überbrücken. Darunter fällt beispielsweise das Informations- und Beratungs-

angebot zur Lösung der Probleme bei der Umstellung auf den Biologischen Landbau (Vogel,

1999). Dieses Konzept wird von BMLF (1998) bestätigt, das darin einen wichtigen Faktor für die

Akzeptanz von Umweltmaßnahmen sieht. Mit Hilfe landwirtschaftlicher Beratung können aber

auch einzelbetriebliche Einsparungspotentiale bewusst gemacht und Lösungsvorschläge

aufgezeigt werden.

Obwohl die Relevanz von Bildungsmaßnahmen durchaus anerkannt wird und entsprechende

Fördermaßnahmen vorgesehen sind und der relative Anteil kontinuierlich steigt, wurden im

Jahr 2000 lediglich 5,2% der landwirtschaftlichen Förderungen in Bildung und Information in-

vestiert (Tab. 7.1.3, BMLFUW, 2001). Das erklärte Ziel der Bildung und Beratung ist primär die

Positionierung der österreichischen Landwirtschaft im europäischen Markt. Der Umwelt- und

Ressourcenschutz wird vor allem als Mittel zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der österrei-

chischen (Land-)Wirtschaft definiert (z.B. Bioland Österreich, Bereitstellung touristischer Leis-

tungen).

Im Rahmen des Agrar-Umweltprogramms gibt es bei speziellen Maßnahmen (z.B. 'gebietsbe-

zogener Grundwasserschutz') eine begleitende Vermittlung und Vertiefung ökologischer

Sachverhalte. Derartige Schulungen sollte es - jedenfalls für Neueinsteiger - bei allen Maß-

nahmen geben, um den Teilnehmern Ziele und Details der Maßnahmen nahe zu bringen.

Diese Schulungsmaßnahmen sollten von Landwirten geleitet werden, da neben vertieftem

Problemwissen auch unmittelbarer sozialer Kontakt zu geändertem Umweltverhalten von

LandwirInnen beiträgt (vgl. Vogel, 1999). Erfolgt der Umbau des Fördersystems in Richtung

verstärkter Zielorientierung, ist darüber hinaus die Steigerung des Kenntnisstandes unumgäng-

lich. Landwirte können ihr Verhalten nur dann optimieren, wenn sie über die geeigneten Um-

weltindikatoren, deren Messung und die zugrundeliegenden technischen Zusammenhänge

ausreichend informiert sind. Die in Oberösterreich praktizierte Schulung von Landwirten durch

Landwirte (so genannte 'Wasserbauern' im Rahmen der Aktivitäten des 'Vereins oÖ. Wasser-

schutzberatung') und auch die gegenseitige Beratung in einigen Biobauernverbänden bieten

dafür ausgezeichnete Anknüpfungspunkte.

Neben der Ausweitung von Beratungs- und Bildungsaktivitäten im ländlichen Raum ist die

Aufklärung der Konsumenten über umweltgerechte landwirtschaftliche Produktionsweisen

von ebenso großer Wichtigkeit. Ein höheres Informationsniveau erleichtert das Verständnis für

die Schwierigkeiten einer Produktionsweise, die in der freien Natur stattfinden muss und trägt

dazu bei, die Wertschätzung für öffentliche Güter, die von Landwirten bereitgestellt werden,

zu steigern. Investitionen in Grundlagen- und angewandte Forschung bilden die Basis für Er-

kennung, Vermittlung und Anwendung von umweltfreundlichen Praktiken.


36

4.5. Änderungen im Bereich der Marktordnungsprämien

Gemäß Artikel 39 der Römer Verträge hat die europäische Agrarpolitik u.a. die Sicherstellung

der landwirtschaftlichen Einkommen und die Versorgung der europäischen Bevölkerung mit

Lebensmitteln zu angemessenen Preisen zum Ziel. In der praktischen Umsetzung bleibt jedoch

die Frage offen, mit welchen konkreten Instrumenten Produktionsanreize gesteuert und positi-

ve Umweltleistungen gesichert bzw. negative Effekte verhindert werden sollen.

Im Rahmen der Marktordnungen werden verschiedene Prämien für unterschiedliche Nutztier-

und Kulturpflanzenarten sowie Intensitätsstufen gewährt (siehe Tabelle 1 und 2). Für den

pflanzlichen Bereich wurden in Österreich im Jahr 2000 insgesamt 387 Mio. Euro an Kultur-

pflanzenausgleichsprämien ausbezahlt wobei eine Fläche von 1,1 Mio. ha unter diese Förde-

rungen fiel (gesamte Ackerfläche im Jahr 1999: 1,4 Mio. ha). An Tierprämien wurden 2000

insgesamt 122 Mio. Euro ausbezahlt, dieser Betrag erhöhte sich im Jahr 2001 auf 173 Mio. Euro.

Diese Marktordnungsprämien sind in ihrer derzeitigen Ausprägung nicht vollständig von der

Produktion entkoppelt, da sie als kultur- bzw. tierartenspezifische Förderungen gewährt wer-

den. Durch die Koppelung von Prämien mit bestimmten Produkten verbessert sich im betrieb-

lichen Entscheidungsprozess ihre relative Vorzüglichkeit gegenüber Produkten, für die keine

Prämie gewährt wird, was einen Produktionsanreiz auslöst.

Dabei kommt es neben der Produktion von Überschüssen häufig zu nachteiligen Umweltkon-

sequenzen, besonders im Falle der Prämien für Risikoackerkulturen (vgl. Eggers und Hage-

dorn, 1998). Tendenziell führen Prämien für bestimmte pflanzliche Produkte dazu, dass Frucht-

folgen enger gestaltet werden, um über den Anbau der geförderten Pflanzen die Förde-

rungssumme zu steigern. Im Folgenden werden zwei Beispiele herausgegriffen, um die um-

weltkontraproduktive Wirkung derartiger Prämien zu verdeutlichen.

• So wird für Körner- und auch Silomais ungeachtet der potentiell negativen Umweltef-

fekte eine Kulturpflanzenprämie bezahlt. Die Umweltschäden entstehen konkret aus

einer erhöhten Erosionsgefährdung und den gesteigerten Stickstoffemissionen, weil ei-

ne an den Vegetationsverlauf angepasste bedarfsgerechte Düngergabe schwierig

ist.

• Auch die im Bereich "nachwachsender Rohstoffe" angesiedelte Produktion von Raps

zur Erzeugung von Rapsmethylester birgt Probleme. Neben dem Anreiz, eine aus Um-

weltgesichtspunkten (hoher Bedarf an Dünger und Pflanzenschutzmitteln) nicht un-

problematische Kultur anzubauen wird damit implizit auch der Verbrauch von Treib-

stoffen subventioniert. Soweit diese Aktivitäten jedoch primär dem langfristigen Ziel

der Erforschung der Möglichkeiten des Ersatzes fossiler durch erneuerbare Rohstoffe


37

bzw. Energieformen dient, ist die Systemgrenze für die Beurteilung der Umwelteffekte

u. U. entsprechend weiter zu ziehen.

Die Kulturpflanzenförderung wird derzeit dahingehend reformiert, dass unterschiedliche Prä-

miensätze für die einzelnen Kulturen vereinheitlicht werden. Dies erfolgt gegen den Wider-

stand einzelner Interessensgruppen, indem z. B. eine zu geringe Förderungshöhe für Eiweiß-

pflanzen kritisiert wird. Andererseits gibt es aber auch Stimmen, denen diese Reformbemü-

hungen nicht weit genug gehen, weil Ackerfutter (z.B. Klee oder Futterrüben) nicht prämien-

berechtigt sind, während der Anbau ausgewählter Kulturpflanzen (im Wesentlichen Getreide,

Öl- und Eiweißfrüchte) gefördert wird. Diese unterschiedliche Behandlung führt zu Verzerrun-

gen in der Anbauentscheidung, die aus allokativer Sicht nachteilig sind. Auch im Fall der För-

derung von Wiederkäuern (173 Mio. Euro im Jahr 2000) sind die Prämien für die Zahl der er-

zeugten Tiere, die Höhe der von ihnen verursachten Methanemissionen und den dadurch

verursachten Energiebedarf (mit)verantwortlich. Generell werden durch diese Ausgestaltung

der Marktordnungsprämien also Umweltschäden ausgelöst, die in weiterer Folge mit Hilfe von

Agrarumweltprogrammen wieder vermindert werden, was kaum mit dem Ziel eines effizien-

ten Einsatzes von öffentlichen Geldern in Einklang steht.

Die Wechselwirkung von Agrarfördermaßnahmen aus der Domäne der Marktpolitik und die

Versuche der Reparatur durch Agrarumweltmaßnahmen kommt besonders deutlich beim

"Salzburger Regionalprojekt für Grundwasserschutz und Grünlanderhaltung" zum Ausdruck. Es

wird von der Agrar-Umweltprogramm-Planungsbehörde folgendermaßen argumentiert: "In

der jetzigen Situation besteht ein großes Risiko, dass das Grünland in Ackerland umgewandelt

und dabei die Tierhaltung (Maissilage, Futterrüben, Ackerfutter) intensiviert wird" (BMLFUW,

2000a, 301). Zwar engen rechtliche Beschränkungen die Möglichkeit der Umwandlung von

Grünland in Ackerland ein, aber offensichtlich steigern Prämien, welche die Produktion von

Maissilage fördern und intensive Tierhaltung attraktiver machen das Umwandlungsrisiko.

Neben den unmittelbar bei der Produktion auftretenden Umwelteffekten der Tierprämien

(siehe Tabelle 2) wie Methan- und Stickstoffemission, sind auch die Effekte in der Verwer-

tungskette zu beachten. Zum Beispiel kann die Schlachtprämie dazu beitragen, dass Um-

welteffekte beim Verkehr ausgelöst werden. Es besteht eine nationale Deckelung der Prämie,

während die Erzeugung naturgemäß Schwankungen unterliegt. Das ökonomische Kalkül

kann dazu führen, dass längere Transportstrecken in Kauf genommen werden, wenn ein

Landwirt Tiere an ausländische Schlachthöfe verkaufen muss, um in den Genuss der Prämie

zu gelangen (vgl. Protokoll des Umweltkomitees des Europäischen Parlaments vom 27. Aug.

2001). Das dabei verursachte Tierleid ist naturgemäß schwer zu quantifizieren, sollte bei einer

umfassenden Betrachtung aber berücksichtigt werden. Da diese Prämie überdies die


38

Schlachtung voraussetzt, werden dadurch mehr Schlachtkapazitäten erforderlich, als dies

ohne diese Prämie der Fall wäre.

Tabelle 1: Marktprämien im pflanzlichen Bereich (Euro/ha) und Flächen im Jahr 2000

Kulturart 1999 2000 2001 2002 2000Euro/ha Euro/ha Euro/ha Euro/ha ha

Getreide inkl. Körnermais 286 309 332 332 779.471Silomais und Corn-Cob-Mix 286 309 332 332 90.066Durum in traditionellen Gebieten1) 631 654 677 677 15.595Eiweißpflanzen 414 382 382 382 43.620Öllein 534 465 399 332.01 7.545Ölsaaten 503 436 386 332 82.334Stilllegung 363 309 332 332 98.723Nachwachsende Rohstoffe 363 309 332 332 8.300Hopfen 480 480 480 480 n.v.Flachs Nicht geriffelt und geröstet 615 600 399 332 n.v. Geriffelt und geröstet 709 691 399 332 n.v.Hanf 663 646 399 332 n.v.Trockenfutter in Euro je t 69 69 69 69Rohtabak Sorte Burley Euro je kg 3,27 3,27 3,27 n.v. Sorte Korso in Euro je kg 2,94 2,94 2,94 n.v.

1) In Österreich ist die Fläche für diese Prämienhöhe mit 7.000 ha begrenzt; bei Überschreitung dieser Fläche wird aliquot gekürzt.

Quelle: BMLFUW, 2001, Tab. 7.1.7 und Tab. 7.1.8

Neben den unmittelbar an Landwirte für die Haltung von Tieren und deren Schlachtung aus-

bezahlten Prämien, die einen direkten Produktionsanreiz beim Erzeuger bewirken, sind auch

administrierte Preise bei Verarbeitern zu beachten. So bietet der amtlich festgelegte Interven-

tionspreis für Magermilchpulver (2.055 Euro/t) einen Anreiz für Investitionen in derartige Anla-

gen und damit die Energie- und CO2-intensive Trocknung von Milch. Neben diesen direkten

Emissionswirkungen zählt zu den indirekten Folgen der Magermilcherzeugung in der EU, dass

dadurch spezialisierte Kälbermastbetriebe ermöglicht werden, die vielfach nicht für die zur

Dungverwertung nötigen Flächen verfügen. In Österreich ist dieses Problem aufgrund der

Umweltgesetzgebung und wegen des Viehwirtschaftsgesetzes jedoch nicht relevant.


39

Tabelle 2: Tierprämien und Extensivierungsprämien in Euro je Stück

Tierarten 1999 2000 2001 2002Männliche Rinder Stiere 135,00 160,00 185,00 210,00 Ochsen 108,70 122,00 136,00 150,00 Mutterkühe insgesamt 175,09 213,00 232,00 250,00 Grundprämie 144,90 163,00 182,00 200,00 Nationale Zusatzprämie 30,19 50,00 50,00 50,00 Kalbinnenprämie 213,00 232,00 250,00 Schlachtprämie Großrinder 27,00 53,00 80,00 Kälber 17,00 33,00 50,00 Mutterschafe für leichte Lämmer 17,34 13,98 für schwere Lämmer 21,68 17,48 Sonderbeihilfe für leichte Lämmer 5,98 5,98 5,98 Sonderbeihilfe für schwere Lämmer 6,64 6,64 6,64 Extensivierungsprämie bis 1,0 GVE 52,00 bis 1,4 GVE 36,00 100,00 100,00 100,00 Quelle: BMLFUW, 2001, Tab. 7.1.11

Zur Zeit noch als agrarpolitische Reformvision diskutiert wird die Möglichkeit, an die Stelle der

derzeitigen Kulturpflanzen - und Tierprämien von der Produktion entkoppelte Flächenprämien

treten zu lassen. Durch die Entkopplung ist zu erwarten, dass Bewirtschaftungsformen extensi-

ver werden, wenn die Landwirte ihr Verhalten an die veränderten Bedingungen anpassen.

Eine großräumige, extensive Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen ist wesentlich kos-

teneffizienter und effektiver in der Erreichung von Umweltzielen als das derzeitige Agrarmo-

dell, welches deutliche Produktionsanreize mit Stillegungsverpflichtungen und Agrarumwel t-

programmen zur Korrektur der unerwünschten Folgen der Intensivierung kombiniert (vgl. O-

ECD, 1998).

Eine schrittweise Umgestaltung der Marktordnungsprämien zu einer einheitlichen Flächen-

prämie, die unabhängig von der Bewirtschaftungsform gewährt wird, eliminiert den derzeiti-

gen Anreiz zur Produktion bestimmter Pflanzen bzw. Tiere. In weiterer Folge würden damit

quasi automatisch auch Verarbeitungsprämien und die Markteingriffe durch das Interventi-

onspreissystem obsolet. Die durch unterschiedlich attraktive Marktordungsprämien ausgelös-

ten Verzerrungen würden auf diese Weise zumindest reduziert und das Marktpreissystem kann

seine zentrale Funktion als Knappheitsmesser wieder wahrnehmen. Unbestritten ist jedoch in

diesem Zusammenhang, dass die vielfältigen Probleme bei der Umsetzung eines derartigen

Konzeptes eine rasche Realisierung eher unwahrscheinlich erscheinen lassen.

5. Schlussfolgerungen und Ausblick

Die Gemeinsame Agrarpolitik muss sich drei wichtigen Herausforderungen stellen, die wech-

selseitig verzahnt sind:


40

1. Die Osterweiterung wird zu einer weiteren Verengung der finanziellen Spielräume des

Gemeinsamen Haushalts führen und damit mittelfristig Druck in Richtung einer Reform

der GAP ausüben.

2. Die am Beginn stehende 9. Welthandelsrunde wird dazu führen, dass das derzeit exis-

tierende Bündel an Instrumenten der Agrarpolitik in einigen Bereichen modifiziert wer-

den muss, wobei auch die Politik für den ländlichen Raum auf ihre Kompatibilität mit

den Vorgaben des GATT-Uruguay-Abkommens zu überprüfen sein wird.

3. Im aktuellen Umweltaktionsprogramm der EU wird in den einzelnen Politikfeldern von

verschiedenen Seiten eine thematisch breitere Rücksichtnahme auf Umweltanliegen

eingefordert, wobei im Bereich der Landwirtschaft vor allem die Bereiche Treibhaus-

gase und Gewässerschutz Herausforderungen darstellen.

Der größte Handlungsbedarf ist sicherlich im Bereich der produktbezogenen Marktordnungen

gegeben. Das derzeitige System von Marktordnungsprämien, die pro Hektar bzw. je Stück

Vieh ausbezahlt werden, orientiert sich nicht bzw. nicht ausreichend am Ausmaß der produk-

tionsbedingten positiven Umweltleistungen bzw. negativen Umwelteffekte. In nicht wenigen

Fällen geht die prämieninduzierte Steigerung der Konkurrenzfähigkeit von Betrieben in Gunst-

lagen durch Spezialisierung auf Kosten der Umwelt, wogegen Betriebe in landwirtschaftlichen

Ungunstlagen oftmals hohe biotische Umweltleistungen erbringen, ohne dafür in Summe en t-

sprechend entlohnt zu werden. Ein Ausgleich naturräumlicher Nachteile ist zu einem wesentli-

chen Teil als Gegenleistung für die Erbringung gesellschaftlich erwünschter Umweltleistungen

zu sehen.

Das den EU-Mitgliedstaaten seit der Reform 1999 zur Verfügung stehende Instrument der Mo-

dulation erlaubt es unter anderem, die Höhe der Subvention nach der Größe eines Betriebs

zu staffeln. Bis heute wird dieses Instrument jedoch nur von wenigen Mitgliedsländern ange-

wandt. Grundsätzlich ist seine Anwendung auch in Österreich aus ökonomischer Sicht zu be-

fürworten, da es auf den Ausgleich von Skaleneffekten abzielt und damit tendenziell die offi-

ziellen österreichischen Interessen zur Erhaltung und Förderung einer kleinstrukturierten Land-

wirtschaft fördert.

Das ebenfalls im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehene Instrument Cross-

Compliance (Förderungsnehmer verpflichten sich zur Einhaltung von strengeren Umweltsta n-

dards) bietet dagegen aus ökologischer Sicht keine echten Vorteile, da damit eine zielgerich-

tete Stimulation von Umweltleistungen nicht möglich ist. Umweltgüter sollten dort nachgefragt

werden, wo sie knapp sind und nicht als zufälliges Begleitprodukt eines Instruments mit ande-

rer Zielstellung anfallen - ein Effekt, der bei Cross-Compliance-Regelungen nicht ausgeschlos-

sen werden kann.


41

Die zuvor andiskutierte langfristige Umgestaltung der Marktordnungsprämien zu einer Flä-

chenprämie, die unabhängig von der Bewirtschaftung ausbezahlt wird, würde den Anreiz zur

Produktion bestimmter Pflanzen und Tiere eliminieren. Um die unterschiedlichen naturräumli-

chen Gegebenheiten zu berücksichtigen, könnte eine derartige Flächenprämie mit der Aus-

gleichszulage für benachteiligte Gebiete entsprechend gekoppelt und damit nach Bewirt-

schaftungserschwernissen gestaffelt werden. Auf diese Weise ließe sich auch der Administra-

tions- und Kontrollaufwand wesentlich verringern.

Realistischerweise ist jedoch einzuschränken, dass die Einführung einer derartigen Flächen-

prämie allein sicherlich nicht ausreichend sein dürfte, alle bisherigen Zielsetzungen der Agrar-

politik wirksam zu realisieren. Die Verbindung mit dem etablierten System der Förderung von

Umweltleistungen sowie der Stimulierung von regionalwirtschaftlichen Aktivitäten sollte jedoch

einen brauchbaren Rahmen bieten, sukzessive eine einfachere und gleichzeitig treffsicherere

Agrarpolitik zu konstruieren.

Eine derartige Umgestaltung scheint auch mit den Zielen der langfristigen Ernährungssiche-

rung gut vereinbar zu sein, indem dadurch tendenziell die natürlichen Ressourcen geschont

werden und der technische Fortschritt in Richtung von Produktionsverfahren mit geringer Be-

triebsmittelintensität angeregt wird. Auf diese Weise könnte zudem auch ein Beitrag zur Ver-

ringerung der Energieintensität der landwirtschaftlichen Produktion geleistet werden.

In den vorangegangenen Abschnitten wurden die Quotenmärkte Milch und Zucker nicht

angeführt. Bei diesen Marktregelungen handelt es sich zwar um Stützungsmaßnahmen (sup-

port measures), die Finanzierung erfolgt jedoch nur nachrangig durch öffentliche Budgets,

weil dabei die Kosten in erster Linie von den Konsumenten getragen werden. Konsequenter-

weise treffen für diese beiden Märkte - wie auch auf die anderen hier nicht angeführten (z.B.

Tabak, Kartoffel, ...) - die gleichen Forderungen zu, wie sie für die im Kulturpflanzenausgleich

erfassten Marktfrüchte und die durch Tierprämien geförderten Wiederkäuer formuliert wur-

den.

Aus einer langfristigen Perspektive betrachtet könnte und dürfte sich die Europäische Agrar-

politik in einer Form verändern, die vor einigen Jahren im Rahmen des sogenannten "Buck-

well-Reports" skizziert worden ist (Buckwell et al, 1998). Dieser von einer Gruppe von europäi-

schen Wissenschaftlern und Kommissionsexperten erarbeitete Bericht geht davon aus, dass

die in der Vergangenheit dominierende Ausrichtung der GAP als Sektorpolitik für die Erzeu-

gung agrarischer Produkte an Bedeutung verlieren und allmählichen von einer mehrere Di-

mension des ländlichen Raums umfassenden integrierten Politik abgelöst werden wird. Die

politischen Zielvorgaben dieses Berichts basieren auf den zentralen europäischen Rechts-

grundlagen, primär dem Artikel 39 der Römer Verträge und dem Artikel 130a des Unionsver-

trages von Maastricht: "The objective of a common agricultural and rural policy for Europe is


42

to ensure an economically efficient and environmentally sustainable agriculture and to stimu-

late the integrated development of the Union‘s rural areas" (EC, 1997, 58). Die Grundelemen-

te der Reformvorschläge, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen, bestehen aus vier Poli-

tiksegmenten:

1. Marktstabilisierung, um für die agrarische Produktion ein Sicherheitsnetz gegenüber un-

kontrollierbaren Marktausschlägen zu bieten;

2. Umwelt- und Landschaftspflegemaßnahmen in einem den heutigen Agrarumweltpro-

grammen und bestimmten Strukturpolitiken folgenden Form, jedoch in einem deutlich er-

höhten Ausmaß, wobei die Zahlungen Entgelte für tatsächlich erbrachte Leistungen und

keine Subventionen darstellen würden;

3. Anstöße für die ländliche Entwicklung, wie sie bereits derzeit in der Regionalförderung

existieren, jedoch stärker auf die Verbindung zwischen Landwirtschaft und übrigen Wirt-

schaftsbereichen des ländlichen Raums abgestellt sind;

4. Befristete Hilfen zur Bewältigung des Überganges von der bisherigen Sektorpolitik zu dieser

neuen Form einer integrierten Politik, primär zur Absicherung des Vertrauensschutzes für

die einzelnen LandwirtInnen.

Direktzahlung

Markt-ordnung

Umwelt

Struktur


Markt-ordnung

Umwelt

Struktur


zahlungen



pflege


1990 2000 2010

Abb. 1: Umschichtung des Budgets der Gemeinsamen Agrarpolitik im Zeitablauf

Der Hauptvorteil einer solchermaßen geänderten Politikorientierung liegt in einer stärkeren

Integration zwischen den für eine vitale Entwicklung des Ländlichen Raums erforderlichen


43

Elementen als es bisher im Rahmen weitgehend isolierter Sektorpolitiken der Fall war. Damit

würden die Anreizwirkungen in den einzelnen Politikfeldern besser aufeinander abgestimmt,

womit viele der derzeit zu beobachtenden Konflikte zwischen der Landwirtschaft und ande-

ren Bereichen vermieden werden könnten. Die oben gezeigte Abbildung versucht verein-

facht, die nahtlose logische Konsistenz zwischen diesem Reformvorschlag und der Entwick-

lung der GAP seit der MacSharry Reform aufzuzeigen.

Auf politischer Ebene wurde diese Variante erstmals im Rahmen der Konferenz über die Zu-

kunft der Strukturfonds in Cork am 16. Oktober 1998 breiter diskutiert, wobei damals jedoch

noch kein echter Fortschritt in den eingefahrenen Denkweisen zu erkennen war. Dennoch

scheint dieser Reformweg am besten geeignet, eine harmonische Entwicklung des Agrarbe-

reichs als integralem Teil des Ländlichen Raums sicherzustellen und jene Belastungen abzufe-

dern, die sich durch die kontinuierlich voranschreitende Liberalisierung der Weltagrarmärkte

und die beabsichtigte Aufnahme neuer Länder in die Union ergeben. Darüber hinaus ist eine

nachhaltige Bewältigung der Problemfelder im Bereich 'Landwirtschaft und Umwelt' nur im

Rahmen eines integrierten Politikansatzes unter Beteiligung der potentiellen Nutznießer jener

Umweltgüter zu erwarten, die durch Agrarumweltmaßnahmen bereitgestellt werden.

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ANHANG I UMWELTKONTRAPRODUKTIVE FÖRDERUNGEN - LANDWIRTSCHAFT

I 1

ANHANG I: Fördermaßnahmen und externe Effekte der österreichischen Landwirtschaft

1. Einleitung

Dieser Anhang dokumentiert den ersten Teil der Analyse umweltkontraproduktiver Förderun-

gen im Bereich Landwirtschaft. Hiermit werden zwei Ziele verfolgt: a) einen einführenden Ü-

berblick über Besonderheiten des Agrarsektors und der Agrarförderungen zu geben und b)

jene Quellen zusammenzutragen, die sich dem Themenkomplex "Umwelteffekte von Agrar-

förderungen" bereits gewidmet haben. Damit soll eine disziplinenübergreifende Grundlage für

die Analyse der Situation in Österreich geschaffen werden. Die folgende Literaturanalyse

umfasst im wesentlichen drei Bereiche:

1) die Analyse der Multifunktionalität bzw. allgemeiner der externen Effekte der Landwirt-

schaft sowie die allgemeine Umweltsituation in diesem Bereich in Österreich,

2) eine Darstellung der Gemeinsamen Agrarpolitik und ihrer Instrumente,

3) einen Überblick über die Literatur zur Umweltkontraproduktivität ausgewählter Förderin-

strumente im Bereich der Landwirtschaft.

Der Begriff "Multifunktionalität" wird gesondert neben den Umwelteffekten vorgestellt, da er in

programmatischen Texten und der öffentlichen Diskussion häufig als Anknüpfungspunkt von

Fördermaßnahmen angeführt wird. Damit wird verdeutlicht, dass der Landwirtschaft eine ge-

wisse Sonderrolle zukommt, da der Umweltbezug hier nicht bloß negativ, sondern auch positiv

sein kann. Dies unterscheidet die Landwirtschaft von anderen Bereichen wie Verkehr oder

Energie, bei denen positive Umweltwirkungen kaum oder gar nicht relevant sind.

Der Begriff "Multifunktionalität" wird im Zusammenhang mit externen Effekten für die vorlie-

gende Untersuchung operationalisiert. Dabei werden jene positiven externen Effekte ange-

führt, für die eine Wertschätzung seitens der Gesellschaft vorliegt. Weiters wird analysiert, bis

zu welchem Grad es sich dabei um öffentliche Güter handelt und somit grundsätzlich eine

Rechtfertigung zu hoheitlichem Handeln besteht.

Die negativen Externalitäten der österreichischen Landwirtschaft werden - soweit sie die Um-

weltsituation berühren - sehr detailliert vorgestellt. Die Zusammenschau zeigt, dass die Land-

wirtschaft viele Komponenten der natürlichen Umwelt negativ beeinflusst. Dieser Sachverhalt

ist darauf zurückzuführen, dass die landwirtschaftlichen Produktionsprozesse überwiegend

naturextrahierend sind und ein beträchtlicher Teil der Produktion in der freien Natur stattfin-

det.


I 2

Nach den Umwelteffekten werden die existierenden Fördermaßnahmen im Bereich der

Landwirtschaft ausführlich vorgestellt. Die Agrarpolitik wird zum überwiegenden Teil auf der

EU-Ebene bestimmt. Der Überblick der Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik zeigt aber

auch jene Fördermöglichkeiten, die nur im Bereich der Landwirtschaft Österreichs angeboten

werden und auch tatsächlich zum Einsatz kommen. Anschließend wird die Frage möglicher

umweltkontraproduktiver Konzeptionen behandelt. In erster Linie werden dabei jene Förde-

rungen im Bereich Landwirtschaft herausgearbeitet, die mit einem beträchtlichen finanziellen

Aufwand und/oder potentiell mit starken umweltkontraproduktiven Effekten verbunden sind.

Die in der Literatur vorgebrachten Argumente werden in diesem Anhang vorerst allgemein

analysiert.

Der vorliegende Anhang I ist folgendermaßen gegliedert: zunächst werden Aspekte der Multi-

funktionalität der österreichischen Landwirtschaft vorgestellt. Das methodische Konzept, das

dabei zur Anwendung kommt, ist die Theorie externer Effekte. Ein Literaturüberblick beschreibt

sowohl die positiven als auch die negativen externen Effekte der Landwirtschaft. Anschlie-

ßend werden die Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgestellt und ein Überblick der

Fördermaßnahmen im Agrarsektor geboten. Im letzten Abschnitt wird jene nationale und in-

ternationale Literatur vorgestellt, die sich mit Umweltwirkungen von einzelnen Fördermaß-

nahmen beschäftigt.

2. Multifunktionalität und externe Effekte der österreichischen Landwirtschaft: ein

Literaturüberblick

2.1. Einordnung

Die von der Landwirtschaft neben Agrargütern produzierten Leistungen und ausgelösten Ef-

fekte sind vielfältig und können positiver wie auch negativer Natur sein. Im Zusammenhang

mit den von der Landwirtschaft bereitgestellten privaten Gütern und positiven Leistungen wird

häufig von Multifunktionalität gesprochen.

Private Güter sind vor allem die durch die landwirtschaftliche Produktion erzeugten Nah-

rungsmittel. Jedoch steigt der Anteil so genannter paralandwirtschaftlicher Tätigkeiten am

betrieblichen Einkommen, wie z.B. Urlaub am Bauernhof oder die Bereitstellung kommunaler

Dienstleistungen.

Die anderen Komponenten der Multifunktionalität können am besten analysiert werden,

wenn man sie als externe Effekte der Agrarproduktion auffasst. Per definitionem entsteht ein

positiver (negativer) externer Effekt, wenn eine Aktivität der Person bzw. des Unternehmens A

zu einem Wohlfahrtsgewinn (-verlust) einer Person oder eines Unternehmens B führt und dieser

nicht internalisiert wird.


I 3

Die landwirtschaftliche Produktion verursacht aber nicht nur positive, sondern auch eine gan-

ze Reihe von negativen Externalitäten, die sich in erster Linie auf die Nutzung von Umweltres-

sourcen beziehen. Auswirkungen der Landwirtschaft auf die Umwelt ergeben sich einerseits

direkt über die Nutzung der Umweltressourcen, andererseits indirekt über die Wirkung, die die

Nutzung einer Ressource auf eine andere hat. Weitere Unterscheidungen können getroffen

werden in (Devlin und Grafton, 1998):

• Mobile oder stationäre Quelle der Verschmutzung,

• punktförmige oder flächige Emission,

• Akkumulation oder Dispersion der Verschmutzung,

• lokale, nationale oder globale Effekte.

Für die Landwirtschaft insgesamt treffen alle der angeführten Ausprägungen zu, was darauf

zurückzuführen ist, dass die landwirtschaftliche Produktion eng mit der Umwelt verzahnt ist.

Umweltressourcen, die von der landwirtschaftlichen Nutzung beeinflusst werden, betreffen

die abiotischen Ressourcen Boden, Wasser und Atmosphäre. Weiters gehören ihnen die bioti-

schen Ressourcen, nämlich Fauna, Flora und deren Lebensräume, an. Für den Menschen von

immer größerer Wichtigkeit sind drittens die ästhetischen Ressourcen, wie beispielsweise die

Vielfalt der Landschaftselemente im ländlichen Raum (Heißenhuber et al., 1994).

Tabelle 3: Umweltressourcen und Landwirtschaft

Art der Ressource Ressource Faktoren Abiotische Ressourcen Boden Bodenqualität Bodentextur

Nährstoffangebot Wasserhaltevermögen Bodensalinität Konservierungsfunktionen

Bodenquantität Erodibilität Wasser Wasserqualität Güte von Oberflächenwasser

und Grundwasser Wasserquantität Grundwasserspiegel

Wasserreserven Luft Luftqualität Treibhausgase

Geruch Biotische Ressourcen Fauna, Flora Qualität Artenzusammensetzung

Rote-Liste-Arten Quantität Artenzahl Habitate, Ökosysteme Qualität Struktur

Vielfalt Quantität Größe

Zahl an Elementen Ästhetische Ressourcen Kulturlandschaft Qualität Vielfalt

Differenzierung Flureinteilung

Quantität Größe Zahl an Elementen

QUELLE: EIGENE DARSTELLUNG NACH HEIßENHUBER ET AL. (1994).


I 4

2.2. Multifunktionalität und positive externe Effekte der österreichischen Landwirtschaft

Folgende Funktionen der österreichischen Landwirtschaft können identifiziert werden (vgl.

Pevetz, 1998; Wyrtzens, 1994):

a) Erzeugungsfunktionen (Nahrungsmittel, Futter, Rohmaterialien);

b) Beschäftigungsfunktion (direkte und indirekte Beschäftigungsfunktion, Pufferfunktion für den Arbeitsmarkt);

c) Raumfunktion (Infrastruktur, offene Landschaft);

d) Landschaftsgestaltungs- und –pflegefunktion;

e) Schutzfunktion vor natürlichen Gefahren (Überschwemmungen, Erdrutsche, Lawinen);

f) Ökologische Funktionen (Habitate, Wasser, Filterwirkung);

g) Abfallverwertungsfunktion (Kompostierung, Klärschlamm, Abwasserreinigung);

h) Kulturelle Funktionen (LandwirtInnen als Teil der ländlichen Kultur);

i) Ernährungssicherungsfunktion;

j) Touristische Funktionen;

k) Sozialfunktionen und soziale Dienstleistungsfunktion;

l) Wasserwirtschaftliche Funktionen;

m) Natur- und Landschaftsschutz (seltene Arten/Landschaften in ausgewiesenen Schutzge-bieten mit Bewirtschaftungsauflagen);

n) Erholung und Tourismus (wandern, reiten, Ski fahren, Blumen pflücken, ...);

o) Jagd;

p) Militär (in ausgewiesenen Gebieten mit Auflagen, Nutzung für militärische Übungen);

q) Regionalplanungsfunktionen (Nutzungsbeschränkungen: Gefahrenzonen, Grüngürtel, Leitungstrassen, ...).

Die Erzeugungsfunktion (a) und die Abfallverwertungsfunktion (g) stellen private Güter dar,

indem es sich bei (a) um die Bereitstellung des Produktes, bei (g) um den Einsatz von Produk-

tionsfaktoren handelt. Die eingesetzten und produzierten Mengen werden durch Preissignale

privater Märkte bestimmt. Im Fall der Abwasserreinigungsfunktion wird - wie im Kapitel über

negative externe Effekte näher ausgeführt - davon ausgegangen, dass der positive Beitrag

der Landwirtschaft eine sehr untergeordnete Rolle spielt. Dieser Aspekt wird daher im vorlie-

genden Abschnitt nicht näher ausgeführt.

Auch die Funktionen (j) Tourismus und (k) soziale Dienstleistungen stellen private Güter dar.

Zudem kann kein direkter Zusammenhang zu Agrarförderinstrumenten und ihren Auswirkun-

gen auf die Umwelt hergestellt werden.

Weitere Funktionen, die keinen Zusammenhang mit der Umwelt und ihrer Beeinflussung durch

agrarpolitische Instrumente aufweisen, sind die Beschäftigungsfunktion (b), kulturelle Funktio-

nen (h), Jagd (o), Militär (p) und Regionalplanungsfunktionen (q). Aus diesem Grund wird

nicht weiter darauf eingegangen. Die Funktionen Natur- und Landschaftsschutz (m) sowie die


I 5

wasserwirtschaftlichen Funktionen (l) sind häufig auf der Basis von privatrechtl ichen Vereinba-

rungen sowie Gesetzen geregelt und werden daher nicht direkt durch agrarpolitische Instru-

mente beeinflusst. Im Falle von privatrechtlichen Vereinbarungen im Landschafts- und Ver-

tragsnaturschutz werden die erbrachten ökologischen Leistungen abgegolten und man kann

daher von einer Internalisierung eines positiven externen Effekts sprechen.

Nachfolgend werden folgende Funktionen detailliert beschrieben: (c) Raumfunktion, (d)

Landschaftsgestaltungs- und -pflegefunktion, (e) Schutzfunktion vor natürlichen Gefahren, (f)

ökologische Funktionen, (i) Ernährungssicherungsfunktion, (n) Erholung und Tourismus. Da die

Raumfunktion und die Landschaftsgestaltungs- und -pflegefunktion in engem Zusammen-

hang stehen, werden sie gemeinsam dargestellt.

Die Ernährungssicherungsfunktion stellt keine unmittelbare Umweltwirkung der Landwirtschaft

dar. Jedoch ist sie im Zusammenhang mit der Überschussproduktion verschiedener agrari-

scher Erzeugnisse, die durch gewisse Agrarmarktordnungsinstrumente verursacht wurde, ein

nicht zu vernachlässigendes Thema. Der österreichische Selbstversorgungsgrad liegt bei 102%

für Getreide, 57% für Obst, 64% für Gemüse, 124% für Ölsaaten und 110% für Fleisch (141% für

Rindfleisch) (BMLFUW, 2000a).

Die landwirtschaftliche Produktion schafft Kulturlandschaft. Dabei entstehen durch verschie-

dene Bewirtschaftungsmethoden und -intensitäten unterschiedliche Typen von Kulturland-

schaften. Dollinger (1988), Fink et al. (1989) und Jeschke (1999) beschreiben die durch ver-

schiedene in Österreich gebräuchliche Nutzungsformen und -intensitäten entstandenen

Landschaftstypen. In der Literatur wird die kleinstrukturierte Landwirtschaft (im Gegensatz zu

Großbetrieben) als Voraussetzung für die Existenz und Erhaltung von Landschaftselementen

und -strukturen gesehen. Diese sind wiederum Habitate verschiedener Arten und werden

auch als Elemente einer spezifisch ländlichen Kulturlandschaft wahrgenommen. In der eng-

lischsprachigen Literatur wird der Begriff "semi-natural habitats" für Lebensräume verwendet,

die von extensiver landwirtschaftlicher Produktion geprägt sind. Mit diesem Begriff werden

jedoch lediglich die naturschutzrelevanten Aspekte einer Kulturlandschaft erfasst.

Auch die ökologischen Funktionen der Landwirtschaft ergeben sich aus Bewirtschaftungsme-

thoden und -intensitäten. Jede Änderung der Bewirtschaftung hat einen Einfluss auf die Ar-

tenzahl und ihre Zusammensetzung. In ökologisch sensiblen Gebieten - wie alpinen Wiesen

und Weiden - ist der Zusammenhang besonders stark. Art und Anzahl der Weidetiere haben

einen starken Einfluss auf die Pflanzengesellschaften (Brandl, 1994; Schwabe-Braun, 1988).

Einige Rassen sind besser an die alpinen Verhältnisse adaptiert, indem z.B. ihr niedrigeres Ge-

wicht positiv auf die Bodenstabilität einwirkt (Schwarzelmüller, 1995). In diesem Zusammen-

hang ist gerade die Rolle seltener und vom Aussterben bedrohter Nutztierrassen relevant

(Schachl et al., 1993).


I 6

Ein Feldversuch, der 1961 gestartet wurde, ergab, dass eine semi-intensive Grünlandnutzung

im Berggebiet die Artenzahl maximiert (Buchgraber und Sobotik, 1995). In Buchgraber und

Sobotik (1995), Grabherr und Reiter (1995) sowie Dietl (1995) finden sich ausführliche Beschrei-

bungen des Artenbestandes und seiner Zusammensetzung in Abhängigkeit von der Nutzung.

Die Nutzungsintensität beeinflusst nicht nur die absolute Artenzahl, sondern auch die Zahl an

seltenen Arten. Bohner (1998) und Wyrtzens et al. (2000) berichten, dass eine höhere Zahl von

Rote-Liste-Arten im Grünland auf solchen Standorten gezählt werden, die mit niedriger Intensi-

tät bewirtschaftet werden. Durch gezielte Steuerung der Intensität ist es daher möglich, en t-

weder die Artenvielfalt zu erhöhen bzw. günstige Bedingungen für das Gedeihen seltener

Arten zu schaffen.

In Ackerbauregionen stellt sich der Zusammenhang zwischen Intensität und der Artenzahl

ähnlich dar. Eine Übersicht über bisher durchgeführte Studien zur Nutzungsdiversität auf kon-

ventionell und ökologisch bewirtschafteten Flächen gibt Freyer (1998). Untersuchungen zu Art

und Anzahl von Ackerbeikräutern ergaben um die Hälfte bis doppelt so hohe Artenzahlen in

ökologisch bewirtschafteten Äckern wie in konventionellen Vergleichsfeldern. Im Feldinnern

sind die Artenzahlen bei ökologischer Wirtschaftsweise zweieinhalb bis sechsmal so hoch.

Auch die Tierpopulationen weisen in ökologisch bewirtschafteten Äckern eine höhere Vielfalt

und Häufigkeit sowie eine ausgewogenere Artenverteilung auf. Auch Rote-Liste-Arten sind

häufiger anzutreffen. Altieri (1991, zit. in Freyer, 1998) kommt zu dem Schluss, dass eine höhere

pflanzliche und strukturelle Diversität eine größere faunistische Vielfalt zur Folge hat.

Eine große Zahl an Kulturlandschaftstypen in Österreich besitzen einen hohen ökologischen

Wert. In einer Studie von Lughofer et al. (1999) wurde festgestellt, dass 60% der nominierten

Natura 2000-Gebiete in Österreich auf eine landwirtschaftliche Nutzung angewiesen sind.

Die Schutzfunktionen der Landwirtschaft vor natürlichen Gefahren besitzen eine klare räumli-

che Komponente. Lichtenegger (1992) geht davon aus, dass Lawinenunglücke als Folge der

Aufgabe alpiner Weiden vorkommen können. Systematische Studien über die Rolle der Leis-

tungen der Landwirtschaft in dieser Hinsicht wurden bis heute jedoch nicht durchgeführt.

Touristen und Besucher landwirtschaftlich geprägter Regionen nehmen die Gestaltung der

Landschaft und die Bewirtschaftungsmethoden der Landwirtschaft offensichtlich wahr. Die

aggregierte Zahlungsbereitschaft von Sommertouristen für eine landwirtschaftlich geprägte

Kulturlandschaft wurde auf 710 Mio. Schilling pro Jahr geschätzt (Pruckner, 1995). Viele Erho-

lungs- und Freizeitaktivitäten erfordern eine offene Landschaft, wie sie als Folge der landwirt-

schaftlichen Bewirtschaftung vorkommt. Hofreither (1998) weist jedoch darauf hin, dass auch

die natürliche Ausstattung und Struktur der Landschaft eine wesentliche Determinante der

Wahrnehmung ist.


I 7

2.3. Negative externe Effekte der österreichische Landwirtschaft

In Tabelle 4 wird ein Überblick über negative externe Effekte mit Relevanz für die österreichi-

sche Landwirtschaft gegeben. Sie basiert auf Hofreither und Sinabell (1994), Sinabell (1995)

und OECD (1994).

Einige negative Externalitäten der Landwirtschaft existieren heute nicht mehr (wie z.B. Habi-

tatverlust durch Drainage oder Emissionen durch Verbrennen von Stroh). Dies bedeutet je-

doch nicht zwingend, dass die sozialen Kosten der landwirtschaftlichen Externalitäten gesun-

ken sind. Gründe für den Wegfall bzw. die Verringerung des Ausmaßes einiger Externalitäten

sind folgende Veränderungen:

• Einige umweltkontraproduktive Förderungen der Landwirtschaft wurden bereits abge-schafft (z.B. Förderung der Trockenlegung) und zahlreiche Umweltregelungen wurden restriktiver.

• Die Preise für landwirtschaftliche Produkte sanken, was tendenziell eine Inputreduktion zur Folge hatte.

• Die heute verwendeten Pflanzenschutzmittel haben geringere negative Auswirkungen auf die Umwelt. Die Zahl der zugelassenen Substanzen sowie die freigesetzte Menge sanken signifikant.

• Das österreichische Agrarumweltprogramm erfreut sich großer Akzeptanz. Quantitative Modellanalysen ergaben positive Effekte des Umweltprogramms (Hofreither et al., 2000).


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Tabelle 4: Negative externe Effekte der österreichischen Landwirtschaft auf die Umwelt

Ressource Externer Effekt Nutzung Boden Bodenerosion Inadäquate Bodenbearbeitung

Überbeweidung Fruchtfolge

Anreicherung von Schwermetallen Applikation von DM und PSM Klärschlammausbringung

Bodenverdichtung Bodenbearbeitung Luft Emission von Treibhausgasen Umwandlung von Grünland oder

Wald in Ackerland Maschineneinsatz Tierhaltung

Andere Gase/Geruch Tierhaltung N2O-Emissionen aus Düngemitteln

Wasser Belastung und Nährstoffanreicherung Abfluss von DM und PSM Auswaschung von DM in das Grund-wasser Tierhaltung - Nitrat und Schwermetal-le

Ausbeutung der Grundwasserreserven Bewässerung Habitate und Biod iversität Verlust an Landschaftselementen Maschineneinsatz Artenschwund Einsatz von PSM

Habitatverlust Zerschneidung von Biotopen durch Straßen, Wege, ... Über- oder Unterbeweidung

Nutztierethologie Tierhaltung Kulturlandschaft Zerstörung archäologischer Objekte Einsatz von DM

Bodenbearbeitung Verlust an Landschaft(selementen) Maschineneinsatz

Über- oder Unterbeweidung Sonstiges Nahrungsmittelqualität und -diversität Kontamination durch PSM

Auswirkungen von Nitrat auf die Gesundheit Tierhaltung - Tiergesundheit

QUELLE: HOFREITHER UND SINABELL (1994), SINABELL (1995), OECD (1994). DM: Düngemittel, PSM: Pflanzenschutzmittel

Die Auswirkungen der Landwirtschaft auf die Umwelt können mit der produzierten Menge

oder mit der Menge an eingesetzten Produktionsfaktoren und Inputs korrelieren. In einigen

Fällen ist das Outputniveau ein guter Indikator für das Ausmaß einer negativen Externalität.

Dies ist z.B. der Fall bei treibhausrelevanten Emissionen der Tierhaltung, wo ein enger techni-

scher Bezug zwischen Viehbestand und der Produktion von Methan besteht.


I 9

Der Einsatz von Düngemitteln in Österreich

Der Einsatz von Düngemitteln kann die Beeinträchtigung sämtlicher Umweltressourcen zur

Folge haben. Eine übermäßige Stickstoffdüngung führt zur Nitratbelastung des Grundwassers,

einem Anstieg der Emissionen an Distickstoffmonoxid (Lachgas, N2O) sowie zur Überdüngung

von Ökosystemen (Schütz und Steinmüller, 1999). Die weitere Folge ist die Veränderung von

Habitaten und der Artenzusammensetzung. Die Problematik des Düngemitteleinsatzes ergibt

sich jedoch nicht nur als negative Auswirkungen auf die Umwelt, sonder auch in Bezug auf

Rückstände in Nahrungsmitteln (Stoyke und Waibel, 1997).

Der Abfluss von Nährstoffen, besonders von Phosphaten, verunreinigt Oberflächengewässer

und schädigt in weiterer Folge das aquatische Leben, die Fischereiwirtschaft sowie die Quali-

tät der Freizeitnutzung (OECD, 1998).

Seit den 70er bzw. 80er Jahren nahm der Handelsdüngerverbrauch an Phosphor und Kali

bzw. Stickstoff ab, obwohl die Preise für Düngemittel in diesem Zeitraum ebenfalls sanken. Die

österreichischen Verbrauchsmengen je ha liegen weit unter dem EU-Durchschnitt. 1994/95

betrug der Reinstickstoffaufwand 33 kg/ha in Österreich (EU 12: 75 kg/ha), der Phosphorauf-

wand 16 kg/ha (EU 12: 25 kg/ha) und der Kaliaufwand 18 kg/ha (EU 12: 28 kg/ha). Insgesamt

ging der Handelsdüngerverbrauch in Österreich von 1993 bis 1996 bei Stickstoff um 9%, bei

Phosphat um 16% und bei Kali um 19% zurück. Ein hoher Handelsdüngemitteleinsatz wurde vor

allem in den intensiv landwirtschaftlich genutzten Regionen im Norden, Osten und Südosten

Österreichs festgestellt (UBA, 1998).

Die österreichische Nährstoffbilanz (also Input minus Output) weist einen Überschuß von

knapp unter 30 kg N/ha auf. Wird der Umstand berücksichtigt, dass in Österreich zahlreiche

Flächen traditionell nicht gedüngt werden (Almen, Bergmähder, Streuwiesen, Hutweiden),

kann die um diese Flächen bereinigte "düngungswürdige Fläche" ermittelt werden. Götz

(1998) errechnet bei einer solchermaßen korrigierten Basis einen jährlichen Stickstoffüber-

schuss der österreichischen Landwirtschaft von 46 kg/ha.

Negative externe Effekte treten auch in direktem oder indirektem Zusammenhang mit dem

Einsatz von Inputs wie z.B. Düngemitteln auf. Der nicht bedarfsgerechte Gebrauch von Dün-

ge- und Pflanzenschutzmitteln hat negative Auswirkungen auf die Umweltqualität. Düngemi t-

tel sind maßgebliche Auslöser der Eutrophierung von Oberflächenwasser und belasten auch

das Grundwasser. Die unsachgemäße Lagerung und Ausbringung von stickstoffhaltigem Wirt-

schaftsdünger leisten ebenfalls einen Beitrag zur Emission von Treibhausgasen.


I 10

Luft

An der anthropogenen Emission von Treibhausgasen hat die Landwirtschaft einen bedeuten-

den Anteil bezogen auf Distickstoffmonoxid (N2O, Lachgas) und Methan (CH4). Im Bereich der

indirekt wirkenden Spurengase ist Ammoniak (NH3) das bedeutendste aus der Landwirtschaft

emittierte Gas. Die Emission von CO2 durch die Landwirtschaft ergibt sich direkt durch den

Energieeinsatz der landwirtschaftlichen Produktion sowie indirekt über die Erstellung von Vor-

leistungen, wie z.B. Düngemittel, sowie die energieintensive Weiterverarbeitung und den Fer n-

transport landwirtschaftlicher Produkte (Schütz und Steinmüller, 1999). Auf der anderen Seite

stellt die landwirtschaftliche Nutzfläche eine wichtige CO2- und CH4-Senke dar.

Distickstoffmonoxid entsteht bei der Umsetzung von organischen und mineralischen Stickstoff-

verbindungen aus Düngemitteln in Boden und Wasser. In Österreich wurden 1990 rund 4.000 t

N2O emittiert, wobei die Hälfte der Emissionen auf die Landwirtschaft entfiel. N2O- Emissionen

nehmen bei steigendem Stickstoffbilanzüberschuss überproportional zu (Schütz und Steinmül-

ler, 1999).

Die Landwirtschaft ist mit 43% aller anthropogenen Methanemissionen der Hauptemittent. Die

Methanemissionen werden auf 258.000 t pro Jahr geschätzt und sind vor allem der Nutztier-

haltung (bes. Wiederkäuer) und der regional konzentrierten Lagerung und Ausbringung von

Wirtschaftsdünger zuzuschreiben (Schütz und Steinmüller, 1999). Die Emissionsraten durch die

Tierhaltung variieren je nach Haltungsform, Futter und Klima. Die extensive Freilandhaltung

weist höhere Methanemissionsraten je Liter Milch auf als intensive Systeme mit hochenergeti-

schem Futter. Auf der anderen Seite sind jedoch der Energiekonsum und der Stickstoffdün-

geranfall wesentlich geringer (Schütz und Steinmüller, 1999).

Die Landwirtschaft stellt einerseits eine bedeutende Senke für CO2 dar, indem Biomasse und

Böden Kohlenstoff binden. Auf der anderen Seite wird im Zuge der landwirtschaftlichen Pro-

duktion und der Erstellung von Vorleistungen CO2 emittiert. Die Umwandlung von Grünland in

Ackerland entlässt beträchtliche Mengen an CO2 in die Atmosphäre (Sinabell, 1996). Die Sti l-

legung von landwirtschaftlichen Flächen sowie die Wiederaufforstung führen nur sehr lang-

sam zu einer Humusanreicherung und damit CO2-Festlegung im Boden.

Ammoniak kann über weite Strecken in der Atmosphäre verlagert werden und stellt daher ein

internationales Problem dar. Ammoniak verstärkt die Freisetzung von N2O und NOx, vermindert

die Kohlenstoffaufnahme der Böden und degradiert die Senkenfunktion für Methan und CO2.

Viele Stallhaltungsformen, Lagersysteme für Mist und Gülle sowie Ausbringungstechniken füh-

ren zu gasförmigen Emissionen und Nährstoffabfluss (OECD, 1998). Ammoniakemissionen kön-

nen durch Stallhaltungsformen mit Stroh und durch Ausbringungstechniken, bei denen die

Gülle direkt in oder auf den Boden gebracht wird, verringert werden (Heißenhuber et al.,


I 11

1994). Die Land- und Forstwirtschaft hat mit 72.400 t NH3 pro Jahr einen Anteil von 93% an den

Gesamtemissionen von Ammoniak. Die Hauptursache sind Emissionen aus der Nutztierhaltung

(UBA, 1998).

Wasser

Qualitätsprobleme im Grundwasser ergeben sich vor allem durch erhöhte Nitratwerte. 18%

der Messungen zur Nitratbelastung des Grundwassers ergaben eine Überschreitung des

Schwellenwertes von 45 mg/l Nitrat. Die Problemregionen im Bereich Nitrat erstrecken sich auf

die landwirtschaftlich intensiv genutzten Regionen im Norden, Osten und Südosten Öster-

reichs. Die Nitratwerte an den Beobachtungsstellen sind seit 1991/92 relativ stabil, doch wei-

sen immerhin 13% der Messstellen eine Zunahme der Nitratkonzentration auf (UBA, 1998).

Ursachen für die Nitrateinträge aus der Landwirtschaft sind in zu hohen Viehbesatzdichten

und der Entsorgung des anfallenden Wirtschaftsdüngers, zu hohen Stickstoffgaben, falscher

Ausbringungszeitpunkt des Wirtschaftsdüngers und einem hohen Anteil an Schwarzbrache im

Herbst und Winter zu sehen (UBA, 1998). Der Nitrateintrag aus der Landwirtschaft in das

Grundwasser führt zur Verminderung der Trinkwasserqualität und damit zu höheren Aufberei-

tungskosten sowie Gesundheitsrisiken (Stoyke und Waibel, 1997). Erst viele Jahre nach der

Eliminierung der Eintragsquelle sinkt der Verschmutzungsgrad des Grundwassers (OECD,

1998).

Ein weiteres Problem ist die Pestizidanreicherung im Grundwasser. Besonders Atrazin und De-

sethylatrazin, die seit 1995 nicht mehr zugelassen sind, halten sich beharrlich im Grundwasser.

Mittelfristig wird mit einer Entspannung der Situation gerechnet, doch können durch den Ein-

satz neuer Pestizide auch neue Problemsubstanzen im Grundwasser auftreten (UBA, 1998).

Der Pflanzenschutzmitteleinsatz in Österreich

Der jährliche Pflanzenschutzmitteleinsatz in Österreich liegt seit 1992 bei ca. 3.400 t, was einen

Wirkstoffaufwand von ca. 2,6 kg/ha landwirtschaftlicher Nutzfläche ohne Grünland ergibt.

Der Verbrauch an Pflanzenschutzmittel ist abhängig von der Witterung. Leichte Rückgänge

können auf neue Wirkstoffe mit höherer Wirksamkeit bei geringerer Dosis zurückgeführt wer-

den. Auch hat der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf biologischer Basis zugenommen

(UBA, 1998).

Die Eutrophierung des Grundwassers stellt besonders in Zusammenhang mit der ackerbauli-

chen Nutzung ein ernsthaftes Problem dar. Die Grundwasserqualität ist unter Wald und Grün-

land aufgrund der Filterwirkung, der ganzjährigen Bodenbedeckung und des ständigen Ent-

zuges von Stickstoff höher als unter Ackerstandorten. Risikoackerflächen kommen durch spä-


I 12

ten Bestandesschluss, späten Erntezeitpunkt, hohe Feldrückstände, winterliche Schwarzbra-

che sowie hohe Düngergaben zustande und wirken sich daher besonders negativ auf die

Grundwasserqualität aus (Wagner, 1998).

Bezüglich der Wasserquantität verbraucht Österreich lediglich 6% der internen Wasserressour-

cen. Dieser Wert liegt weit unter dem Durchschnitt der OECD-Staaten. Für Bewässerungsanla-

gen der Landwirtschaft werden ca. 200 Mio. m³ verwendet. Das sind 7,7% des österreichi-

schen Gesamtwasserverbrauches. Wasserknappheit stellt sich in Österreich als ein lokales

Problem dar, das vor allem in den intensiv landwirtschaftlich genutzten Gebieten Ostöster-

reichs von Bedeutung ist. 90% des landwirtschaftl ichen Bewässerungswassers Österreichs wer-

den in Niederösterreich und dem Burgenland verbraucht (UBA, 1998; vgl. auch Europäische

Kommission, 2001b).

Boden

Die wesentlichen Bodenprobleme durch die Landwirtschaft resultieren in erster Linie aus dem

Bodenverlust und dem Eintrag von organischen Schadstoffen (UBA, 1998). Auch der Einsatz

von Maschinen führt häufig zu Bodenschäden, wie Verdichtung oder Erosion, und induziert

die Entfernung von Landschaftselementen sowie die Zerschneidung von Biotopen durch

Fahrwege (Liebel et al., 1986).

Die Anreicherung des Bodens mit Schwermetallen ist auf den Düngemittel- und Klärschlamm-

einsatz zurückzuführen (UBA, 1988; Blum und Wenzel, 1989). Auch der Stoffeintrag durch Pflan-

zenschutzmittel ist eine Quelle der Bodendegradation. Auswirkungen des irreversiblen Einbaus

von Metaboliten der Pestizidwirkstoffe in hochmolekulare Humuskomplexe, so genannte

"bound residues", können zur Zeit noch nicht bewertet werden (Stoyke und Waibel, 1997).

Der Humusgehalt des Bodens bildet eine wesentliche Grundlage für die Bodenfruchtbarkeit

und die Bodenstabilität. Er ist eine wichtige Determinante für die Erosionsanfälligkeit von Bö-

den (Schütz und Steinmüller, 1999). Der Humusgehalt ist in Grünlandböden wesentlich höher

als in Ackerböden und somit im Westen höher als im Osten Österreichs.

Der Bodenverlust durch Flächenverbrauch beträgt jährlich 120 km². Davon werden 57 km²

wieder aufgeforstet, der Rest wird als Siedlungs- oder Verkehrsfläche aus der landwirtschaftl i-

chen Nutzung genommen (UBA, 1998). Der Verlust landwirtschaftlicher Flächen durch Auffors-

tung oder auch Landaufgabe mit folgender natürlicher Bewaldung ist in den Hochgebirgsla-

gen am größten. Er beläuft sich auf ca. 1% der landwirtschaftlichen Fläche pro Jahr (Zanetti,

1999). Cede (1998 und 2000) beschreibt ausführlich den Prozess der Überführung landwirt-

schaftlicher Flächen in Wald sowie die Änderungen im Charakter der Landschaft.


I 13

Biotische Ressourcen

Durch die landwirtschaftliche Nutzung konnten Kleinstlebensräume und abwechslungsreiche

Kulturlandschaften geschaffen werden, die den Lebensraum für eine Vielzahl von Lebewesen

bieten. Diese Vielfalt an Tier- und Pflanzenarten erhöht die Pufferkapazität von Ökosystemen

gegenüber äußeren Einflüssen (UBA, 1998).

Österreich ist im mitteleuropäischen Vergleich eines der artenreichsten Länder. Die Zahl der

Tierarten wird auf 45.000 geschätzt, der Farn- und Blütenpflanzen auf 3.000 und der Moosar-

ten auf 1.000. Weiters kommen Schätzungen auf ca. 2.300 Flechten, ca. 5.000 Algen und

10.000 Pilze. Heute sind knapp 3.000 Tierarten und mehr als 1.000 Farn- und Blütenpflanzen als

gefährdet eingestuft (UBA, 1998).

Die Ursache für die Gefährdung von Fauna und Flora liegt in erster Linie in der Zerstörung und

Veränderung von Lebensräumen, da das Vorkommen vieler Arten von bestimmten Nutzungs-

formen abhängig ist. Dabei liegen in der Verantwortung der Landwirtschaft vor allem Intensi-

tätssteigerungen, wie Beseitigung von Sonderstandorten, Nutzungsänderungen und Herbizid-

einsatz. In Deutschland ist die Landwirtschaft für die Aufnahme von 33% aller Gefäßpflanzen

und 50% aller Tierarten in die Rote Liste verantwortlich (Hampicke, 1999).

Besonders der Pflanzenschutzmitteleinsatz bewirkt den Verlust an Biodiversität (Onderschka

1978), da der ungezielte Pflanzenschutzmitteleinsatz nicht nur auf Schädlinge und Krankheiten

wirkt. Isselstein et al. (1991) sehen in der breiten Anwendung von Herbiziden eine wesentliche

Ursache der Artenverarmung in Ackergesellschaften. Typische Unkrautgesellschaften extensi-

ver Produktionssysteme gehen zurück, während ubiquitäre, herbizidresistente Arten zuneh-

men.

Der Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinsatz erlaubt die Vereinfachung der Fruchtfolgen. Eine

Vereinfachung der Fruchtfolgen kann neben Bodenerosion zum Rückgang der Artenvielfalt,

zur Verschiebung des Artenspektrums und zur Selektion von Problemunkräutern führen, die

einen zusätzlichen Herbizideinsatz nötig machen (Stoyke und Waibel, 1997).

Die Viehbesatzdichte liegt in Österreich bei durchschnittlich 0,7 Dunggroßvieheinheiten

(DGVE)/ha landwirtschaftlicher Nutzfläche und damit unter dem EU 12-Durchschnitt (1995)

von 1,3 DGVE/ha (UBA, 1998). Es gibt jedoch regionale Konzentrationen mit bedeutend höhe-

ren Besatzdichten, besonders in Gebieten mit Schweine- und Geflügelhaltung. Dies erhöht

die Gefahr der Umweltbelastung durch lokale Nährstoffüberschüsse. Auch der Import von

eiweißhaltigen Futtermitteln trägt zur Anreicherung von Stickstoff bei (Schütz und Steinmüller,

1999). Die Übernutzung, aber auch die Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen stellen ein Prob-


I 14

lem dar, da eine beträchtliche Zahl von Pflanzen und Tieren in ihrer Existenz von der Fortfüh-

rung der landwirtschaftlichen Nutzung abhängig ist (Streit et al., 1989).

Auch die Konzentration auf wenige Nutztierrassen nimmt immer weiter zu (UBA, 1998). Dies

führt zum Verlust an genetischem Potential und biologischer Vielfalt, aber auch zur Boden-

schädigung durch Grünlandbeweidung mit schweren Rinderrassen. Lag der Anteil des Fleck-

viehs 1947 bei weniger als 40%, betrug er 1995 bereits das Doppelte. Auch leistungsstärkere

Rassen wie Schwarzbunte für die Milchproduktion und Fleischrassen für die Mutterkuhhaltung

sind von wachsender Bedeutung. Auch nehmen die Bedenken der Konsumenten bezüglich

der Tierhaltungsformen und der Tiergesundheit deutlich zu (vgl. Konrad, 1995).

2.4. Regionale Abgrenzung der Umweltprobleme

In BMLF (1998) wurde ein Problemkatalog bezüglich ökologischer und sozioökonomischer

Entwicklungen der Landwirtschaft auf der Basis der acht Hauptproduktionsgebiete Öster-

reichs erstellt. Die Hauptproduktionsgebiete zeichnen sich durch relativ homogene Agrarstruk-

turen, Bewirtschaftungsverhältnisse und ökologische Probleme aus.


I 15

Tabelle 5: Agrarökologische Problembereiche nach Hauptproduktionsgebieten

Hauptpro-duktions-gebiet

Boden Wasser Biodiversität und Landschafsstruktur Produkti-onsme nge

Hochalpen tlw. Erosions-gefahr bei Über- bzw. Unterbewei-dung

tlw. Bakteriologische Kontami-nation durch Überweidung

Verringerung des (extensiven) Grünlandanteils bei gleichzeitiger Nutzungsumwandlung im Wald; Verringerung der Lebens raumvielfalt durch Viehüber- bzw. -unterbesatz; Verlust an Lebensräumen für regionalspezifische Tier- und Pflanzenarten; Rückgang der genetischen Vielfalt von Nutztieren und Kulturpflanzen

Voralpen Verringerung des extensiven Grünlandanteils bei gleich-zeitiger Nutzungsumwandlung im Wald; Verringerung der Lebens raumvielfalt durch Viehüber- bzw. -unterbesatz; Verlust an Lebensräumen für regionalspezifische Tier- und Pflanzenarten; Rückgang der genetischen Vielfalt von Nutztieren und Kulturpflanzen

Alpenost rand Verringerung des (extensiven) Grünlandanteils bei gleichzeitiger Nutzungsumwandlung im Wald; Verringerung der Lebens raumvielfalt durch Viehüber- bzw. -unterbesatz; Verlust an Lebensräumen für regionalspezifische Tier- und Pflanzenarten; Rückgang der genetischen Vielfalt von Nutztieren und Kulturpflanzen

Wald- und Mühlviertel

tlw. Nitrat- und Pestizidkonta-mination durch zu hohe Vieh-bestände, Wirtschaftsdünger- , Mineraldünger- , Pflanzen-schutzmitteleinsatz; Stoffeintrag in Oberfläche n-gewässer durch Erosio n


Kärntner Becken

Wasser-erosion

tlw. Nitrat- und Pestizidkonta-mination durch zu hohe Vieh-bestände, Wirtschaftsdünger- , Mineraldünger- , Pflanzen-schutzmitteleinsatz; Stoffeintrag in Oberfläche n-gewässer durch Erosio n

Verringerung des (extensiven) Grünlandanteils bei gleichzeitiger Nutzungsumwandlung im Wald; Verlust an Lebensräumen für regionalspezifische Tier- und Pflanzenarten; Rückgang der genetischen Vielfalt von Nutztieren und Kulturpflanzen

hohe Mais-produktio n

Alpenvor land Wasser-erosion

Nitrat- und Pestizidkontamina-tion durch zu hohe Viehbe-stände, Wirtschaftsdünger-, Mineraldünger- , Pflanzen-schutzmitteleinsatz; Stoffeintrag in Oberfläche n-gewässer durch Erosio n


hohe Ge-treide- und Rinder-produktio n

Sö. Flach- und Hügelland

Wasser-erosion

Nitrat- und Pestizidkontamina-tion durch zu hohe Viehbe-stände, Wirtschaftsdünger-, Mineraldünger- , Pflanzen-schutzmitteleinsatz; Stoffeintrag in Oberfläche n-gewässer durch Erosio n

Verringerung des (extensiven) Grünlandanteils; Verlust an Lebensräumen für regionalspezifische Tier- und Pflanzenarten; Rückgang der genetischen Vielfalt von Nutztieren und Kulturpflanzen

hohe Mais- und Schweine-produktio n

Nö. Flach- und Hügelland

Wind- und Wasser-erosion

Nitrat- und Pestizidkontamina-tion durch Mineraldünger- und Pflanzenschutzmitteleinsatz; Stoffeintrag in Oberfläche n-gewässer durch Erosio n

Verringerung des (extensiven) Grünlandanteils; Verlust an Lebensräumen für regionalspezifische Tier- und Pflanzenarten; Rückgang der genetischen Vielfalt von Nutztieren und Kulturpflanzen

hohe Ge-treide-produktio n

QUELLE: VERÄNDERT NACH BMLF (1998).

Aus Tabelle 5 ist ersichtlich, dass eine Erosionsgefahr besonders in den intensiv genutzten A-

ckerbaugebieten besteht. Eine hohe Einsatzmenge an Dünge- und Pflanzenschutzmitteln

ermöglicht enge Fruchtfolgen ohne Ertragseinbußen, was die Eutrophierung von Grundwasser

und die Belastung von Oberflächenwasser begünstigt. Durch die intensive Produktion gehen


I 16

Lebensräume verloren, wobei sich die Lebensbedingungen für Pflanzen und Tiere durch den

Einsatz an Pestiziden noch verschlechtern.

Das Alpengebiet hat mit der Bewirtschaftungsaufgabe, der Umwandlung von Grünland in

Wald und damit dem Verlust an Lebensräumen und Artenvielfalt zu kämpfen. In den Hochal-

pen kommt eine stellenweise Überbeweidung mit der Folge von Erosion und Bodenkontami-

nation hinzu, da hier der ökologische Spielraum besonders eng gesteckt ist.

3. Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik

3.1. Ziele und Ausprägung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Artikel 33 der konsolidierten Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemein-

schaft (1997) beschreibt die Aufgaben der gemeinsamen Agrarpolitik folgendermaßen:

"Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es,

a.) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rati-onalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;

b.) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemesse-ne Lebenshaltung zu gewährleisten;

c.) die Märkte zu stabilisieren;

d.) die Versorgung sicherzustellen;

e.) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen."

Die Instrumente der Gemeinsamen Marktordnung spiegeln diese Ziele weitgehend wider.

Jedoch unterscheidet sich die heutige Situation wesentlich von jener vor mehr als 40 Jahren.

Die Erfüllung der Ziele der Stabilisierung und Sicherstellung der allgemeinen Versorgung zu

angemessenen Preisen konnte erreicht werden. Das Ziel der Steigerung der Produktivitä t ist

schon lange erfüllt, die Selbstversorgung konnte gesichert werden. Heute hat die Europäische

Union vielmehr mit dem Abbau der Überschussproduktion zu kämpfen. In Anbetracht der

heutigen sozialen und ökologischen Situation kann eine angemessene Lebenshaltung der

landwirtschaftlichen Bevölkerung über weitere Produktivitätssteigerungen nicht gewährleistet

werden. Aus der Sonderstellung der Landwirtschaft im Wirtschaftsprozess und der Macht ag-

rarpolitischer Interessensvertretungen resultiert jedoch eine Tendenz zur Beibehaltung der

Marktordnungsinstrumente.

Bereits in der zweiten Hälfte der 70er Jahre begann die Produktion vieler Agrarprodukte über

den Bedarf hinaus zu steigen, was zu sinkenden Preisen führte. Die EU intervenierte, indem sie


I 17

garantierte Mindestpreise zur Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen sowie Instrumen-

te zur Einschränkung der Produktion, wie z.B. Quoten, einführte. Um den mit der Produktion

bzw. dem Faktoreinsatz verbundenen Problemen des ländlichen Raumes zu begegnen, wur-

den nach und nach Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung geschaffen, die aber oft im Wi-

derspruch zu den Marktordnungsmaßnahmen stehen.

Das in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) zur Anwendung kommende Instrumentarium ist

vielfältig und kann in einige Untergruppen gegliedert werden. Grundsätzlich kann das Markt-

ergebnis über agrarpolitische Instrumente direkt oder indirekt beeinflusst werden (vgl. Koester,

1992). Ein direkter Eingriff in die Bildung von Preisen und/oder Mengen kann durch außenwirt-

schaftliche und/oder binnenwirtschaftliche Instrumente erreicht werden. Meist werden meh-

rere Instrumente miteinander verknüpft, um ein bestimmtes Ergebnis zu erreichen.

Eine direkte Beeinflussung ergibt sich durch die Be- oder Entlastung von Exporten oder Impor-

ten, durch Kontingentierung und Quotierung, staatlichen An- und Verkauf, Steuern, Subventi-

onen sowie durch Festlegung von Höchst- oder Mindestpreisen. Indirekte agrarpolitische

Maßnahmen liegen dann vor, wenn vom Staat Einschränkungen verfügt werden, die durch

Anpassung der Marktteilnehmer in einer indirekten Änderung des Marktergebnisses resulti e-

ren. Indirekt lässt sich das Marktergebnis einerseits durch gesetzliche Regelungen, wie z.B.

Nahrungsmittelgesetze, andererseits durch Maßnahmen zur Verbesserung der Funktionsfähig-

keit des Marktmechanismus, z.B. Standardisierung, beeinflussen (Koester, 1992).

Indirekte agrarpolitische Instrumente werden von der Europäischen Union eingesetzt, um ge-

wisse Zielsetzungen konsequent durchsetzen zu können. Solche Instrumente spielen auch in

Hinblick auf die Erreichung einer bestimmten Umweltqualität eine Rolle, da Mindeststandards

gesetzt werden, ohne ihre Einhaltung finanziell kompensieren zu müssen. Im Bereich der

landwirtschaftlichen Produktion spielen neben nationalen Regelungen beispielsweise die EU-

Nitratrichtlinie, die Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und die Vogelschutzrichtlinie eine Rolle. Da

ihre ökologische Bewertung im Rahmen dieses Berichtes nicht durchgeführt wird, werden indi-

rekte Maßnahmen nicht näher behandelt. In Tabelle 6 bis Tabelle 8 wird ein Überblick über

die zur Verfügung stehenden Förderinstrumente der GAP sowie ihre finanzielle Bedeutung für

die österreichische Landwirtschaft geboten. Auf die einzelnen Instrument wird nachfolgend

näher eingegangen.


I 18

Tabelle 6: Förderungen für die Land- und Forstwirtschaft

1998 1999 2000 2)

EU Bund Länder Gesamt

Ausgleichszahlungen und Prämien 6.655,1 6.082,5 66,3 88,8 6.237,6 6.542,9

Flächenprämien 4.922,0 4.929,6 11,4 4,0 4.945,0 4.743,3

Getreide und Mais 3.597,8 3.477,6 3.477,6 3.552,9

Öl- und Eiweißpflanzen 858,0 852,3 852,3 717,3

Sonstige Kulturen 44,0 72,7 72,7 47,6

Flächenstilllegung 352,6 527,0 527,0 425,5

Rodeaktionen Obst 9,9

Weingartenstilllegung 59,6 11,4 4,0 15,4

Tierprämien 1.668,5 1.085,9 54,8 84,8 1.225,5 1.714,8

Prämie für Mutterkühe 748,6 401,6 54,8 42,8 499,2 831,4

Prämie für Mutterschafe 55,6 64,9 64,9 73,0

Sonderprämie für männliche Rinder 608,5 406,5 406,5 557,3

Viehhaltungsprämie 41,3 42,0 42,0 40,0

Stilllegung von Schweineb eständen

Extensivierungsprämie 214,5 212,9 212,9 213,1 Produktprämien 64,7 67,1 67,1 84,8

Förderung des Stärkekartoffelanbaus 55,1 54,5 54,5 69,1

Förderung des Saatgutanbaus 1,3 1,7 1,7 3,7

Förderung des Tabakanbaus 8,4 10,9 10,9 12,0

Lagerhaltungskosten 3) 738,3 536,7 34,4 571,1 482,2

Getreide 504,5 341,4 341,4 270,4

Butter, Milchpulver, Käse 6,4 12,0 12,0 79,8

Fleisch und Fleischwaren 46,3 34,6 34,6 6,0

Zucker 144,7 147,6 147,6 118,0

Sonstiges 36,4 1,0 34,4 35,5 8,0

Beihilfen Verarbeitung u. Vermarktung 228,3 538,4 538,4 305,7

Milch 99,8 82,4 82,4 108,0

Wein 0,9 1,3 1,3 13,5

Obst 0,05 0,03 0,03 71,5

Zucker 71,9 190,9 190,9 110,7

Stärke 53,7 178,8 178,8 2,0

Sonstiges 2,0 85,0 85,0


I 19

Tabelle 7: Förderungen für die Land- und Forstwirtschaft (Fortsetzung)

1998 1999 2000 2)


Umweltschonende Maßnahmen 7.806,7 3.669,9 2.572,4 1.898,4 8.140,7 8.110,1

Umweltprogramm (ÖPUL) 4) 7.427,4 3.669,9 2.478,5 1.521,7 7.670,1 7.801,0

Sonstige Umweltmaßnahmen 219,4 236,7 236,7 190,0

Energie aus Biomasse 159,9 93,9 140,0 233,9 119,1

Qualitätsverbesserung 371,4 8,1 210,9 218,8 437,8 268,0

Pflanzenbau 32,4 11,6 19,1 30,7 22,0

Tierhaltung 339,0 8,1 199,3 199,7 407,1 246,0

Strukturmaßnahmen 8.156,0 1.579,5 2.900,6 3.019,2 7.499,3 6.034,6

Ausgleichszahlungen in Berg- u. benachteiligten Gebieten

2.918,4 578,5 1.328,8 887,3 2.794,6 1.701,0

Einzelbetriebliche und kollektive Investition 5) 1.476,1 86,0 287,7 506,6 880,3 703,0

Zuckerrüben-Übernahmeeinrichtungen 115,2 0,0

Zinsenzuschüsse im Rahmen der Investitionsförde-rung

582,4 271,3 114,4 385,7 550,5

Verkehrserschließung ländlicher Gebiete 1.105,4 260,0 751,7 1.011,7 890,0

Maschinen- und Betriebshilferinge sowie Kurswe-sen

64,3 33,9 41,1 75,0 70,0

Landarbeitereigenheimbau 10,4 -0,5 10,5 10,0 10,0

Agrarische Operationen 47,9 51,6 51,6 45,0

Landwirtschaftlicher Wasserbau 29,3 26,9 26,9 28,0

Beiträge im Rahmen der Almbewirtschaftung 40,6 45,8 45,8 35,0

Verbesserung der Marktstruktur 21,1 24,7 2,5 27,2 26,1

Marketingmaßnahmen 169,9 21,6 75,0 96,2 192,8 102,7

Innovationsförderung 15,4 5,9 9,1 15,0 13,0 Sektorpläne 446,2 301,9 32,2 104,5 438,6 971,0

Erzeugergemeinschaften 84,7 47,4 49,6 20,2 117,2 45,0

Strukturfonds Fischerei (FIAF) 26,7 9,8 10,0 5,6 25,4 16,3 Maßnahmen in Ziel 1 und 5b Gebieten 940,1 489,6 483,7 340,5 1.313,9 783,0

Gemeinschaftsinitiativen (Leader, Interreg) 61,7 44,7 38,3 4,7 87,7 45,0


I 20

Tabelle 8: Förderungen für die Land- und Forstwirtschaft (Fortsetzung)

1998 1999 2000 2)


Forstliche Förderung 448,7 60,6 248,6 153,4 462,6 461,0

Erschließung von Wildbacheinzugsgebieten 136,7 96,9 26,4 123,3 132,0

Hochlagenaufforstung und Schutzwaldsanierung 54,8 32,8 30,0 62,8 35,4

Forstliche Bringungsanlagen 44,3 22,7 26,1 48,8 84,8

Forstliche Maßnahmen und Sonstiges 100,7 62,5 32,1 94,6 108,9

Beihilfen für Aufforstung, Wegebau etc 112,2 60,6 33,8 38,8 133,2 100,0

Forschung, Bildung und Beratung 1.037,6 10,5 229,1 840,8 1.080,5 1.034,0

Forschung 44,0 5,4 41,9 47,3 43,8

Beratung und Erwachsenenbildung 993,5 5,1 187,2 840,8 1.033,1 990,3

Degressive Ausgleichszahlungen 1.563,4 54,0 -3,1 163,8 214,7

Degr. Ausgleichszahlungen allgemein 1.268,4 54,0 -3,1 50,9

Degr. Ausgleichszahlungen der Länder für Jung-rinder

98,9 86,3 86,3

Degr. Ausgleichszahlungen der Länder für Milch 114,8 8,4 8,4

Degr. Ausgleichszahlungen der Länder für Schweine

81,3 69,1 69,1

Währungsausgleichsmaßnahmen -0,5

BSE-Ausgleichszahlungen -3,7 0,03 0,03

Frühvermarktungsprämie 87,1 18,5 18,5

Naturschädenabgeltung (Frost) 49,7 -0,3 -0,3

Sonstiges I 169,2 16,7 152,3 169,0 160,4

Organisationen, Verbände 15,8 14,4 0,7 15,1 16,4

Tierseuchenbekämpfung 46,3 29,2 29,2 44,0

Diverse Maßnahmen 107,1 2,3 122,4 122,4 100,0

Sonstiges II 1.045,2 999,6 145,2 146,9 1.291,7 1.301,2

Hagelversicherung 6) 277,6 145,0 146,0 291,0 300,0

Tierversicherungsförderungsgesetz 6) 1,2 0,2 0,9 1,1 1,2

Erstattungen 6) 766,4 999,6 999,6 1.000,0

Gesamtsumme 28.352,5 13.558,4 6.420,8 6.682,0 26.661,2 24.700,1

Legende: 1) Die Zusammenstellung der Förderungen basiert auf den Rechnungsabschlüssen des Bundes und der Länder;

bei einzelnen Maßnahmen (ÖPUL, Ausgleichszulage, Mutterkuh, etc.) wird bei den Budgets der Länder der Verwendungsnachweis der AMA herangezogen; bei Minuswerten handelt es sich um Rückforderungen; Teil-summen und Endsummen gerundet.

2) Bundesvoranschlag 2000; für Länder vorläufige Werte (zum Teil aufgrund der 60 : 40 Regelung errechnet; zum Teil Schätzungen auf Basis des Vorjahres).

3) Öffentliche Intervention und private Lagerhaltung. 4) 1999 wurde bei den EU-Mitteln für das Umweltprogramm 504,4 Mio.S dazugezählt (1998 betrug dieser Wert

496,5 Mio.S); diese EU-Mittel wurden vom BM f. Finanzen 1999 direkt den Ländern rücküberwiesen, nachdem die Länder diese Mittel kurzfristig vorfinanziert hatten. Bei der Darstellung der Ausgaben 'nach Kapitel 60 - Landwirt-schaft (siehe Tab. 7.1.1), ist dieser Betrag nicht enthalten.

5) Davon sind 184,0 Mio.S der Bundesmittel für nationale Förderungsmaßnahmen ausgegeben worden. 6) Diese Förderungen werden von Bundesministerium für Finanzen verwaltet. QUELLE: GRÜNER BERICHT, BMLFUW, 2000, TAB. 7.1.3


I 21

3.2. Preisregelungen, Außenhandelsinstrumente und Intervention

Das wichtigste binnenwirtschaftliche Instrument der gemeinsamen Agrarpolitik besteht in der

staatlichen Preisregelung landwirtschaftlicher Produkte. Um dem Ziel der ausreichenden Nah-

rungsmittelversorgung und der Einkommenssicherung in der Landwirtschaft gerecht zu wer-

den, liegen die so genannten Richtpreise meist über den Weltmarktpreisen. Um die internati-

onale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft zu gewährleisten, werden Ein-

fuhr- und Ausfuhrlizenzen, Einfuhrzöllen und Exporterstattungen eingesetzt (BMLFUW, 2000b).

Die Unterschiede zwischen den niedrigeren Weltmarktpreisen und den höheren Binnenmarkt-

preisen machen also ein System an Außenhandelsinstrumenten notwendig, das einerseits die

Landwirte in der EU vor Billigimporten schützt und anderseits die Ausfuhr ihrer Erzeugnisse för-

dert. Im Rahmen der GATT-Uruguay-Runde verpflichtete sich die EU, die bis dahin üblichen

Agrarabschöpfungen, die sich aus der aktuellen Differenz zwischen Weltmarktpreis und

Schwellenpreis am Binnenmarkt ergaben, durch gebundene Zölle zu ersetzen. Die Zölle eini-

ger landwirtschaftlicher Erzeugnisse setzen sich aus mehreren Teilbeträgen zusammen, und

zwar einem beweglichem und einem saisonbedingten Bestandteil, und werden auf Basis des

zu zahlenden Preises berechnet.

Exporterstattungen werden von der EU gezahlt, wenn Produkte auf dem Weltmarkt verkauft

werden, deren Richtpreis über dem Weltmarktpreis liegt (Koester, 1992). Von 1995 bis 2000

wurden die Exporterstattungen jährlich gesenkt, um den Vereinbarungen im Rahmen der

GATT-Verhandlungen gerecht zu werden, die eine Absenkung um 36% erfordern.

Höhere Produktpreise im Inland bewirken Produktionsanreize, die zu Überschussproduktion

führen. Die Überschüsse werden von staatlichen Interventionsstellen zu garantierten Mindest-

preisen, den so genannten Interventionspreisen, aufgekauft. Um bei Verkauf der Produkte aus

den staatlichen Interventionsstellen die Nachfrage auf dem Binnenmarkt nicht zu verzerren,

werden Lagerbestände vorzugsweise auf dem Weltmarkt abgesetzt. Für einige Produkte, wie

z.B. Zucker, wird eine Garantieschwelle eingebaut, wodurch der Interventionspreis um einen

gewissen Prozentsatz sinkt, wenn die Garantieschwelle überschritten wird (Wöhlken, 1991).

Um in die Intervention anzukaufende Produkte haltbar zu machen, werden Beihilfen zur Ver-

arbeitung angeboten (z. B. bei Milch). Weitere Verarbeitungs-, aber auch Absatzmaßnahmen

werden gesetzt, um den Absatz agrarischer Produkte zu diversifizieren und zu fördern.

In der Gemeinsamen Agrarpolitik kommen die oben beschriebenen Maßnahmen für eine

Reihe von landwirtschaftlichen Produkten zur Anwendung, wie aus Tabelle 9 ersichtlich ist.


I 22

Tabelle 9: Agrarpolitische Maßnahmen und ihre Einsatzbereiche

Maßnahme Bereich Ausprägung Intervention Tier Nach Notwendigkeit Milcherzeugnisse Butter, Magermilchpulver Pflanze Getreide Obst/Gemüse Bestimmte Obst- und Gemüsesorten Private Lagerhaltung Tier Nach Notwendigkeit Milcherzeugnisse Butter, Rahm, Käse Wein Langfristige private Lagerhaltung Zucker Lagerkostenvergütung Verarbeitungs- und Absatz-maßnahmen

Milcherzeugnisse Butter, Butterfett, Magermilch und -pulver als Verarbei-tungsprodukte, Butterankauf durch gemeinnützige Einrich-tungen, Schulmilchbeihilfe

Obst/Gemüse Betriebsratfonds Produktionsbeihilfen = Verarbeitungsprämien Wein Vorbeugende Destillation von Tafelwein Herstellung von Traubensaft Produktionserstattung Zucker Produktionserstattung Stärke Produktionserstattung Herstellerprämie für Kartoffelstärke Exporterstattungen Tier Rind-, Schweine-, Geflügelfleisch Milcherzeugnisse Milch und Milcherzeugnisse Pflanze Getreide und Verarbeitungsprodukte Obst/Gemüse Bestimmte Obst- und Gemüsesorten Wein Bestimmte Weinarten (bes. Tafelwein) Zucker Quotenzucker Stärke Aus Getreide, Reis und Kartoffeln

QUELLE: EIGENE DARSTELLUNG .

Im Tierbereich kommen eine Intervention für Rindfleisch (in Verbindung mit einem Interventi-

onspreis), Einfuhrzölle, die Unterstützung der privaten Lagerhaltung sowie Exporterstattungen

für Rind-, Schweine und Geflügelfleisch zur Anwendung (BMLFUW, 2000b).

Auf dem Rindfleischsektor werden zum Schutz des Binnenmarktes Zolläquivalente eingesetzt.

Diese bestehen aus einem Wertzoll und einem spezifischen Zoll je Tonne (Europäische Kom-

mission, 1997c). Das Schutzniveau ist so hoch, dass nur präferentielle Einfuhren aus assoziierten

Ländern Mitteleuropas auf den Binnenmarkt gelangen können. Eine Schutzklausel macht wei-

ters die Einhebung eines Zusatzzolles möglich, wenn der Umfang der Einfuhren eine Auslö-

sungsschwelle überschreitet oder der Preis unter einen bestimmten Schwellenpreis fällt. Um

Drittländern den Marktzutritt zu ermöglichen, wurden Zollkontingente festgesetzt.

Der Interventionspreis für Rindfleisch wurde seit 1995 um 15% gesenkt. Die Intervention in ei-

nem Mitgliedstaat wird eröffnet, wenn der EU-Marktpreis und der nationale Marktpreis zwei

Wochen lang 84% bzw. 80% unter dem Interventionspreis liegen. Um das Image von Rind-

fleisch zu verbessern, werden jährlich 10 Millionen € für Initiativen zu diesem Zweck ausgeg e-

ben. 1997 wurden die Absatzfördermaßnahmen aufgrund der BSE-Krise um 20 Mio. € aufge-

stockt. Auch die private Lagerhaltung wurde 1996 als Folge der BSE-Krise zur Stützung des

Kalbfleischmarktes wieder eingeführt.


I 23

Die Elemente der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milchprodukte sind die

Marktstützung durch Außenschutz, Interventionskäufe, verschiedene Absatzmaßnahmen und

Exporterstattungen sowie eine Milchquotenregelung (Europäische Kommission, 1997a). Der

Marktzugang auf den Binnenmarkt wird durch feste Zölle, meist in Form eines spezifischen Zoll-

satzes, teilweise aber auch als Wertzoll oder Kombination aus beiden, geregelt. Einige Dritt-

länder dürfen im Rahmen von Kontingenten Milcherzeugnisse zu ermäßigten Zollsätzen liefern.

Weiters gibt es präferentielle Einfuhrregelungen, die vor allem für Schaf- und Büffelkäse zur

Anwendung kommen. Eine Anhebung der Zölle ist bei den meisten Erzeugnissen erlaubt,

wenn die Importe über entsprechende Bezugsmengen hinausgehen oder die Einfuhrpreise

unter den Referenzpreis fallen.

Die Preisregelung bei Milch und Milchprodukten besteht aus zwei Teilen. Der Richtpreis ist ein

fiktiver Preis, den Landwirte bei Lieferung der Milch an eine Molkerei erzielen sollten. Der Inter-

ventionspreis ist jener Preis, den Interventionsstellen bei Aufkauf für die Produkte Butter und

Magermilchpulver zahlen müssen. Im Rahmen der Intervention werden Butter, Rahm, Mager-

milchpulver und verschiedene Käsesorten durch nationale Interventionsstellen aufgekauft,

um die Untergrenze des Milcherzeugerpreises halten zu können. Ab einer bestimmten auf

Lager gehaltenen Menge wird der Interventionskauf ausgesetzt und weitere Ankäufe nur

mehr auf Basis von Ausschreibungen durchgeführt. Weiters werden Beihilfen für die private

Lagerhaltung zum Ausgleich saisonaler Schwankungen ausbezahlt. Seit dem EU-Beitritt wur-

den in Österreich jedoch weder Butter noch Magermilchpulver in die Intervention angekauft.

Dagegen wurden Förderungen für die private Lagerhaltung von Butter, Rahm und lagerfähi-

gem Käse gewährt. Um den Absatz zu fördern, werden eine Reihe an Verarbeitungs- und

Absatzmaßnahmen, wie beispielsweise die Schulmilchbeihilfe, durchgeführt. Jährlich werden

10 Millionen € aufgewendet, um im Binnenmarkt den Konsum von Milch und Milchprodukten

zu fördern.

Für Getreide ist ebenfalls die Intervention ein wichtiger Bestandteil der Gemeinsamen Markt-

organisation (Europäische Kommission, 1997b). Für alle wichtigen Getreidearten wird ein ein-

heitlicher Interventionspreis ohne Mengenbeschränkung gewährt, um bei Überangebot einen

Preisverfall zu verhindern. Mit der GAP-Reform 1992 wurde der Interventionspreis für Getreide

um ca. ein Drittel gesenkt. Weiters wurden die institutionellen Preise für Ölsaaten und Eiweiß-

pflanzen abgeschafft. Um die Einkommensminderungen für die Landwirte auszugleichen,

werden Ausgleichszahlungen für Getreide, Ölsaaten und Einweißpflanzen gewährt.

Zum Schutz des Binnenmarktes im Bereich Getreide bestehen Zölle, wobei die Einfuhrpreise

nach der Verzollung nicht mehr als 155% des Interventionspreises betragen dürfen (Europäi-

sche Kommission, 1997b). Für Ölsaaten und Eiweißpflanzen werden keine Zölle eingehoben,


I 24

mit Ausnahme eines geringen Zolles für Erbsen. Für Getreide und einige Getreideverarbei-

tungsprodukte werden Exporterstattungen gewährt.

Für bestimmte Obst- und Gemüsearten kommen eine Intervention sowie Verarbeitungs- und

Absatzmaßnahmen in Form von Produktionsbeihilfen und Beihilfen zur Bildung von Betriebs-

fonds für die Vermarktung von Obst und Gemüse zur Anwendung. Für einige Obst- und Ge-

müsearten werden außerdem Exporterstattungen gewährt. Marktrücknahmen und Erstattu n-

gen werden bis 2002 jährlich gesenkt, um den GATT-Vereinbarungen gerecht zu werden.

Im Produktionsbereich Weinbau herrscht eine Überproduktion am EU-Binnenmarkt. Aus die-

sem Grund konzentrieren sich die Marktordnungsmaßnahmen für Wein auf Verarbeitungs-

und Absatzmaßnahmen, die Unterstützung der privaten Lagerhaltung und auf Exportersta t-

tungen bestimmter Weinarten. Durch die Kürzung der Exporterstattung im Bereich Wein auf

die Hälfte des Wertes von 1996 (verbunden mit niedrigen Erntemengen 96 und 97) wurde

zuletzt mit 53.400 Hektoliter (1995: 133.600 hl) wesentlich weniger Tafelwein aus Österreich

exportiert (BMLFUW, 2000b).

Die Gemeinsame Marktorganisation für Zucker umfasst ein komplexes System an Regelungen

(van der Linde et al., 2000). Dieses beinhaltet Produktionsquoten, garantierte Mindestpreise,

Erstattungen für die private Lagerhaltung, Exporterstattungen, Einfuhrabgaben, Produktions-

erstattungen für industrielle Zwecke, Produktionssteuern zur Finanzierung der Export- und Pro-

duktionserstattungen sowie Importpräferenzregelungen für AKP-Staaten und Indien.

Der europäische Zuckermarkt ist durch Einfuhrabgaben und Exporterstattungen vom Wel t-

markt abgeschottet. Im Falle der Einfuhrabgaben handelt es sich einerseits um fixe Importtari-

fe, andererseits um eine Preisschwelle, bei deren Unterschreitung Zusatzzölle eingehoben

werden. Aufgrund des geringen Weltmarktpreises seit der Einführung dieser Sicherungsklausel

1995 kam der Zusatzzoll bisher immer zur Anwendung.

Exporterstattungen werden für Überschusszucker im Rahmen der Quoten, für Zucker in verar-

beiteter Form sowie für das Äquivalent des unter die Importpräferenzregelung fallenden Zu-

ckers. Für C-Zucker werden keine Exporterstattungen ausbezahlt.

Die EU kauft Weißzucker im Rahmen der Produktionsquoten zum Interventionspreis an. Diese

Maßnahme wurde bisher jedoch erst einmal in Anspruch genommen, da der Export von Ü-

berschüssen für die Verarbeiter einträglicher ist.

Im Rahmen der privaten Lagerhaltung wird von den Produzenten eine Lagerkostenabgabe

pro Tonne produzierten Quotenzuckers bezahlt. Im Falle der Lagerung erhalten die Produzen-

ten Ersta ttungen für die Lagerhaltung pro Tonne gelagerten Quotenzuckers.


I 25

Der Stärkekartoffelproduzent erhält neben dem geregelten Mindestpreis eine Ausgleichszah-

lung für Stärkekartoffeln, die vom Stärkegehalt der gelieferten Kartoffeln abhängig ist. Diese

Förderung gilt jedoch nur innerhalb der bestehenden österreichischen Quote für Stärkekartof-

feln. Um die Konkurrenzfähigkeit von Stärke aus dem EU-Markt gegenüber Drittländern sicher-

zustellen, wird eine Produktionserstattung gewährt. Im Falle von Kartoffelstärke wird zudem

dem Verarbeiter eine Herstellerprämie für Kartoffelstärke zugesprochen, da die Herstellung

mit höheren Kosten verbunden ist als die Stärkeproduktion aus anderen Pflanzen.

Um die Stärke auf dem Weltmarkt absetzen zu können, wird für Stärke aus Getreide, Reis und

Kartoffeln eine Exporterstattung gewährt.

3.3. Quotenregelungen

Ein immer wichtiger werdendes Instrument der gemeinsamen Agrarpolitik ist der Einbau von

mengenmäßigen Beschränkungen, so genannter Quoten oder Höchstgrenzen (vgl. BMLFUW,

2000b). Sie werden eingesetzt, um die aus den höheren Inlandspreisen resultierende Mehr-

produktion zu limitieren. Somit ergänzen sie den außenwirtschaftlichen Instrumenteneinsatz.

Sie stellen jedoch einen starken Eingriff in die Entscheidungsfreiheit des Produzenten dar und

erschweren den Marktzugang für neue Produzenten – mit eventuell umweltfreundlicheren

Produktionsmethoden. Dies kann durch den Einsatz handelbarer Quoten weitgehend verhin-

dert werden. Koester (1992) weist darauf hin, dass es durch den Druck gewisser Interessen s-

gruppen meist schwierig ist, Quotierungen zurückzunehmen. Dies kann zu sozialen und ökolo-

gischen Problemen führen, wie Koester am Beispiel der Zuckerrübenproduktion zeigt, die sich

zu Beginn der gemeinsamen Marktordnung auf arbeitsintensive kleinbäuerliche Betriebe kon-

zentrierte, wohingegen sie heute weitgehend von kapitalintensiven Großbetrieben betrieben

wird.

Im Bereich Milch und Milcherzeugnisse gilt eine Quotenregelung zur Begrenzung des Milchbe-

standes. Die Referenzmenge beträgt für Österreich 2,9 Mio. Tonnen, wovon 2,7 Mio. Tonnen

im Jahr 1999 genutzt wurden. Auf nationaler Ebene erhält jeder Erzeuger eine individuelle

Referenzmenge für Lieferungen an Molkereien (A-Quote) sowie für Direktverkäufe ab Hof (D-

Quote). Wird die nationale Referenzmenge überschritten, wird auf die überschüssige Menge

eine Abgabe erhoben.


I 26

Tabelle 10: Quoten und Referenzmengen 1999 in Österreich

Quoten und Referenzmengen absolut in % der EU-15 Milch: Anlieferungen (A-Quote) 2.544.000 t 2,2 Direktverkäufe (D-Quote) 366.200 t 20,6 Sonderprämie männliche Tiere 423.000 Stück 4,7 Mutterkuhquoten 325.000 Stück 2,9 Schafe und Ziegen 206.000 Stück 0,3 Kulturpflanzenausgleichsfläche 1.203.000 ha 2,1 Zucker: A-Quote 317.000 t 2,8 B-Quote 74.000 t 3,1 Kartoffelstärke-Quote 49.000 t 2,8 Garantieschwellen für Tabak 600 t 0,2

QUELLE: VERÄNDERT NACH BMLFUW, 2000A.

Die Referenzmengen sind grundsätzlich an Grund und Boden gekoppelt und können nicht

frei gehandelt werden (Europäische Kommission, 1997a). Ein begrenzter Teil der Quote darf

jedoch vorübergehend verpachtet werden. Weiters ist eine Übertragung von Quoten auf

begrenzter regionaler Basis, für eine bestimmte Kategorie von Landwirten und aus strukturel-

len Gründen bzw. aufgrund einer individuellen vorherigen Genehmigung möglich.

Im tierischen Bereich existieren in Verbindung mit der Sonderprämie für männliche Rinder, der

Mutterkuhprämie und der Mutterschaf- und Ziegenhaltung Quoten zur Regulierung der Tier-

zahl im EU-Gebiet (BMLFUW, 2000b).

Im pflanzlichen Bereich kommen Quoten in Verbindung mit der Kulturpflanzenfläche sowie für

Tabak zum Tragen, um auch hier die produzierte Menge zu regulieren. Die Tabakquote wurde

zur strukturellen Verbesserung des Tabaksektors und zur Erleichterung des Ausstiegs aus dem

Rohtabaksektor eingeführt (BMLFUW, 2000b).

Im Bereich von Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen wird die Produktion durch Festlegung

von Grundflächen, die nicht überschritten werden dürfen sowie durch die Verpflichtung, ei-

nen Teil der landwirtschaftlichen Fläche stillzulegen, gesteuert (Europäische Kommission,

1997b).

Die Mindeststilllegungsfläche wird jedes Jahr auf Basis der Versorgungslage neu bestimmt. Die

Stilllegungsverpflichtung für das Jahr 1999 betrug mindestens 10% und höchstens 50% der kul-

turpflanzenflächenzahlungsberechtigten Fläche. Die Fläche muss zwischen 15. Jänner und 31.

August stillgelegt sein. Verschiedene Auflagen sind auf der stillgelegten Fläche zu erfüllen, wie

z.B. Dünge- und Pflanzenschutzmittelverzicht. Auf den stilllegungspflichtigen Flächen ist es

jedoch erlaubt, nachwachsende Rohstoffe zum Verkauf anzubauen, wenn ein Anbau- und

Liefervertrag mit einem Aufkäufer besteht. In diesem Fall ist die Behandlung der Flächen mit

Dünge- und Pflanzenschutzmitteln im Rahmen einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung zu-

lässig.


I 27

Die Stilllegungsverpflichtung kann auch an andere Erzeuger übertragen werden, wenn a)

aufgrund der Stilllegung der Viehbestand verringert werden müsste, b) die Übertragung im

Umkreis von 20 km erfolgt oder c) innerhalb der Region bestimmte Umweltziele verfolgt wer-

den. Im Falle von b) und c) muss die Stilllegungsquote um 3 Prozentpunkte erhöht werden

(Europäische Kommission, 1997b).

Im Fall von Zucker sieht die Gemeinsame Marktorganisation zwei Quoten vor: A und B (van

der Linde et al., 2000). Diese unterscheiden sich vor allem in der Höhe der Produktionssteuer,

die von der EU eingehoben wird. Auf dem Binnenmarkt darf ausschließlich Quotenzucker ver-

kauft werden. Darüber hinaus gehende Produktionsmengen werden als C-Zucker bezeichnet

und müssen zum Weltmarktpreis exportiert werden.

Die Gesamtzuckerquote der EU ist auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt. Die nationalen Quoten

werden an verschiedene Verarbeitungsbetriebe weitergegeben, die an einzelne Landwirte

Zuckerrübenlieferrechte vergeben.

Die mögliche Höchstmenge an produzierter Kartoffelstärke wird durch das nationale Kontin-

gent beschränkt (Europäische Union, 1995). Auf seiner Basis teilt jeder Mitgliedstaat den Stär-

keunternehmen ein Unterkontingent zu. Aufgrund dessen wird ein Stärkeunternehmen An-

bauverträge mit den Erzeugern im Rahmen des ihm zugeteilten Kontingentes abschließen.

3.4. Subventionen

Im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation werden Subventionen in Form von Produk-

tionsprämien und Extensivierungsprämien gewährt. Die einzelnen Mitgliedstaaten haben die

Möglichkeit, Umweltbelange zu berücksichtigen, indem sie die Subventionen an Umweltauf-

lagen oder an die Verpflichtung zur Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen knüpfen.

Weiters steht durch die sogenannte "Modulation" den einzelnen Mitgliedsländern die Mög-

lichkeit offen, struktur- oder sozialpolitische Zielstellungen in die Agrarpolitik zu integrieren. Da-

bei wird z.B. die Prämie ab dem hundertsten Hektar eines Betriebes um bis zu 20% reduziert,

während kleinere Betriebe Prämien im vollen Umfang ausbezahlt bekommen. Die solcherma-

ßen eingesparten Mittel stehen den Mitgliedsstaaten zur Aufstockung der nationalen Pro-

gramme zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes zur Verfügung.

Tierprämien

Um Einkommenseinbußen der Landwirte durch die Preissenkung für Rindfleisch um 15% im

Rahmen der GAP-Reform 1992 auszugleichen, wurden mehrere Prämien für den Tierbereich

geschaffen. Diese umfassen folgende Zahlungen:

• Sonderprämie männliche Rinder


I 28

• Mutterkuhprämie

• Mutterschafprämie

• Schlachtprämie

Da mit der Agenda 2000 der Rindfleischpreis um weitere 20% gesenkt wird, kommen ab dem

Jahr 2000 drei weitere Tierprämien als Ausgleich für Einkommensverluste durch die Reform

hinzu:

• Mutterkuhprämie für Kalbinnen

• Prämie für Milchrassekalbinnen

• Mutterziegenprämie

Im Rahmen der Prämien (außer für Mutterschafe und -ziegen) werden maximal 2 GVE je ha

Futterfläche gefördert. Betriebe mit einer niedrigen Anzahl an Wiederkäuern können die so-

genannte "Kleinerzeugerregelung" in Anspruch nehmen, bei der die Besatzdichte von 2

GVE/ha Futterfläche nicht gilt. Lediglich die Gesamtzahl der Milchkühe für die vorhandene

Milchrichtmenge (Quote) sowie der prämienberechtigten Tiere darf 15 GVE pro Betrieb nicht

überschreiten. Eine Futterfläche muss dabei nicht nachgewiesen werden. Um in den Genuss

der Mutterschaf- und Mutterziegenprämien zu kommen, muss sich weiters mindestens die

Hälfte der landwirtschaftlich genutzten Fläche im EU-Berggebiet befinden und der Schaf-

und/oder Ziegenhaltung dienen(BMLFUW, 2000b).

Zusätzlich zur Grundprämie der EU im Rahmen der Mutterkuhprämie kann von den Mitglied-

staaten eine Zusatzprämie gewährt werden. Sie wird in Österreich in voller Höhe ausbezahlt

(BMLFUW, 2000a).

Die Schlachtprämie wird für Kälber und Großrinder gewährt, die im Inland bzw. in einem an-

deren EU-Mitgliedstaat geschlachtet oder in ein Drittland exportiert werden, wenn die Tiere

mindestens zwei Monate vor der Schlachtung oder dem Export auf dem antragstellenden

Betrieb gehalten wurden und die Schlachtung nach dem Abgang innerhalb eines Monats

erfolgt.

Extensivierungsprämien im Tierbereich

Für eine maximale Besatzdichte von 1,4 bzw. 1 GVE/ha Futterfläche, wobei diese zumindest

zu 50% aus Weideland bestehen muss, wird zusätzlich zu den Bestandsprämien eine

Extensivierungsprämie in zwei verschiedenen Höhen für alle beantragten männlichen Rinder,

Mutterkühe und Kalbinnen gewährt (BMLFUW, 2000b).

Eine zusätzliche Auflage für die im Rahmen der Agenda 2000 hinzugekommene Extensivi e-

rungsprämie für Milchkühe im EU-Berggebiet ist die Lage von mindestens 50% der Futterfläche

im Berggebiet.


I 29

Das Bundesland Vorarlberg bietet darüber hinaus eine Viehhaltungsprämie an, die die Bewirt-

schaftung im Berggebiet sicherstellen soll. Diese Maßnahme wird ausschließlich aus Landes-

mitteln finanziert.

Produktions- und Extensivierungsprämien im Bereich Pflanze

Im Falle der pflanzlichen Produktion ist es nicht möglich, Produktions- und Extensivierungsprä-

mie voneinander zu trennen, da zur Lukrierung der Flächenprämien eine verpflichtende Still-

legung durchgeführt werden muss (vgl. BMLFUW, 2000b).

Die wichtigste Maßnahme in diesem Bereich ist die Kulturpflanzen -Flächenzahlung, die für

Getreide, Mais, Ölsaaten, Eiweißpflanzen, Öllein und die Flächenstilllegung gewährt wird. Die

Flächenzahlungen richten sich nach den historischen Erträgen der jeweiligen Region. Nur für

Ölsaaten werden sie teilweise an die Marktpreise angepasst. Für Hartweizen wird in so ge-

nannten traditionellen Anbaugebieten ein Zuschlag auf die Ausgleichszahlung gewährt. In

Österreich fällt der pannonische Raum unter diese Regelung.

Auch im pflanzlichen Bereich wird - wie bei den Tierprämien - in Kleinerzeugerregelung und

allgemeine Regelung unterschieden. Generell sind Erzeuger zur Stilllegung eines bestimmten

Flächenausmaßes verpflichtet, wenn der Ertrag der beantragten Flächen den Referenzertrag

von 92 t überschreitet. Der Referenzertrag entspricht dem durchschnittlichen Ertrag einer Re-

gion (hier Österreich). So genannte Kleinerzeuger sind von dieser Stilllegungsverpflichtung

ausgenommen.

Im pflanzlichen Bereich werden weiters Beihilfen für die Erzeugung von Saatgut bestimmter

Kulturarten, von Körnerleguminosen, Hopfen, Trockenfutter sowie Rohtabak gewährt.

Entwicklung des ländlichen Raumes

Die bisher angeführten Maßnahmen gehörten dem Bereich der Gemeinsamen Marktorgani-

sation an. Als zweite Säule der Agrarpolitik werden Maßnahmen zur Entwicklung des ländli-

chen Raumes unter der VO 1750/99 zusammengefasst. Die Maßnahmen zur ländlichen Ent-

wicklung umfassen solche Förderungen, die der Einkommenssicherung im ländlichen Raum

sowie der nachhaltigen Nutzung der landwirtschaftlichen Ressourcen dienen. Drei Schwer-

punkte werden dabei besonders verfolgt:

• Nachhaltige Wirtschaftsweisen,

• Förderung von Bauern, die in benachteiligten Gebieten wirtschaften,

• Förderung der betrieblichen, überbetrieblichen und außerbetrieblichen Maßnahmen.

Zu den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raumes zählen:


I 30

• Agrarumweltmaßnahmen (ÖPUL)

• Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AZ)

• Sonstige Strukturmaßnahmen

• Forstwirtschaftliche Maßnahmen

• Berufsbildung

Agrarumweltprogramm - ÖPUL

Das Agrarumweltprogramm soll in Österreich unter dem Namen ÖPUL eine „umweltgerechte,

extensive und den natürlichen Lebensraum schützende Landwirtschaft“ fördern. Besonders

hervorgehoben wird außerdem die Sicherung eines angemessenen Einkommens in der

Landwirtschaft.

Das Agrarumweltprogramm der EU geht auf verschiedene Vorläuferprogramme zurück (Bal-

dock und Lowe, 1996). Das in diesem Zusammenhang bedeutendste ist das Programm zur

Errichtung von so genannten "Environmentally Sensitive Areas" (ESAs). 1992 wurde mit der

Verordnung VO 2078/92 schließlich das europäische Umweltprogramm eingeführt. Es unter-

scheidet sich von früheren umweltrelevanten Maßnahmen darin, dass es sich über alle Mit-

gliedstaaten erstreckt und aus dem EAGFL-Garantie finanziert wird. Damit wurden Umwel t-

maßnahmen erstmals in den Kernbereich der Agrarpolitik integriert.

Das Agrarumweltprogramm kann im Gegensatz zu den anderen GAP-Maßnahmen von den

Mitgliedstaaten flexibel gestaltet werden, wobei regionale Unterschiede berücksichtigt wer-

den können. Die Mitgliedstaaten setzten das Agrarumweltprogramm auf sehr unterschiedli-

che Weise um. Einige Länder, wie auch Österreich, wählten einen breiten Ansatz, bei dem an

einem Großteil der Maßnahmen über das gesamte Staatsgebiet teilgenommen werden

kann. Andere Mitgliedstaaten dagegen (z.B. Großbritannien) konzentrieren die Maßnahmen

auf schützenswerte Gebiete. Auch bestehen Unterschiede in der Anzahl der Maßnahmen

und der in Anspruch genommenen finanziellen Mittel.

Das Agrarumweltprogramm wurde gleichzeitig mit dem EU-Beitritt implementiert (ÖPUL 95).

Aufgrund der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Evaluierung des Umweltprogramms konn-

ten Mängel und Verbesserungsmöglichkeiten schon früh erkannt und in einer modifizierten

Programmversion berücksichtigt werden (ÖPUL 98). Durch die Zusammenfassung der Maß-

nahmen zur ländlichen Entwicklung in der VO 1750/99 wurde das Umweltprogramm in einer

dritten Stufe in das derzeit aktuelle Agrarumweltprogramm ÖPUL 2000 übergeführt.

Von 1995 bis 1999 wurden insgesamt 37,8 Mrd. S im Rahmen des ÖPUL ausbezahlt. Der Anteil

des ÖPUL an den gesamten Direktzahlungen betrug 41% im Jahr 1999. Mit einer Teilnahme

von 73% aller landwirtschaftlichen Betriebe mit 86% der gesamten landwirtschaftlichen Nutz-


I 31

fläche am ÖPUL ist Österreich europaweit führend. Die durchschnittliche Förderung je tei l-

nehmendem Betrieb betrug 46.100 Schilling im Jahr 1999.

Ausgleichszulage

Durch den EU-Beitritt wurde die von der EU kofinanzierte Ausgleichszulage für benachteiligte

Gebiete, beruhend auf der EU-Verordnung 2328/91 und der Richtlinie 75/268 EWG, von Öster-

reich übernommen. In den meisten Gebieten, in denen vor 1995 die sogenannte "Bergbau-

ernförderung" ausbezahlt wurde, haben Betriebe nunmehr Anspruch auf die Ausgleischzula-

ge. Hinzu kamen weitere benachteiligte Gebiete, wie z.B. große Teile des Burgenlandes. Da-

durch hat sich die Anzahl der Betriebe, die in benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten

wirtschaften, insgesamt erhöht. Die Mittel, die vor 1995 für Berggebiete und sonstige benach-

teiligte Gebiete aufgewandt wurden, wurden mit dem EU-Beitritt um mehr als 1 Mrd. S aufge-

stockt. Für einzelne Betriebe brachte die Förderumstellung im Jahr 1995 jedoch signifikante

Verschlechterungen, da die Abgrenzung nunmehr auf Gemeinde- und nicht auf Betrieb s-

ebene erfolgt. Bis 31.12. 2004 kann eine national finanzierte Beihilfe an solche Betriebe ausbe-

zahlt werden, die verglichen mit der Situation vor dem EU-Beitritt schlechtergestellt wurden

("Wahrungsregelung").

Innerhalb der benachteiligten Gebiete hat jeder Landwirt prinzipiell Anspruch auf die Aus-

gleichszulage. Dabei wird diese in rinder-, schaf-, ziegen - und pferdehaltenden Betrieben für

höchstens 1,4 GVE je ha Futterfläche gewährt. Ansonsten wird die Ausgleichszulage nach der

Fläche berechnet. Die Grundlage der Berechnung ist die Erschwerniszone (0-4).

Tabelle 11: Höhe der Ausgleichszulage (je GVE bzw. Hektar)

Zone 4 S 2.412,-- Zone 3 S 2.100,-- Zone 2 S 1.700,-- Zone 1 S 1.300,-- Basiszone S 1.000,--

QUELLE: BMLFUW, 2000B.

Bis 30 ha oder 30 GVE wird die Ausgleichszulage in voller Höhe gewährt und verringert sich bis

90 ha oder 90 GVE. Förderungseinheiten über 90 ha oder 90 GVE werden nicht berücksichtigt.

Die Ausgleichszulage steht für alle Flächen außer Weizen, Äpfel, Birnen oder Pfirsichen in Voll-

pflanzungen über 0,5 ha, Stilllegungsflächen, Wein (Ausnahme Berggebiet) sowie Zuckerrü-

ben und Intensivkulturen zu.


I 32

Tabelle 12: Abstufung der Ausgleichszulage

GVE oder ha Zone 4 Zone 3 Zone 2 Zone 1 Basiszone bis 30 100% 100% 100% 100% 100% bis 40 100% 100% 100% 100% 75% bis 50 100% 100% 75% 75% 50% bis 60 75% 75% 50% 50% 27,5% bis 70 50% 50% 25% 25% 27,5% bis 90 25% 25% 25% 25% 27,5%

QUELLE: BMLFUW, 2000B.

Die neue Ausgleichszulage, deren Fördervoraussetzungen im Rahmen des Programms zur

Entwicklung des ländlichen Raumes geändert wurden, wird in Zukunft nur mehr über die Flä-

che berechnet werden. Die Hauptkriterien für die Einordnung der Erschwernis sind die innere

und äußere Verkehrslage sowie Klima- und Bodenverhältnisse. Die Direktzahlung wird in drei

Teile gegliedert:

• Flächenbetrag 1 (Sockelbetrag): Dieser steigt bis 6 ha linear an. Bei größeren Flächen werden trotzdem nur 6 ha gefördert.

• Flächenbetrag 2 (klassische Ausgleichszulage): Diese wird ab einem bestimmten Flä-chenausmaß degressiv berechnet.

• Flächenbetrag 3 (Zuschlag für milchkuhhaltende Betriebe mit lagespezifischen Nachtei-len): Hier werden die Entfernung des Betriebes zur Milchsammelstelle, die Erschwernis und das Ausmaß der ausgleichszulagefähigen Futterfläche für die Bemessung herange-zogen. Dieser Teil ist optional und wird ausschließlich aus Landesmitteln finanziert.

Weitere Strukturmaßnahmen

Abgesehen von der Ausgleichszulage zählen noch weitere Förderungen zu den Strukturmaß-

nahmen. Gefördert werden in erster Linie einzelbetriebliche und kollektive Investitionen in

Form von einmaligen Zuschüssen oder Agrarinvestitionskrediten, Infrastrukturmaßnahmen und

Projekte im Rahmen der Zielgebietsförderungen und Gemeinschaftsinitiativen.

Forstliche Förderung

Im Jahr 1999 wurden für forstliche Maßnahmen 62,5 Mio. S an Bundesmitteln und 32,1 Mio. S

an Landesmitteln aufgewendet. Hierbei handelt es sich beispielsweise um die Wiederauffors-

tung nach Katastrophen, Bestandesumwandlung, Melioration und Pflege, Erholungswirkung

des Waldes, Forstschutz oder die Sanierung neuartiger Waldschäden.

Im Rahmen der Verordnung (EWG) 2080/92 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Beihilfen-

regelung für die Aufforstung in der Landwirtschaft wurden die Neuaufforstung, die Umwand-

lung von standortswidrigen und ertragsschwachen Wäldern sowie der Wegebau gefördert.

Damit belief sich der Förderumfang auf 133,2 Mio. S (EU 60,6 Mio. S, Bund 33,8 Mio. S, Länder

38,8 Mio. S) (BMLFUW, 2000a).


I 33

Forschung, Bildung und Beratung

Land- und forstwirtschaftliche Forschung wird vor allem in Bundesämtern und Bundesanstalten

durchgeführt. Weitere Forschungseinrichtungen sind Universitä tsinstitute und private For-

schungsanstalten. Die gesamten Forschungsausgaben beliefen sich 1999 auf 538,6 Mio. S.

Im Rahmen der Beratungsförderung wurden 1999 die Beraterfortbildung, die Unterstützung

von Projektteams, die Landjugendförderung sowie die Erwachsenenbildung mit 192,3 Mio. S

unterstützt (BMLFUW, 2000a).

4. Literaturanalyse: umweltkontraproduktive Elemente der EU-Agrarpolitik

4.1. Preisstützungen

Preisstützungen führen zu Marktverzerrungen, indem sie Signale in Richtung intensiver Produk-

tion setzen und Produktüberschüsse verursachen. Folgen davon sind nicht nur weitere volks-

wirtschaftliche Kosten für die Lagerung und Verwertung der Überschüsse, sondern auch allfäl-

lige negative externe Effekte. Diese beschränken sich jedoch nicht immer auf den produzie-

renden Staat oder die Europäische Union, sondern können sich auch auf die wirtschaftliche

Situation und die Umweltqualität anderer Staaten auswirken. Aus der Überschussproduktion

resultierende niedrige Weltmarktpreise gehen in Drittländern in der Regel mit umweltschädi-

genden landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden bzw. der Aufgabe der Bewirtschaf-

tung einher (Lekakis, 1999).

Im Zuge der GAP-Reform im Jahr 1992 wurden die Preisstützungen für Getreide sowie Rind-

und Schaffleisch gesenkt. Weiters wurden die Erzeugerbeihilfen für Ölsaaten und Hülsenfrüch-

te abgeschafft, sodass hier weitgehend Weltmarktpreise herrschen. Diese Maßnahmen dien-

ten vor allem der Reduzierung der Überschussproduktion sowie der Erfüllung der GATT-

Vereinbarungen. Auswirkungen auf die Umwelt waren kein explizites Ziel der Senkung der

Preisstützungen. Sie wurden jedoch als indirekte Folge geringerer Produktpreise erwartet, da

eine Reduktion von Produktpreisen bei gleichbleibenden Inputpreisen einen sinkenden Einsatz

von Produktionsfaktoren erwarten lässt.

Tatsächlich hatten die Produktpreissenkungen nur geringe Auswirkungen auf den Einsatz von

Dünge- und Pflanzenschutzmitteln (vgl. Weinschenck, 1999; Shortle und Dunn, 1986). Falconer

und Oskam (2000) schätzen die Pflanzenschutzmittelrückgänge aufgrund der Flächenstillle-

gung und der Preissenkungen seit der GAP-Reform auf 3,2%. Für die Agenda 2000 mit einem

Preisrückgang um 15% und einer Stilllegung von rund 5% würde sich der Pestizideinsatz um

lediglich 0,8% verringern. Auch Eggers und Hagedorn (1998) zeigen in einer Modellanalyse


I 34

der Agenda 2000, dass durch die weiteren Preissenkungen im Zuge der nächsten GAP-

Reform die Intensität der Inputs kaum zurückgehen wird.

Waibel und Stoyke (1992) argumentieren, dass sich eine Produktpreissenkung nicht in dem-

selben Ausmaß auf den Einsatz von Produktionsmitteln auswirkt wie eine Produktpreiserhö-

hung. Der Grund dafür liegt einerseits in der Erhöhung des Risikos von Ertragsschwankungen

durch geringeren Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinsatz, andererseits in der Verschiebung

der Produktionsfunktion durch technischen Fortschritt nach oben (vgl. auch Shortle und Dunn,

1986). Auf einzelbetrieblicher Ebene sind wegen der spezifischen Form der Stickstoff-

Response-Funktionen nur geringe Anpassungen in der Stickstoffanwendung effizient (Stoyke

und Waibel, 1997). Durch langjährige Feldversuche im Getreidebau konnte tatsächlich fest-

gestellt werden, dass sich die Produktionsintensitäten durch veränderte Produktpreise kaum

ändern (Fuchs und Schanzenbächer, 1992).

Der effizientere Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinsatz ist vielmehr auf eine allgemeine In-

tensitätsanpassung der Landwirtschaft seit Ende der 1980er Jahre zurückzuführen (OECD,

1998). Die Senkung des Stickstoffdüngemitteleinsatzes muss vor dem Hintergrund gesehen

werden, dass seit der GAP-Reform 1992 der Stickstoffpreis um 18% sank, während die Getrei-

depreise nicht so stark fielen, wie angenommen wurde (Stoyke und Waibel, 1997).

Heißenhuber et al. (1994) und Weinschenck (1999) gehen davon aus, dass eine Produktpreis-

senkung zur Konzentration der Produktion auf guten Standorten führt, während die Bewirt-

schaftung in Ungunstlagen eher extensiviert oder gar aufgegeben wird. Diese Entwicklung

konnte auch in Österreich nach dem EU-Beitritt festgestellt werden (Neunteufel, 1996). Sie

wird sich auch nach der Umsetzung der Agenda 2000 fortsetzen, wie Modellanalysen im Auf-

trag der Europäischen Kommission (2001c und 2001d) ergaben.

Als Grund für die Konzentration der landwirtschaftlichen Produktion führen Heißenhuber et al.

(1994) an, dass durch sinkende Produktpreise die Entlohnung des Faktors Arbeit sinkt. Als Folge

werden arbeitssparende Produktionstechniken eingesetzt, die über die Vereinfachung der

Arbeitsverfahren zur Schädigung der Umweltressourcen führen. Besonders in Ungunstlagen

nehmen die einzelbetrieblichen Deckungsbeiträge der Landwirte ab, wobei in solchen Lagen

die Möglichkeiten zur Kompensation dieser Einbußen durch Rationalisierungsmaßnahmen

eingeschränkt sind.

Sowohl die Intensivierung als auch die Landaufgabe kann zur Beeinträchtigung der Umwel t-

qualität führen, da ein großer Teil der mitteleuropäischen Kulturlandschaft durch eine traditio-

nelle, extensive landwirtschaftliche Nutzung geprägt ist. So werden beispielsweise die Elemen-

te einer abwechslungsreichen Kulturlandschaft oder die Biodiversität durch Habitatverluste in

beiden Fällen reduziert (Potter, 1999). Etwas mehr als die Hälfte der gesamten EU-Fläche ist


I 35

davon betroffen (Beaumond und Barnett, 1999). Nach Ansicht von Groier und Loibl (2000)

besteht in Österreich das vordringliche Umweltproblem nicht in der Intensivierung, sondern in

der Aufgabe der Bewirtschaftung traditionell und extensiv genutzter Flächen.

4.2. KPA-Flächenzahlungen

Im Rahmen der GAP-Reform 1992 wurden als Ausgleich für die Interventionspreissenkungen

Flächenprämien als so genannte „decoupled transfers“ implementiert. Jedoch sind die Prä-

mien nicht vollständig unabhängig von der Produktion, da sie an die Kultivierung bestimmter

Pflanzen gebunden sind. Dies kann einer Entlastung der Überschussmärkte und der Extensivi e-

rung ertragreicher Flächen entgegenstehen. In einer Modellanalyse wiesen Guyomard et al.

(1996) jedoch nach, dass die Auswirkungen der Bindung der Prämien an bestimmte Kulturen

weitgehend neutral zu bewerten sind.

Die GAP-Reform 1992 verminderte den Anreiz einer weiteren Umwandlung von Grünland in

Ackerland, da Landwirte keine KPA-Flächenzahlungen für solche Flächen erhalten, die seit

1992 in Ackerland umgewandelt wurden (Brouwer und van Berkum, 1998). Dennoch registrier-

te die Europäische Kommission (2001e) eine stetige Ausdehnung des Anbaus von Getreide,

Ölsaaten und Eiweißpflanzen sowie einen Rückgang des Bestandes an Raufutterfressern mit

der Folge des Rückganges von Grünland.

Negativ bewerten sowohl Eggers und Hagedorn (1998) als auch die Europäische Kommission

(2001e) die Prämien für Risikoackerkulturen. Durch die Förderung von Silomaisflächen besteht

ein zusätzlicher Anreiz auf erosionsgefährdeten Standorten die Risikokultur Mais anzubauen.

Im Rahmen der KPA-Flächenzahlungen muss ab einem jährlichen Durchschnittsertrag von 92

Tonnen ein gewisser Prozentsatz an Fläche stillgelegt werden (2000: mindestens 10%). Doch ist

es auch größeren Betrieben erlaubt, die Kleinerzeugerregelung anzuwenden. In diesem Fall

können sie nur geringere Kompensationszahlungen in Anspruch nehmen, müssen jedoch kei-

ne Stilllegungsfläche bereitstellen (Falconer und Oskam, 2000).

Auf Stilllegungsflächen ist die Produktion von nachwachsenden Rohstoffen gestattet. In Öster-

reich wurden seit 1995 zwischen 5 und 13% der Stilllegungsfläche für diesen Zweck genutzt

(BMLFUW, 2000a). Nachwachsende Rohstoffe, die als Biotreibstoffe genutzt werden, tragen

zur Reduzierung von CO2 aus fossilen Brennstoffen bei. Jedoch müssen auch die eingesetzten

Inputs sowie die Emission anderer Gase berücksichtigt werden. So sind die Lachgasemissionen

von Biodiesel aus Raps durch dessen hohen Düngerbedarf beträchtlich (Heißenhuber et al.,

1994).


I 36

Die Flächenstilllegung dient vor allem der Marktentlastung, beinhaltet aber trotzdem einige

Umweltauflagen (OECD, 1997). Baeumer et al. (1992) stellen jedoch fest, dass die Flächenstill-

legung für die Senkung der Überschussproduktion kein effizientes Instrument darstellt, da die

Erträge über technologische Verbesserungen immer weiter steigen werden. Dies hätte eine

verpflichtende Flächenstilllegung eines großen Teiles des europäischen Ackerlandes zur Folge

(Baeumer et al., 1992).

Kritik wird an der Stilllegungsverpflichtung dahingehend geübt, dass sie keine Signale zur Still-

legung ökologisch besonders schützenswerter Flächen setzt. Der Landwirt hat die Möglichkeit,

zwischen Dauerbrache oder Rotationsbrache auszuwählen. Rygnestad und Fraser (1996) ar-

gumentieren, dass die Anlage von Dauerbrachen eine Stilllegung der Grenzertragsflächen

bedeutet, während intensive Flächen mit hohen Erträgen und großem Druck auf die Umwelt

in der Produktion bleiben. Im Fall der Rotationsbrachen kann dagegen durch die zeitliche

Begrenzung der Brache die Umweltqualität und die Biodiversität auf den stillgelegten Flächen

kaum zunehmen (OECD, 1997; Heißenhuber et al., 1994; Trautz, 1992).

Da es im Rahmen der Stilllegung möglich ist, innerhalb eines begrenzten Rahmens mit Stillle-

gungsverpflichtungen zu handeln, können zusammenhängende Flächen stillgelegt werden,

was sich positiv auf die Habitats- und Biodiversitätsentwicklung auswirkt (Brouwer und van

Berkum, 1998).

Die gesamtbetriebliche Extensivierung ist wesentlich kosteneffizienter als die Stilllegungsver-

pflichtung, wie Versuche in Frankreich gezeigt haben (vgl. OECD, 1998). Bei einer Extensivi e-

rung kommt es zu einer mittelfristigen Reduktion des Mitteleinsatzes, was im Fall der Stillle-

gungsverpflichtung bei gleichzeitiger intensiver Nutzung der Restflächen nicht möglich ist. Das

für Landwirte vergleichsweise lukrative Stilllegungsprogramm konkurriert damit mit den Exten-

sivierungsmaßnahmen im Rahmen von Agrarumweltprogrammen (Heißenhuber et al., 1994).

4.3. Tierprämien und Extensivierungsprämien

Die Verschiebung von Preisstützungen zu Tierprämien hatte nur geringe Auswirkungen auf die

Intensität der Tierhaltung und die Besatzdichten, da diese bereits vor der Reform in den meis-

ten Regionen weniger als 2 GVE/ha Futterfläche betrugen. In Österreich lagen die Viehbe-

satzdichten 1995 bei 45,9% der Betriebe unter 1 GVE/ha, bei 44% der Betriebe zwischen 1,01

und 2 GVE/ha, bei 5,6% zwischen 2,01 und 2,5 GVE/ha und bei lediglich 4,5% über 2,5 GVE/ha

(BMLF, 1998).

Die Begrenzung der Besatzdichten ist nur für prämienberechtigte Tiere gültig. Somit können

auch mehr Tiere pro ha gehalten werden, der Landwirt erhält jedoch für nur 2 GVE/ha Futter-

fläche Prämien. Dasselbe gilt für die Extensivierungsprämien. Weiters können Feldfrüchte als


I 37

Futterpflanzen eingebracht werden, die nicht unbedingt als solche dienen müssen (Andersen

et al., 2000).

In den alpinen Regionen Österreichs sind Besatzdichten von 2 GVE/ha meist immer noch zu

hoch, um die Biodiversität zu erhalten (vgl. OECD, 1998). Die Tragfähigkeiten der Regionen

werden jedoch nicht als Maß für die Vergabe von Tierprämien herangezogen (Lekakis, 1999).

Erst ab sehr niedrigen Besatzdichten (je nach Standort ca. 0,4 GVE/ha) erhöht sich die Arten-

vielfalt, die mit der Ansiedlung von Rote-Liste-Arten einhergeht. Schmidt (1995, zit. in Wilhelm,

1999) stellte fest, dass die Zahl besonders gefährdeter Arten um 25% ansteigt, wenn die Grün-

landnutzung sehr extensiv ist. Folglich können zwei erwünschte Effekte, die Offenhaltung der

Landschaft und der Schutz gefährdeter Arten mit extensiven Bewirtschaftungsmethoden er-

reicht werden.

4.4. ÖPUL

Ziele der Verordnung 2078/92 sind:

• Ausgleich der Veränderungen durch die Regulierungen der Marktorganisation.

• Beitrag zu den Zielen der Gemeinschaftspolitik betreffend Landwirtschaft und Umwelt.

• Beitrag zur Erhaltung eines angemessenen Einkommens für die landwirtschaftliche Be-völkerung.

Da der Ausgleich von Einkommensverlusten durch die Marktorganisation das vorrangige Ziel

des europäischen Umweltprogrammes ist, sind die Auflagen vieler Maßnahmen einfach zu

erfüllen. Daher bezieht sich der größte Kritikpunkt des Agrarumweltprogrammes auf die Mit-

nahmeeffekte vieler Maßnahmen (vgl. Stoyke und Waibel, 1997; Broggi et al., 1997). Die am

meisten angenommenen Maßnahmen, wie z.B. die Elementarförderung, in der mehr als 90%

der Agrarfläche Österreichs eingebunden ist, weisen nur geringe (umweltrelevante) Restrikti-

onen auf (Broggi et al., 1997; Wagner, 1996). Die Wahrscheinlichkeit von Doppelförderungen

ist hoch, da sich Auflagen der Umweltmaßnahmen nicht oder kaum von jenen der Marktord-

nungsprämien unterscheiden.

Stark zielorientierte Maßnahmen haben nur einen geringen Anteil am Agrarumweltprogramm

(OECD, 1998; Stoyke und Waibel, 1997), obwohl gerade sie die größten positiven Umweltaus-

wirkungen haben. Der größte Beitrag zum Umweltschutz wird bei folgenden Maßnahmen

gesehen (vgl. Wilhelm, 1999): Förderung landschaftserhaltender Bewirtschaftungsformen,

biologische Wirtschaftsweise und die Integrierte Produktion in Verbindung mit der Neuanlage

und Erhaltung von Landschaftselementen. Einzelflächenbezogene Maßnahmen und Maß-

nahmen mit geringen Bewirtschaftungsauflagen dienen dagegen eher dem Ziel der Einkom-

menssicherung.


I 38

Auch Bildungsmaßnahmen werden im Rahmen des ÖPUL nur in geringem Umfang angebo-

ten, obwohl sie einen wichtigen Faktor für die Akzeptanz und Qualität der Durchführung von

Umweltmaßnahmen darstellen. Dies ergaben Untersuchungen des BMLF (1998) in sechs Test-

gebieten sowie die Auswertungen der Europäischen Kommission (2001a) zum Stand der An-

wendung des Agrarumweltprogramms.

Tabelle 13: Wirkungen der einzelnen ÖPUL-Maßnahmen (ÖPUL 95)

Maßnahme Potentielle Wirksam-keit

Akzeptanz Wirkung gesamt

Extensive Bewirtschaftungsformen Elementarförderung gering hoch gering Biologische Wirtschaftsweise hoch mittel nur in Grünlandgebie-

ten hoch Betriebsmittelverzicht - Gesamtbetrieb abgeschwächte

Form der Biologischen Wirtschaftsweise

mittel nur in Grünlandgebie-ten hoch

Integrierte Produktion mittel - hoch hoch hoch Extensive Grünlandbewirtschaftung hoch niedrig mittel Abstockung des Viehbesatzes mittel keine keine Fruchtfolgestabilisierung mittel hoch mittel Einzelflächenbezogene Maßnahmen Extensiver Getreidebau mittel hoch mittel Verzicht auf Wachstumsregulatoren gering hoch gering Verzicht auf leicht lösl. Handelsdünger und Wachstumsregulatoren

gering gering gering

Verzicht auf leicht lösl. Handelsdünger und chem. synth. Pflanzenschutzmittel

hoch sehr gering gering

Verzicht auf Fungizide mittel gering gering Verzicht auf chem. synth. Pflanzenschutzmit-tel

hoch gering gering

Integrierte Produktion Gemüse hoch hoch hoch Einzelflächenverzicht Grünland gering hoch mittel Schnittzeitauflagen hoch gering gering Besondere landschaftserhaltende Bewirtschaftungsformen und Sicherung der genetischen Vielfalt Erosionsschutz Obst hoch hoch hoch Erosionsschutz Wein hoch gering gering Erosionsschutz Acker hoch keine keine Seltene Nutztierrassen hoch gering gering Mahd von Steilflächen und Bergmähdern hoch hoch hoch Alpung und Behirtung hoch hoch hoch Pflege ökol. wertvoller Flächen hoch mittel in Grünlandgebieten

hoch Anbau seltener Kulturpflanzen hoch keine keine Neuanlage und Erhaltung von Landschaftselementen 20jährige Stilllegung hoch gering gering Bereitstellung v. Flächen f. ökol. Ziele sowie auf ausgewählten Stilllegungsflächen

hoch mittel mittel

QUELLE: EIGENE DARSTELLUNG NACH BMLF (1998).

Eine hohe Teilnahmebereitschaft zeigten Landwirte dann, wenn sich für sie keine oder nur

niedrige Opportunitätskosten durch die Maßnahmen ergaben (vgl. Wilhelm, 1999). In Öster-

reich resultierte daraus eine hohe Bereitschaft zur Anwendung von relativ strengen, meist ge-

samtbetriebsbezogenen Maßnahmen in den Grünlandgebieten, während in intensiv wirt-

schaftenden Regionen einzelflächenbezogene Maßnahmen mit geringen Auflagen bevor-

zugt wurden (Groier und Loibl, 2000).


I 39

Nichtsdestotrotz flossen die höchsten absoluten Beträge in die intensiv genutzten Ackerbau-

gebiete Österreichs. Am meisten profitierten mittelgroße Grünlandbetriebe und große Acker-

baubetriebe (Wagner, 1996; Groier und Loibl, 2000).

Ökonomen argumentieren, dass es sich bei vielen ökologischen Pflegeleistungen der Land-

wirtschaft um Koppelprodukte der Produktion handelt, die auch ohne Bezahlung anfallen

(Whitby, 1991). Eggers und Hagedorn (1998) sprechen sich dagegen für die Entlohnung der

Bereitstellung ökologischer Leistungen aus, sofern es sich nicht um den Ausgleich für die Ein-

haltung ökologischer Mindeststandards handelt.

Das Agrarumweltprogramm muss jedoch in seiner Bestimmung gegen Produktionssubventio-

nen und andere Förderungen ankämpfen, die oft entgegengerichtete Praktiken fördern (Pot-

ter, 1998). So steht z.B. die EU-Förderung 2080/92 zur Wiederaufforstung im Widerspruch zur

Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft im ÖPUL.

Das BMLF (1998) stellte in der Evaluierung des ÖPUL 95 fest, dass durch das ÖPUL traditionelle,

extensive Bewirtschaftungsformen weitgehend erhalten werden konnten. Damit wurden die

Naturschutzziele für extensive Regionen erreicht. Eine weitere Intensivierung von Gunstflächen

konnte vermieden werden. Extensivierungsmaßnahmen in den Gunstlagen wurden jedoch

vor allem auf Einzelflächen durchgeführt und bringen teilweise Intensivierungseffekte auf den

Restflächen mit sich.

4.5. Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete

Die benachteiligten Gebiete erstrecken sich über ca. 55% der gesamten landwirtschaftlichen

Fläche der EU und werden meist extensiv bewirtschaftet, wodurch sie einen besonderen

landschaftlichen und natürlichen Wert haben (Brouwer und Lowe, 2000). In Österreich liegen

die benachteiligten Gebiete hauptsächlich in der Alpenregion. Die Ausgleichszulage dient

dem Ausgleich von Bewirtschaftungserschwernissen und stellt damit einen Einkommenstrans-

fer dar. Sie beinhaltet keine ökologischen Auflagen, obwohl die Erstellung spezifischer Pfle-

gemaßnahmen in Anbetracht des kulturellen Wertes dieser Gebiete sinnvoller erscheint (vgl.

OECD, 1998).

Wie bei den Marktordnungsprämien ist es auch im Fall der Ausgleichszulage den Mitglied-

staaten möglich, die Auflagen zu verschärfen. In einigen Mitgliedstaaten ist die Zahlungshöhe

an die Betriebsgröße, an den Betriebstyp, Besatzdichten, maximale Förderhöhen oder das

Einkommen des Landwirtes gebunden (Dax und Hellegers, 2000).

Jedoch bevorzugt die Ausgleichszulage die größeren Betrieben sowie jene mit geringerer

Erschwernis, da die Staffelung der Förderung für die Zonen 0 bis 4 sehr dicht ist (Pöchtrager,


I 40

1996). Durch die Ausweitung der ausgleichszulagenberechtigten Betriebe auf 70% durch den

EU-Beitritt werden große Höfe und solche mit geringerer Erschwernis zusätzlich bevorzugt. Die

Folgen sind Intensivierung und Konzentration in besseren Lagen, Landaufgabe und Abwan-

derung in Ungunstlagen sowie die damit einhergehenden Umweltprobleme (vgl. auch Lowe

et al., 1999).

4.6. Strukturmaßnahmen

Strukturmaßnahmen sind seit Jahrzehnten ein wichtiges Förderanliegen der EU-Agrarpolitik. Zu

ihnen gehören Kredite, technische Hilfe, Modernisierung und Zusammenlegungen. Dies führte

zu Änderungen und Rationalisierung in ländlichen Gebieten, z.B. zur Ausweitung der Bewässe-

rung und Drainage, Vergrößerung der Schläge, Verlust an Landschaftselementen und Habita-

ten (Hecken, Bäume, Feldraine, Feuchtgebiete) (Brouwer und Lowe, 2000). Jedoch kann

nicht generell davon ausgegangen werden, dass Strukturmaßnahmen die Umweltqualität

beeinträchtigen. Investitionsförderungen oder –kredite können ebenso der Anschaffung

hochmoderner Anlagen und Maschinen mit positiven Umweltwirkungen dienen, wie z.B. Ex-

aktstreuer für eine optimale Düngemittelverteilung.

Im Falle von Zielgebietsförderungen und Projektzuschüssen im Rahmen der Gemeinschafts-

initiativen müssen von den Ländern so genannte Einheitliche Programmplanungsdokumente

mit Zielsetzungen für das jeweilige Bundesland erstellt werden. In diesen Dokumenten nimmt

die Sicherung und Verbesserung der Umweltqualität einen hohen Stellenwert ein. Eingereich-

te Projekte werden auf ihren Beitrag zu den gesetzten Zielen überprüft, bevor sie genehmigt

werden. Um die Umweltwirkungen der Strukturmaßnahmen insgesamt feststellen zu können,

müsste daher jedes einzelne Projekt überprüft werden.

5. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Der Agrarsektor, der in Österreich im Jahr 1999 eine Endproduktion von 48,8 Mrd. S aufwies,

wird massiv durch öffentliche Transfers gestützt. Im Jahr 1999 beliefen sich die Agrarförderun-

gen auf eine Summe von 26,66 Mrd. S. Davon wurde rund die Hälfte aus dem EU-Haushalt

finanziert. Neben diesen budgetwirksamen Förderungen sind Belastungen von Konsumenten

durch Außenhandelsmaßnahmen und Wohlfahrtsverluste aufgrund von Fehlallokationen von

Ressourcen anzuführen. Diesbezüglich liegen keine aktuellen Quantifizierungen für Österreich

vor. Die von der OECD für die EU veröffentlichten Indikatoren (PSE) lassen aber vermuten,

dass es sich um beträchtliche, nicht zu vernachlässigende Größen handelt.

Die wichtigsten Förderpositionen in Österreich sind neben Marktordnungsförderungen, die an

die Produktion gekoppelt sind, Ausgleichszahlungen für Betriebe in benachteiligten Regionen

sowie Förderungen im Rahmen des Agrar-Umweltprogrammes ÖPUL sowie Strukturmaßnah-


I 41

men. Im Agrar-Umweltprogramm ist ein direkter Bezug zwischen Umwelt und Fördermaßnah-

men vom Design der Instrumente her verankert.

Untersuchungen, die sich mit den Umweltwirkungen der Gemeinsamen Agrarpolitik beschäf-

tigen, zeigen, dass - neben beabsichtigten direkten Wirkungen der Agrar-Umweltprogramme

– oft indirekte Wirkungen zu beobachten oder zu erwarten sind. In diesem Zusammenhang ist

zu beachten, dass die in der EU vorherrschenden Marktordnungs-Fördermaßnahmen in Öster-

reich tendenziell von geringerer Relevanz sind, wofür primär der hohe Anteil an benachteilig-

ten Gebieten sowie der Stellenwert des ÖPUL verantwortlich zeichnen. Österreich zeigt hier

ein eigenständiges Profil und dementsprechend weichen auch die Umweltkonsequenzen

agrarpolitischer Maßnahmen oft von jenen in anderen Ländern ab.

Unter dem in der politischen Diskussion häufig verwendeten Begriff der Multifunktionalität der

Landwirtschaft werden neben der Produktion von Agrargütern auch jene Leistungen der

Landwirtschaft berücksichtigt, für die keine Marktnachfrage existiert. Mit dem Konzept der

externen Effekte kann dieser häufig nur in Nominaldefinitionen erfasste Begriff auf pragmati-

sche Weise analysiert werden. Dennoch ist die Einordnung der jeweiligen Leistungen - ob po-

sitiv oder negativ – und auch die Beurteilung ihrer Relevanz nicht immer einfach. Es gibt - trotz

der nicht unbeträchtlichen öffentlichen Transfers in diesem Feld - nur ganz wenige Untersu-

chungen, bei denen die externen Effekte tatsächlich monetarisiert wurden. So liegen einige

Bewertungen der Beiträge der Landwirtschaft zur Steigerung des Erholungsnutzens von Agrar-

landschaften vor. Ökonomische Bewertungen für andere Aspekte der Multifunktionalität oder

Schätzungen über die Umweltschäden durch die Landwirtschaft sind nur vereinzelt zu finden.

Dennoch findet sich in der agrarpolitischen Praxis eine Reihe von Fördermaßnahmen, bei de-

nen die öffentliche Hand als Nachfrager von Multifunktionalitätsleistungen auftritt, für die kei-

ne privaten Märkte existieren bzw. private Nachfrage offenbar nicht ausreicht, um sie im ge-

sellschaftlich gewünschten Umfang bereitzustellen.

Die Literaturübersicht zeigt, dass viele negative externe Effekte durch intensive landwirtschaft-

liche Produktionsprozesse und den Einsatz von Betriebsstoffen verursacht werden. Um den

Einsatz von Betriebsmitteln zu reduzieren und damit das Emissionspotential zu senken, wurden

gezielt Fördermaßnahmen eingeführt. Andere Maßnahmen zielen auf eine vielfältige Frucht-

folge und eine lange Bodenbedeckung. Eine effektive und effiziente Korrektur von Umwel t-

problemen wird im Bereich der Landwirtschaft allerdings dadurch erschwert, dass die Belas-

tungen vorwiegend aus diffusen Quellen stammen. Neben Emissionen in die Atmosphäre (vor

allem Methan und Stickstoffverbindungen) sind signifikante Belastungen des Grundwassers

(vor allem Nitrat) zu beobachten. Für einige aus Sicht einer nachhaltigen Entwicklung wichti-

ge Bereiche - wie z. B. Erosion - liegen keine detaillierten empirischen Befunde vor.


I 42

Unter bestimmten Bedingungen kann auch die Verminderung der Intensität zu Problemen

führen (z.B. die Unter-Nutzung von Almen). Um die landwirtschaftliche Produktion auf margi-

nalen Standorten aufrechtzuerhalten wurden Fördermaßnahmen eingeleitet, die zur Erhal-

tung von Agrarlandschaften und der damit verbundenen Ökosysteme beitragen sollen.

Generell betrachtet unterliegt jede agrarpolitische Maßnahme, die potentiell intensitätsän-

dernd wirkt, einem trade off: Förderungen, die zur Aufrechterhaltung der Produktion beitra-

gen, führen notwendigerweise dazu, dass zusätzliche Agrargüter erzeugt und dafür Inputs

verwendet werden. Viele dieser Inputs haben potentiell umweltschädigende Wirkungen und

auch die Produktionsprozesse selbst können zu Belastungen führen. Nur wenn es gelingt, diese

Anreize auf jene Gebiete zu beschränken, in denen eine Aufgabe der Bewirtschaftung nega-

tive Folgen für das regionale Ökosystem haben würde, ist eine derartige Maßnahme sinnvoll.

In allen anderen Fällen wird mit öffentlichen Mitteln eine (weitere) Verschlechterung der Um-

weltsituation herbeigeführt, die Maßnahme ist damit als umweltkontraproduktiv einzuschät-

zen. Die Ortung derartiger Maßnahmen sowie deren Quantifizierung als auch das Aufzeigen

derartiger trade offs in einem regionalen Kontext bildet den Inhalt des Anhangs II.

ANHANG II UMWELTKONTRAPRODUKTIVE FÖRDERUNGEN - LANDWIRTSCHAFT

II 1

ANHANG II: Modellergebnisse und Instrumente der Agrar-Umweltpolitik

1. Einleitung

Im Anhang I dieses Berichts wurde eine umfassende Literaturstudie vorgelegt, in der die

Grundlagen für die empirische Analyse erarbeitet wurden. Dabei wurde der politisch aktuelle

Themenkomplex der 'Multifunktionalität' eingeführt und wichtige Ausprägungen dieses Beg-

riffs als positive bzw. negative externe Effekte beschrieben. Weiters wurde ein Überblick über

die vielfältigen Instrumente vorgelegt, durch welche die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) den

Agrarsektor beeinflusst. Die Fördermaßnahmen reichen von marktverzerrenden Regulierun-

gen des Außenhandels bis zu Direktförderungen zur Bereitstellung von Naturschutzgütern. Die

einzelnen Fördertitel und ihr finanzieller Umfang wurden detailliert beschrieben, um eine Basis

für die Diskussion und Einordnung der analytischen Berichtsteile zu schaffen. Es wurde aufge-

zeigt, dass die österreichische Landwirtschaft auf der einen Seite öffentliche Güter bereitstellt,

für die eine Nachfrage seitens der Gesellschaft herrscht, auf der anderen Seite aber auch

durch negative externe Effekte zur Umweltbelastung (vor allem Luft und Wasser) beiträgt.

In diesem Abschnitt des Endberichts werden die Ergebnisse einer quantitativen Untersuchung

präsentiert, bei der versucht wird, dieser Verschränkung von positiven und negativen Aspek-

ten der Landwirtschaft gerecht zu werden. Dabei kommt ein Modell zum Einsatz, das eine

typische österreichische Agrarregion abbildet und in dem ein Set von Indikatoren quantifiziert

wird, das neben den von Agrarsektormodellen bekannten Auswertungen auch Aussagen

über die Umweltwirkung einzelner Szenarien zulässt.

Mit diesem Modell wird ein Vorschlag vorgelegt, wie der Begriff der "umweltkontraprodukti-

ven Fördermaßnahmen" operationalisiert werden kann. Der Begriff "umweltkontraproduktiv"

sollte jedoch nicht unreflektiert verwendet werden. Mit dem Modell ist es noch nicht möglich,

die volle Komplexität der Wechselwirkungen einzelner Fördermaßnahmen auf die Umwelt

abzubilden. Maßnahmen, die in einem Bereich zu Verschlechterungen führen, können in ei-

nem anderen Bereich durchaus zu signifikanten Verbesserungen beitragen. Bei der Vorstel-

lung der verwendeten Indikatoren wird auf diese Problematik noch etwas ausführlicher ein-

gegangen und kritisch hinterfragt, inwieweit die Ergebnisse tragfähige Schlussfolgerungen

über erforderliche Änderungen der Fördermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft zulas-

sen. In diesem Zusammenhang wird besonders der bestehende Mangel an nachfrageseiti-

gen Bewertungen der positiven Leistungen und das völlige Fehlen von Kostenschätzungen

der Umweltschädigungen durch die Landwirtschaft nachteilig spürbar. Damit fehlt jener Refe-

renzpunkt, von dem ausgehend empirisch abgesicherte Vorschläge über gesellschaftlich

gewünschte Änderungen des Fördersystems möglich wären.


II 2

Den Schwerpunkt der vorliegenden Arbeit bildet die Vorstellung der verwendeten Indikatoren

und die Diskussion der Ergebnisse der Modelluntersuchung. Bei den vorliegenden Simulatio-

nen wurde lediglich das Niveau wichtiger Entscheidungsparamter des Modells um einen ein-

heitlichen Prozentsatz verändert. Damit wird die Richtung der Änderung im Niveau einzelner

interessierender Variable aufgezeigt, kombinierte Wirkungen mehrerer Instrumente werden

jedoch nicht untersucht.

Der vorliegende Anhang II gliedert sich wie folgt: Im folgenden Abschnitt wird das verwende-

te Modell kurz beschrieben und es werden jene Indikatoren präsentiert, die bei den Modellun-

tersuchungen beobachtet werden. Im darauffolgenden Kapitel werden die Ergebnisse der

Simulationsrechnungen vorgestellt. Zwecks Übersichtlichkeit werden die numerischen Modell-

ergebnisse nicht ausgewiesen. Die Detailergebnisse können dem Tabellenteil am Ende des

Anhangs II entnommen werden. Die Erläuterungen werden dabei auf das Nötigste be-

schränkt, um redundante Ausführungen zu minimieren. Der letzte Abschnitt dieses Anhangs

widmet sich der Darstellung der in der Literatur diskutierten Vorschläge zur Verringerung der

negativen externen Effekte der Landwirtschaft.

2. Modell, Daten, Szenarien und Ergebnisse

2.1. Das Modell - eine kurze Beschreibung

Bei dem eingesetzten Modell handelt es sich um ein partielles Agrarsektormodell, das auf der

Methode der Positiven Mathematischen Programmierung (PMP) basiert. Dabei handelt es

sich um eine erweiterte Fassung der Methode der Linearen Programmierung. Eine ausführli-

che Darstellung der Methode und die Übersicht der Modellstruktur findet sich im Anhang.

Im Modell werden die Agrar- und die Erzeugungsstruktur einer typischen Region Österreichs

abgebildet. Die Ergebnisse spiegeln daher die Effekte auf den Agrarsektor in einer gesamten

Region wider und sind nicht auf Aussagen über die Reaktionen typischer Einzelbetriebe be-

schränkt. Dies unterscheidet die gewählte Vorgehensweise von dem in der agrarökonomi-

schen Literatur vorherrschenden Vorgehen. Neben den von der Gemeinsamen Agrarpolitik

(GAP) auf Ebene der EU15 eingesetzten Instrumenten werden auch die wichtigsten öster-

reich-spezifischen Agrarumweltmaßnahmen (ÖPUL) explizit modelliert. Der Zeitraum, auf den

das Modell kalibriert wurde, ist die erste Phase des österreichischen Agrar-Umweltprogramms

ÖPUL95.

Das Modell ist modular angelegt. Dadurch können die meisten ÖPUL-Maßnahmen separat

analysiert werden. Der wesentliche Dateninput besteht in der Flächenallokation der einzelnen

Agrar-Umweltmaßnahmen, den Standarddeckungsbeiträgen der jeweiligen Verfahren, Er-

tragsdaten und Transferdaten. Als wichtigste Datenquellen diente der Grüne Bericht und der


II 3

Standarddeckungsbeitragskatalog (BMLF, diverse Jahrgänge). Die Fütterungsaktivitäten die-

ses Ein-Perioden -Modells sind in Form linearer Zusammenhänge abgebildet, die Zielfunktion

(Maximierung des Deckungsbeitrages der Region) ist nicht-linear.

Die Gewinnung der empirischen Daten stellte sich als sehr aufwändig heraus, wobei insbe-

sonders die hohe Zahl von Agrar-Umweltverfahren und die dafür erforderlichen Standardde-

ckungsbeitragskalkulationen als nahezu prohibitive Hürde angesehen werden kann. In

Tabelle 14 werden die für die Ermittlung der Ertragswirkung einer Maßnahme verwendeten

Parameter beispielhaft angeführt. Bei der Modellkonstruktion wurde dahingehend Vorsorge

getroffen, dass allfällige Änderungen solcher Parameter, z.B. beim Vorliegen neuerer Ver-

suchsergebnisse, einfach integriert werden können, um damit die empirische Güte des Mo-

dells sukzessive weiter verbessern zu können.

Tabelle 14: Parameter der Ertragswirkung von Varianten des "Verzicht auf ertragssteigernde

Betriebsmittel auf Einzelflächen des Ackerlandes"

Weizen Gerste Roggen Hafer

Verzicht Halmverkürzer und Mineraldünger 65% 100% 100% 90%

Verzicht Pflanzenschutzmittel und Mineraldün-ger

65% 64% 75% 66%

Verzicht Fungizide 89% 90% 100% 100%

Verzicht Pflanzenschutzmittel 74% 80% 90% 80%

Verzicht Halmverkürzer (CCC) 83% 100% 100% 90%

Quelle: BMLF, 1996, Brandstetter, 1997, 1998, eigene Annahmen

Insgesamt werden in diesem Modell 22 Pflanzenbauaktivitäten im Ackerland, drei Grünland-

kategorien und vierzehn ÖPUL-Maßnahmen unterschieden. Die Kombination dieser Katego-

rien führt schließlich zu 137 Pflanzenbau- und zwölf Grünlandaktivitäten. Im Tierproduktionsbe-

reich sind zehn Aktivitäten von Rauhfutterverzehrern (Rinder, Schafe, Pferde) und zwei

Schweinehaltungsaktivitäten (Ferkelzucht und Schweinemast) implementiert.

Abgesehen von der großen Menge an Verfahren mussten bei der Modellkonstruktion noch

weitere Herausforderungen bewältigt werden: die Ableitung von Tierhaltungs-

Produktionsaktivitäten aus Bestandesdaten, hierbei insbesondere die Bilanz zwischen Kälber-

erzeugung und -Verwendung, sowie die Modellierung schwer zu handhabender GAP-

Politiken und ÖPUL-Maßnahmen wie die freiwillige Flächenstillegung, die Extensivierungsprä-

mie für Rinder und die Elementar- bzw. Basisförderung.


II 4

Als Folge dieser Besonderheiten wurde das grundsätzliche Schema der im Anhang beschrie-

benen PMP-Modelle folgendermaßen erweitert: In einem ersten LP-Modell erfolgt eine Anpas-

sung an ein Minimum an Stillegungsfläche und erst nach einer zweiten LP-Lösung werden die

Parameter für das PMP-Modell gewonnen. In der darauffolgenden ersten PMP-Lösung wird

zunächst die freiwillige Flächenstillegung limitiert und erst in einer zweiten PMP-Lösung das

Endergebnis gewonnen. Diese Zusatzschritte dienen dazu, sich dem unvermeidlichen Aggre-

gationsfehler 1 regionaler Modelle in strukturierter und transparenter Weise zu nähern.

Das vorliegende Modell erlaubt Aussagen über die Effekte von Politikänderungen auf folgen-

de Größen: Veränderung des Agrareinkommens (gemessen als Deckungsbeitrag DB), der

GAP-Prämien, der ÖPUL-Prämien, Anpassung der Flächen- und Erzeugungsstruktur der wich-

tigsten tierischen und pflanzlichen Produkte, sowie Veränderung der Akzeptanz einzelner Ö-

PUL-Maßnahmen. Daneben können auch Aussagen über die Umweltwirkung von Politikvari-

anten getroffen werden, die anhand von Umweltindikatoren quantifiziert werden. Bei den

Umweltindikatoren werden drei Bereiche unterschieden:

1. Methanemissionen aus der Tierhaltung und der Lagerung von Wirtschaftsdünger;

2. Stickstoffeinsatz, - verwendung und -verluste sowie

3. Umweltindikatoren durch die biotische, abiotische und ästhetische Wirkungen einzelner

ÖPUL-Maßnahmen gemessen werden.

Die ersten beiden Gruppen von Indikatoren sind mit der tierischen und pflanzlichen Produkti-

on über technische Beziehungen verknüpft, die im Zuge der Szenarienanalyse explizit gesteu-

ert werden können. Dadurch ist es z.B. auch möglich, die sich auf der Basis technischer Ver-

änderungen (z.B. Steigerung der Milchleistung je Kuh, Veränderung der Wirtschaftdüngerver-

fahren) ergebenden Effekte auf Umweltindikatoren zu untersuchen.

Als Datengrundlage für den Bereich Methan dient die Studie von Steinlechner (1994), bei der

Erfassung der Stickstoffströme stammen die Parameter aus LUFA (1996), die Methodologie der

Bilanzerstellung orientiert sich an OECD (2001), die wiederum - soweit für Österreich relevant -

auf Götz (1998) zurückgreift. Mit der Integration der Methanemission und der Abbildung des

Stickstoffkreislaufs werden zwei wichtige negative externe Effekte der österreichischen Land-

wirtschaft erfasst. Durch die Betrachtung auf der Sektorebene sind allerdings keine Aussagen

1 Jener Fehler, der aus der Annahme entsteht, dass sich die Summe aller Betriebe so verhält wie ein typischer Einzelbetrieb. Dieser Fehler kommt dadurch zustande, dass Maßnahmen generell an Einzelbetriebe adressiert sind und auf regionaler Ebene nicht genügend Information darüber vorliegt, in welcher Weise heterogene Einzelbetriebe auf derartige Anreize reagieren.


II 5

darüber möglich, welcher Umweltschaden in einem kleinräumigen Kontext entsteht. Es lassen

sich allerdings Tendenzen ablesen und Aussagen über Richtungsänderungen von Umweltwir-

kung treffen. Diese Detailschärfe ist für die Beurteilung von Wirkungen von Instrumenten, die

auf Sektorebene greifen, durchaus angemessen.

Tabelle 15: Teilkomponenten des Umweltindikators zur Bewertung von Agrar-

Umweltmaßnahmen

Verfahren Land Indikatorkomponente abiotisch biotisch ästhetisch Gesamt Standardverfahren ohne ÖPUL -2.6 -3.5 -2.9 -3.0 Elementarförderung 0 0 0 0 biologische Wirtschaftsweise GL 2.5 2.5 1.5 2.2 AL 2.9 2.7 1.9 2.5 Verzicht auf ertragssteigernde Mittel (ganzer Betrieb)

GL 2.5 2.5 1.5 2.2

AL 2.9 2.7 1.9 2.5 Extensive Brotgetreideerzeugung AL 1.8 0.6 0.1 0.8 Verzicht auf CCC und Mineraldünger AL 3.4 3.6 1.9 3.0 Verzicht auf ertragssteigernde Mittel (Einzelflächen)

AL 3.4 3.6 1.9 3.0

Fungizidverzicht AL 1.5 3.4 1.6 2.2 Verzicht chemisch synt. Pflanzenschutz AL 1.5 3.4 1.6 2.2 Verzicht Wachstumsregulatoren AL 1.6 0.9 0.2 0.9 Erosionskontrolle AL 1.8 1 0.1 1.0 Extensivgrünland in ausgewiesenen Gebieten

GL 3.1 3.2 2.1 2.8

Extensivierung Grünland GL 3.1 3.2 2.1 2.8 Abkürzungen: GL Grünland, AL Acker Hinweis: eigene Annahme Index=0 bei Elementarförderung; eigene Zuordnung von ÖPUL-Verfahren zu den Verfahren der Originalquelle Quelle: Wilhelm, 1999; eigene Modifikationen

Bei den unter Punkt 3 genannten Umweltindikatoren wurde auf die Arbeit von Wilhelm (1999)

zurückgegriffen. Dabei werden einzelne Agrar-Umweltmaßnahmen in ihrer Wirkung auf 'abio-

tische', 'biotische' und 'ästhetische' Aspekte hin untersucht und klassifiziert. Dieses Schema

wurde für die in der Untersuchungsregion angetroffenen Agrar-Umweltmaßnahmen ange-

wandt. Die Zuordnung erfolgte dabei nach dem in der folgenden Übersicht vorgestellten

Schema.

Dieser Umweltindex stellt eine Möglichkeit dar, die Wirkungsfülle einzelner Maßnahmen zu

erfassen. Verbesserungen bzw. Verschlechterungen des Umweltindex bei den einzelnen Sz e-

narien geben einen Hinweis darauf, in welche Richtung sich der Umweltzustand tendenziell

verändert. Damit ist es möglich, zwei unterschiedliche Verfahren, wie z.B. biologische Wirt-

schaftsweise und Verzicht auf Fungizide zu vergleichen. Die gewählte Vorgehensweise ähnelt

daher der 'Bewertung der Potentiellen Wirkung' von Umweltmaßnahmen, wie sie im ÖPUL-

Evaluierungsbericht 1998 (siehe BMLF, 1998, 28) vorgelegt wurde.


II 6

2.2. Modell-Indikatoren

Bei der Untersuchung der Szenarien wurde analysiert, wie sich ein verändertes wirtschaftliches

Umfeld auf Umweltindikatoren und wirtschaftliche Erfolgsgrößen auswirkt. Es wird daher die

Reaktion des Verhaltens von Landwirten auf ökonomische und technologische Veränderun-

gen in das Zen trum der Untersuchung gestellt. Die Veränderungen im Bereich der Umwelt sind

daher immer das Ergebnis der Interaktion zwischen Anreiz und Verhalten, wobei empirisch

beobachtete Reaktionssysteme erfasst werden. Es wurden sowohl Veränderungen, die von

Markteffekten ausgelöst werden (z.B. veränderte Erlöse oder Inputpreise) als auch Verände-

rungen, die von der Agrarpolitik gesetzt werden (z.B. Verringerung/Erhöhung von ÖPUL-

Prämien) untersucht. Solchen Veränderungen werden Modifikationen der eingesetzten Tech-

nologie gegenübergestellt, um zu untersuchen, wie sich technischer Fortschritt oder die Wahl

einer ansonsten primär aus Kostenüberlegungen gewählten Technologie auf Umweltindikato-

ren auswirkt.

Durch die Konstruktion des Modells und die explizite Integration der oben aufgezählten Indi-

katoren wird versucht, den im Protokoll zur Sitzung des Expertenbeirats vom 12. Juni (Eteme,

2001) angeführten Fragestellungen zu entsprechen:

• die negativen externen Effekte der Landwirtschaft werden neben ihrer Berücksichtigung

im Umweltindex durch die Veränderungen der Methanemission und durch Veränderun-

gen im Stickstoffkreislauf erfasst;

• die Auswirkungen veränderter Konsumgewohnheiten (z.B. Verringerung eines übermäßi-

gen Fleischkonsums) werden als Verringerung der Produkterlöse modelliert und durch die

Ausweisung von Umweltindikatoren werden ansatzweise Materialströme abgebildet.

• Der Forderung "der Abbau negativer und die Verstärkung positiver Umwelteffekte darf

nicht allein an einzelnen Förderungen, sondern muss am Gesamtsystem ansetzen" wird

durch den gewählten Modellansatz nachgekommen: Die wichtigsten Fördermaßnahmen

werden in den Kontext einer existierenden Region gestellt, technologischen Beschrän-

kungen wird explizit Rechnung getragen, es werden die wichtigsten Umwelt-

Fördervarianten untersucht, die GAP Tier- und Pflanzenprämien sowie administrierte Preise,

Ausgleichzahlungen und Quoten werden erfasst, die Möglichkeit der Besteuerung wichti-

ger Inputs wurde vorgesehen und meh rere Dutzend Deckungsbeitragsvarianten, Emissi-

onsmodule und tierische Verfahrensvarianten sowie die Unterscheidung von vier Landka-

tegorien erlaubt eine thematisch umfassende, detaillierte Sicht.

• Die Untersuchung der Vorschläge in Bezug auf die Instrumente der GAP und deren Ent-

wicklung in Hinblick auf die Osterweiterung wird durch die detaillierte Erfassung der GAP-


II 7

Instrumente und die Möglichkeit einer Veränderung der Transfers aus EU-, Bundes- und

Länderbudgets bewerkstelligt.

Bei den ausgewiesenen Ergebnissen werden, um die Übersicht zu wahren, lediglich Rich-

tungsänderungen angegeben. Von mehreren hundert möglichen Modell-Outputgrößen

wurden folgende ausgewählt:

Gesamt-Regions DB (der Deckungsbeitrag aller untersuchten Verfahren in der Beispielregion)

entspricht dem in der betriebswirtschaftlichen Literatur geläufigen DB I, also Rohertrag abzüg-

lich variable Kosten plus verfahrensspezifische Prämien. Im Modell werden keine Investitions-

entscheidungen modelliert und Abschreibungen werden nicht berücksichtigt. Daher kann

das landwirtschaftliche Einkommen nicht ausgewiesen werden. Der Deckungsbeitrag ist

lediglich ein Indikator für die Einkommenswirkung aufgrund von Markt- oder Politikveränderun-

gen.

DB Rinderhaltung, DB Milchviehhaltung und DB Marktfruchtbau sind Komponenten, aus de-

nen sich der Gesamt-Regions DB zusammensetzt. Durch die Ausweisung dieser Größen kann

nachvollzogen werden, wodurch Gesamt-DB-Änderungen ausgelöst werden.

Betriebswert GL gibt an, welchen Beitrag die Grünlandbewirtschaftung zur Einkommenserzie-

lung leistet. Dadurch ist es möglich herauszufinden, ob durch eine Veränderung der innerbe-

triebliche Wert von Grünland steigt (+) bzw. verringert wird (-).

GAP-Prämien und ÖPUL-Prämien: dadurch wird angezeigt, ob die Auszahlungssumme der

jeweiligen Prämien steigt oder sinkt. Steigerungen der ÖPUL-Prämien sind modelltechnisch

unbegrenzt möglich, bei den GAP-Prämien gibt es Restriktionen.

Das Flächenausmaß von Weizen, Körnermais und CCM-Mais und Futterpflanzen (Silomais wird

separat angeführt) wird ausgewiesen, um einen Überblick über das Fruchtartenverhältnis zu

gewinnen.

Die Schattenpreise der einzelnen Land-Kategorien (AL Ackerland, GL2 Grünland mit zwei

Schnitten, GL1 Grünland mit einem Schnitt und Almen) sind Indikatoren für fiktive Pachtpreise.

Damit wird aufgezeigt, welcher Typus von Landnutzung durch eine Veränderung bevorzugt

bzw. benachteiligt wird. Es kann daher gemessen werden, ob z.B. ein Anreiz besteht, Grün-

land in Ackerland umzuwandeln. Allerdings sind im Modell Umwandlungen von Grünland in

Ackerland nur in den ganz engen Bandbreiten jener Flächen möglich, die nicht von der 'Ele-

mentarförderung' erfasst werden.

Von den im Agrar-Umweltprogramm angebotenen Verfahren werden zwei - biologische Wirt-

schaftsweise und Verzicht auf ertragssteigernde Betriebsmittel im ganzen Betrieb - beispielhaft


II 8

angeführt. Auch dabei wird unterschieden, ob die Veränderung im Ackerland oder Grünland

stattfindet (siehe AL: biolog. Wirtschaftsw., AL: Verzicht ganzer Betrieb, GL: biolog. Wirt-

schaftsw. und GL: Verzicht ertragsst. Mittel). Gleichzeitig wird ausgewiesen, ob im Ackerland

Verfahren der Standardbewirtschaftung in vermehrtem oder geringerem Umfang eingesetzt

werden (AL: Standardverfahren). Flächen, die durch die Elementarförderung gefördert wer-

den, können im Standardverfahren oder in extensiveren Verfahren (z.B. biologische Wirt-

schaftsweise) bewirtschaftet werden.

Beim Umweltindex wird die Veränderung sowohl nach Acker (AL) als auch nach Grünland

(GL) differenziert ausgewiesen. Die aggregierte Veränderung in 'Umweltindex gesamt' erfaßt.

Aus Gründen der Übersicht werden die einzelnen Teilkomponenten nicht gesondert darge-

stellt.

Für den Bereich der Methanemission werden die metabolischen Ausscheidungen von Rindern

(CH4 Rinder met.) getrennt von jenen der anderen Tiergattungen (CH4 andere Tiere met.)

behandelt. Neben den im tierischen Stoffwechsel anfallenden Gasen sind noch die Emissio-

nen im Zuge der Lagerung zu berücksichtigen. Hier könnte z.B. untersucht werden, ob die

Festmistkette Vorzüge gegenüber der Güllewirtschaft aufweist. - Derartige Szenarien werden

jedoch nicht behandelt.

Veränderungen im Stickstoffkreislauf werden durch die drei Indikatoren quantifiziert: 'N-Entzug'

durch die Ernteprodukte (sowohl Marktfrüchte als auch Futterbauprodukte), 'N-Lieferung Tie-

re' (also die Nährstoffausscheidungen von Vieh) und 'N-legume Bindung' (also die Festlegung

von Stickstoff durch Marktfrucht- und Futterleguminosen).

2.3. Szenarien und Ergebnisse

Im ersten Block von Szenarien wird untersucht, welche Effekte durch Veränderungen von

Marktpreisen oder Kosten ausgelöst werden. Im zweiten Block werden Veränderungen analy-

siert, die durch unterschiedliche Niveaus von agrarpolitischen Markteingriffen ausgelöst wer-

den. Die Veränderungen in den beiden Blöcken werden jeweils durch Verringerungen exo-

gener Größen um 10% ausgelöst. Eine 'Reduktion ÖPUL-Prämien' bedeutet also, dass alle

Prämien des ÖPUL simultan um 10% gekürzt werden. Im dritten Szenarioblock schließlich wird

untersucht, welche Veränderungen zu erwarten sind, wenn sich technologische Zusammen-

hänge ändern. Die konkreten Annahmen und ihr Hintergrund werden jeweils an der entspre-

chenden Stelle näher erläutert. Um die Übersichtlichkeit zu wahren, werden die Ergebnisse in

der folgenden Beschreibung nur als Richtungsänderungen ausgewiesen, und zwar als + und -

oder als 0, wenn sich keine Veränderung ergibt. Im Tabellenteil im Anschluss an diesen An-

hang werden zusätzlich die numerischen Werte ausgewiesen.


II 9

Effekte durch Veränderungen von Marktdaten

Die Motivation für die Analyse der Auswirkungen von Veränderungen der Preise von Markt-

früchten (z.B. Weizen, Körnermais, Körnererbse, ...) ergibt sich daraus, dass Markteffekte häu-

fig die Wirkungen von (agrar)politischen Eingriffen überlagern, also verstärken oder verringern

können. Die Erhöhung des Preises eines essentiellen Inputs (mineralischer Stickstoff) wird expli-

zit vorgestellt, um die Wirkung einer allfälligen Stickstoffsteuer (siehe nächster Abschnitt) zu

beobachten. Verringerungen des Preises von Schlachtschweinen (dies bedeutet gleichzeitig

eine Verringerung des Ferkelpreises) werden vorgestellt, um allfällige Auswirkungen veränder-

ter Konsumgewohnheiten, die zu Preisreduktionen führen, zu untersuchen. Im Rindfleischbe-

reich und bei Milch wird der Deckungsbeitrag verändert. Damit kann die Wirkung von Preis-

einbrüchen (z.B. im Gefolge der BSE-Krise) und auch von Kostensteigerungen (z.B. durch das

Verbot von Tiermehl im Futter) abgebildet werden.

Die ausgewiesenen Ergebnisse zeigen durchwegs die erwarteten Auswirkungen auf die De-

ckungsbeiträge. Die Tierhaltung profitiert teilweise von Preiserhöhungen von mineralischem

Dünger, weil dadurch Wirtschaftsdünger wertvoller wird, kann aber auch Einbussen erleiden,

weil eventuell die Futterkosten steigen. Veränderungen am Schweinemarkt bleiben weitg e-

hend isoliert von anderen Effekten. Die Ergebnisse zeigen auch, dass der Rindfleischbereich

mit der Milchproduktion über das Fleisch von Altkühen und über die Kalbinnennachfrage in

engen Wechselwirkungen steht.

Erlösänderungen, aber auch Inputpreissteigerungen führen zu Wechselwirkungen mit der Ak-

zeptanz von Agrar-Umweltmaßnahmen. Steigende 'ÖPUL-Prämien' sind ein Indikator dafür,

dass Umweltprogramme vermehrt von den Landwirten in Anspruch genommen werden. Dies

führt gleichzeitig zu einer Verbesserung des Umweltindikators.


II 10

Tabelle 16: Szenarienergebnisse Erlös- und Kosten- bzw. DB -Änderungen um 10%

Reduktion Erhöhung Reduktion Reduktion Reduktion Markt-

fruchterlö-se

Stickstoff-preis

Schweine-fleischpreis

DB Rind- fleisch

DB Milch

Gesamt-Regions DB - - - - - DB Rinderhaltung + - 0 - - DB Milchviehhaltung 0 + 0 - - DB Marktfurchtbau - - 0 + 0 Betriebswert GL 0 - 0 - 0 GAP - Prämien 0 0 0 0 0 ÖPUL - Prämien + + 0 + 0 ha Weizen - - 0 + 0 ha Mais (Korn, CCM) - - 0 + 0 ha Silomais + - 0 - 0 ha Futterpflanzen * + - 0 - 0 Schattenpreis AL - - 0 - 0 Schattenpreis GL2 0 - 0 - 0 Schattenpreis GL1 0 - 0 - 0 Schattenpreis Alm 0 - 0 - 0 AL: Standardverfahren - - 0 - 0 AL: biolog. Wirtschaftsw. + + 0 + 0 AL: Verzicht ganzer Betrieb + + 0 + 0 GL: biolog. Wirtshaftsw. 0 + 0 + 0 GL: Verzicht ertragsst. Mittel 0 + 0 + 0 Umweltindikator AL + + 0 + 0 Umweltindikator GL 0 - 0 + 0 Umweltindikator gesamt + + 0 + 0 CH4 Rinder met. 0 + 0 - 0 CH4 andere Tiere met. 0 + - - 0 N- Entzug durch Pflanzen + - 0 - 0 N-Lieferung Tiere 0 + - - 0 N-legume Bindung + + 0 + 0 * außer Silomais + bedeutet Steigerung/Erhöhung, - bedeutet Verringerung, 0 bedeutet keine oder nur sehr geringfügige Veränderung Quelle: eigene Berechnungen

Die Ausweisung der Emissionsindikatoren für Methan und Stickstoff zeigt, dass fast in jedem Fall

mit Veränderungen zu rechnen ist. Eindeutige Effekte sind jedoch nur in speziellen Situationen

zu erwarten. Selbst im Fall einer DB-Verringerung bei Rindfleisch - eine Situation in der fast alle

Stoffindikatoren in den negativen Bereich tendieren - gibt es eine Ausnahme bei der N-

Bindung durch Leguminosen. Die Zunahme aber auch Abnahme der Anreicherung von Stick-

stoff im Boden durch Leguminosen scheint weitgehend erratisch zu verlaufen. Sie wird sowohl

von Veränderungen im tierischen Bereich wie im Marktfruchtbereich beeinflusst und es ist

unmöglich vorherzusagen, welcher Effekt dominiert und damit eine Verringerung oder Steige-

rung verursacht.


II 11

Effekte durch Veränderungen von Fördermaßnahmen

In der folgenden Übersicht werden Ergebnisse vorgestellt, bei denen Fördermaßnahmen der

Landwirtschaft im Vordergrund stehen. Reduktionen von Fördermaßnahmen führen eindeutig

zu Einkommensverringerungen, die Wirkungen auf die Umwelt hängen allerdings von der kon-

kreten Ausgestaltung der jew eiligen Maßnahme ab.

Verringerrungen der ÖPUL-Prämien implizieren Verringerungen des Niveaus des Umweltindika-

tors. Veränderungen bei den Emissionsindikatoren sind lediglich in der Interaktion von Nutz-

pflanzen und Stickstoff messbar, Emissionen der Tierproduktion werden durch das ÖPUL nicht

spürbar beeinflusst.

Die Auswirkungen der GAP-Prämien für Nutztiere in bezug auf die Umwelt betreffen sowohl

die Emission von Methan als auch die Nährstofflieferung der Nutztiere - in beiden Fällen wird

weniger emittiert. Auswirkungen auf den Umweltindikator sind dabei nicht messbar, es gibt

offenbar nur geringe Wechselwirkungen mit den ÖPUL-Verfahren.

Derartige Wechselwirkungen zeigen sich jedoch im Zusammenhang mit den GAP-Prämien für

Marktfrüchte und mit Subventionen von Silomais. In beiden Fällen führt eine Reduktion der

Förderung zu einer Verbesserung des Umweltindikators am Ackerland. Zu beachten ist, dass

die Betrachtung jeweils ceteris paribus erfolgt, also die ÖPUL-Prämien unverändert bleiben,

wenn die GAP-Prämien modifiziert werden. Die Auswirkungen der Marktordnungsprämien auf

die Bereiche Methan und Stickstoff sind nicht eindeutig.

Die Reduktion der Milchquote wird in diesem Block vorgestellt, obwohl es sich dabei nicht um

eine Fördermaßnahme ähnlich den bisher vorgestellten handelt. Aufgrund der großen Bedeu-

tung der Milchproduktion in der betrachteten Beispielregion sind die Auswirkungen massiv.

Der Marktfruchtbau gewinnt an Attraktivität und auch ÖPUL-Maßnahmen werden vermehrt in

Anspruch genommen. Die Schattenpreise aller Landkategorien nehmen allerdings ab und

vor allem der Anreiz, marginale Standorte vor der Aufgabe der Bewirtschaftung zu bewahren,

wird zurückgedrängt. Auch in diesem Fall sind die Effekte auf die Methanemission und den

Stickstoffkreislauf nicht eindeutig. Die Ausweisung einer Steigerung des DB Milchviehhaltung ist

auf die konkrete Abgrenzung der Positionen Milch-, Rindfleisch-, Kälber- und Zuchtviehproduk-

tion zurückzuführen, welche eine eindeutige Zuordnung nicht erlaubt. Jedenfalls sinkt durch

die Quotenreduzierung - wie erwartet - der Netto-Erlös aus dem Milchverkauf und auch der

DB der gesamten Rinderhaltung.


II 12

Tabelle 17: Szenarienergebnisse Reduktion Fördermaßnahmen um 10%

Reduktion Reduktion Reduktion Reduktion Reduktion ÖPUL-

Prämien GAP- Pflanzen

GAP- Tiere Kosten Silomais

Milchquote

Gesamt-Regions DB - - - - - DB Rinderhaltung - - - - - DB Milchviehhaltung 0 0 - 0 + DB Marktfurchtbau - - 0 + + Betriebswert GL - 0 0 0 - GAP - Prämien 0 0 0 0 0 ÖPUL - Prämien - + 0 + + ha Weizen - - 0 + + ha Mais (Korn, CCM) + - 0 + + ha Silomais + - 0 - - ha Futterpflanzen * + + 0 + - Schattenpreis AL - - 0 - - Schattenpreis GL2 - 0 0 0 - Schattenpreis GL1 - 0 0 0 - Schattenpreis Alm 0 0 0 0 - AL: Standardverfahren + - 0 - - AL: biolog. Wirtschaftsw. - + 0 + + AL: Verzicht ganzer Betrieb - + 0 + + GL: biolog. Wirtshaftsw. - 0 0 0 + GL: Verzicht ertragsst. Mittel - 0 0 0 + Umweltindikator AL - + 0 + + Umweltindikator GL - 0 0 0 + Umweltindikator gesamt - + 0 + + CH4 Rinder met. 0 0 - 0 - CH4 andere Tiere met. 0 0 - 0 + N- Entzug durch Pflanzen + + 0 - - N-Lieferung Tiere 0 - - 0 - N-legume Bindung + 0 0 + + * außer Silomais + bedeutet Steigerung/Erhöhung, - bedeutet Verringerung, 0 bedeutet keine oder nur sehr geringfügige Veränderung Quelle: eigene Berechnungen

Effekte durch Veränderungen von technischen Zusammenhängen

In den abschließend präsentierten Szenarien werden Effekte vorgestellt, die sich aus techno-

logischen Veränderungen ergeben können. Solche Veränderungen werden im Modell nicht

endogen abgebildet, sondern werden exogen vorgegeben.

Es handelt sich dabei um Produktivitätszuwächse (z.B. bei der Steigerung der Milchleistung)

aber auch um Verhaltensänderungen, die durch politische Maßnahmen ausgelöst werden

können (seien es 'command and control'-Instrumente oder ökonomische Anreize). Als Beispiel

wird die Adaption der Fütterung von Mastschweinen angeführt, wo durch geeignete Zusam-

mensetzung des Futters die Nährstoffausscheidung der Masttiere entscheidend verringert

werden kann.


II 13

Auch in diesem Fall liegt die Absicht der Präsentation darin, allfällige Wechselwirkungen von

technischem Fortschritt mit bestehenden Politikinstrumenten aufzuzeigen. Es wird auch aufge-

zeigt, dass möglicherweise lediglich durch Steigerung des Wissensstandes der Landwirte posi-

tive Veränderungen eingeleitet werden können, wenn die ökonomischen Zusammenhänge

mitberücksichtigt werden.

Zunächst wird der Effekt der Einführung der Zwei-Phasen -Fütterung mit reduziertem Nährstoff-

gehalt in der Mastschweinehaltung vorgestellt. Es handelt sich dabei um Veränderungen, die

weitgehend isoliert sind und kaum Wechselwirkungen aufweisen. Die Nährstofflieferung der

Tiere wird reduziert und auch der Deckungsbeitrag verringert sich. Diese Reduktion ist teilwei-

se bedingt durch den verringerten Wert des Wirtschaftsdüngers, der auf der Erlösseite abge-

zogen wird. Das Ergebnis zeigt, dass spürbare Verringerungen der Stickstofffreisetzung erreicht

werden können, selbst wenn nur 50% der Mastschweine zwei-phasig gefüttert werden. Dies ist

allerdings mit Zusatzkosten verbunden, die sich nicht bloß auf Futterkosten beschränken.

Bei der Steigerung der Milchleistung der Milchkühe werden zwei Szenarien unterschieden: im

ersten Szenario bleibt die Milchquote unverändert, im zweiten Fall wird gleichzeitig die Milch-

quote erhöht.


II 14

Tabelle 18: Szenarienergebnisse Veränderungen technischer Zusammenhänge

Einführung Steigerung Steigerung Zwei-

Phasenfütterung Milchleistung Milchleistung und

Milchquote Gesamt-Regions DB - + + DB Rinderhaltung 0 + + DB Milchviehhaltung 0 + + DB Marktfurchtbau 0 + + Betriebswert GL 0 - - GAP - Prämien 0 0 0 ÖPUL - Prämien 0 + + ha Weizen 0 + + ha Mais (Korn, CCM) 0 + + ha Silomais 0 - - ha Futterpflanzen * 0 - - Schattenpreis AL 0 - - Schattenpreis GL2 0 - - Schattenpreis GL1 0 - - Schattenpreis Alm 0 - - AL: Standardverfahren 0 - - AL: biolog. Wirtschaftsw. 0 + + AL: Verzicht ganzer Betrieb 0 + + GL: biolog. Wirtshaftsw. 0 + + GL: Verzicht ertragsst. Mittel 0 + + Umweltindikator AL 0 + + Umweltindikator GL 0 + + Umweltindikator gesamt 0 + + CH4 Rinder met. 0 + + CH4 andere Tiere met. 0 + - N- Entzug durch Pflanzen 0 - - N-Lieferung Tiere - + + N-legume Bindung 0 + + * außer Silomais + bedeutet Steigerung/Erhöhung, - bedeutet Verringerung, 0 bedeutet keine oder nur sehr geringfügige Veränderung Quelle: eigene Berechnungen

Produktivere Milchkühe benötigen weniger regionseigenes Wirtschaftsfutter, sondern verzeh-

ren mehr Kraftfutter. Daher sinkt der Schattenpreis der verschiedenen Grünlandkategorien.

Die freiwerdende Fläche wird vermehrt in das ÖPUL-Programm eingebracht, wodurch der

Umweltindex steigt. Die interessantesten Ergebnisse sind allerdings bei den Stoffindikatoren

abzulesen. Obwohl die Steigerung der Produktivität der Milchkühe zu Verringerungen der Me-

thanemission je Liter Milch führt, zeigen die angeführten Ergebnisse eine Steigerung der Me-

thanemission. Dies ist darauf zurückzuführen, dass dem Modell zufolge das Futter nun ver-

mehrt von (geförderten) Mutterkühen verwertet wird. Allerdings übersteigt die Komplexität

der Stoffströme die Detailliertheit des verwendeten Modells. Es ist z.B. nicht möglich zu quanti-

fizieren, in welchem Ausmaß der erhöhte Kraftfutterverzehr zu vermehrten Transportaktivitäten

und damit höherem Treibhausgasausstoß beiträgt. Auch weitere Konsequenzen wie vermut-


II 15

lich höherer Medikamentenbedarf und Umstellung des Haltungssystems können nicht abge-

bildet werden.

Wird zusätzlich zur Steigerung der Milchleistung die Milchquote ausgedehnt, so deuten die

Ergebnisse generell in dieselbe Richtung. In diesem Szenario werden allerdings zunehmend

andere Tierkategorien verdrängt, was seinen Niederschlag in einer verringerten Methanemis-

sionen im Bereich anderer Tiere findet.

2.4. Zusammenfassende Bewertung

In diesem Abschnitt wurde ein Simulationsmodell vorgestellt, mit dem die Wirkungen umwel t-

kontraproduktiver Fördermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft quantitativ erfasst und

analysiert werden können. Zur diesem Zweck wurden mehrere Umwelt- und Emissionsindikato-

ren explizit in ein partielles Agrarsektormodell integriert. Das Modell wurde primär eingesetzt,

um die Umweltwirkung von Fördermaßnahmen zu analysieren, es wurden damit aber auch

die Folgen von Veränderungen der marktlichen und technischen Gegebenheiten abge-

schätzt. Damit konnte ein recht umfassendes Bild über die vielfältigen Auswirkungen auf die

Umwelt gezeichnet werden, die sich aus den Wechselwirkungen von Politikmaßnahmen,

Marktveränderungen und Reaktionen der adressierten Akteure ergeben.

Die derzeit vorliegenden Ergebnisse lassen erwarten, dass durch die Förderung von Agrar-

Umweltmaßnahmen bei den untersuchten Indikatoren jedenfalls positive Umweltwirkungen zu

erwarten sind. Kritisch anzumerken ist dabei jedoch, dass dieses Resultat zu einem gewissen

Umfang durch die Verwendung des vorgestellten Umweltindexes determiniert ist. Grundsätz-

lich ist zu erwarten, dass in erster Linie eine gezielte Veränderung der Relation der einzelnen

ÖPUL-Prämien zu Verbesserungen im Bereich der Umweltqualität führen dürfte.

Die Untersuchung der Marktordnungsprämien zeigt, dass bei einer Prämienverringerung die

verwendeten Umweltindikatoren Verbesserungen anzeigen. Dieser Gewinn im Bereich der

Umwelt fällt aber zu Lasten des Einkommens der Landwirte. Dieser Trade-Off kann mit Hilfe des

eingesetzten Modells zwar quantitativ aufgezeigt werden, allerdings fehlt ein Referenzsystem,

durch das dieser Zielkonflikt aufgelöst werden könnte.

Selbst Produktivitätsfortschritte, die wegen der erzielbaren Ressourcenersparnisse grundsätz-

lich willkommen sind, verhalten sich in Bezug auf wichtige Indikatoren nicht notwendigerweise

positiv. Das Beispiel der Steigerung der Milchleistung zeigte, dass der Preis dafür eine Margina-

lisierung extensiver Landnutzungsformen (Almen, einschnittiges Grünland) ist, mit denen posi-

tive externe Effekte verbunden sind.


II 16

3. Vorstellung von Politikinstrumenten, die derzeit in der Europäischen Union diskutiert

werden

3.1. Vorbemerkung

Seit den 1980er Jahren sind politische Strategien zur Lösung verschiedener Umweltprobleme

der Gegenstand unzähliger Studien (siehe z.B. Hofreither und Sinabell, 1993). Mittlerweile exis-

tiert eine große Menge an Literatur, die sich mit dieser Thematik befasst. An dieser Stelle wer-

den jedoch lediglich Instrumente und Maßnahmen angeführt, die in der Europäischen Union

derzeit im Zusammenhang mit Umweltproblemen der Landwirtschaftdiskutiert werden.

Im Mittelpunkt der europäischer Studien steht der Einsatz staatlicher umweltpolitischer Instru-

mente zur Regelung eines effizienten Ressourcenverbrauches. Zur Erreichung der Umweltziele

im Rahmen des Sechsten Umweltaktionsprogramms werden preispolitische, steuerpolitische

und administrative Maßnahmen, Auflagen sowie Prämien für die Einhaltung freiwilliger Ver-

einbarungen diskutiert (Europäische Kommission, 2001a). Zu Wechselwirkungen von Förder-

maßnahmen und negativen Umwelteffekten im Bereich der Landwirtschaft gibt es überra-

schend wenig Literatur. Die folgenden Ausführen beschäftigen sich daher nahezu ausschließ-

lich mit solchen Zugängen, wie sie im Sechsten Umweltaktionsprogramm diskutiert werden.

Der folgende Abschnitt beschäftigt sich zunächst mit Vorschlägen, wie mineralische Emissio-

nen der Landwirtschaft vermindert werden können. Im Anschluss werden Instrumente zur

Minderung gasförmiger Emissionen, hier insbesonders Methan und Stickstoffverbindungen,

diskutiert. Dem Arten- und Naturschutz widmet sich der folgende Abschnitt und es werden

auch die Themenfelder Erosion und Veränderung der Bewirtschaftungsintensität vorgestellt.

Den Abschluss dieses Abschnitts bildet eine überblicksartige Darstellung der erwarteten Wir-

kung von Instrumenten, die im Bereich der Landwirtschaft eingesetzt werden (könnten).

3.2. Verringerung mineralischer Emissionen

Der Großteil der Studien zur Reduktion des Nährstoffaustrages in die Umwelt nimmt Bezug auf

Stickstoff und seine Verbindungen. Die Kontamination durch andere Nährstoffe und mögliche

Politikoptionen ihrer Beseitigung werden meist nur als Nebenprodukt der Lösung von Stick-

stoffproblemen gesehen.

Als bestmögliche Politikoption zur Reduktion von Stickstoffemissionen jedweder Art sehen

Rougoor und van der Weijden (2001) eine Steuer auf mineralischen Stickstoff vor, die mit ei-

nem Rückfluss der Einnahmen an die Betroffenen kombiniert ist. Hofreither und Sinabell (1994)

schlagen als Alternative dazu auch handelbare Emissionsrechte vor, deren Vorteile in der


II 17

direkten Regulierung des Gesamtstickstoffes sowie im geringen Markteingriff liegen. Allerdings

kann die Einführung eines solchen Systems mit hohen Transaktionskosten verbunden sein, über

deren Ausmaß derzeit keine Schätzungen vorliegen. Eine Stickstoffsteuer, die von der produ-

zierenden Industrie und auf Düngemittelimporte erhoben wird, ist dagegen wesentlich weni-

ger aufwändig, die Verwaltungskosten liegen im Bereich von wenigen Prozenten.

Nach Rougoor und van der Weijden (2001) müsste eine Stickstoffsteuer von 100% auf Mine-

raldünger eingehoben werden, um eine Reduktion im Düngemittelverbrauch von 10% und im

Stickstoffüberschuss von 20% zu erzielen. Bei einer Umsetzung der Stickstoffsteuer in der ge-

samten EU könnten die gesamten Treibhausgase um 0,3 - 0,9% reduziert werden. Begleitend

würde der Wert von Stallmist steigen, der dann auf einzelbetrieblicher Ebene effizienter einge-

setzt wird. Auf die Frage nach der Umsetzbarkeit des Handels zwischen Regionen mit Über-

und Unterversorgung an Wirtschaftsdünger wird in dieser Studie jedoch nicht eingegangen.

Die Reduktion des Stickstoffdüngerverbrauches ist Gegenstand einer Reihe von Studien, de-

ren Resultate aufgrund von unterschiedlichen Modellen, Referenzniveaus und regionalen

Bedingungen teilweise beträchtlich differieren. Eine Zusammenstellung von verschiedenen

Studien zu Stickstoffsteuern zeigt die Einschätzungen ihre Effekte (in Rougoor und van der

Weijden, 2001).


II 18

Tabelle 19: Effekte von Stickstoffsteuern aus verschiedenen Studien

Steuer-höhe (%)

Betriebstyp Land Reduktion des Dünger-verbrauchs (%)

Reduktion des Stickstoffüber-schusses (%)

10 Landwirtschaft allgemein Intensive Tierproduktion

Griechenland Frankreich

7 4 - 7

k. A. k. A.

30 Verschiedene Betriebsty-pen

EU-Mitgliedstaaten

7 - 17 8 - 20


Großbritannien 4 k. A.


EU-Mitgliedstaaten

10 - 44 8 - 34

100 Getreide Getreide, Milch, Schwei-nemast Gerste, Weizen Verschiedene Betriebsty-pen

EU Norwegen Finnland EU-Mitgliedstaaten

6 - 12 10 - 15 20 - 24 23 - 53

k. A. k. A. k. A.

26 - 67

150 Feldfrüchte/Zuckerrübe Feldfrüchte/Ölsaaten Gemischtbetrieb

Deutschland Deutschland Deutschland

21 17 81

34 23 31

200 Verschiedene Betriebsty-pen Verschiedene Betriebsty-pen

Ostengland Dänemark

28 30 - 40

k. A. k. A.

236 Sonnenblume, Baumwolle, Mais

Spanien 10 k. A.

300 Milchproduktion Ackerbau Landwirtschaft allgemein

Niederlande Deutschland Deutschland

k. A. 45 81

18 - 53 k. A. 51

Quelle: Bäckman, S. (1999, in Rougoor und van der Weijden, 2001).

Die in Tabelle 19 präsentierten Ergebnisse widersprechen teilweise der Argumentation von De

Haan et al. (2000), dass der Verbrauch von Düngemitteln bei mäßigen Steuersätzen aufgrund

der Inelastizität der Nachfrage nicht eingeschränkt wird. De Haan et al. (2000) schlagen vor,

die Einnahmen der Steuer zur Deckung der Kosten der Schadensbeseitigung einzusetzen. Zur

Reduktion des Mineraldüngereinsatzes wird vorgeschlagen, bei der Förderung jene Kultur-

pflanzen zu bevorzugen, die einen geringen Stickstoffbedarf haben.

Mit Hilfe von handelbaren Emissionsrechten oder einer Stickstoffsteuer werden jedoch nicht

nur die Stickstoffemissionen verringert, es entsteht auch ein Trade-Off zwischen einzelnen

Umweltproblemen. Durch die Verteuerung des Stickstoffes wird sich die Produktion verstärkt

auf hoch produktive Flächen wettbewerbsfähiger Betriebe konzentrieren, auf denen der

Stickstoffeinsatz steigen wird. Das Resultat ist eine räumliche Differenzierung in Regionen mit

sehr hohen Stickstoffemissionen und Regionen, deren Kulturlandschaften aufgrund fehlender

Wettbewerbsfähigkeit nicht weiter gepflegt werden können.


II 19

Durch die Rückerstattung der Einnahmen aus einer Stickstoffsteuer an die landwirtschaftl i-

chen Betriebe können negative Einkommenseffekte abgefedert werden. Die Rückerstattung

der Einnahmen aus der Besteuerung von mineralischem Stickstoff kann als Direktzahlung für

die Einhaltung gewisser Mindeststandards oder im Rahmen von Agrarumweltprogrammen

erfolgen. Auf diese Weise werden extensive, umweltfreundliche Bewirtschaftungssysteme

gefördert, was dem ‘Polluter Pays Principle’ (PPP) entspricht.

Nicht nur der Einsatz von Mineraldünger, sondern auch der Anfall und die Verwendung von

Wirtschaftsdünger hat eine Emission von Nährstoffen zur Folge, die großteils aus einer ineffi-

zienten Nutzung von Inputs resultieren. Aus diesem Grund schlagen CEAS et al. (2000) zum

gezielteren Einsatz von Wirtschaftsdünger eine verpflichtende Führung von Düngeaufzeich-

nungen durch die Landwirte vor.

Sie beziehen sich dabei auf das Beispiel der Niederlande, wo Betriebe Aufzeichnungen über

Viehbestand und Flächenverfügbarkeit führen müssen. Daraus wird der Anfall an Wirtschafts-

dünger, der Eigenverbrauch und der Überschuss berechnet. Landwirte mit höheren Über-

schüssen müssen darauf eine Steuer entrichten. Derartige Steuereinnahmen werden zur För-

derung der landwirtschaftlichen Forschung, der Bearbeitung von organischem Dünger und

des Transports zu nachfragenden Betrieben eingesetzt.

Hotte et al. (1995) kritisieren den niederländischen Ansatz, der den gesamten Wirtschaftsdün-

geranfall als Basis heranzieht, als zu wenig detailliert. Sie schlagen vielmehr die Führung von

Nährstoffkonten vor, um die Überschüsse der einzelnen Nährstoffe zu messen, die zur Einhe-

bung einer nach Verbrauch differenzierten Steuer nötig wären. Dieses System ist jedoch noch

komplexer als der ohnehin schon mit hohen Kosten verbundene Ansatz der Düngeraufzeich-

nungen auf Basis des Wirtschaftsdüngers (Cofala et al., 2000).

Betriebliche Nährstoffbilanzen sind jedoch ein geeignetes Mittel zur Überprüfung von Mindest-

standards, die im Rahmen einer ‘Guten Landwirtschaftlichen Praxis’ eingehalten werden müs-

sen. In einigen EU-Staaten sind solche Aufzeichnungen bereits geltendes Recht zur Umsetzung

der Nitratrichtlinie. In Österreich dagegen ist das Führen von Nährstoffbilanzen freiwillig und

wird durch das Umweltprogramm ÖPUL finanziell abgegolten.

Nährstoffbilanzen könnten auch als Mittel zur Realisierung des ‘Cross Compliance’ 2 im Rah-

men der Agenda 2000 herangezogen werden (CEAS et al., 2000). Auf diese Weise können

Agrarumweltprogramme auf kleinräumige Überschussprobleme und risikobehaftete externe

2 Hierbei verpflichten sich Förderungswerber zur Einhaltung von strengeren Umweltstandards.


II 20

Faktoren, wie das Wetter, abgestimmt werden (z.B. flexible Ausbringungszeiten von Düngemi t-

teln).

Eine effiziente Nutzung von Inputs sowie von umweltgerechten Techniken ist nur durch Tech-

nologien, die dem Stand der Technik entsprechen, möglich. Die Investitionsbeihilfe und land-

wirtschaftliche Kredite sollen sich daher verstärkt auf besonders umweltfreundliche Investitio-

nen konzentrieren (CEAS et al., 2000). Eine Auszeichnung von Produktionsmitteln mit Umwel t-

labels kann beispielsweise die Voraussetzung für Investitionsförderungen sein.

Auf lokaler Ebene können zur Reduzierung von Nährstoffüberschüssen Bildungs- und Bera-

tungseinrichtungen, wie regionale Düngerberatungsstellen, installiert sowie Maschinenringe

mit geschultem Personal und modernen Geräten gefördert werden (Hofreither und Sinabell,

1994). Optimierungsmaßnahmen auf einzelbetrieblicher Ebene betreffen vor allem das Pflan-

zenmanagement. Durch die Auswahl von Sorten mit einem niedrigen Stickstoffbedarf oder

einem besseren Nutzungsgrad sowie von stickstofffixier enden Pflanzen können Düngemittel

eingespart und Emissionen verringert werden (AEA, 1998b).

3.3. Gasförmige Emissionen

In diesem Kapitel werden Möglichkeiten zur Reduktion von CO2, Methan und in gewissem

Ausmaß auch von N2O vorgestellt. Dabei kommt es zu Überschneidungen mit den im vorher-

gehenden Kapitel präsentierten Vorschlägen zur Reduktion von Stickstoffüberschüssen und

Optimierung des Wirtschaftsdüngeranfalles mit CH4- und N2O-Reduktionsmaßnahmen.

Das UBA (1998) identifiziert den landwirtschaftlichen Sektor Österreichs als relativ kleinen CO2-

Emittent. Der Beitrag der Landwirtschaft zur Verminderung der CO2-Emissionen liegt somit

nicht in einer Extensivierung der landwirtschaftlichen Tätigkeit, sondern vielmehr im Angebot

von biogenen Alternativen zu fossilen Brennstoffen. Kopetz (1997) hält die Deckung von 20%

des europäischen Energiebedarfs durch biogene Rohstoffe bis 2020 für technisch möglich,

was einer Produktionsfläche von rund 29 Millionen Hektar entspräche. Zur Erreichung dieses

Zieles ist jedoch die Schaffung geeigneter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen sowie die

Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, indem z.B. auf konventionelle Energieträger eine CO2-

Steuer eingehoben wird (Hofreither und Sinabell, 1994). Die derzeitige Förderung biogener

Rohstoffe durch die Stillegungsprämie reicht dazu nicht aus.

Methanemissionen können im einfachsten Fall durch die Verringerung der Wiederkäuerzahlen

reduziert werden. CEAS et al. (2000) schlagen dazu vor, die derzeit vorhandenen GVE-

bezogenen Tierprämien in Flächenprämien umzuwandeln. Damit wäre es auch möglich, re-

gionale Umweltinteressen und -probleme gezielt über die ‘national envelopes’ der Agenda

2000 zu verfolgen.


II 21

Eine weitere Möglichkeit zur Verringerung der Methanemission besteht darin, durch geeigne-

te Zuchtmaßnahmen die Milchleistung der Kühe zu steigern, da dadurch die Emission je Er-

zeugungseinheit reduziert wird. Aus systemarer Sicht muss diese Emissionseinsparung jedoch

relativiert werden, da dadurch andere mögliche Schädigungen verstärkt werden können. Zur

Milchleistungssteigerung ist ein höherer Kraftfuttereinsatz nötig, der tendenziell kritischer zu

beurteilen ist als der Einsatz von Wirtschaftsfutter, das vor Ort erzeugt wird.

AEA (1998b) dagegen zeigt Optionen in der Fütterung auf, um Methanemissionen zu reduzie-

ren. Eine Verbesserung der Panseneffizienz und/oder der Tierproduktivität wird durch eine

Veränderung der Futterration oder die Zufütterung verschiedener Zusätze erreicht. Damit

können bis zu 70% der Methanemissionen verhindert werden.

Weitere Möglichkeiten zur Reduktion von Methan bestehen in der technischen Aufbereitung

bereits angefallener Emissionen. Praxisrelevant sind Maßnahmen zur optimalen Lagerung und

Aufbereitung von Wirtschaftsdünger oder zur Umwandlung von Methan zu Biogas. Eine me-

thanreduzierende Lagerungsmöglichkeit von Wirtschaftsdünger stellt die aerobe Lagerung

dar, die allerdings zu höheren Ammoniakemissionen führt. Ein ideales und einfach durchzu-

führendes System der aeroben Lagerung ist die Weidehaltung (AEA, 1998b) wobei aber auch

in diesem Fall ein Trade-Off bezüglich der Stickstoffverwertung besteht.

Wolff (2000) schlägt zur Erreichung einer sachgemäßen Lagerung von Wirtschaftsdünger die

Einführung einer Steuer je Großvieheinheit (GVE) für wenig umweltgerecht wirtschaftende

Betriebe vor. Besonders wirksam ist eine Differenzierung der Steuersätze für Festmist- und Gül-

leproduzenten, da bei letzteren besonders hohe Emissionswerte anfallen. Die Einnahmen sol-

len an jene Landwirte rückerstattet werden, die gewisse Auflagen zur Verbesserung der Um-

weltqualität erfüllen.

Biogas kann aus 40 - 60% der organischen Substanz des Wirtschaftsdüngers gewonnen wer-

den. Auf diese Weise wird Methan (21 CO2-Äquivalente) in das wesentlich weniger schädli-

che Treibhausgas CO2 umgewandelt. Während in Deutschland die Errichtung vieler kleiner

Biogasanlagen durch relativ hohe Strompreise begünstigt wurde, wurden diese in Österreich

mit Hilfe von Subventionen und günstigen Krediten errichtet (AEA, 1998b). Die entsprechen-

den Förderungen wurden allerdings vor Kurzem deutlich gekürzt und die Einspeisetarife bieten

zu wenig Anreiz für umfangreiche Investitionen.

AEA (1998a) zeigt in einer Studie zu einzelbetrieblichen Reduktionsmaßnahmen von N2O-

Emissionen Einsparungspotentiale an Düngemitteln, die Landwirten die Möglichkeit bieten,

ihre Deckungsbeiträge zu erhöhen. Bereits eine regelmäßige Wartung des Düngerstreuers

bringt eine Reduktion an Düngemitteln bei gleichzeitiger Steigerung der Produktionsleistung.


II 22

Die Einhaltung einer düngerfreien Zone am Feldrand und die Optimierung der Düngemittel-

verteilung im Feld bieten weitere Einsparungspotentiale.

In der Rinderhaltung können N2O-Emissionen durch eine Erhöhung der Einstreumenge von 2,5

auf 5 kg/GVE und Tag vermindert werden. Auch die aerobe Festmistlagerung reduziert N2O-

Emissionen erheblich. Während durch eine anaerobe Stapelmistlagerung 1.315 g N2O/GVE

und Jahr entstehen, sind es bei der aeroben Kompostierung nur 341 g/GVE und Jahr (Amon

et al., 1999). Zur Umsetzung einzelbetrieblicher Reduktionsmaßnahmen bedarf es einer inten-

siven Betreuung durch regionale Beratungsstellen.

3.4. Arten und Naturschutz

Ein bereits vorhandenes Instrument der Europäischen Union zum Schutz der natürlichen Res-

sourcen ist das Schutzgebietsnetz Natura 2000, das die Erhaltung typischer Leb ensräume und

ihrer Artenvielfalt im gesamteuropäischen Raum zum Ziel hat. Seine Umsetzung wird jedoch

erst nach Vorlage der Managementpläne im Jahr 2004 erfolgen (Europäische Kommission,

2001a).

Das Finanzierungsinstrument zur Entschädigung der Einschränkungen der landwirtschaftlichen

Tätigkeit durch Natura 2000 ist in Österreich vor allem das Agrar-Umweltprogramm ÖPUL. Wei-

ters sind zur Erreichung bestimmter Schutzziele Ausgleichszahlungen für Produktionserschwer-

nisse vorgesehen. Im Rahmen der Gemeinsamen Marktordnung können außerdem Ergän-

zungsbeiträge durch die einzelnen Mitgliedstaaten gewährt werden, deren Erhalt an die Ein-

haltung von z.B. ökologischen Kriterien geknüpft ist (Europäische Kommission, 2001b).

Die Grundlage für die Umsetzung (agrar)umweltpolitischer Maßnahmen bilden die Forschung

und Sammlung von Daten zu den Umweltressourcen, die Identifizierung und Bewertung von

Landschaften im Rahmen der Europäischen Landschaftskonvention sowie die Entwicklung

von Umweltindikatoren auf Basis des DSR -Modells der OECD und des DPSIR-Modells der Euro-

päischen Umweltagentur (Europäische Kommission, 2000 und 2001a).

CEAS et al. (2000) schlagen aufgrund ihrer Untersuchung von Weidehaltungssystemen und

deren Auswirkungen auf die Umwelt als geeignete agrarumweltpolitische Maßnahmen die

Förderung der Umstellung auf biologischen Landbau sowie auf besonders schützenswerten

Flächen Vereinbarungen zum Vertragsnaturschutz vor. Agrar-Umweltprogramme sollen die

Erhaltung von wertvollen Ökosystemen, besonders in Berggebieten, sichern (vgl. auch

Hofreither und Sinabell, 1994).

In benachteiligten Gebieten sind Beihilfen zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedin-

gungen vonnöten, um der Abwanderung vorzubeugen (CEAS et al., 2000). Daneben beein-


II 23

flusst eine Erneuerung der landwirtschaftlichen Einrichtungen auf den Stand der Technik auch

andere Umweltressourcen positiv. Die Konkurrenzfähigkeit solcher Betriebe sowie des biologi-

schen Landbaus kann durch die Gewährung einer höheren Ausgleichszulage für Biobetriebe

gestärkt werden.

3.5. Erosion

Bodenerosion resultiert einerseits in so genannten ‘On-site-Schäden’, die durch Ertragsverluste

und einen höheren Bearbeitungsaufwand auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche sichtbar

werden. Andererseits entstehen ‘Off-site-Schäden’ durch die Ablagerung erodierten Materi-

als und daran gebundene Nähr- und Schadstoffe aus Düngern und Pflanzenschutzmitteln.

Durch sie treten soziale Kosten auf, die auf 40% der Gesamtkosten der Bodenerosion ge-

schätzt werden. Die Gesamtkosten der Bodenerosion für die USA werden auf rund 85,5 Eu-

ro/ha geschätzt (ECAF, 1999).

Van den Born et al. (2000) schlagen zur Vermeidung von ‘Off-site-Schäden’ die Einführung

von Steuern auf erosionsfördernde Technologien und Kulturen vor. ‘On-site-Schäden’ dage-

gen sollen durch Maßnahmen im Rahmen der Agrar-Umweltprogramme bekämpft werden.

Die Implementierung einer Pflanzenschutz- und Düngemittelsteuer hat eine Verbesserung des

Bodenzustandes und damit die Verringerung der Bodenerosion zur Folge (Van den Born et al.,

2000). Außerdem nehmen Landwirte als Folge des geringeren Düngemitteleinsatzes Grenzen

der Bodenfruchtbarkeit aufgrund von Erosion eher wahr.

Die Wahrnehmung der Landwirte für Erosionsschäden und ihre wirtschaftlichen Folgen kann

auch durch Beratung geschärft werden. Die Durchführung konservierender Bodenbearbei-

tung reduziert neben der Bodenerosion Energieverbrauch und Arbeitszeitbedarf um 15-50%

(ECAF, 1999).

Im Rahmen des ökologischen Leistungsnachweises des Eidgenössischen Volkswirtschaftsde-

partements (EVD) der Schweiz, an dessen Erfüllung die Gewährung landwirtschaftlicher För-

derungen geknüpft ist, müssen Mindestvoraussetzungen bezüglich der Wahl von Kulturpflan-

zen, Fruchtfolgen und Bodenbedeckung erfüllt werden, um die Bodenerosion zu minimieren

(EVD, 1998).


II 24

3.6. Änderung der Intensität

Unter der Annahme der Gewinnmaximierung werden bei verschiedenen Preiskombinationen

unter gegebenen Rahmenbedingungen unterschiedliche Bewirtschaftungssysteme realisiert.

Daraus können sich auch Landnutzungsänderungen ergeben. Prinzipiell trägt jede umweltpo-

litische Maßnahme zu einer Änderung der Bewirtschaftungssysteme bei. In diesem Kapitel

wird jedoch beispielhaft auf Maßnahmen zur Reduzierung von Schäden durch Pflanzen-

schutzmittel Bezug genommen.

Pflanzenschutzmittel wirken sich in erster Linie negativ auf biotische Ressourcen und die Quali-

tät von Trinkwasser aus. Die Europäische Union (2001a) erklärte im Sechsten Umweltaktions-

programm die Absicht zur Minimierung von Risiken durch das Verbot bzw. die starke Ein-

schränkung der risikoreichsten Pflanzenschutzmittel. Die überarbeitete Verordnung 91/414

über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln soll das System ihrer Autorisierung

verbessern. Eine Reduktion der verbrauchten Mengen kann über diesen Weg jedoch nicht

verfolgt werden (Hoevenagel et al., 1999).

Weiters soll eine "beste Praxis" im Umgang mit Pflanzenschutzmitteln im Sinne von Mindest-

standards durchgesetzt werden (Europäische Kommission, 2001a). Notwendige Vorausset-

zung für den korrekten Umgang mit Pflanzenschutzmitteln oder ihre Reduktion ist die Ausbil-

dung und Beratung von Verkäufern und Landwirten (Hofreither und Sinabell, 1994).

Eine Pflanzenschutzmittelsteuer soll einen fiskalischen Anreiz zur Vermeidung gefährlicher Wirk-

stoffe bieten (Europäische Kommission, 2001a). Aufgrund der Inelastizität der Nachfrage nach

Pflanzenschutzmitteln ist eine Steuer zur Reduktion der Einsatzmengen nicht geeignet (Smeets

et al., 2000). Da jedoch die Kreuzpreiselastizität zwischen den verschiedenen Pflanzenschutz-

mitteln höher ist als die Eigenpreiselastizität, können durch eine unterschiedliche Besteuerung

verschieden wirkender Stoffe Substitutionseffekte hin zu weniger gefährlichen Pflanzen-

schutzmitteln erreicht werden.


II 25

Erfahrungen mit der Umsetzung einer Pflanzenschutzmittelsteuer haben die EU-

Mitgliedstaaten Großbritannien, Finnland, Schweden und Dänemark (vgl. Hoevenagel et al.,

1999). Während Großbritannien und Finnland Registrierungsgebühren und Steuern für den

Pflanzenschutzmittelverkauf von produzierenden Unternehmen einheben, werden in Schwe-

den und Dänemark Steuern auf den Kauf von Pflanzenschutzmitteln aufgeschlagen.

Seit 1995 müssen Schwedens Landwirte auf aktive Inhaltstoffe eine Steuer bezahlen, wodurch

sich der Preis von Pflanzenschutzmitteln um rund 2,2 Euro per kg erhöht. Die Einnahmen wer-

den für Forschung und Beratung in Land- und Forstwirtschaft verwendet. Der Pflanzenschutz-

mitteleinsatz reduzierte sich vom Bezugszeitraum 1981/85 auf 1995 um 35%.

Dänemark hebt seit 1996 eine differenzierte Steuer auf Pflanzenschutzmittel ein. Insektizide

werden aufgrund ihres überdurchschnittlich starken Einsatzes in der Landwirtschaft mit 37%,

Herbizide, Fungizide und Wachstumsregulatoren mit 15% des Verkaufspreises besteuert. Der

Großteil der Einnahmen kommt der Landwirtschaft über die Senkung der Grundsteuer auf

landwirtschaftliche Flächen zugute.

Smeets et al. (2000) entdeckten jedoch stärkere Substitutionseffekte zwischen Wirkstoffen mit

geringer und mittlerer Toxizität, was nahe legt, dass Stoffe mit hoher Toxizität in der Landwirt-

schaft am unentbehrlichsten sind. Forschung und Entwicklung sowie Vermarktung umwel t-

freundlicherer Wirkstoffe und Technologien sollten deshalb unterstützt, die Kosten ihrer Einfüh-

rung reduziert werden (OECD, 1997).

Hoevenagel et al. (1999) errechneten die Wirkungen zweier unterschiedlicher Steuermodelle

auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Eine einheitliche Steuer von 20% auf alle Pflanzen-

schutzmittel verringerte den Pflanzenschutzmitteleinsatz um 14%, eine differenzierte Steuer

(10%iger Steuersatz auf Pflanzenschutzmittel mit geringer Toxizität, 20%iger Steuersatz auf sol-

che mit mittlerer, 40% Steuersatz auf solche mit hoher Toxizität) hatte eine Reduktion des

Pflanzenschutzmitteleinsatzes von 18% zur Folge. Die Effekte einer Rückerstattung der Einnah-

men wurden in diesem Modell jedoch nicht berücksichtigt.

Oskam et al. (1997, in Hoevenagel et al., 1999) überprüften zehn marktorientierte Instrumente

auf ihre Wirkung auf den Pflanzenschutzmitteleinsatz (vgl Tabelle 20).

Während in der o.a. Tabelle den Politikoptionen einer Steuer die größte positive Wirkung zu-

gemessen wird, hält die OECD (1997) den Einsatz von Steuern für regionale Umweltprobleme

für wenig sinnvoll. Vielmehr sollte eine direkte Kontrolle des Pflanzenschutzmittelverbrauches,

der Applikationsmethoden sowie der Rückstandsniveaus erfolgen.


II 26

Das Führen von Aufzeichnungen über Art und Menge der applizierten Pflanzenschutzmittel ist

ein geeignetes Kontrollinstrument für Landwirte und nationale Kontrollorgane (Hofreither und

Sinabell, 1994). Im ÖPUL gibt es mehrere Maßnahmen, bei denen diese Tätigkeit gefördert

wird.

Oppenheimer Wolff & Donnelly (1997) gehen davon aus, dass ein sehr geringer Teil der Ände-

rungen im Verbrauch von Pflanzenschutzmitteln durch agrarpolitische Instrumente gelenkt

werden kann. Viel dominantere Faktoren sind Wetter, technologische Entwicklungen in der

Pflanzenresistenz und der Effizienz von Pflanzenschutzmitteln.

Tabelle 20: Evaluierung marktorientierter Instrumente zur Reduktion des Pflanzenschutzmit-

teleinsatzes

Effekti -vität

Effi-zienz

Akzep-tanz

Durch-setz-barkeit

Einheitlichkeit

Einzel-be-triebl. ökon. Nach-teile

Ge-samt

Einheitliche USt auf PSM + +++ ++ +++ ++ +++ ++ Steuer auf PSM (Einnahmen als zusätzliches Budget für Pro-grame)

++ ++ +/- +++ + + ++

Steuer auf PSM (mit Rückersta t-tung)

++ + + +++ 0 ++ +

Ausgleichende Umweltmaß-nahmen der GAP-Reform

+ + ++ +/- + ++ +

Prämien (zur Vermeidung von Umweltschäden)

++ + ++ + + + +

Nach Gefährdungspotential differenzierte USt auf PSM

++ +++ + ? - ++ +

Steuer auf PSM (als Mittel für das Gesamtbudget)

++ ++ - +++ + - +

Reduzierter Einsatz von PSM als Voraussetzung für Förderungen

++ - + +/- + 0 0

Handelbare Zertifikate ++ -- - +/- - ++ - Versicherung gegen Ertragsrisi-ken

- -- k. A. k. A. - k. A. -

USt: Umsatzsteuer PSM: Pflanzenschutzmittel GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

Quelle: Oskam et al. (1997)

Oppenheimer Wolff & Donnelly (1997) halten finanzielle Anreize zur Beschränkung von oder

den Verzicht auf Pflanzenschutzmittel für geeignetere Instrumente. Auch die Europäische

Union (2001b) fordert in ihrem Sechsten Umweltaktionsprogramm eine verstärkte Förderung

von Produktionssystemen, die vollständig auf chemischen Pflanzenschutz verzichten oder

integrier ten Pflanzenschutz betreiben. Fördermaßnahmen im Rahmen von Programmen zur


II 27

Entwicklung ländlicher Räume nehmen dabei ein zentrale Stellung ein, da sie einen sehr ge-

zielten Einfluss auf den Verbrauch haben können.

3.7. Umweltwirkungen der diskutierten Politikinstrumente im Überblick

In den vorangegangenen Kapiteln wurde eine Reihe an Maßnahmen und politischen Instru-

menten zur Verbesserung der Umweltsituation für den Bereich Landwirtschaft vorgestellt. Im

landwirtschaftlichen Bereich gibt es jedoch Trade-Offs zwischen einzelnen Umweltproblemen.

Doch auch positive Wirkungen auf weitere Umweltressourcen können von einzelnen Instru-

menten verfolgt werden. Konflikte und Komplementaritäten der vorgestellten Maßnahmen

sollen daher an dieser Stelle aufgezeigt werden.

Politikinstrumente zur Verringerung der Stickstoffemissionen ermöglichen ebenfalls die Reduk-

tion der Emissionen anderer Nährstoffe, die in Mehrnährstoffdüngemitteln oder Wirtschafts-

düngern enthalten sind. Wie im Falle einer Pflanzenschutzmittelsteuer resultiert auch hier eine

Inputreduktion wahrscheinlich in einer vielfältigeren Fruchtfolge, um Ertragsverluste auszuglei-

chen. Damit wird ein Lebensraum für Fauna und Flora geschaffen. Eine erweiterte Fruchtfolge

wirkt sich auch auf die Bodenstabilität und die Wahrnehmung der Kulturlandschaft positiv

aus.

Der verringerte Einsatz von Pflanzenschutzmitteln erhöht jedoch den Maschineneinsatz für die

Bestandespflege, sofern es sich nicht nur um Effizienzanpassungen handelt, was in potentiell

höheren CO2-Emissionen resultiert. Werden komplette Verfahrenssysteme verglichen, also

konventionelle Produktion versus biologische Produktion, werden diese Nachteile aber wieder

relativiert. Energiebilanzen zeigten, dass biologisch wirtschaftende Betriebe trotz etwas höhe-

rem Energieeinsatz durch Maschinen weniger Energie je Erzeugungseinheit benötigen (vgl.

Haas und Köpke, 1995).

Eine Steuer auf erosionsfördernde Kulturen und Technologien reduziert dagegen sowohl den

Dünge- als auch den Pflanzenschutzmitteleinsatz, da der Nährstoffverlust aus dem abgetra-

genen Boden nicht durch zugekaufte Inputs wettgemacht werden muss. Außerdem handelt

es sich bei erosionsfördernden Pflanzen oft um solche, die einen hohen Dünger- und Pflan-

zenschutzbedarf haben. Dadurch werden ebenfalls die Biodiversität und mit ihr die Kultur-

landschaft gefördert. Durch die Rückerstattung eingehobener Steuern können weitere Um-

weltziele verfolgt werden.

Wird ein hoher Viehbesatz besteuert, kann neben der Erosionsgefährdung auch die Methan-

emission verringert werden. In Gebieten mit hoher Tierkonzentration ist eine Steuer auf Groß-

vieheinheiten für wenig umweltgerechte Betriebe zur Verringerung von Methan- und Stick-

stoffemissionen zweckmäßig.


II 28

Tabelle 21: Politikinstrumente und ihre Umweltwirkungen

Stic

ksto

ff

An

de

re

Nä

hr-

sto

ffe

Kohl

en

dio

xid

Me

tha

n

Bio

div

ersit

ät

Äst

hetis

che

Fa

kto

ren

Ero

sion

Pfla

nze

n-

schu

tzm

itte

l

Stickstoffsteuer und Rück -erstattung

+ + + + +

Pflanzenschutzmittelsteuer und Rückersta ttung

– + + + +

Steuer auf GVE für wenig umweltgerechte Betriebe und Rückerstattung

+

+

+

Steuer auf erosions-fördernde Technologien und Kulturen

+ + + + + + +

Handelbare Emissionsrechte für Stickstoff

+/– +/– +/– – +/–

Wirtschaftsdüngerbilanz und Steuer auf Überschuss

+ + + +

Nährstoffbilanz und Steuer auf Überschuss

+ + + + +

Förderungen für Ökologi-schen Landbau

+/– + – + + + + +

Förderungen für Integrierte Produktion

+ + +

Förderung nachwach-sender Rohstoffe

+/– +/– + + + + +/–

CO2-Steuer auf konven-tionelle Energieträger

+

Vertragsnaturschutz (+) (+) (+) (+) + + (+) (+)

Quelle: eigene Darstellung

Förderungen für den Ökologischen Landbau ermöglichen eine umfassende Verbesserung

des Umweltzustandes. Jedoch besteht die Gefahr der Auswaschung von Nitrat in das

Grundwasser durch Leguminosenanbau unter ungünstigen Fruchtfolgebedingungen. Der

geringere Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln macht einen höheren Maschinenein-

satz für zusätzliche Pflegemaßnahmen notwendig, der auf Systemebene betrachtet allerdings

nicht mehr zum Tragen kommt.

Förderungen für die Integrierte Produktion ermöglichen einen gezielteren Einsatz von Dünge-

mitteln und einen geringeren Pflanzenschutzmitteleinsatz, der durch natürliche Feinde substi-

tuiert wird. Dies lässt ein geringeres Erosionsrisiko erwarten.

Die Förderung nachwachsender Rohstoffe, kombiniert mit einer CO2-Steuer auf konventionel-

le Energieträger, wirkt sich, wenn nicht Raps als Energiepflanze gewählt wird, neben der Emis-

sionsreduktion positiv auf eine vielfältigere Fruchtfolge aus, die in einer höheren Biodiversität

und Kulturlandschaftsleistung resultiert. Die zur Verfügung stehenden Kulturen haben einen


II 29

unterschiedlichen Bedarf an Nährstoffen und Pflanzenschutzmitteln. Daraus ergeben sich

Abweichungen bei den Emissionsraten. Aus diesem Grund kann nichts über ihren Beitrag zu

konkreten Reduktionszielen ausgesagt werden.

Der Vertragsnaturschutz zielt auf die Erhaltung der Biodiversität und der Kulturlandschaft ab.

Da in diesen Verträgen großteils eine Extensivierung und Ökologisierung der Bewirtschaftung

gefordert wird, kann tendenziell von einer positiven Leistung für alle Umweltressourcen aus-

gegangen werden.

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Tabellenteil

Basis-Szeanrio Marktfruchterlös -10% Steigerung der Milchleistung und Milchquote um + 10%

Kostenverringerung bei Silomais um 10%

1) Gesamtdeckungsbeitrag der Region 1,00 -2,46 2,92 0,333) Deckungsbeitrag Rinderhaltung 1,00 0,12 5,05 0,714) Deckungsbeitrag Milch 1,00 0,00 16,12 0,002) Deckungsbeitrag Marktfruchtbau 1,00 -11,96 1,05 -0,425) Betriebswert Grünlandproduktion 1,00 0,00 -22,73 0,006) ha GAP-ausgleichsfähige Kulturen 1,00 -1,00 1,85 0,317) Stk GAP-prämienberechtigtes Vieh 1,00 0,00 9,87 0,008) Extensivierungsprämie männl. Rinder 1,00 6,11 -34,61 -1,029) GAP Ausgleichszahlungen 1,00 0,00 0,00 0,0010) ÖPUL-Prämien 1,00 0,51 1,04 -0,1011) ha Weizen 1,00 -2,62 1,94 -0,7512) ha Mais 1,00 -4,51 1,17 -0,4513) ha anderes Getreide 1,00 -0,98 2,32 -0,9014) ha Ölsaaten 1,00 0,08 2,32 -0,9015) ha Silomais 1,00 3,90 -5,78 11,5116) ha übrige Futterpflanzen 1,00 9,95 -14,24 -1,8917) Flächenstillegung 1,00 0,00 0,00 0,0018) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Ackerland 1,00 4,00 3,08 -0,4419) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Grünland 1,00 0,00 3,93 0,0020) andere extensive Verfahren auf Ackerland 1,00 0,83 1,88 -0,7221) Schattenpreis Ackerland 1,00 -8,11 -3,97 1,5422) Schattenpreis extensives Grünland 2-schnittig 1,00 0,00 -11,50 0,0023) Schattenpreis extensives Grünland 1-schnittig 1,00 0,00 -20,89 0,0024) Schattenpreis Almen 1,00 0,00 -12,69 0,00


II 34

Änderung aller ÖPUL-Praemien um -10%

Änderung aller ÖPUL-Praemien um +10%

Deckungsbeitrags-änderung -10% bei Rindflesichprodukten

Deckungsbeitrags-änderung -10% bei Schweinefleisch

1) Gesamtdeckungsbeitrag der Region -0,59 0,61 -2,49 -0,773) Deckungsbeitrag Rinderhaltung -0,74 0,75 -4,71 0,004) Deckungsbeitrag Milch 0,00 0,00 -0,04 0,002) Deckungsbeitrag Marktfruchtbau -0,98 1,02 0,30 0,005) Betriebswert Grünlandproduktion -3,10 3,13 -6,60 0,006) ha GAP-ausgleichsfähige Kulturen 0,04 -0,04 0,51 0,007) Stk GAP-prämienberechtigtes Vieh 0,00 0,00 -5,43 0,008) Extensivierungsprämie männl. Rinder 0,51 -0,25 11,45 0,009) GAP Ausgleichszahlungen 0,00 0,00 0,00 0,0010) ÖPUL-Prämien -5,90 6,15 0,28 0,0011) ha Weizen -0,17 0,17 0,54 0,0012) ha Mais 0,20 -0,20 0,32 0,0013) ha anderes Getreide -0,82 0,82 0,64 0,0014) ha Ölsaaten 0,40 -0,40 0,65 0,0015) ha Silomais 0,36 -0,36 -1,63 0,0016) ha übrige Futterpflanzen 0,77 -0,77 -3,94 0,0017) Flächenstillegung 0,00 0,00 0,00 0,0018) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Ackerland -7,07 7,07 0,84 0,0019) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Grünland -1,52 1,52 1,04 0,0020) andere extensive Verfahren auf Ackerland -1,60 1,61 0,52 0,0021) Schattenpreis Ackerland -0,76 0,76 -1,10 0,0022) Schattenpreis extensives Grünland 2-schnittig -0,70 0,70 -3,33 0,0023) Schattenpreis extensives Grünland 1-schnittig -3,40 3,40 -6,06 0,0024) Schattenpreis Almen 0,00 0,00 -3,68 0,00


II 35

Deckungsbeitragsänderung -10% bei Milch

Stickstoffpreis +10% Phasenfütterung Änderung Milchleistung um +10%

1) Gesamtdeckungsbeitrag der Region -4,43 -0,29 -0,15 1,363) Deckungsbeitrag Rinderhaltung -8,45 -0,72 0,00 2,214) Deckungsbeitrag Milch -15,11 0,05 0,00 15,202) Deckungsbeitrag Marktfruchtbau 0,00 -0,92 0,00 1,765) Betriebswert Grünlandproduktion 0,00 -2,43 0,00 -40,306) ha GAP-ausgleichsfähige Kulturen 0,00 0,11 0,00 3,057) Stk GAP-prämienberechtigtes Vieh 0,00 0,61 0,00 15,588) Extensivierungsprämie männl. Rinder 0,00 -2,04 0,00 -21,379) GAP Ausgleichszahlungen 0,00 0,00 0,00 0,0010) ÖPUL-Prämien 0,00 0,04 0,00 1,9211) ha Weizen 0,00 -0,47 0,00 3,3312) ha Mais 0,00 -0,31 0,00 2,0013) ha anderes Getreide 0,00 -0,04 0,00 3,9714) ha Ölsaaten 0,00 -0,05 0,00 3,9815) ha Silomais 0,00 -0,88 0,00 -10,9516) ha übrige Futterpflanzen 0,00 -0,87 0,00 -23,5317) Flächenstillegung 0,00 0,00 0,00 0,0018) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Ackerland 0,00 0,43 0,00 5,1119) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Grünland 0,00 0,16 0,00 7,8220) andere extensive Verfahren auf Ackerland 0,00 -0,01 0,00 3,2121) Schattenpreis Ackerland 0,00 -2,03 0,00 -6,8022) Schattenpreis extensives Grünland 2-schnittig 0,00 -1,52 0,00 -20,4323) Schattenpreis extensives Grünland 1-schnittig 0,00 -3,79 0,00 -37,1224) Schattenpreis Almen 0,00 -1,48 0,00 -22,56


II 36

Verringerung Milchquote um 10%

Erlös Kulturen mit GAP-Prämien -10%

Erlös Tiere mit GAP-Prämien -10%

1) Gesamtdeckungsbeitrag der Region -1.39 -1.05 -0.323) Deckungsbeitrag Rinderhaltung -2.49 -0.13 -0.514) Deckungsbeitrag Milch 0.42 0.00 -0.172) Deckungsbeitrag Marktfruchtbau 0.84 -4.80 0.005) Betriebswert Grünlandproduktion -18.37 0.00 0.006) ha GAP-ausgleichsfähige Kulturen 1.47 -1.48 0.007) Stk GAP-prämienberechtigtes Vieh 5.82 0.00 -2.998) Extensivierungsprämie männl. Rinder 15.27 5.60 7.129) GAP Ausgleichszahlungen 0.00 0.00 0.0010) ÖPUL-Prämien 0.82 0.11 0.0011) ha Weizen 1.55 -0.28 0.0012) ha Mais 0.93 -0.17 0.0013) ha anderes Getreide 1.85 0.18 0.0014) ha Ölsaaten 1.85 -3.87 0.0015) ha Silomais -4.63 -0.27 0.0016) ha übrige Futterpflanzen -11.34 9.09 0.0017) Flächenstillegung 0.00 0.00 0.0018) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Ackerland 2.45 1.20 0.0019) ha biolog. Wirtschaftsweise auf Grünland 3.09 0.00 0.0020) andere extensive Verfahren auf Ackerland 1.50 -0.16 0.0021) Schattenpreis Ackerland -3.17 -7.42 0.0022) Schattenpreis extensives Grünland 2-schnittig -9.29 0.00 0.0023) Schattenpreis extensives Grünland 1-schnittig -16.87 0.00 0.0024) Schattenpreis Almen -10.25 0.00 0.00

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Environmentally counter- productive support measures in Austria: … · 2004-11-04 · vention. In the Austrian Farm Act and the EU Common Agricultural Policy a diverse set of pol-icy