Bericht

Z Außen Sicherheitspolit (2013) 6:607–611DOI 10.1007/s12399-013-0357-9

Online publiziert: 14.11.2013 © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013

M. Hartmann () Friedrich-Ebert-Stiftung, Globale Politik und Entwicklung, Hiroshimastraße 28, 10785 Berlin, DeutschlandE-Mail: hartmannmaris@gmail.com

H. MeyerE-Mail: henrik.meyer@fes.de

Globale Machtverschiebungen und progressive Außenpolitik. Ein Bericht von der Tiergartenkonferenz 2013

Marisa Hartmann · Henrik Meyer

1 Die Tiergartenkonferenz in der Friedrich-Ebert-Stiftung

„Globale Machtverschiebungen und progressive Außenpolitik“ – unter diesem Titel fand am 11. Juni 2013 in Berlin die zweite internationale Tiergartenkonferenz statt. Die zent-rale außen- und sicherheitspolitische Fachkonferenz der Friedrich-Ebert-Stiftung bringt ExpertInnen und EntscheidungsträgerInnen aus aller Welt zusammen, um zu einem infor-mierten Dialog über zentrale internationale Entwicklungen beizutragen. Auf vier themati-schen Panels wurden die Auswirkungen des Machtzuwachses der BRICS-Staaten und des relativen Machtverlustes Europas auf die deutsche Außenpolitik debattiert. Wie wird sich Deutschland innerhalb der veränderten globalen Machtarchitektur positionieren? Wird ein gemeinsames Europa der primäre Referenzpunkt für deutsche Außenpolitik bleiben, welche Rolle wird Deutschland insgesamt im Rahmen des „globalen Westens“ spielen? Und wie kann trotz veränderter Rahmenbedingungen eine progressive deutsche Außen-politik im Sinne von Willy Brandts Grundsatz „Wir wollen ein Volk guter Nachbarn sein, nach innen und nach außen“ gestaltet werden?

2 Anforderungen an eine moderne Außenpolitik

Außenpolitik bewegt sich in einem ständigen Dilemma. Einerseits ist Verlässlichkeit in der Außenpolitik ein wichtiger Wert. Die Westbindung und das Primat der europäischen Integration haben Deutschland für Jahrzehnte Frieden und Prosperität ermöglicht. Ande-rerseits verändert sich die Welt – und damit verändern sich auch die Anforderungen an eine moderne, globale Politik. Globale Herausforderungen können heute nicht mehr ohne China, Indien und andere Schwellenländer beantwortet werden. Eine funktionale Verbin-

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dung zwischen fortgesetzter europäischer Integration und angemessener Einbindung der neuen Mächte in eine außenpolitische Strategie ist bislang nicht gelungen.

Zudem zeigen sich Besorgnis erregende Tendenzen. In Zeiten der Eurokrise und der damit verbundenen ökonomischen Verunsicherung steigt die Neigung, Außenpolitik ihrer strategi-schen Dimension zu berauben und auf das opportune Formulieren kurzfristiger Antworten auf nationale Interessen zu reduzieren. Öffentliche politische Debatten drehen sich fast aus-schließlich um vermeintlich nationale Herausforderungen. In einer globalisierten Welt aber haben nationale Verwerfungen häufig ihre Ursachen in internationalen Fehlentwicklungen; und in einer Welt der veränderten Machtgleichgewichte muss diesen Fehlentwicklungen anders begegnet werden. Unbequeme Fragen müssen gestellt werden. Passt die deutsche außenpolitische Selbstverortung noch zu der Welt, in der wir leben? Können die Institutionen des globalen Regierens den Realitäten des „Global Shift“ noch gerecht werden? Welche Alli-anzen müssen geschmiedet, welche Instrumente gestärkt und reformiert werden?

3 Egon Bahr: Deutschland als Stabilitätsfaktor in Europa ohne globale Strategie

Mit Egon Bahr konnte für die Tiergartenkonferenz 2013 ein prominenter Redner für den Eingangsimpuls gewonnen werden, der versuchte, auf diese Fragen Antworten zu finden. Egon Bahr, Bundesminister a. D. und langjähriger Weggefährte Willy Brandts, gilt als Architekt der Ostverträge und als einer der einflussreichsten Außenpolitiker der deutschen Nachkriegsgeschichte. Im Vergleich zur Hochzeit seines politischen Wirkens haben sich die globalen Machtbeziehungen im internationalen Staatengefüge grundle-gend verändert. Die politischen Hemisphären sind nicht mehr in Ost und West geteilt, es existiert eine multipolare Weltordnung, in der vor allem die Schwellenländer China, Indien und Brasilien zunehmend an Einfluss gewinnen. Bahr thematisierte in seinem Eröffnungsbeitrag eben jenes interdependente Spannungsfeld: Die Notwendigkeit, die traditionelle europäisch-transatlantische Verankerung der Nachkriegszeit zu erhalten und hierbei gleichzeitig dieses Verhältnis so zu gestalten, dass es den neuen Anforderungen durch globale Machtverschiebungen gerecht wird.

Bahr zeichnete ein globales Panorama, in dem trotz der „Global Shifts“ die USA und Russland immer noch die wichtigsten internationalen Bezugskoordinaten Deutschlands und Europas seien. Es sei ein positives Ergebnis des Kalten Krieges, dass Europa ein militärisch schwacher, friedlicher, stabiler und durch zunehmende wirtschaftliche Inte-gration ein voneinander abhängiger Komplex geworden sei. Gleichzeitig sieht Bahr in dieser Entwicklung aber den zentralen Grund für einen relativen Einflussverlust Europas: In der Gewissheit, Deutschland und Europa befriedet zu wissen, könnten sich die mäch-tigen Spieler USA und Russland den an globalem Gewicht gewinnenden Regionen Süd- und Ostasiens zuwenden. Der sogenannte „Asia Pivot“ der USA sei hierbei eine logische Konsequenz.1 „Europa ist global in den Windschatten geraten“2, analysierte Bahr.

1 Die Neuausrichtung der US-amerikanischen Außenpolitik auf den asiatisch-pazifischen Raum und deren Auswirkungen auf das transatlantische Verhältnis war 2012 zentrales Thema der ersten Tiergartenkonferenz der Friedrich-Ebert-Stiftung (Annen und Müller-Hennig 2012; Agnew 2012).

2 Alle Zitate entstammen der Rede Egon Bahrs auf der Tiergartenkonferenz 2013. Die Rede ist als Audiodatei abrufbar unter http://www.tiergarten-konferenz.de/livestream.

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Wie sind nun in diesem globalen Machtpanorama Deutschland und seine Beziehung zu Europa einzuordnen? Egon Bahr bezeichnete das friedliche Europa als die größte Erfolgs-geschichte nach dem Zweiten Weltkrieg. Gleichzeitig diagnostizierte Bahr die fehlende gemeinsame außen- und sicherheitspolitische Stimme Europas als das zentrale Manko im Kontext des relativen internationalen Machtverlusts. Das Ziel der globalen Handlungs-fähigkeit Europas in einer interpolaren Welt werde nicht mehr ernst genommen. Die Ein-richtung etwa eines europäischen diplomatischen Dienstes sei in dieser Hinsicht keine angemessene Antwort und werde international belächelt. Diese aktuelle Konfiguration Europas, in welcher nicht mit geschlossener Stimme gesprochen werde, sei etwa für die USA eine komfortable Situation, da ihre Führungsrolle aus Europa heraus nicht in Frage gestellt werde. Bahr analysiert, dass Deutschland und Europa Schwierigkeiten hätten, diesen Missständen mit einem neuen Rollenverständnis zu begegnen: „Eine globale Stra-tegie für Deutschland existiert nicht. Sie wird nicht einmal diskutiert.“

Evident sei, dass Deutschland allein zu schwach für eine prominente Stellung im glo-balen Staatengefüge sei. Bahr machte daher in der Synthese seiner Darlegungen deutlich, dass Deutschland seine globalen Interessen nur als Teil der europäischen Gemeinschaft erarbeiten sowie durchsetzen könne und solle. Eine solche Positionierung sei „fast als Bringschuld Deutschlands zu bezeichnen“, so Bahr weiter.

Egon Bahr schloss seinen Impuls mit dem Fazit, dass globalen Machtverschiebun-gen mit einer Stärkung der europäischen Position entgegengetreten werden müsse. Dies würde ein gleichzeitiges „politisches Element der Emanzipation von Amerika bedeuten“, ohne die bleibende Westbindung Deutschlands und Europas zu verkennen.

4 Außenpolitische Traditionen und neue globale Realitäten

Es war diese von Bahr aufgeworfene Dichotomie der bestehenden außenpolitischen Ein-bettung und der Anpassung an neue globale Realitäten, die die Debatten im weiteren Verlauf der Tiergartenkonferenz prägen sollte. Im Anschluss an die Rede Egon Bahrs wurde zunächst die Bedeutung der europäischen und transatlantischen Orientierung für die deutsche außenpolitische Selbstverortung diskutiert: Wird die Westbindung dauer-haft das primäre Charakteristikum deutscher Außenpolitik bleiben? Führen die globalen Machtverschiebungen und der Aufstieg Asiens zu einer außenpolitischen Neuorientie-rung – oder gerade dazu, dass eine Rückbesinnung auf alte Verbündete wichtiger wird? Was kann die Grundlage einer erneuerten transatlantischen Partnerschaft sein?

Gerade in diesem letzten Punkt herrschte Einigkeit, dass das über Jahrzehnte gültige Paradigma der Sicherheitspartnerschaft nicht länger alleine trage. Nach dem Zerfall des Ostblocks könne eine Partnerschaft nicht mehr nur über das Element einer äußeren Bedrohung gerechtfertigt werden. „Wir brauchen eine zweite Säule für unsere Beziehun-gen, eine Säule jenseits von Sicherheit“, forderte Daniel Hamilton von der Johns Hopkins University.

Für jene zweite Säule wurden v. a. zwei Szenarien ins Spiel gebracht: Einerseits eine vertiefte wirtschafts- und handelspolitische Integration über die Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), andererseits eine neue Rollenverteilung im Hinblick auf sicherheitspolitische Verantwortungsübernahme in anderen Teilen der Welt.

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Während hinsichtlich der transatlantischen Freihandelszone mit dem Besuch Barack Obamas in Berlin eine neue Dynamik entstanden ist, bleibt das Thema der außenpoliti-schen Verantwortungsübernahme umstritten. Die vom Auswärtigen Amt gerne zitierte „Kultur der Zurückhaltung“ stößt in den USA auf wenig Verständnis; schwerwiegender aber, so Rolf Mützenich, außenpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, sei die inhaltliche Inkonsistenz des postulierten Vorgehens. Schließlich sei Deutschland keines-wegs zurückhaltend hinsichtlich des Exports eigener Rüstungsgüter in Krisenregionen – und ebenso zögere Deutschland keineswegs, südeuropäischen Ländern eine rigorose Austeritätspolitik aufzuzwängen. Vielmehr sei eine selektive Zurückhaltung zu beobach-ten, die – hier waren die Teilnehmenden des Panels einer Meinung – v. a. das Fehlen einer echten außenpolitischen Strategie unterstreiche.

Eine solche Strategie muss die neuen globalen Realitäten in Betracht ziehen. Denn wäh-rend der Aufstieg Chinas und Indiens sowie die Entwicklung Brasiliens von der Bundesre-gierung vor allem als ökonomische Chance für die deutsche Exportwirtschaft verstanden werden, fehlt ein strategischer Ansatz für die angemessene Einbindung der BRICS- Staaten in eine moderne deutsche Außenpolitik und in Global Governance-Strukturen.

Gemäß der vorherrschenden Logik der nationalen Interessenvertretung betont Deutsch-land bislang sehr stark das bilaterale Element. Die mittlerweile etablierten deutsch-chi-nesischen Regierungskonsultationen etwa sorgen zunehmend für Irritationen in Europa hinsichtlich der Ausrichtung der deutschen Außenpolitik. Sieht sich Deutschland eher als ein Machtpol in der neuen, multipolaren Weltordnung auf Augenhöhe mit den BRICS-Staaten? Oder können sich die europäischen Länder darauf verlassen, dass die europäi-sche Integration der primäre Bezugspunkt deutscher Außenpolitik bleiben wird? Auch innerhalb der BRICS herrscht hierüber keine Einigkeit. Während der ehemalige stell-vertretende Außenminister Chinas Ji Peiding betonte, Deutschland sei als Einzelstaat ein eminent wichtiger Partner für China und die natürliche Führungsmacht in Europa, forderte Guilherme Patriota, Berater der brasilianischen Präsidentin, Deutschland solle eine Führungsrolle in Europa einnehmen – nicht aber als dominierender Staat, sondern als Vorbild für eine Wiederauferstehung des europäischen Wohlfahrtstaatsmodells. Denn globale Machtverschiebungen seien nicht nur eine geopolitische Realität. Es gehe auch um die Frage, in was für einer Gesellschaft wir leben wollten. Die Frage, wie Wachs-tum und Entwicklung gestaltet und verteilt werden, sei eine der entscheidenden globa-len Herausforderungen. Um diese gemeinschaftlich beantworten zu können, komme die Staatengemeinschaft nicht umhin, die Institutionen des globalen Regierens zu reformie-ren und in ihrer internen Konstitution aus der Nachkriegszeit in die Welt der globalen Machtverschiebungen zu überführen. Die Gestaltung einer friedlichen und gerechten Welt bedürfe gemeinsamer Bemühungen. Auch wenn – wie Raja Mohan, Direktor der Observer Research Foundation, betonte – der Aufstieg Chinas „the single most important development in the past centuries“ sei, müsse eine progressive Außenpolitik mehr leisten, als machtpolitische Antworten auf geopolitische Veränderungen zu formulieren.

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5 Schlussfolgerungen

● Die bewährte europäisch-transatlantische Grundausrichtung der deutschen Außen-politik nach dem Zweiten Weltkrieg bleibt auf absehbare Zeit alternativlos. Die Frage, wie die transatlantische Partnerschaft auf neue, den globalen Realitäten angemessene Grundlagen gestellt werden kann, wird damit eine fundamental wichtige Herausfor-derung für deutsche und europäische Außenpolitik. Das transatlantische Freihandels-abkommen TTIP wird auch aus diesem Grunde mittelfristig die Debatten bestimmen.

● Deutsche Außenpolitik muss sich dennoch stärker als bislang der neuen multipolaren Weltordnung und dem Machtzuwachs der BRICS-Staaten stellen. Vor allem Vertreter dieser Staaten zogen während der Konferenz unterschiedliche Bewertungen hinsicht-lich der deutschen außenpolitischen Rolle. Eindeutig bleibt hierbei, dass sich eine progressive deutsche Außenpolitik im sozialdemokratischen Geist nur als Teil einer europäischen Politik verstehen kann. Eine Führungsrolle kann Deutschland nur im Hinblick auf eine integrative Europapolitik einnehmen; globale Gestaltungsmacht muss die Europäische Union sein.

● Die Welt und das globale Machtgefüge verändern sich rasant und dramatisch. Die globalen Herausforderungen wachsen schneller als die globalen Problemlösungska-pazitäten. Zur Debatte steht daher, ob die Funktionsweise globaler Institutionen noch den neuen Realitäten entspricht (Haibin 2012). Eine Anpassung der Global Gover-nance-Strukturen an veränderte Machtgleichgewichte ist notwendig, um aufstreben-den Staaten ein angemessenes Forum geben zu können und um Probleme, die sich im nationalen Kontext manifestieren, an ihren internationalen Ursprüngen angehen zu können.

● Der Aufstieg der Schwellenländer ist eine Realität und wird das globale geostrategi-sche Gleichgewicht dauerhaft verändern. Der Asia Pivot ist der sichtbarste Ausdruck hiervon und spiegelt doch nur einen Teil der globalen Veränderungen wider. Es gibt nicht nur China – und es gibt mehr als Geopolitik. Globale Politik muss sich der Frage stellen, wie die Welt nicht verwaltet, sondern gestaltet werden soll. Ohne neue Ideen, die über den Horizont der bloßen internationalen Interessenvertretung hinausgehen, wird dies nicht gelingen.

Literatur

Agnew, J. (2012). Is US Security Policy „Pivoting” from the Atlantic to Asia-Pacific? A critical geopolitical perspective. Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung. http://library.fes.de/pdf-files/iez/global/09318.pdf. Zugegriffen: 18. Juli 2013.

Annen, N., & Müller-Hennig, M. (2012). Report from the 1st FES Tiergartenconference 2012. A fundamental geostrategic shift? Consequences of US rebalancing towards the Asia-Pacific region for Regional and Global Security Policy. Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung. http://www.fes.de/gpol/pdf/20121218-FES_Tiergarten_report_final.pdf. Zugegriffen: 18. Juli 2013.

Haibin, N. (2012). BRICS in global governance. A progressive force? New York: Friedrich-Ebert-Stiftung. http://library.fes.de/pdf-files/iez/global/09048.pdf. Zugegriffen: 18. Juli 2013.