INSTITUT fÜR MITTELSTANDSFORSCHUNG BONN

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Kommunale Wirtschaftsförderung

- Ein innovatives Modell

von

Annette Icks und Michael Richter

Auszug aus: "Jahrbuch zur Mittelstandsforschung 2/2001"Schriften zur Mittelstandsforschung Nr. 91 NF

Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden 2001

© IfM Bonn 2002

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1. Einleitung 87

2. Aufgaben und Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderungin einem sich ändernden Umfeld 882.1 Traditionelle Aufgabenfelder kommunaler Wirtschaftsför-

derung 892.1.1 Unternehmensakquisition 892.1.2 Bestandspflege 90

2.2 Neue Anforderungen an die kommunale Wirtschaftsförde-rung 91

2.3 Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderung 92

3. Indikatoren für einen Neugestaltung der kommunalen Wirt-schaftsförderung 953.1. Veränderung der externen Rahmenbedingungen 95

3.1.1 Globalisierung und Europäische Integration 963.1.2 Veränderte Anforderungen der Unternehmen an

den Standort 973.2 Veränderung interner Faktoren 99

3.2.1 Verwaltungsmodernisierung 1003.2.1.1 Organisationsstruktur 1013.2.1.2 Personal 1023.2.1.3 Budgetierung und dezentrale Ressour-

cenverwaltung 1033.2.1.4 Bürgerorientierung 105

3.2.2 Perspektiven für die kommunale Wirtschaftsförde-rung 106

3.3. Abschließende Bemerkungen 108

4. Lösungsvorschläge für eine Effizienzsteigerung der kommuna-len Wirtschaftsförderung 1094.1 Entwicklung eines idealtypischen Modells 110

4.1.1 Aufgaben- und Organisationsstruktur der kommu-nalen Wirtschaftsförderung 110

4.1.2 Intrakommunales Netzwerk 1134.1.2.1 Amtslösung (Variante A) 1134.1.2.2 Privatrechtliche Gesellschaft (Variante B) 116

4.1.3 Interkommunales und überregionales Beziehungs-geflecht 118

5. Schlussfolgerungen für die kommunale Wirtschaftspolitik 119

6. Literaturverzeichnis 123

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1. Einleitung

Die nachhaltige Globalisierung der Wirtschaft verschärft nicht nur den interna-tionalen Standortwettbewerb für Unternehmen, sondern führt auch zu einemgrößeren Anpassungsdruck für die Kommunen.

Kommunale Institutionen sind von entscheidender Bedeutung für die Grün-dung, das Wachstum und die Ansiedlung mittelständischer Unternehmen.Durch ihre Nähe zur lokalen Wirtschaft haben sie die Möglichkeit, die jeweili-gen Standortbedingungen aktiv zu gestalten. Die kommunale Wirtschaftsförde-rung als Mittler zwischen Verwaltung und Unternehmen kann - bei effizienterAufgabengestaltung - großen Einfluss auf die Anpassung der örtlichen Wirt-schaft die Veränderung nehmen. Die Spannbreite kommunaler wirtschafts- undbesonders mittelstandspolitischer Entscheidungsoptionen ist sehr breit. Nebenden klassischen materiellen Standortbedingungen, wie z.B. das Gewerbeflä-chenmanagement, gewinnen die sogenannten "klimatischen", also im weites-ten Sinne weichen Faktoren an Bedeutung. Hierauf weisen nicht nur aktuelletheoretische Konzepte zur Regionalentwicklung hin, sondern auch die Inter-views mit Unternehmern, die die Dr. Malcher Unternehmensberatung im Rah-men einer Gemeinschaftsstudie mit dem RKW Eschborn und dem IfM Bonnführten (RKW 2001). Zu diesen, auch als Fühlungsvorteilen bezeichneten"weichen" Standortfaktoren zählen z.B. die Geschwindigkeit, mit Unterneh-mensanträge bearbeitet oder Genehmigungen beschieden werden, das Enga-gement der Wirtschaftsförderung bei der Beseitigung von Investitionshemm-nissen sowie die Herstellung von Kontakten und Beziehungen zwischen allenlokalen, regionalen, bisweilen auch überregionalen Akteuren.

Angesichts der Veränderungen externer und interner Rahmenbedingungenstellt sich die Frage, ob die bisherigen wirtschaftsfördernden Maßnahmen nochangemessen sind, um insbesondere kleine und mittlere Unternehmen zu un-terstützen, oder aber ob eine grundlegende Neugestaltung der wirtschaftsrele-vanten Aktivitäten der Kommunen geboten ist.

Die Studie "Innovative kommunale Wirtschaftsförderung" des IfM Bonn (ICKS/RICHTER 1999), deren Ergebnisse u.a. auf Fallbeispielen aus Nordrhein-Westfalen, Bayern und Brandenburg basieren, zeigt, das die Notwendigkeit zueiner Neuorientierung von nahezu allen untersuchten Kommunen erkannt, einetatsächliche umfassende Umsetzung jedoch nur von den wenigsten realisiertwurde. Insbesondere im Bereich der Organisationsstruktur sowie bei der Ab-stimmung mit anderen regionalen Akteuren offenbarte sich großer Handlungs

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bedarf. Auch das so bezeichnete neue Steuerungsmodell konnte nicht zu einergrundlegenden Verbesserung führen, da seine Einführung zumeist auf Fa-chämter für Finanzen beschränkt blieb.

Eine Reform, die auf eine stärkere Kundenorientierung der kommunalen Ver-waltung abzielt, muss insbesondere die Unternehmen als Adressaten im Blickhaben. Deren Interessen sind vor allem für die Wirtschaftsförderung relevant;insofern bedeutet die Realisierung von Kundenorientierung vorrangig eine effi-ziente und auf die Unternehmensbedürfnisse ausgerichtete Organisations-struktur der Wirtschaftsförderung.

Diese Problemstellung nahm das IfM Bonn zum Anlass, ein idealtypisches Mo-dell zu entwickeln, das als Grundlage für weiterführende Diskussionen dienensoll. Das Modell hat die interne Neustrukturierung der Aufgabenbereiche kom-munaler Wirtschaftsförderung und ihre Einbettung in ein intra- und interkom-munales Netzwerk zum Inhalt.

2. Aufgaben und Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderung in ei-nem sich ändernden Umfeld

Primärziel kommunaler Wirtschaftsförderung ist die Sicherung und Verbesse-rung des Lebensstandards der Bevölkerung in der Gemeinde. In der prakti-schen Anwendung auf kommunaler Ebene erweist sich dieses Primärziel alszu komplex, um es ohne weitere Zerlegung zu realisieren. Daher trennt mandrei Unterziele voneinander:

� Die Sicherung und Verbesserung des regionalen Arbeitsplatzangebotes,

� die Erhöhung der Finanzkraft der Kommune sowie

� die Stärkung der Krisenfestigkeit der ansässigen Wirtschaft durch Diversifi-kation.

Obwohl diese drei Ziele bei der Planung und Ausführung von MaßnahmenWirtschaftsförderung möglichst gemeinsam berücksichtigt werden sollen, lässtsich heute eine Dominanz des Ziels "Sicherung und Schaffung von Arbeitsplät-zen" feststellen. Demzufolge gilt die Förderung arbeitsintensiver Betriebe alsbesonders wichtiges Ziel.

Die Gewichtung der einzelnen Ziele variiert jedoch nach Problemlage, der Si-tuation vor Ort sowie den vorherrschenden Rahmenbedingungen (IMHOFF-

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DANIEL 1994, S.21 ff). Diese sind ökonomischer, technischer oder ökologi-scher Art und werden entweder durch staatliche Sektoral- und Regionalpolitikgesetzt oder durch einen Wertewandel der Entscheidungsträger hervorgeru-fen. Im zeitlichen Verlauf lassen sich deutliche Veränderungen der kommuna-len Wirtschaftspolitik nachweisen. Obwohl der Wandel der Aufgabenfelder ineinem kontinuierlichen Prozess stattfindet und in den einzelnen Kommunenunterschiedliche verläuft, lässt sich eine grobe Unterteilung in traditionelle undneue Aufgaben der kommunalen Wirtschaftsförderung vornehmen.

2.1 Traditionelle Aufgabenfelder kommunaler Wirtschaftsförderung

Als die traditionellen Hauptaufgaben der kommunalen Wirtschaftsförderunggelten gemeinhin die Unternehmensakquisition und Bestandspflege ortsansäs-siger Betriebe. Obwohl beide Aufgaben nebeneinander bestehen, lassen sichdennoch Phasen identifizieren, in denen zunächst die Akquisition von Unter-nehmen und später die Aktivierung des endogenen Potenzials dominierendesElement der kommunalen Wirtschaftsförderung waren. Mit dem Wandel vonder Dominanz der akquisitorischen Maßnahmen zu einer stärker endogen aus-gerichteten Handlungsweise ist auch eine Veränderung des Verständnissesder kommunalen Wirtschaftsförderung verbunden.

2.1.1 Unternehmensakquisition

Bis Mitte der siebziger Jahre dominierten in Westdeutschland Maßnahmen, dieauf die Ansiedlung neuer Unternehmen ausgerichtet war. Diese Phase war ge-kennzeichnet durch eine hohe Zahl von Neugründungen, Betriebsverlagerun-gen sowie Zweigbetriebsgründungen.

Eine wesentliche Bedingung, der die avisierten Ansiedlungsunternehmen ent-sprechen sollten bestand darin, dass sie ihre Güter und Dienstleistungen fürden überregionalen Markt erstellten. Den Exportbasismodellen entsprechend,deren Grundhypothese besagt, dass das Wirtschaftswachstum einer Regionentscheidend von der Entwicklung ihres Exportsektors abhängt, kam es denKommunen darauf an, Betriebe anzusiedeln, die einen möglichst hohen Netto-export an Gütern und Dienstleistungen in andere Regionen aufweisen (HEN-NICKE/TENGLER 1986, S. 18; SCHÄTZL 1996, S. 142). Eine Betrachtung derBetriebsgrößen zeigt dabei, dass vor allem eine Ausrichtung auf die Ansied-lung von Großbetrieben stattfand. Hierdurch erhofften die Kommunen sich ei-nen starken Zugewinn an Arbeitsplätzen sowie eine Erhöhung ihrer Finanz-kraft.

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Dementsprechend spielten unter den Instrumenten der kommunalen Wirt-schaftsförderung vor allem die Schaffung von Gewerbeflächen, die Ansied-lungswerbung sowie die Bereitstellung wirtschaftsnaher Infrastruktur die Haupt-rolle. Einhergehend damit versuchte man außerdem Standortnachteile gegen-über Mitbewerbern, die nicht durch Maßnahmen kommunaler Wirtschaftsförde-rung ausgeglichen werden konnten, durch finanzielle Zuwendungen im Rah-men der Steuer- und Tarifpolitik zu kompensieren, z.B. durch Sondertarife füröffentliche Ver- und Entsorgungsleistungen (HEUER 1985, S. 50 ff).

Eine ähnliche Ausrichtung der kommunalen Wirtschaftsförderung wie in West-deutschland in den 70er Jahren konnte man auch Anfang der 90er Jahre inden neuen Bundesländern beobachten. Auch hier war die Ansiedlung von Un-ternehmen vorrangiges Ziel der Kommunen, das z.B. über äußerst niedrigeGewerbeflächenpreise verfolgt wurde (ICKS 1994, S. 57 ff).

2.1.2 Bestandspflege

Seit Mitte der 70er Jahre erfolgte ein Wandel der Prioritätensetzung in derkommunalen Wirtschaftspolitik. Im Gegensatz zur Unternehmensansiedlungrichtet sich die Bestandspflege auf das endogene Potenzial einer Region undweist dadurch implizit auch eine stärkere Ausrichtung auf kleine und mittlereBetriebe auf, da sie in fast allen Regionen Deutschlands die vorherrschendeBetriebsgröße ist (HAHNE 1995, S. 22).

Die Grundhypothese der endogen Entwicklungstheorien und die daraus abge-leiteten Handlungskonzepte besagen, dass die sozioökonomische Entwicklungeiner Region von Ausmaß und Nutzung vorhandener Potenziale abhängt. DieAktivierung des endogenen Potenzials soll durch die Identifizierung und Über-windung bestehender Engpässe, die Nutzung regionsspezifischer Fähigkeitenund Begabungen sowie die Initiierung intraregionaler Kreisläufe angestrebtwerden (SCHÄTZL 1996, S. 142).

Die Aktivierung des endogenen Potenzials erfolgt in der praktischen Anwen-dung auf zweierlei Art und Weise: Der Bestandsicherung und der Bestandser-weiterung. Während durch die Bestandssicherung die Abwanderung von in derRegion ansässiger Betriebe verhindert werden soll, werden im Rahmen derBestandserweiterung das wirtschaftliche Wachstum bestehender Betriebe so-wie Unternehmensneugründungen gefördert.

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2.2 Neue Anforderungen an die kommunale Wirtschaftsförderung

Neue Anforderungen an die kommunale Wirtschaftsförderung ergeben sichsowohl aus der europäischen Integration als auch aus internen Krisenpotenzi-alen, die auf Reformnotwendigkeit hinweisen. Verstärkt wird diese Problematikdurch die anhaltend schlechte Finanzsituation der Gemeinden.

Durch die europäische Integration und die zunehmende Globalisierung sowiedem damit verbundenen wachsenden Einfluss multinationaler Unternehmen,z.B. auf die weltweiten Arbeitsmärkte, kommt es zu einem Rückgang der Be-deutung der Nationalstaaten. Von diesen Veränderungen sind neben den sozi-alen Sicherungssystemen auch die Standortstrategien der Unternehmen be-troffen. Dies hat direkte Auswirkungen auf die Handlungsfähigkeit der Kommu-nen, da diese immer stärker gezwungen sind, den Unternehmen besondersgünstige Standortbedingungen anzubieten. Ein zusätzlicher Druck erwächstaus dem Rückzug des Bundes aus Aufgaben (z.B. im Bereich der sozialen Si-cherung), die häufig ohne finanzielle Kompensation auf die Gemeindenübertragen werden. Parallel lässt sich aber feststellen, dass die Gemeindenunter zunehmendem Handlungsdruck stehen.

Dieser erfordert ein Umdenken der Träger kommunaler Aufgaben, geradeauch im Bereich der Wirtschaftspolitik. Im Zuge des Prozesses einer strategi-schen Neuorientierung nimmt die Bedeutung von Kooperationen weiter zu. Daswesentliche Ziel von Kooperationen besteht darin, den eigenen Handlungs-spielraum zu erweitern und sich Handlungsressourcen auf Feldern zu erschlie-ßen, die mit eigenen Mitteln nicht erreichbar wären. Die Chancen von Koope-rationen bestehen darin, durch die Bündelung von Kompetenzen eine Steige-rung der Wettbewerbsfähigkeit zu erreichen. Dies gilt für Betriebe und kommu-nale Handlungsträger gleichermaßen.

In der Tat bieten sich für die Kommunen vielfältige Aktionsfelder für Kooperati-onen an. An erster Stelle, da am naheliegendsten, sind hier Kooperationenzwischen Ämtern zu nennen. Aufgrund der ämterübergreifenden Quer-schnittsfunktion der kommunalen Wirtschaftsförderung gehört der Kooperati-onsgedanke hier zum täglichen Geschäft. Dennoch ist, z.B. durch die Bildungvon Task Force-Einrichtungen oder ämterübergreifende Projektgruppen, einestärkere Zusammenarbeit innerhalb der Verwaltung notwendig (HENCKEL1997, S. 304 ff.). Weitere Aktionsfelder bestehen in einer

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� Kooperation zwischen Verwaltung und den gewählten kommunalen Vertre-tern,

� Kooperationen zwischen Verwaltung und quasi-öffentlichen Akteuren (z.B.Unternehmensverbänden),

� inter- und überregionalen Kooperation (Stadt-Umland-Kooperationen, Städ-tenetze), institutionalisierter und nicht-institutionalisierter Kooperation zwi-schen öffentlichen und privaten Akteuren (z.B. Public-Private-Partnerships).

Die kommunale Wirtschaftsförderung muss sich mit zunehmend komplexerenFragestellungen auseinandersetzen und steht inmitten gesellschaftlicher Ent-wicklungen und Diskussionen. Diese reichen vom integrierten Flächenmana-gement über verkehrstechnische bis hin zu ökologischen und sozialen Ausei-nandersetzungen. Neben den klassischen Instrumenten wie z.B. der Infra-strukturerstellung und -bereitstellung sowie Investitionsförderung nimmt dieBedeutung der weichen Faktoren wie z.B. der "Unternehmensfreundlichkeit"der Verwaltung oder der Umwelt- und Lebensqualität einer Region, die für Un-ternehmensansiedlungen und Bestandsentwicklungen bei bestimmten Bran-chen zu zentralen Faktoren geworden sind, zu. Die kommunale Wirtschaftsför-derung muss sich diesen Themenbereichen stellen und ihre internen Struktu-ren sowie die eingesetzten Instrumente den neuen Leitbildern, wie z.B. derKundenorientierung, anpassen.

2.3 Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderung

Die Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderung zielen darauf ab, den orts-ansässigen bzw. potenziellen Ansiedlungsunternehmen zu einer erfolgreichenEntwicklung zu verhelfen. Da diese Entwicklung von den jeweiligen Standort-faktoren abhängt, sind sie die wichtigsten Zielgrößen, die von der kommunalenWirtschaftsförderung beeinflusst werden kann.

In diesem Zusammenhang werden harte und weiche Standortfaktoren unter-schieden, wobei die Grenzen fließend sind. Trotz der Abgrenzungsproblemewurde in Abbildung 1 eine Platzierung ausgewählter Standortfaktoren innerhalbdes Kontinuums harter und weicher Faktoren vorgenommen.

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Abbildung 1: Kontinuum der harten und weichen Standortfaktoren

© IfM Bonn98 91 09

Image alsWirtschafts-

standort SozialeInfrastruktur

Image alsWohnwert

Kultur-angebot

Umwelt-und Lebensqualität

Verwaltungs-flexibilität

Arbeitsmarkt(quantitativ, qualitativ)

Verkehrs-anbindung

Lokale Abgabenund Hebesätze

Flächenver-fügbarkeit Fördermöglich-

keiten

Lage zuden Bezugs-

und Absatzmärkten Kommunikations- und Kooperations-

möglichkeiten

"Unternehmens-freundlichkeit" der

Verwaltung

Flächenkosten

Relevanz für die Betriebs-oder Unternehmenstätigkeit

UnmittelbareRelevanz

MittelbareRelevanz

Quantifizierbarkeit und Bedeutungsubjektiver Ein-

schätzungen

Gut quantifizier-bar, Relevanz von

Fakten

Schlecht quanti-fizierbar, subjektive

Einschätzungen

Berufliche Aus- und Weiter-bildungsmöglichkeiten

Weiche Faktoren

Harte Faktoren

Quelle: HAHNE 1995, S.15; GRABOW/HENKEL/HOLLBACH-GRÖMIG 1995, S. 68 f.

Abbildung 1 liefert außerdem eine Bedeutungsbestimmung der unterschiedli-chen Faktoren für die Standortwahl und Entwicklung von Unternehmen. Es giltals gesichert, dass der geographischen Lage zu den Beschaffungs- und Ab-satzmärkten, der Infrastruktur, dem Flächenangebot sowie dem Arbeitsmarkt-potential eine zentrale Bedeutung zukommt. Bei diesen Faktoren handelt essich ausschließlich um harte Standortfaktoren. Bei den weichen Standortfakto-ren wird in letzter Zeit der Unternehmensfreundlichkeit der Verwaltung sowiedem Image einer Region als Wirtschaftsstandort eine zunehmende Bedeutungzugesprochen. Diese weichen Faktoren sind allerdings nicht erst in neuererZeit für Standortentscheidungen relevant, sie wurden früher nur nicht so inten-siv wie heute wahrgenommen, sondern als irrationale und außerökonomischeFaktoren betrachtet (GRABOW/HENCKEL/HOLLBACH-GRÖMIG 1995,S. 63 ff.). Eine Sonderstellung nimmt der Standortfaktor Verwaltungsflexibilitätein, der an der Grenzlinie zwischen den harten und weichen Standortfaktorenangesiedelt ist. Die zentrale Platzierung soll auch auf die zunehmende Be-deutung der Flexibilisierung hinweisen.

Die kommunale Wirtschaftsförderung kann nicht auf alle Faktoren direktenEinfluss nehmen. So ist es z.B. nicht möglich, die geographische Lage desStandorts zu verändern, gleichwohl ist es jedoch möglich, die Kosten der Dis

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tanzüberwindung durch Ausbau der Infrastruktur zu reduzieren. Mit Maßnah-men die auf die harten Standortfaktoren zielen, lassen sich Standortentschei-dungen direkt oder indirekt beeinflussen. Die positive oder negative Einfluss-nahme auf weiche Faktoren, wie z.B. das Wirtschaftsklima oder das Image ei-ner Kommune als Wirtschaftsstandort, geschieht entscheidend über die Ge-samtheit aller kommunalen Handlungen und Maßnahmen.

Folgende Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderung sind vor dem Hinter-grund sich wandelnder unternehmerischer Standortanforderungen als Haupt-einsatzbereiche zu identifizieren:

� Gewerbeflächenpolitik,

� Infrastrukturpolitik,

� Initiierung und Förderung von Standortgemeinschaften,

� Finanzhilfen und Tarifpolitik,

� Werbung und Standortmarketing,

� Beratung und Dienstleistung.

Als ein indirektes Instrument der kommunalen Wirtschaftsförderung ist die Fle-xibilisierung der Handlungsabläufe innerhalb der kommunalen Verwaltung zusehen. Die Verwaltungsflexibilisierung ist zwar explizit kein Instrument derWirtschaftsförderung, aber Auswirkungen der Maßnahmen (z.B. beschleunigteVerwaltungsakte) haben direkten Einfluss auf die Bewertung der Attraktivitäteines Standortes durch ansässige bzw. ansiedlungswillige Unternehmen.

Die Bedeutung des Standortfaktors Verwaltungsflexibilität hat in den letztenJahren stark zugenommen (GRABOW/HENCKEL/HOLLBACH-GRÖMIG 1995,S. 63 ff.). Daher ist es für die Wirtschaftsförderung notwendig, sich aktiv in denProzess der Verwaltungsflexibilisierung einzubringen. Zum einen, um Ent-wicklungen in Gang zu setzen bzw. zu beschleunigen, zum anderen um dieMöglichkeit, die sich aus der Flexibilisierung ergeben, in konkrete wahrnehm-bare Vorteile für die Unternehmen (z.B. verkürzte Bauanträge) umzusetzen.Aufgrund ihrer Querschnittsfunktion kann die Wirtschaftsförderung unmittelbarvon einer flexiblen Verwaltung profitieren, insbesondere dann, wenn direkteund schnelle Kommunikationsmöglichkeiten zu Fachämtern und anderen ver-waltungsinternen Stellen vorhanden sind.

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3. Indikatoren für einen Neugestaltung der kommunalen Wirtschaftsför-derung

Seit längerer Zeit durchlaufen (Groß)Unternehmen eine Phase gravierenderstruktureller Veränderungen - z.B. Verflachung der Hierarchien, Qualitätsma-nagement, Vergrößerung der Kundennähe - um im globaler werdenden Marktwettbewerbsfähig zu bleiben. In dem Maße, wie sich die Unternehmen den ge-änderten Wettbewerbsbedingungen stellen, müssen sich auch die Kommunenmit den Veränderungen auseinandersetzen, wollen sie im internationalenStandortwettbewerb bestehen.

Es stellt sich die Frage, welche externen und internen Umwelteinflüsse für diedeutschen Kommunen von Bedeutung sind und auf welche Art und Weise siereagieren (müssen), um den Standortforderungen der Unternehmen gerecht zuwerden. Auch wenn die Veränderungen der Rahmenbedingungen auf Kommu-nen und Unternehmen gleichermaßen einwirken, so bedeutet dies nicht, dassKommunalverwaltungen sich an neuentwickelten Unternehmenskonzepten ori-entieren und auf ihre Strukturen übertragen können. Unternehmen und Kom-munen sind von ihrem Aufbau und ihrer Ausrichtung her zu unterschiedlich.Ziel von privaten Unternehmen ist die Gewinnmaximierung, in den Verwaltun-gen sollte an erster Stelle die Gemeinwohlorientierung stehen. Auch verfolgenUnternehmensmanager andere Ziele als Verwaltungsmanager oder Politiker -letztere streben ihre Wiederwahl an ("Legislaturdenken"), woraus sich typi-scherweise von Unternehmensmanagern abweichende Handlungsanreize er-geben. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass Unternehmen im Wettbe-werb stehen; Verwaltungen gehen in der Regel von einer Monopolposition aus.Diese Anmerkungen verdeutlichen, dass der öffentliche Sektor anderen Hand-lungserfordernissen unterliegt als private Unternehmen. Dennoch besteht auchfür die Kommunalverwaltung die Notwendigkeit, den geänderten Umweltbedin-gungen Rechnung zu tragen.

3.1. Veränderung der externen Rahmenbedingungen

Zu den bedeutsamen Veränderungen externer Rahmenbedingungen, die aufdie Tätigkeit der kommunalen Wirtschaftsförderung Einfluss ausüben, gehörendie Globalisierungstendenzen, die europäische Integration und hiermit letztlichdie sich wandelnden Anforderungen der Unternehmen an den Standort.

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3.1.1 Globalisierung und Europäische Integration

Die zunehmende Internationalisierung oder Globalisierung der Wirtschaft ent-fachte eine umfangreiche und lebhafte Debatte um die Instrumente zur Stand-ortsicherung Deutschlands. Es wurden zahlreiche Vorschlägen zur Attraktivi-tätssteigerung des Unternehmensstandorts wie zur Beschleunigung öffentli-cher Infrastrukturinvestitionen oder zur Erleichterung privater Investitionendurch die Vereinfachung des Genehmigungsrechts erarbeitet. Vernachlässigtwurden hierbei häufig die Wechselbeziehungen zwischen den gesellschaftli-chen Teilsystemen, die u.a. aus der Unterscheidung von technologischer undpolitischer Globalisierung hervorgeht. Durch die "technologische Globalisie-rung" erhöhen sich die Informationsverarbeitungskapazität und -geschwindig-keit, der Transport von Waren und Dienstleistungen, von Finanz- wie auch Re-alkapital in beträchtlichem Maße. Die weltweite technologische und politischeVernetzung führt tendenziell zur Aufhebung der Standortgebundenheit. Diemoderne Technik verändert somit die Struktur des lokalen Raumes. Ökonomi-sche Transaktionen vollziehen sich über größere Räume und bewirken eineintensivere internationale Arbeitsteilung als noch vor wenigen Jahr(zehnt)en(EBERT/NOLL 1998, S. 22). Durch die Erweiterung um Osteuropa, den euro-päischen Einigungsprozess und nicht zuletzt die Einführung des Euro sind diedeutschen Kommunen dauerhaft gezwungen, ihre Aufgabe der gezielten För-derung der wirtschaftlichen Entwicklung größerer räumlicher Zusammenhängezu stellen. Der Wettbewerb unter den Standorten ist intensiver und härter ge-worden. Aufgrund der mit der Euro-Einführung verbundenen größeren Preis-transparenz können Standorte nunmehr in verschiedenen europäischen Regi-onen verlässlich miteinander verglichen werden.

Themen, die früher rein lokal waren, sind heute regionaler Art. So können sichStädte nicht mehr allein über ihren Standort präsentieren, sondern müssensich als Bestandteil einer Region darstellen, wollen sie international Aufmerk-samkeit erregen (HEY/SCHLEICHER-TRAPESER 1998). Kommunale Wirt-schaftsförderung dient in erster Linie der Bereitstellung und Pflege der Stand-ortfaktoren. Angesichts der Internationalisierung des Standortwettbewerbsmüssen die Schwerpunktbereiche einer wirtschaftsbezogenen kommunalenStandortpolitik heute auch eine internationale Ausrichtung aufweisen.

Hinzu kommt, dass deutsche Kommunen in zunehmendem Maße auch vonEU-europäischen Maßnahmen und Entscheidungen betroffen werden. EU-europäische Programme, insbesondere wenn sie für die Wirtschaftsförderung

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relevant sind, orientieren sich bereits heute deutlich häufiger an Regionen alsan der lokalen Einheit Gemeinde. Dies gilt für eine Vielzahl von europäischenFörderprogrammen, die für die Gewährung von Fördermitteln interkommunaleZusammenarbeit als Bedingung voraussetzen (DÖRSAM/ICKS 1997, S. 135).

Auch im Rahmen der Rechtsprechung kommt seit längerer Zeit dem europäi-schen Recht sowohl für den Verwaltungsvollzug auf örtlicher Ebene als auchfür die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen zunehmend größere Bedeu-tung zu (BACHTLER 1995, S. 65). Nahezu alle Bereiche kommunaler Selbst-verwaltung und der damit zusammenhängenden wirtschaftlichen Betätigungder Gemeinden weisen Berührungspunkte zu den gemeinschaftsrechtlich ge-währleisteten Marktfreiheiten auf.

Angesichts zunehmender internationaler Verflechtungen und fortschreitenderZuständigkeitsverlagerung von der einzelstaatlichen auf die europäische Ebe-ne nimmt die bisher gewohnte Steuerungsfähigkeit nationaler Politiken ab.Gleichzeitig erwachsen den örtlichen Gebietskörperschaften auf regionaler undlokaler Ebene neue Aufgaben. Hiermit verbinden sich neue, häufig innovativeAnsätze für kommunales Handeln sowie neue Gestaltungsmöglichkeiten, dievon der lokalen oder regionalen Ebene aufgegriffen werden müssen.

3.1.2 Veränderte Anforderungen der Unternehmen an den Standort

Unternehmerische Standortentscheidungen orientieren sich immer seltener amAngebot der einzelnen Gemeinde als vielmehr am Infrastrukturangebot einesganzen Wirtschaftsraumes, der durchaus auch grenzüberschreitende Dimen-sionen haben kann (DÖRSAM/ICKS 1997, S. 125). Damit einher geht eineEntwicklung von der "Punkt-" zur "Raumstandortgemeinde" (KNIELING 1994,S. 116). Städte und Gemeinden müssen sich als Region präsentieren, wollensie sich im internationalen Standortwettbewerb profilieren und sollen die vonihnen offerierten Standortbedingungen von den Unternehmen als positiv emp-funden werden.

Die Strukturwandlungsprozesse führen dazu, dass die traditionellen kommu-nalen Standortfaktoren für die Standortentscheidung von Unternehmen nichtmehr ausreichen. Äußeres Zeichen eines Wandels in der Wirtschaft sind diefortschreitende Spezialisierung der Produktion und der starke Zuwachs vonUnternehmensverflechtungen z.B. durch die Einbindung von Betrieben in über-regionale Konzerne. Ferner ist die Auflösung regionaler Zulieferbeziehungenzu beobachten, sei es durch den Einsatz neuer, von Zulieferern vor Ort nicht

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angebotener Technologien, sei es durch Internationalisierung der Zuliefer-märkte. Gefördert wird diese Entwicklung von steigendem Kostendruck, verän-derten Qualitätsansprüchen und bereits vollzogenen Standortverlagerungender Assembler. Auf der Inputseite nehmen heute dispositive Tätigkeiten (z.B.Management, Forschung und Entwicklung, Marketing) die Stellung ein, die frü-her klassische Produktionsfaktoren wie z.B. Kapital oder Arbeit hatten.

Daraus ergibt sich ein Prozess zunehmender räumlicher Differenzierung undeine Neubewertung der Regionen als Unternehmensstandorte (SCHÖNE-BECK 1996, S. 14). Im einzelnen ist zu beobachten, dass

� die Raumüberwindungskosten als Folge des technischen Fortschritts stän-dig abnehmen. Damit kommen periphere Gebiete, die wegen der hohenTransportkosten für eine Vielzahl von Produktionen bisher völlig ausgeblen-det wurden, nun auch als Standorte in Betracht. Für die Unternehmen ent-fällt die Notwendigkeit, in unmittelbarer Nähe zu den Märkten, d.h. nahe amBallungskern, zu produzieren;

� Einsparmöglichkeiten über "economies of scale" nicht mehr so leicht genutztwerden können. Gefordert sind vielmehr kleine Einheiten dezentraler, indivi-dueller und flexibler, aber ebenso kostengünstiger Produktion ("economiesof scope"). Mit der daraus resultierenden Auflösung alter Strukturen kann esauch zur Aufgabe alter Standorte kommen. Betroffen sind vor allem Ver-dichtungsgebiete, insbesondere die Ballungskerne;

� aufgrund des Bodenpreisgefälles von den Raumnutzungskosten unverän-dert eine deglomerierende Wirkung ausgeht.

Die geänderten Standortanforderungen der Unternehmen erhöhen implizit dasAusmaß der Standortungebundenheit. Dies ist zwar ein Prozess, der sich be-reits seit längerem vollzieht (DONGES/SCHMIDT 1988, S. 27 f.), heute aberunumkehrbar geworden ist.

Die Wahl eines Standorts wird von den Unternehmen nur selten vollkommenrational und unter Optimierungsgesichtspunkten getroffen. Nur selten versu-chen die Unternehmen ein auf ihre Unternehmenszwecke zugeschnittenesStandort- Optimum zu bestimmen und dann auch durchzusetzen (PRED 1967und 1969). Eine Ursache ist die unvollständige Information der Unternehmenüber den Standort. Die Informationslage entspricht nur selten den Anforderun-gen theoretischer Optimierungsmodelle. Außerdem ist die Zahl der den Unter

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nehmen überhaupt zur Auswahl stehenden Standortalternativen in der Regelbegrenzt. Daher lassen sich die Unternehmen bei ihrer Standortwahl häufig nurvom eigenen Anspruchsniveau leiten, das unter der Maßgabe unvollständigerInformationen und eines begrenzten Angebotes entsteht.

Während harte Standortfaktoren, z.B. Preise, Kosten, Personal, Verkehrsan-bindung etc., für potenzielle Investoren sofort abrufbar und damit vergleichbarsind, kann die Qualität der weichen Standortfaktoren, wie z.B. die Geprächs-und Handlungsbereitschaft der kommunalen Dienststellen, erst im konkretenFall erlebt werden. Hinweise hierauf ergeben sich aber bereits beim erstenphysischen Kontakt mit der Kommune. Die kommunale Wirtschaftsförderungkann beim ersten Kontakten nicht mehr nur auf die Qualität bzw. Existenz derhohen Standortfaktoren verweisen. Vielmehr muss sie die Bereitschaft unterBeweis stellen, dass sie flexibel und mit speziellen Dienstleistungen auf dieBedingungen der Unternehmen einzugehen in der Lage ist.

Unternehmer erwarten heute von den Kommunen, dass sie sich alsDienstleister für Unternehmen begreifen. Dies erfordert seitens der Kommunensowohl umfassende Kenntnisse von den Bedürfnissen und Erwartungen derUnternehmen als auch die ständige Gesprächsbereitschaft der Kommunen.Hierzu gehört auch die Aufklärung über Entwicklungsabsichten der Kommu-nen, die sich verändernd auf die Standortqualitäten auswirken (können). DieseInformationspolitik gehört heute als fester Bestandteil zu einer zielgerichtetenregionalen Strukturpolitik. Voraussetzung hierfür ist die Fähigkeit und Bereit-schaft der Kommunen, einen kontinuierlichen Dialog zwischen Wirtschaftsför-derung und Wirtschaft zu führen.

3.2 Veränderung interner Faktoren

Neben der finanziellen Ausstattung der Kommunalhaushalte bietet vor allemdie Verwaltungsstruktur den Rahmen kommunalen Handelns. Nach neuerenAnalysen liegt in letzterem umfangreiches Reformpotenzial, das u.U. in Maß-nahmen besteht, die die Flexibilität der Verwaltung erhöhen können. Auchwenn der sich bei Aktivierung des Potenzials zunächst entstehende Reform-druck Auswirkungen auf alle Fachbereiche der Verwaltung haben wird, wird vorallem die kommunale Wirtschaftsförderung von Reformzwängen betroffen sein,da sie von den ortsansässigen sowie ansiedlungswilligen Unternehmen amdirektesten wahrgenommen wird.

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3.2.1 Verwaltungsmodernisierung

Die Verwaltungsmodernisierung ist weder eine neue Forderung noch ein ein-maliger Vorgang. Sowohl in der Praxis als auch in der Literatur wird sie alskontinuierlicher Prozess angesehen. Dieser Prozess erstreckt sich auf Hand-lungsfelder, die unter die Oberbegriffe Entbürokratisierung, Deregulierung,Aufgabenkritik, Verwaltungs- und Rechtsvereinfachung sowie neue Führungs-konzepte subsummiert werden können. Obwohl viele der Vorschläge zur Ges-taltung der Prozesse seit langem öffentlich bekannt sind, unterscheidet sich dieSituation heute von früheren Beispielen oder Vorschlägen für Verwaltungsre-formen. Dies resultiert nicht allein aus dem massiven Handlungszwang, son-dern auch aus dem Anspruch der Wirtschaft oder der Öffentlichkeit, heute Ge-samtlösungen statt Insellösungen zu unterbreiten.

Die Notwendigkeit zur kommunalen Verwaltungsmodernisierung wird unter-schiedlich begründet. Ein Argumentationsstrang verläuft entlang des wachsen-den Finanzdrucks, auf den Gemeinden und Städte mit neuen Konzepten rea-gieren müssten (OTTING 1997, S. 6). Eine andere Argumentationsschiene be-gründet das Erfordernis einer Verwaltungsmodernisierung mit der "Diagnoseeines zunehmend inneradministrativen Steuerungsdefizits" (REICHARD 1997,S. 50), wobei auch hier wachsende Mittelknappheit als weiteres Argument an-geführt wird. dieser zusätzliche Hinweis ist berechtigt, denn betrachtet maneinmal die Ursachen und Richtung existierender Reformbemühungen, so zeigtsich, dass die zunehmende Haushaltsschwäche der Kommunen einen deutli-chen Einfluss auf die Richtung und Ausgestaltung der Reformbemühungenausübt.

Die aktuellen Reformbestrebungen in der kommunalen Selbstverwaltung zielendarauf ab, mittels dezentraler Entscheidungsstrukturen und der Einführung be-triebswirtschaftlicher Elemente in die jeweiligen Abläufe und Einrichtungen zueiner Stärkung von Effizienz und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelnsunter der Nebenbedingung stärkerer Serviceorientierung zu gelangen. Genauin diese Richtung zielt das sogenannte Neue Steuerungsmodell. Dieses Modellwurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfa-chung Anfang der 90er Jahre entwickelt und stellt den Referenzrahmen für diegegenwärtig stattfindenden Reformprozesse in den deutschen Kommunalver-waltungen dar. Wesentliches Referenzmodell ist das Tilburger Modell (NPM-Variante) (HASSELMANN/KÖNIG 1997, S. 20).

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Der grundlegende Reformansatz des Neuen Steuerungsmodells liegt in derZusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung. Ziel ist der Auf-bau einer unternehmensähnlichen dezentralen Führungs- und Organisations-struktur und die Einführung einer outputorientierten Steuerung. Durch die Um-setzung des Neuen Steuerungsmodells sollen eine höhere Produktqualität,schnellere Entscheidungsfindung und besserer Service erreicht werden. DurchKosten- und Leistungstransparenz und konsequente Zielgruppenorientierungsoll eine effektive und damit kosteneffiziente Verwaltungsführung durchgesetztwerden. Die erfolgreiche Implementation dieses Modells setzt allerdings moti-vierte Mitarbeiter voraus, die in den Umstrukturierungsprozess miteinbezogenwerden müssen (DECKERT/WIND 1996, S. 149).

Nach dem Neuen Steuerungsmodell sind Änderungen in folgenden Bereichenerforderlich:

� Organisationsstruktur,

� Personal,

� Budgetierung und dezentrale Ressourcenverwaltung,

� Bürgerorientierung.

Alle Fachbereiche der Kommunalverwaltungen werden von den mit Realisie-rung des Modells verbundenen Veränderungen betroffen. Die kommunaleWirtschaftsförderung trifft die Auswirkungen der Reformbemühungen hierbeinicht nur als Fachbereich. Aufgrund ihrer Querschnittsfunktion, die sie mit an-deren Fachbereichen verbindet, ist sie mit größeren Herausforderungen kon-frontiert als die meisten anderen kommunalen Einrichtungen.

3.2.1.1 Organisationsstruktur

Im Zentrum der kommunalen Organisationsmuster standen bisher die Verwal-tungsaufgaben. Mit dem Neuen Steuerungsmodell verlagert sich nun der orga-nisatorische Schwerpunkt weg von den Verwaltungsaufgaben hin zu von derKommune erstellten und angebotenen Produkten. Es finden also Veränderun-gen statt, die von einer input- zu einer outputorientierten Verwaltungsorganisa-tion führen. Die von den Querschnittsämtern wahrgenommenen Aufgaben ausden Bereichen Finanzen, Personal, Organisation und Information werden nachdem Neuen Steuerungsmodell in die Fachabteilungen integriert. Hierdurch solldie bisherige tätigkeitsbezogene Dezentralität der Strukturen nach Zuständig-keitsbereichen durch eine umfassende Produktverantwortung, die bei den je

102

weiligen Fachbereichen liegt, ersetzt werden. Eine solche organisatorischeNeuerung setzt allerdings voraus, dass dem Produktverantwortlichen auch alleKompetenzen und Mittel für die Erstellung und den Absatz seines Produkts zurVerfügung stehen.

Korrelat eines solchen Kompetenzzuwachses der Fachbereiche wäre dann derAufgabenabbau bei den Querschnittsämtern (Kämmerei, Haupt- und Perso-nalamt). An die Stelle der traditionellen zentralen Entscheidungskompetenz trittim Modell ein zentraler Steuerungsbereich, der die Aufgabe hat, die selbstän-dig agierenden Fachbereiche zu koordinieren und über Zielvorgaben und Er-gebniskontrolle den Gesamtkomplex "Kommunalverwaltung" - ähnlich wie ineinem Konzern - zu steuern (BENSON 1996, S. 42). Weitere Aufgaben der"Konzernzentrale" bestehen in der Erarbeitung allgemeiner Richtlinien für dasManagement der Fachbereiche, der Vorhaltung eines hausinternen Bera-tungsdienstes für die Fachbereiche (Rechts- und EDV-Beratung) und derErbringung interner Leistungen für andere Verwaltungseinheiten, wie bei-spielsweise die Lohnabrechnung, Gebäudewirtschaft oder die Druckerei. DieEinheitlichkeit der Verwaltung wird schließlich über Rahmenvorgaben eineszentralen Steuerungsdienstes gewährleistet (OTTING 1997, S. 16).

3.2.1.2 Personal

Eine wichtige Funktion in der Verwaltungsmodernisierung haben die Mitarbei-ter. Sie tragen die strukturellen Reformen und setzen die Maßnahmen um.Dementsprechend sollten sie auch umfassend über die Planungen der Ver-waltungsleitung und des Stadtrates informiert und in die Planungen einbezo-gen werden.

Auf das Verwaltungspersonal werden vollkommen neue Anforderungen zu-kommen. Vom bloßen Normenvollzug wandeln sich die Aufgaben entspre-chend einer persönlichen Ergebnisverantwortung. Nicht nur die fachliche Rich-tigkeit, sondern auch Effizienz und Effektivität hat der zuständige Mitarbeiter zuverantworten. Dies kann nur gelingen, wenn ein Anreizsystem implementiertwird, das eine leistungsabhängige Bezahlung und ein Prämiensystem enthält.Ohne engagierte und informierte Mitarbeiter lässt sich das Reformmodell nichtrealisieren. Die für die Implementierung des Modells benötigte spezielle Flexi-bilität und Mobilität der Bediensteten kollidiert jedoch häufig noch mit den Re-geln des öffentlichen Dienstrechts. Stellenobergrenzenverordnungen, starreLaufbahngruppen oder das Alimentationsprinzip lassen individuelle Entwick-lung und Förderung kaum zu, zumindest nicht im erforderlichen Ausmaß. Die

103

Übertragung von Entscheidungs- und Gestaltungsverantwortung an die Mitar-beiter macht aber nur dann einen Sinn, wenn gleichzeitig im Erfolgsfall Beloh-nungen, im Misserfolgsfall spürbare Sanktionen möglich werden. Leistungszu-lagen, Erfolgsprämien, Vergabe von Führungspositionen auf Zeit, flexiblereArbeitszeiten sind jedoch nach deutschem Beamten- und Tarifrecht bislangnicht zulässig. Abhilfe kann nur eine grundlegende Reform des öffentlichenDienstrechts einschließlich der zugehörigen Tarifverträge schaffen. Ziel solcherReformen muss es sein, den Kommunen und allen Menschen, die dort tätigsind, größere Freiräume zu eröffnen (HILL/KLAGES 1996, S. 155).

3.2.1.3 Budgetierung und dezentrale Ressourcenverwaltung

Budgetierung dient zunächst primär finanzwirtschaftlichen Zielen. Durch dieFinanzbedarfsdeckelung innerhalb eines Fachbereichs bei gleichzeitiger Ver-antwortungsübertragung der Budgets auf den Fachbereich wird versucht, einenBeitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten. Eine Steuerung findet aber hierlediglich über die Festsetzung der Ressourceninputs statt. Im Neuen Steue-rungsmodell soll die Steuerung hingegen über die Vorgabe von Leistungszie-len - also über eine Outputorientierung - erfolgen.

Voraussetzung hierfür ist die Identifikation und Beschreibung der von der Ver-waltung erbrachten Produkte und Dienstleistungen. Verwandte Produkte wer-den hierbei zu Produktgruppen und diese zu Produktbereichen zusammenge-fasst, gleiches gilt bei Diensten. Bei der Produktdefinition müssen also diezahlreichen Einzelaktivitäten der Verwaltung auf die Abnehmererwartungenprojiziert und zu einer überschaubaren Zahl von Leistungspaketen gebündeltwerden. Die kommunalen Produkte und Dienste bilden dann als Kostenträgernicht nur die Grundlage für die kommunale Kostenrechnung, sondern sie fin-den auch Eingang in eine neuartige produktorientierte Darstellung des Haus-haltsplans. Am Beispiel der Wirtschaftsförderung soll nun eine mögliche Zerle-gung der einzelnen Tätigkeiten in Produkte veranschaulicht werden (vgl. Abbil-dung 2).

104

Abbildung 2: Idealtypische Bausteine eines Produktes "Wirtschaftsförderung"

© IfM Bonn98 91 08

Allgemeine Verwaltung

Produkt-bereich

Produkt-gruppe

Produkt

Wirtschafts- und ArbeitsmarktförderungLiegenschaften

Beschäftigungs-förderung

Qualifizierungs- und Beschäftigungsmaß-

nahmen

Ausbildungs-förderung

Vermietungund

Verpachtung

Flächen-management Wirtschaftsförderung

Akquisition

Öffentlichkeitsarbeitund

Standortmarketing

Existenz-gründung

Vermietungund

Verpachtung

Unternehmens-betreuung und

-beratung

Entwicklungvon

Gewerbeflächen

Verzahnung der Fachbereiche

Quelle: In Anlehnung an: DEUTSCHER STÄDTETAG 1998, S. 6 f.

Im Modell der "alten" Steuerung wurde das Verwaltungshandeln über politischeund gesetzliche Aufträge (Aufgaben) gesteuert, wobei die Ressourcen zentralzugeteilt wurden (HASSELMANN/KÖNIG 1997, S. 32). Eine weitere Definitionder angebotenen Dienstleistungen und Produkte fand nicht statt. Das Amt fürWirtschaftsförderung war nach operationalen Aufgaben, z.B. "Ansiedlungspoli-tik" und "Bestandspflege ortsansässiger Unternehmen" gegliedert. Eine weitereaufgabenspezifische Untergliederung wurde oftmals nicht vorgenommen. AlsFolge konnten die Qualität und Quantität der angebotenen Leistung nur unzu-reichend beurteilt werden. Aufgrund der Vielzahl an gesetzlichen Vorschriftenzu den Funktionen, Teilverrichtungen etc. kam es zu einer Fülle isoliert neben-einander stehender Aufgaben, der Überblick über den Gesamtzusammenhangdes Tätigkeitsbereichs ging hierbei verloren. Da innerhalb eines Fachamteskeine Koordination mehr stattfand, kam es zu Reibungsverlusten. Werden stattdessen Produkte und Leistungen definiert, wächst die Transparenz und es er-geben sich neue Möglichkeiten der Zuordnung und des Bündelns.

Zwischen der Befugnis der Fachämter zu einer eigenverantwortlichen Bewirt-schaftung aller ihnen zugewiesenen Ressourcen und der Budgetierung beste-hen enge Zusammenhänge. Da nach dem neuen Modell die Ämter in eigenerVerantwortung entscheiden können, wie sie mit einem zugewiesenen Budget

105

und den ihnen zur Verfügung stehenden Sachmitteln die beschriebenen Leis-tungen erbringen können und wollen, können sie auch relativ frei darüber ver-fügen, welche Personal- und Sachressourcen sie einsetzen wollen. Hierzu ge-hört auch die Entscheidung darüber, ob sie eine Leistung selbst erstellen, vonanderen Verwaltungseinheiten beziehen oder am Markt von Dritten kaufen(Make or buy). Innerhalb ihres Budgets besitzen sie einen weitgehend freienEntscheidungsspielraum.

Der Vorteil dieser dezentralen Verantwortung für den Mitteleinsatz bestehtdarin, dass operative und kostenrelevante Entscheidungen kompetent undzeitnah von denen getroffen werden, die die Leistungen tatsächlich erbringenund zu verantworten haben. So werden sie künftig z.B. bei Beschaffungen inder Lage sein, Sonderangebote schnell und unbürokratisch zu nutzen. Dasumständliche Anmeldeverfahren über zentrale Beschaffungsämter entfälltebenso wie das "Dezemberfieber". Gutes Haushalten wird belohnt; wer amEnde des Jahres sein Budget nicht vollständig verausgabt hat, kann den "Ge-winn" teilweise mit ins neue Haushaltsjahr nehmen und mit dem erwirtschafte-ten Geld eigene Schwerpunkte setzen (HASSELMANN/KÖNIG 1997, S. 40 f.)

Unter der Bedingung der dezentralen Ressourcenverwaltung werden alleFachbereiche überlegen, wie sie ihre Einnahmen und Ausgaben effizientergestalten können. Generell kann vermutet werden, dass der Zwang, nach Arteines "Profit Centers" autonom zu wirtschaften, die Erweiterung der kommu-nalen Betätigungspalette um neue kommerzielle Geschäftsfelder nach sichziehen wird (OTTING 1997, S. 52). In den USA hat der Trend zum "Enterpri-sing Government" längst Einzug gehalten (OSBORNE/GAEBLER 1997,S. 197 ff.).

3.2.1.4 Bürgerorientierung

Während im traditionellen Bürokratiemodell der Vollzug von Gesetzen und derBürger als Adressat von Eingriffsakten der Verwaltung im Vordergrund stehen,nimmt im Neuen Steuerungsmodell der Bürger, hier also der Unternehmer, diePosition eines Kunden, und die Verwaltung einer dienstleistungsproduzieren-den unternehmerischen Einheit ein. Hierdurch findet ein Wandel von der Voll-zugsverwaltung hin zur Dienstleistungsverwaltung statt (FREY/STEFFANS1995, S. 443).

Statt der früher üblichen Organisations- oder Verfahrensorientierung werdenbei entsprechender Umorganisation die Verwaltungen zukünftig abnehmer-

106

und marktorientiert arbeiten (DECKERT/WIND 1996, S.11). Im Fokus des Inte-resses stehen die Kundenbedürfnisse, nicht mehr die zentralen Aufgabenzu-weisungen. Ein sichtbarer Ausdruck der einsetzenden Neuorganisation ist z.B.die Einrichtung von Bürgerämtern oder one-stop-agencies ("alles aus einerHand"), in denen besonders häufig in Anspruch genommene publikumsintensi-ve Leistungsbereiche der Verwaltung gebündelt werden. Gleiches gilt auch fürMaßnahmen und Leistungen, die im Rahmen der kommunalen Wirtschaftsför-derung anfallen, zumindest könnte es hierfür gelten.

3.2.2 Perspektiven für die kommunale Wirtschaftsförderung

Sowohl die Finanzsituation der Kommunen als auch die Modernisierungsbe-strebungen der Städte und Gemeinden haben Einfluss auf Art und Ausgestal-tung der kommunalen Wirtschaftsförderung. Die Struktur der Kommunalfinan-zen belegt zunächst einmal, dass die kommunale Wirtschaftsförderung zur Zeitnoch keine prioritäre Stellung im Verwaltungshaushalt einnimmt.

Da die bisherigen Möglichkeiten zur Beeinflussung der finanziellen Situation- z.B. über eine Ausgestaltung der Steuerhebesätze - tendenziell rückläufigsind, müssen zur Sicherung bzw. Optimierung der Kommunaleinnahmen neueWege beschritten werden. Hier kann die kommunale Wirtschaftsförderungstärker als bisher eingebunden werden. Die Neuordnung der Kommunalver-waltung im Sinne des Neuen Steuerungsmodells beinhaltet somit gleichzeitigeinen Weg zur qualitativen und quantitativen Umgestaltung der kommunalenWirtschaftsförderung.

Die Einführung des neuen Modells kann die örtliche Wirtschaft in zweifacherHinsicht berühren:

� Durch die Einführung von internen Wettbewerbselementen wie Budgetierungund dezentraler Ressourcenverwaltung, aber auch durch stärkere Bürger-und Unternehmensorientierung können sich effizientere und effektivereStrukturen der kommunalen Wirtschaftsförderung herausbilden.

Wettbewerb unter verschiedenen Leistungsanbietern, seien sie nun privat o-der öffentlich, fördert Verbrauchernähe, Synergie- und Rationalisierungsef-fekte. Kostentransparenz führt zum Quasiwettbewerb mit anderen Kommu-nen und begünstigt auch den interkommunalen Vergleich (Benchmarking),so dass auch in hoheitlichen Bereichen, der früher für den Wettbewerb mitder Privatwirtschaft verschlossen war ist, wettbewerbsähnliche Situationen

107

entstehen können. Voraussetzung hierfür ist eine Standardisierung der je-weiligen kommunalen Produktpläne, da die Produkte die Grundlage für Ver-gleiche sind. Aus der (Quasi-)Wettbewerbssituation ergeben sich für die ört-liche Wirtschaft positive Effekte. Die Nachfrage nach kommunalen Leistun-gen, seien es nun Genehmigungsverfahren, Beratungsleistungen oder dieBereitstellung zusätzlicher Infrastrukturleistungen, wird nachfragegerecht a-ber auch schneller und effizienter bedient, denn für den Konsumenten dieserLeistungen werden objektive Vergleichsmöglichkeiten geschaffen.

� Der zweite Bereich, in welchem sich das Neue Steuerungsmodell auf dieWirtschaft auswirken kann, betrifft die Wettbewerbssituation. Durch die Or-ganisation der verschiedenen Fachbereiche nach dem Muster der "ProfitCenter" mit eigenen Ressourcen- und Budgetverantwortlichkeiten kommt eszum Wettbewerb unter den verschiedenen Leistungsanbietern. Wettbe-werbssituationen werden einerseits dadurch geschaffen, dass sich für pri-vate Anbieter neue kommunale Tätigkeitsfelder eröffnen, andererseits aberauch dadurch, dass sich Kommunen neue Märkte auf dem privaten Sektorerschließen können.

Die Öffnung kommunaler Tätigkeiten für Private und das Eindringen kommu-naler Erwerbswirtschaft in neue, z.T. auch private Märkte schafft für die kom-munale Wirtschaftsförderung eine neue Situation und einen neuen Aufgaben-bereich. Sie muss zwischen der Kommunal- und Privatwirtschaft vermitteln undmöglicherweise auftretende Konflikte lösen.

Öffnung kommunaler Tätigkeiten für Private

Neben dem Quasi-Wettbewerb durch interkommunales Benchmarking könnensich Kommunen auch dem "echten" Wettbewerb stellen. Im Rahmen des Neu-en Steuerungsmodells ist es den Fachbereichen nämlich freigestellt, bei derBeschaffung benötigter Güter oder Dienstleistungen auch dann eine öffentlicheoder beschränkte Ausschreibung vorzunehmen, wenn verwaltungseigeneDienstleistungseinheiten als Produzenten vorhanden sind. Mit dem Zuge-ständnis der weitgehenden Autonomie bei der Mittelbewirtschaftung ist konse-quenterweise also die Berechtigung zur "make-or-buy"-Entscheidung für dieeinzelnen Fachbereiche verbunden. Somit wird ein Fachbereich abwägen, obder Einkauf von durch Private erstellten Leistungen eventuell günstiger ist alsdie Inanspruchnahme interner Dienste. Dadurch eröffnen sich für private Un-ternehmen neue Marktnischen (OSBORNE/GAEBLER 1997), wovon vor allem

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kleine und mittlere Unternehmen, die in der Regel flexibler auf neue Nachfragereagieren können, profitieren dürften.

Eindringen kommunaler Erwerbswirtschaft in neue Märkte

Mit der Einführung von Wettbewerbselementen in die kommunale Verwaltungund der Öffnung ihres Leistungsspektrums für private Anbieter werden sich dieeinzelnen Fachbereiche wie private Serviceunternehmen verhalten müssen.Dies gilt insbesondere dann, wenn verwaltungsinterne Dienstleister bei einerAusschreibung nicht zum Zuge kommen. Dann müssen sie darauf bedachtsein, sich mit alternativen Aufträgen auszulasten, wenn es nicht zum Abbauvon Personal- und Sachkapazitäten kommen soll. Umgekehrt werden aberdurch mögliches Tätigwerden öffentlicher Stellen auf traditionell privat bedien-ten Märkten auch die privaten Unternehmen einer stärkeren Konkurrenz aus-gesetzt. Es kann zu einer Neupositionierung von Anbietern auf bisher unum-strittenen Märkten und dem Verlust einer Position als "Hoflieferant" kommen.Hierdurch werden monopolartige Bastionen fallen, es werden öffentliche Stel-len, aber auch neue kleine und mittlere Unternehmen um Zuschläge konkurrie-ren.

Letztlich führt also der durch das Neue Steuerungsmodell in den öffentlichenSektor hineingetragene Wettbewerb nicht nur dazu, dass sich kommunale Trä-ger bisher nicht gekannter Leistungskonkurrenz durch private Anbieter ausge-setzt sehen, sondern auch umgekehrt bisher ausschließlich privatwirtschaftlicherbrachte Leistungen dem Wettbewerb mit öffentlichen Anbietern ausgesetztwerden. Für die kommunale Wirtschaftsförderung könnten sich aus ihrer Funk-tion als Mittler zwischen den ortsansässigen Unternehmen und der Verwaltunghieraus u.U. Probleme ergeben.

3.3. Abschließende Bemerkungen

Veränderungen der externen Rahmenbedingungen, aber auch wettbewerblicheund strukturelle Phänomene, z.B. die Globalisierung und Tertiärisierung, füh-ren zu der Notwendigkeit, neue Wirtschaftsförderungskonzepte zu entwickelnund umzusetzen. Die kommunale Wirtschaftsförderung kann sich zukünftignicht mehr nur auf ihre eng definierten Aufgaben beschränken, sondern mussihr Angebot im Zusammenspiel mit anderen regionalen Interessen formulierenund praktizieren. Die Finanzsituation lässt den Kommunen nur noch wenigGestaltungsspielraum. Daher ist es unumgänglich, den administrativen Bereichauf effizienzsteigernde wirtschaftsfördernde Potentiale hin zu analysieren. In

109

diesem Zusammenhang ist die Implementierung des Neuen Steuerungsmo-dells in allen Verwaltungsbereichen von herausragender Bedeutung. Damitwird ein Anstoß gegeben, grundlegend neue Verwaltungsstrukturen einzufüh-ren, die letztlich die effizienzsteigernden wirtschaftsfördernden Potentiale aus-schöpfen.

Die kommunale Wirtschaftsförderung wäre von einer Reform vergleichsweisestärker als die übrigen Fachämter betroffen. Ähnlich wie andere Fachabteilun-gen auch wird sie im Rahmen des Dezentralisierungsprozesses über Budget-verantwortung und größere Entscheidungskompetenz verfügen. Dadurch wirdes ihr möglich, auf die örtliche Wirtschaft zugeschnittene Konzepte und Maß-nahmen effizienter als bisher zu realisieren. Darüber hinaus hat sie in ihrerFunktion als Schnittstelle zwischen den einzelnen Ämtern sowie zwischenWirtschaft und Verwaltung aber einen größeren Koordinierungsaufwand zuleisten. Damit die Wirtschaftsförderung diesen Anforderungen entsprechenkann, muss ihr Stellenwert innerhalb der Kommunalverwaltung steigen.

4. Lösungsvorschläge für eine Effizienzsteigerung der kommunalenWirtschaftsförderung

Die bisherigen Ausführungen galten den externen und internen Einflussfakto-ren, die Form und Inhalt der Wirtschaftsförderung der deutschen Städte undGemeinden bestimmen. Die kommunale Wirtschaftsförderung als Mittler zwi-schen Verwaltung und Unternehmen kann - bei effizienter Aufgabengestal-tung - starken Einfluss auf die Anpassung der örtlichen Wirtschaft auf ökono-mische Veränderungen nehmen. Auch wenn die kommunale Wirtschaftsförde-rung selbst keine Finanzmittel oder Subventionen an die Unternehmen vergibt,bieten die Möglichkeiten der Wirtschaftsförderung großen Gestaltungsspiel-raum. Nach wie vor besteht in der Beeinflussung der harten Standortfaktoreneine der zentralen Aufgaben der Wirtschaftsförderung. Zusätzlich gewinnenaber "klimatische", also im weitesten Sinne weiche, Faktoren an Bedeutung.Dies belegen nicht nur die aktuellen theoretischen Konzepte zur Regionalent-wicklung, sondern auch empirische Befragungen von Unternehmen bestätigendas. Zu diesen auch als Fühlungsvorteile bezeichneten "weichen" Standort-faktoren zählen z.B. die Geschwindigkeit, mit der Unternehmensanträge bear-beitet oder Genehmigungen beschieden werden, das Engagement der Wirt-schaftsförderung bei der Beseitigung von Investitionshemmnissen und bei Her-stellung von Kontakten und Beziehungen zwischen allen lokalen und regiona-len, bisweilen auch überregionalen Akteuren.

110

Es stellt sich die Frage, welche Implikationen sich aus den Befunden der Un-tersuchung für das Tätigkeitsprofil der kommunalen Wirtschaftsförderer erge-ben. Vor diesem Hintergrund entwarf das IfM Bonn die idealtypische Struktureiner Wirtschaftsförderungsinstitution mit dem Ziel, hieraus Handlungsemp-fehlungen für eine Neugestaltung der kommunalen Wirtschaftsförderung ab-zuleiten.

4.1 Entwicklung eines idealtypischen Modells

Zur erfolgreichen Wirtschaftsförderung ist unter den beobachtbaren veränder-ten Rahmenbedingungen eine Korrektur des Rollenverständnisses der kom-munalen Wirtschaftsförderung erforderlich. Wirtschaftsförderung kann sichnicht mehr als Teil einer Bürokratie darstellen, sondern muss die Funktion ei-nes Initiators bzw. Moderators übernehmen. Diese Funktion kann aber nurdann ausgeübt werden, wenn die Mitarbeiter von Wirtschaftsförderungen sichden Unternehmen gegenüber als Serviceeinrichtung verhalten können unddürfen, was meist eine Veränderung der Organisationsstrukturen der Wirt-schaftsförderungen erforderlich macht.

Das nachstehend präsentierte idealtypische Modell entspricht diesen Anforde-rungen. Zusätzlich berücksichtigt das Modell die in der Praxis am häufigstenanzutreffenden Organisationsformen der kommunalen Wirtschaftsförderung,nämlich das Amt für Wirtschaftsförderung und die privatrechtlich organisierteGesellschaft.

In der ersten Stufe wird eine idealtypische Aufgaben- und Organisationsstruk-tur der kommunalen Wirtschaftsförderung entwickelt. In der zweiten Stufe wirddie Einbindung der Wirtschaftsförderungseinrichtung in ein intrakommunalesNetz dargestellt. Abschließend wird in einer dritten Stufe die Vernetzung aufinterkommunaler und überregionaler Ebene modellhaft aufgezeigt.

Sowohl in der ersten als auch in der dritten Stufe ist die Wahl der Organisati-onsform der kommunalen Wirtschaftsförderung irrelevant, d.h. das dreistufigeModell gilt für beide Organisationsformen.

4.1.1 Aufgaben- und Organisationsstruktur der kommunalen Wirt-schaftsförderung

In dem Modell wird die klassische Vertikalstruktur der Aufgabenverteilungdurch eine strategische Komponentenebene horizontal ergänzt (vgl. Abbil-dung 3).

111

Abbildung 3: Aufgaben- und Organisationsstruktur der kommunalen Wirt-schaftsförderung

© IfM Bonn98 91 30

operative Aufgaben

Implementierung

Identifizierung

strategischeAufgaben

Geschäftsführung/Leitung

Leit-bran-chen

Existenzgrün-dungsbetreuung

Bes chä ftig ung s-fö rder ung

Gew

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anagement

Re lati ons hip-

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Sta ndo rt-m

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Controlling

Akquise

z.B Logistik

z.B Kommunikations- wirtschaft

Unternehmen

Sonstige

Koopera-tions-

partner

Diese zusätzliche Ebene basiert auf einer objektiven und umfassenden Stär-ken-/Schwächenanalyse hinsichtlich der Standortbedingungen, Wirtschafts-und Siedlungsstruktur etc. und beinhaltet die Erarbeitung eines Entwicklungs-konzepts einschließlich einer mittel- und langfristigen Zielformulierung. Diessetzt z.B. die Identifizierung spezieller Leitbranchen voraus, die die vorhande-ne bzw. angestrebte Wirtschaftsstruktur widerspiegeln. Es geht also um das(zukünftige) Profil bereits ansässiger Branchen, die ein spezifisches Entwick-lungspotential besitzen und Impulsgeber für andere Wirtschaftsbereiche seinkönnen. Darüber hinaus ist es wichtig, die lokalen Akteure, seien es nun Un-ternehmen oder Institutionen, in die Arbeit der Wirtschaftsförderung und damitin das lokale Wirtschaftsgeschehen einzubinden. Aus diesem Grund gehört zuden strategischen Aufgaben der kommunalen Wirtschaftsförderung auch dieIdentifikation von und die Kontaktaufnahme zu geeigneten Kooperationspart-nern, wobei prinzipiell alle lokalen Akteure in Frage kommen. Insbesondere zuBeginn der Kontakt- und Kooperationsanbahnungsphase bietet sich die Ge-winnung von Fach- und Machtpromotoren, wie beispielsweise anerkanntenUnternehmerpersönlichkeiten oder auch Politiker, für eine auf Ausweitung an-gelegte Zusammenarbeit an.

112

Eine weitere wichtige Forderung ist die Erfolgs- oder Zielerreichungskontrolleder Wirtschaftsförderung. In Form eines kontinuierlichen Controllings muss derGrad der Aufgabenerfüllung festgestellt werden. Die Überprüfung der Tätigkeitspeziell im Hinblick auf mittel- und langfristige Zielformulierungen schafft einenstrukturierten Handlungsrahmen, der auch eine ständige Anpassung der Ziel-vorgaben an die sich ändernden Bedingungen zulassen muss.

Im Zentrum dieses Modells steht aber die Vernetzung der operativen mit denstrategischen Aufgaben bei gleichzeitiger Trennung verschiedener, auf Bran-chen abgestimmter, Zuständigkeitsbereiche. Daraus ergeben sich zahlreicheVorteile gegenüber der heute vielfach praktizierten, meist nur auf operativeAufgabenbereiche abgestimmten, Wirtschaftsförderung. Die Vernetzung ge-währleistet größere Transparenz aufgrund eines verbesserten Informations-flusses zwischen den Trägern der einzelnen Aufgabenbereiche.

Ein weiterer Vorteil des Modells besteht darin, dass es eine stärkere Ausrich-tung der Aufgabenerfüllung auf die Bedürfnisse der Kunden ermöglicht. Durchdie Schaffung von, z.B. sektoralen, Zuständigkeitsbereichen für die Mitarbeiter,können diese auf die in den jeweiligen Branchen auftretenden Fragestellungendetaillierter eingehen. Gleichzeitig wird durch die Aufgabenkonzentration eineKompetenzsteigerung der Mitarbeiter erreicht, die über das übliche Quer-schnittswissen hinaus auch zu branchenspezifischen Fragen Stellung nehmenkönnen. Durch den konzentrierten und intensiveren Kontakt zu den Unterneh-men kann ein Vertrauensverhältnis aufgebaut werden, welches eine Zusam-menarbeit mit den Unternehmen erleichtert.

Auch wenn die Implementierung dieser Aufgaben- und Organisationsstrukturnur einen relativ geringen personellen Aufwand erfordert, sind die Auswirkun-gen auf die Tätigkeit der einzelnen Mitarbeiter relativ groß. Ist ein Ansprech-partner für bestimmte Unternehmen zuständig, so erfordert dies Detailwissendie kontinuierliche Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiter. Dies gilt nicht nurfür das Erkennen allgemeiner Tendenzen z.B. in der wirtschaftlichen Entwick-lung, sondern auch für technologische Innovationen oder betriebswirtschaftli-che Neuerungen. Insofern ist der Einsatz von Mitarbeitern mit Spezialwissenerforderlich.

Es bleibt festzuhalten, dass die strategische Ausrichtung der kommunalenWirtschaftsförderung die Verfolgung mittel- und langfristiger Ziele ermöglicht.Durch den Einsatz von Controllinginstrumenten wird die Tätigkeit der Wirt-schaftsförderer auch für Außenstehende nachvollziehbar, was bei effizienter

113

Aufgabenerfüllung zur größeren Akzeptanz und schließlich zur leichteren Ein-bindung anderer lokaler Akteure in die Wirtschaftsförderung führt.

4.1.2 Intrakommunales Netzwerk

Die zweite Stufe des Modells verlangt zunächst eine Unterteilung der Ausfüh-rungen in zwei Varianten. In Variante A ist die Wirtschaftsförderung als Amt indie Verwaltung integriert, in Variante B ist sie als Gesellschaft des privatenRechts organisiert. Diese Unterteilung macht es möglich, das Gesamtmodellauf beide wichtige Organisationstypen anzuwenden. In den Stufen 1 und 3 desModells ist die Wahl der Organisationsform ohne Einfluss.

Während die erste Stufe des Modells den Aspekt der Aufgabenstellung be-trachtet, findet auf der zweiten und dritten Stufe eine Projektion auf die Institu-tionen, die die Aufgaben wahrnehmen, statt.

4.1.2.1 Amtslösung (Variante A)

In Variante A wird die Wirtschaftsförderung als ein in die Verwaltung integrier-tes Amt betrachtet, das wie die übrigen Fachämter einem entsprechenden De-zernat (bzw. Referat) zugeordnet ist (vgl. Abbildung 4).

Zentrales Element dieser Modellvariante ist die Kommunikation mit der kom-munalpolitischen Ebene (Oberbürgermeister, Stadtrat). Hier wird zusätzlich zuder üblichen Verbindung über die Dezernatsebene ein direkter und perma-nenter Kontakt zu den Akteuren aufgebaut. Dabei kommt es auch darauf an,Informationen über die Ziele und Möglichkeiten der Wirtschaftsförderung in dieGremien zu transportieren, um so eine Sensibilisierung für die Thematik zuerreichen und gleichzeitig den Stellenwert der kommunalen Wirtschaftsförde-rung in der Verwaltung zu steigern. Für den Aufbau stabiler Kontakte muss vonFunktionen und nicht von Personen ausgegangen werden, um auch bei politi-schen Machtverschiebungen oder personellem Wechsel eine kontinuierlicheArbeit der Wirtschaftsförderung zu gewährleisten. Zur Sicherung der Kontinui-tät ist außerdem ein möglichst breiter politischer Konsens über Parteigrenzenhinweg erwünscht.

114

Abbildung 4: Intrakommunales Netzwerk/Variante A (Amtslösung)

© IfM Bonn98 91 32

Liegenschaftsamt

Bauamt

Gewerbeamt

Amt für Stadt-entwicklung

Unt

erne

hmen

Obe

rbür

germ

eist

erSt

adtr

at

Kreditinstitute Forschungs-einrichtungen

private Ent-wicklungsgesell-

schaften

Unternehmens-verbände

Wirtschafts-kammern

Gewerk-schaften

Amt für Wirtschaftsförderung

Dez

erna

te

hierarchische BeziehungKooperation Anbindung der Wirtschaftsförderung

Gegenüber der privaten Wirtschaft hat das Amt für Wirtschaftsförderung diePosition des zentralen Ansprechpartners in der kommunalen Verwaltung füralle wirtschaftsrelevanten Fragen und Probleme. Im Rahmen einer Initiatoren-bzw. Moderatorenfunktion tritt die Wirtschaftsförderung ihrerseits dann mit denentsprechenden Fachämtern in Verbindung. Dieses geschieht direkt über e-tablierte Kontakte in den jeweiligen Ämtern und erspart somit den Umweg überdie Dezernatsebene. Zur Unterstützung und zum Ausbau dieser Kontakte istes zweckmäßig, regelmäßige fachspezifische Treffen von Mitarbeitern der un-terschiedlichen Fachämter durchzuführen, um die Zusammenarbeit der Akteu-re zu optimieren. Das gegenseitige Wissen um Zuständigkeiten, Arbeits- undAufgabeninhalte sollte allseits kreatives Potential freisetzen, das Problemlö-sungen im Interesse der Klienten erleichtert und beschleunigt.

Von großer Bedeutung ist die Installation eines Frühwarnsystems in Kooperati-on mit den jeweiligen Fachämtern (z.B. dem Gewerbeamt), um möglicheProbleme bei den Unternehmen frühzeitig erkennen zu können. Manchmalgelangen die Signale zwar zu einem Amt, nicht aber zum Problemlöser Wirt-schaftsförderung. Daher ist es wichtig, alle Kennzahlen zu identifizieren, dieauf mögliche wirtschaftliche Probleme hinweisen, aber auch Rahmendaten zuanalysieren, die für Unternehmen negative (oder positive) Signalwirkung ha-ben. Gegebenenfalls wäre ein entsprechendes Berichtssystem zu etablieren.

115

Im Rahmen des Frühwarnsystems wird die Wirtschaftsförderung von den je-weiligen Stellen der Verwaltung bei auftretenden Problemfällen informiert undkann Kontakt zu den Unternehmen aufnehmen, um gemeinsam mit ihnen undden involvierten amtlichen Stellen nach Lösungen zu suchen.

Dieser problembezogene inneramtliche Kontakt muss um eine kontinuierlicheVerbindung zu den Unternehmen vor Ort ergänzt werden. Die strategischeAusrichtung der internen Organisationsstruktur im Netz der Ämter unterstütztdie Kommunikation mit den Unternehmen, die z.B. mit dem Ziel geführt wird,die örtliche Wirtschaftsentwicklung anzuregen. Gleichzeitig kann hierdurch beiden Unternehmen eine stärkere Akzeptanz und Transparenz der öffentlichenVerwaltung erreicht werden. Ein weiteres Ziel der Interaktion zur örtlichen Wirt-schaft ist ihre stärkere Einbindung in die Gemeinde und die Stärkung ihrerkommunalen Identität. Die Gemeinde selbst profitiert ebenfalls von dieser in-teraktiven und kommunikativen Vernetzung. Als Rückkopplung aus ihren Ge-sprächen mit den Unternehmen kann die Wirtschaftsförderung innovative Kon-zepte für die gesamte Kommunalentwicklung, auch über den Faktor Wirtschafthinaus, erarbeiten. Deshalb ist die enge Kooperation mit weiteren kommunalenAkteuren wichtig. Hierdurch verringern sich Reibungsverluste zwischen denAkteuren, Ressortegoismen werden abgebaut und die vorhandenen Ressour-cen können effizienter genutzt werden.

Gegenüber der bisherigen kommunalen Praxis führt dieses Modell zu einerdeutlich höheren Transparenz über die Aktivitäten der Verwaltung, speziell imBereich der kommunalen Wirtschaftsförderung und führt so zu größerer Ak-zeptanz bzw. zu einem höheren Stellenwert der Wirtschaftsförderung sowohlnach innen als auch nach außen. Durch den ständigen und direkten Kontaktmit den Fachämtern können vor allem Missverständnisse und Kommunikati-onshemmnisse vermindert oder vermieden werden. Den Unternehmen stehtein eigener Ansprechpartner für alle wirtschaftsrelevanten Fragen zur Verfü-gung, wobei die internen Strukturen der Wirtschaftsförderung auf den Kontaktmit den Unternehmen ausgerichtet sind. Hierdurch wächst das Vertrauen zwi-schen ortsansässigen Firmen und Verwaltung. Außerdem profitieren alle Ver-waltungseinrichtungen über Rückkopplungseffekte von den Kontakten zwi-schen Wirtschaft und Wirtschaftsförderung.

116

4.1.2.2 Privatrechtliche Gesellschaft (Variante B)

In Variante B ist die Wirtschaftsförderung als privatrechtliche Gesellschaft au-ßerhalb der Verwaltung, aber mit direkter Verzahnung zu den verschiedenenEbenen der Verwaltung organisiert (vgl. Abbildung 5).

Abbildung 5: Intrakommunales Netzwerk/Variante B (privatrechtliche Gesell-schaft)

© IfM Bonn98 91 31

Unt

erne

hmen

Kreditinstitute Forschungs-einrichtungen

private Ent-wicklungsgesell-

schaften

Unternehmens-verbände

Wirtschafts-kammern

Gewerk-schaften

Bauamt

Liegenschaftsamt

Gewerbeamt

Amt für Stadt-entwicklung

Dez

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Obe

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eist

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adtr

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Koordinierungsstellefür Wirtschaftsförderung

Wirtschaftsförderungs-gesellschaft

hierarchische BeziehungKooperation Anbindung der Wirtschaftsförderung

Zur politischen Ebene (Oberbürgermeister, Stadtrat) besteht eine unmittelbareund permanente Verbindung, z.B. über deren Wahrnehmung von Aufgaben imAufsichtsrat der Wirtschaftsförderungsgesellschaft. Wichtig ist vor allem dieInformationsvermittlung von Zielen und Möglichkeiten der Wirtschaftsförde-rung, um hierdurch sowohl die Verwaltungsmitarbeiter als auch die politischenGremien für wirtschaftsrelevante Themenstellungen zu sensibilisieren. Gleich-zeitig wird dadurch der Stellenwert der kommunalen Wirtschaftsförderung ge-steigert. Um die Kontakte zu institutionalisieren, sind auch in diesem ModellFunktionen und nicht Personen von Bedeutung.

Zwischen den Unternehmen und den Fachämtern nimmt die Wirtschaftsförde-rung die Initiatoren- und Moderatorenfunktion wahr. Sie dient den Unterneh-men als zentraler Ansprechpartner für alle wirtschaftsrelevanten Fragen undProbleme im Zusammenhang mit der kommunalen Verwaltung. Um diese zu

117

transportieren, steht sie mit den Fachämtern und Dezernaten in unmittelbarerVerbindung. Die Verzahnung mit der kommunalen Verwaltung findet über eineKoordinierungsstelle zur Wirtschaftsförderung statt. Diese ist unmittelbar in denVerwaltungsapparat integriert und stellt den permanenten Informationsflusszwischen der Wirtschaftsförderungsgesellschaft und den verschiedenen Ebe-nen und Zuständigkeiten der Verwaltung sicher. Die Koordinierungsstellenimmt innerhalb der Hierarchie quasi die Stelle ein, die z.B. in Variante A dasAmt für Wirtschaftsförderung innehat. Durch diese Scharnierstelle wird nachaußen insbesondere für die örtliche Wirtschaft deutlich, dass die Wirtschafts-förderungsgesellschaft, auch wenn sie außerhalb der Verwaltung steht, Ein-fluss auf die Kommunalverwaltung nimmt.

Wie bei Variante A ist die Installation ggfs. der Aufbau eines permanentenFrühwarnsystems in Kooperation mit den jeweiligen Fachämtern (z.B. demGewerbeamt) notwendig, um mögliche Probleme bei den Unternehmen früh-zeitig erkennen zu können. Die erforderlichen Kennzahlen erhält die Wirt-schaftsförderung von den jeweiligen Verwaltungsstellen. Bei auftretendenProblemfällen kann sie dann direkt Kontakt zu den Unternehmen aufnehmen,um gemeinsam nach Lösungen zu suchen.

Über die problembezogene Kontaktaufnahme hinaus ist die permanenteKommunikation mit den Unternehmen vor Ort sicherzustellen. Durch ihre stra-tegische horizontale Ausrichtung besitzt die Wirtschaftsförderung für eine der-artige Interaktion mit den Unternehmen die optimale Struktur. Durch die konti-nuierliche Kommunikation mit den Unternehmen soll die Entwicklung der örtli-chen Wirtschaft zielgerichtet angeregt werden. Ein weiterer Vorteil der Interak-tion zwischen Wirtschaftsförderung und örtlicher Wirtschaft ist die verstärkteEinbindung der Unternehmen in die Gemeinde sowie der Ausbau der kommu-nalen Identität der Firmen. Außerdem kann die Wirtschaftsförderung, wie auchin Variante A des Modells, gemeinsam mit den Unternehmen innovative Kon-zepte für die Kommunalentwicklung erarbeiten und kooperiert in diesem Zu-sammenhang mit weiteren wirtschaftsrelevanten kommunalen und regionalenAkteuren. Hierdurch wird es möglich, die Zusammenarbeit zwischen den Ak-teuren zu verbessern und die vorhandenen Ressourcen effizienter einzuset-zen.

Die Vorteile des Modells gegenüber der bisherigen Praxis liegen vor allem inder engen Verzahnung der Wirtschaftsförderungsgesellschaft mit der Verwal-tung. Hierdurch ist nach innen und außen die Identifikation mit der Verwaltung

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gewährleistet, während gleichzeitig das Flexibilisierungspotential der Gesell-schaft erhalten wird. Durch den permanenten und direkten Kontakt zu denFachämtern sowie der Fachämter untereinander können vor allem Missver-ständnisse und somit Reibungsverluste vermieden werden. Den Unternehmensteht ein kompetenter Ansprechpartner für alle wirtschaftsrelevanten Fragenzur Verfügung, da die internen Strukturen der Wirtschaftsförderung auf denKontakt mit den Unternehmen ausgerichtet sind. Außerdem ist es möglich,aufgrund der regelmäßigen Kontakte ein Vertrauensverhältnis zu den ortsan-sässigen Firmen aufzubauen.

4.1.3 Interkommunales und überregionales Beziehungsgeflecht

Zusätzlich zur Einbettung der kommunalen Wirtschaftsförderung in ihr lokalesUmfeld ist ein interkommunales und überregionales Beziehungsgefüge zu ent-wickeln, damit die kommunale Wirtschaftsförderung im Verbund mit anderenAkteuren die Position der Region bestimmen und die Entwicklung gestaltenkann (vgl. Abbildung 6).

Abbildung 6: Interkommunale und überregionale Vernetzung

© IfM Bonn98 91 38

Nachbarkommunen

private Wirtschaft

regionale (Zweck)verbände

Dachverbände(z.B. Dt. Städtetag)

Bund

EU(z.B. Städtenetze)

Bundesland(z.B. GFW NRW)

Wirtschafts-verbände

kommunaleWirtschaftsförderung

Wie bereits dargestellt, spielt als Folge der Internationalisierung aber auch desZusammenwachsens der Regionen der lokale Standort als Entscheidungspa-rameter in wachsendem Maße eine untergeordnete Rolle. Von den Unterneh

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men wird die Region als Ganzes wahrgenommen. Entscheidend für die Stand-ortgunst ist also heute auch das Zusammenspiel der regionalen Akteure. Wäh-rend jedoch in den ersten beiden Stufen relativ feste Kooperationen mit z.T.institutionalisierten Kommunikationsnetzen bestehen, ist das überregionaleBeziehungsgeflecht in der Regel ein eher lockerer Verbund einzelner Partner,wobei seine Zusammensetzung je nach Aufgabenstellung variiert. Die relativlose Kopplung der Kooperationsbeziehungen lässt Offenheit gegenüber ande-ren Systemen zu und verhindert so eine Erstarrung oder Verkrustung einmalentstandener Strukturen. Beruhend auf dieser Offenheit für Entwicklungen imUmfeld können die Akteure neues Wissen aufgreifen, Innovationenvorantreiben und den permanenten Strukturwandel bewältigen. In den einzel-nen Bundesländern existieren bereits verschiedene Regionalverbünde. So sindz.B. die Kommunen des Ruhrgebietes in dem regionalen KommunalverbandKVR organisiert.

Kooperationen sind jedoch nur dann vorteilhaft gegenüber Einzelaktivitäten,wenn Grundkonsens der Kooperationspartner über die zu verfolgenden Zielevorliegt, die Kooperationspartner an gegenseitigen Kontakten und gegenseiti-ger Kommunikation interessiert sind und aus der Zusammenarbeit Nutzen zie-hen können. Der Anreiz, einen Zusammenschluss einzugehen, muss höhersein, als der Beitrag, den das einzelne Mitglied in die Kooperation einzubringenhat.

Einen wesentlichen Aufgabenschwerpunkt der Netzwerke liegt in der struktur-politischen Entwicklung der Region, d.h. der gemeinsamen Erarbeitung zu-kunftsfähiger Regionalkonzepte. Entsprechend der im Rahmen der strategi-schen Zielformulierung der kommunalen Wirtschaftsförderung identifiziertenLeitbranchen kann für den überregionalen Raum eine Potentialanalyse erar-beitet werden, wobei allerdings die einzelnen Zielvorgaben der Kommunen ab-gestimmt sein müssen (wie z.B. bei der Gesundheitsregion OWL). Grundsätz-lich ist die interkommunale und überregionale Kooperation in Form von Netz-werken geeignet, Expertenwissen zu bündeln und regionale Interessen auf ü-berregionaler, d.h. nationaler und internationaler Ebene durchzusetzen.

5. Schlussfolgerungen für die kommunale Wirtschaftspolitik

Das idealtypische Modell einer kommunalen Wirtschaftsförderung, d.h. seineAufgabenbereichs- und Organisationsstruktur sowie seine Einbindung in intra-und (über)regionale Netze, stellt die Voraussetzung für eine auf die Unterneh-mensbedürfnisse ausgerichtete kommunale Wirtschaftspolitik dar. Entspre

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chend der Änderungen der äußeren Struktur muss auch die inhaltliche Vorge-hensweise angepasst werden. Im Vordergrund steht dabei die Erstellung einesStärken/Schwächen-Profils, d.h. es gilt vorhandene Stärken, also spezifischeStandortfaktoren, aber auch Qualifikationen und Kenntnisse, zu definieren undauszubauen. Dabei geht es nicht allein um einzelbetriebliche Diversifizierungs-strategien, sondern vor allem um eine Orientierung an regionalen Leitsektoren.

Für die kommunale Wirtschaftsförderung ergeben sich aus den beschriebenenstrategischen Handlungsalternativen wesentliche Konsequenzen. Sie musseinerseits zu einer strategischen Wirtschaftsförderung im Sinne des professio-nellen Standortmarketings kommen und andererseits eine Neuorientierung mitweniger aufgabenintensiven Maßnahmen auf der Basis eines Aufgabencont-rollings betreiben, um so Aufgaben und möglichst auch Mittel zu bündeln. Da-bei ist mehr denn je die Kooperation aller wirtschaftsrelevanten Akteure anzu-streben. Eine kooperationsorientierte Regionalentwicklung stellt hohe Anforde-rung an Engagement, Motivation, Integrität, fachliche Qualifikationen sowie so-ziale und kommunikative Kompetenzen der Mitarbeiter der kommunalen Wirt-schaftsförderung. Eine Umsetzung dieses Ansatzes kann allerdings nur Erfolghaben, wenn der Wirtschaftsförderung der entsprechende Stellenwert inner-halb der Verwaltung eingeräumt wird.

Den veränderten Ansprüchen an die Wirtschaftsförderung wird in der Praxisnoch nicht ausreichend Rechnung getragen. Auch wenn sich erste Umstruktu-rierungsansätze innerhalb der Kommunen z.B. im Rahmen des Neuen Steue-rungsmodells zeigen, greifen die Reformen meist zu kurz. Sie betreffen nurTeilbereiche, wobei die kommunale Wirtschaftsförderung dabei in der Regelnicht einmal im Zentrum des Interesses steht.

Mit zunehmender Regionalisierung der Regionalpolitik, die wachsende Be-deutung erfährt, ist die Effizienzsteigerung der kommunalen Wirtschaftsförde-rung eine der Voraussetzungen zur zeitgemäßen Wahrnehmung regionalerund lokaler Interessen und zur Transformation der Wirtschaftsförderung in einezukunftsgerichtete kommunale Zentralaufgabe. Insofern muss der kommuna-len Wirtschaftsförderung grundsätzlich zukünftig mehr Gewicht im Rahmen derkommunalen Aufgabenwahrnehmung eingeräumt werden.

Die Erkenntnis muss sich durchsetzen, dass die kommunale Wirtschaftsförde-rung nicht nur ein Kostenfaktor für die Kommunalverwaltung ist, sondern einwichtiges Instrument zum Erhalt und zur Steigerung der kommunalen Finanz

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kraft. Sie ist die Schnittstelle zwischen Verwaltung und Wirtschaft. Mit ihremEinsatz kann sie erheblichen Einfluss auf die Wirtschaftsentwicklung derKommune nehmen. Der Stellenwert der Wirtschaftsförderung muss im Finanz-haushalt erkennbar werden.

Auch die Mitarbeiter der kommunalen Wirtschaftsförderung müssen ihr Ver-ständnis von kommunaler Wirtschaftsförderung überdenken. Viele kommunaleWirtschaftsförderer sehen sich noch nicht als Dienstleister den Unternehmengegenüber und nutzen zu selten die Chance, sich aktiv am Umstrukturierungs-prozess der Wirtschaft zu beteiligen. Statt der bisher noch typischen reaktivenVorgehensweise müssen Wirtschaftsförderer ihre Funktion vielmehr als vor-ausdenkende Moderatoren oder Lotsen verstehen, die Trends frühzeitig er-kennen und zwischen der Verwaltung und den Unternehmen, aber auch unterden Unternehmen selbst, Informationen weitertragen, neue Impulse geben undbei Konflikten vermittelnd eingreifen. Dies kann nur gelingen, wenn eine geeig-nete Aufgabenbereichs- und Organisationsstruktur vorhanden ist, wie sie hierz.B. modellhaft aufgezeichnet wurde.

Für die Öffentlichkeit ist es wichtig, dass Philosophie und Bedeutung der kom-munalen Wirtschaftsförderung nach außen transportiert werden. Hierdurch er-höht sich zum einen die Akzeptanz der Wirtschaftsförderung innerhalb derVerwaltung selbst, wodurch die Bereitschaft zur innerkommunalen Zusam-menarbeit steigt. Zum anderen stellt sich die kommunale Wirtschaftsförderunghierdurch den Unternehmen als kompetenter und kundenorientierter An-sprechpartner dar, was zu einer Festigung der Kontakte und letztlich zur Her-ausbildung von Standortnetzen führen kann.

Das seit einiger Zeit der Stellenwert dieses Themas steigt, zeigen zahlreichevom Bund und den Ländern initiierte Projekte, die das Ziel haben, die Verwal-tungsmodernisierung noch stärker als bisher voranzutreiben.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie beauftragte im Jahre2000 das Rationalisierungskuratorium der Deutschen Wirtschaft, RKW Esch-born, das Institut für Mittelstandsforschung Bonn und die Dr. Malcher Unter-nehmensberatung GmbH Köln, ein Forschungsvorhaben zum Thema "goodpractice" an der Schnittstelle zwischen Unternehmen und Kommunen durch-zuführen.

Im Rahmen dieses Forschungsvorhabens wurde an nationalen und internatio-nalen Beispielen der Kommunalverwaltung die Zusammenarbeit zwischen

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Unternehmen überprüft. Speziell wurden anhand konkreter Beispiele Wegeidentifiziert, die geeignet sind, das Zusammenspiel zwischen Verwaltung undUnternehmen zu verbessern, bestenfalls sogar zu optimieren. Auf diese Artund Weise konnte "nach dem Baukastenprinzip" und auf Grundlage der "bestpractice-Methode" ein Leitfaden für kommunale Entscheidungsträger und Un-ternehmen entwickelt werden, der je nach individueller Nutzung den Schritt dervereinfachten Verfahren erleichtert (RKW 2001).

Beispielhaft sei hier auch auf die Entwicklung und Bereitstellung eines "Büro-kratie-Info-Tool B.I.T." zum Abbau von Wissenslücken über für Existenzgrün-dungen relevante Regulierungen hingewiesen. Ziel ist ein internetfähiges, Da-tenbank-unterstütztes Informationssystem über administrative Regulierungen,Vorschriften und Verfahren, die für Existenzgründungen relevant sind. DasProjekt wird im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technolo-gie, des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung und der DeutschenAusgleichsbank durchgeführt. Das Ergebnis wird ein substanzieller Schritt zurEinrichtung sogenannter "One-stop-shops" liefern.

Ebenfalls großes Interesse zeigen die Länder, so werden zur Zeit z.B. im Auf-trag des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr desLandes Nordrhein-Westfalen anhand von 11 Modellkommunen unterschiedli-che Maßnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Wirtschaftund Verwaltung analysiert. Ziel der Analyse sind generelle Empfehlungen undVorbilder zur Realisierung des Ziels einer mittelstandsfreundlichen Ausgestal-tung der Verwaltungstätigkeiten in NRW. Das Projekt ist in den Gesamtkontextder Mittelstandsoffensive NRW "Move" zu stellen.

Zusätzlich wird das Thema von Zeitschriften z.B. in Form von Städterankingsstärker als bisher aufgegriffen und damit einer breiteren Öffentlichkeit zugäng-lich gemacht (KÜHLHORN 2000).

All diese Maßnahmen verdeutlichen, dass immer noch Handlungsbedarf be-steht, gleichzeitig aber auch gelungene good practice-Lösungen bereits reali-siert wurden, die als Vorbild für andere Kommunen dienen können.

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