Niedersächsische Kommunalordnung und -politik · während der vom Rat berufene Gemeindedirektor (in Städ-ten: Stadt- oder Oberstadtdirektor) Chef der Gemeinde ist. Er vertritt seine

Peter Hoffmann

Niedersächsische Kommunalordnung

und -politik

Peter Hoffmann

Niedersächsische Kommunalordnung

und -politik

Herausgegeben von der Niedersächsischen Landeszentrale für politische BildungHannover 2004

Redaktion: Peter Hoffmann

Umschlaggestaltung: Dagmar Marowsky

Druckerei: Hahn-Druckerei, Hannover

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Inhalt

1. Einleitung 5

2. Elemente kommunaler Selbstverwaltung in Niedersachsen 8

3. Der Bürgermeister 14

4. Der Rat 194.1 Die Fraktionen und Gruppen 234.2 Fachausschüsse 234.3 Verfahren im Rat und seinen Ausschüssen 254.4 Der Verwaltungsausschuss 25

5. Die Samtgemeinde 275.1 Mitgliedsgemeinden 29

6. Ortschaften und Stadtbezirke 306.1 Ortschaften 306.2 Ortsvorsteher 326.3 Stadtbezirke 32

7. Bürger- und Einwohnerbeteiligung 337.1 Einwohnerantrag 347.2 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 347.3 Anregungen und Beschwerden 397.4 Bürger- und Einwohnerbefragung 407.5 Einwohnerversammlung 417.6 Beteiligung an der Bauleitplanung 427.7 Beiräte 427.8 Projektorientierte Bürgerbeteiligung 457.9 Bewertung plebiszitärer

Entscheidungsverfahren 45

8.Literaturhinweise 46

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Einleitung

1. Einleitung

Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges war die einheitlichim Deutschen Reich geltende Deutsche Gemeindeordnungvom so genannten Führerprinzip gekennzeichnet. Dasbedeutete im Wesentlichen, dass allein der Bürgermeisterzu Entscheidungen befugt war. Dem Rat oblag lediglich dieBeratung des Bürgermeisters.

Dieses Prinzip beendete die revidierte Deutsche Gemeinde-ordnung (rev. DGO), die die britische Besatzungsmachtdurch eine Militärregierungsverordnung vom 1.4.1946erließ, völlig. Sie legte die gesamte Verwaltung der Gemein-de in die Hand des vom Volk gewählten Rates. Als die briti-sche Militärregierung mit ihrer Verordnung Nr. 55 vom8.11.1946 das Land Niedersachsen gründete, galt die rev.DGO weiter fort. Ihre Geltung wurde durch Gesetz vom28.5.1947 auf die Landkreise ausgeweitet.

Die Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) löste in denGemeinden am 1.4.1955 die rev. DGO ab. Mit Wirkungvom 1.6.1963 wurde sie an die fortentwickelte Niedersäch-sische Landkreisordnung angepasst. Hauptkennzeichen die-ser geänderte NGO ist eine zweigleisige Struktur. Dem Bür-germeister obliegt als ehrenamtlichem Vorsitzenden desRates nur die repräsentative Vertretung der Kommune,während der vom Rat berufene Gemeindedirektor (in Städ-ten: Stadt- oder Oberstadtdirektor) Chef der Gemeinde ist.Er vertritt seine Kommune zugleich auch rechtlich nachaußen.

Die parteipolitische Bindung des Bürgermeisters bot Anlasszur Kritik, da sie häufig eine zu starke parteipolitische Ein-flussnahme auf die Kommunalpolitik zur Folge hatte, diegelegentlich dem Gemeinwohl widersprach. Ein weitererEinwand gegen die Zweigleisigkeit betraf die schwache

Position der ehrenamtlich tätigen Ratsmitglieder gegenüberder professionalisierten Verwaltung.

Um Empfehlungen für eine Reform des Kommunalverfas-sungsrechts zu bekommen, setzte der NiedersächsischeLandtag 1991 eine Enquete-Kommission ein, die im Mai1994 einen Abschlussbericht vorlegte. Auf dessen Grundla-ge – aber im Gegensatz zu seinem Votum gegen die Ein-gleisigkeit – verabschiedete der Niedersächsische Landtagam 6. März 1996 das Gesetz zur Reform des niedersächsi-schen Kommunalverfassungsrechts. Sein Kernbestandteilwurde die neue NGO, die am 1.11.1996 in Kraft trat. DieMehrheit für das neue Gesetz war im Landtag äußerstknapp, denn nur die die Landesregierung tragende SPD-Fraktion stimmte mit ihren 81 Abgeordneten dafür, die inOpposition stehenden Fraktionen von CDU und Bündnis90/Die Grünen votierten mit ihren 80 Abgeordneten dage-gen.

Mit dem neuen Prinzip der Eingleisigkeit, die bereits in denmeisten Bundesländern gilt, wurde eine weitere direktde-mokratische Komponente in die Kommunalverfassung ein-geführt: Sie ist verbunden mit einer Stärkung der Mit-wirkungsrechte der Bürger, die den Bürgermeister unmittel-bar selbst wählen können. Eine solche Wahl findet statt,wenn der amtierende Gemeindedirektor ausscheidet. DerÜbergang auf das neue Recht ist also gleitend. Damit hatsich Niedersachsen der „eingleisigen“ Form der kommuna-len Leitung angeschlossen. Vorbehalte gegenüber der Ein-gleisigkeit erhob vor allem die CDU, die eine neue Macht-teilung zwischen dem Bürgermeister und dem Rat zu Lastendes Letzteren befürchtete.

Städte und Gemeinden sind die Verwaltungseinheiten, dievon der Bevölkerung wegen ihrer Überschaubarkeit amehesten als Teil ihrer engeren Heimat akzeptiert werden. Die

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Einleitung

Gemeinde prägt den Alltag der Bürger, sie regelt die örtli-chen, die bürgernahen Angelegenheiten, während derLandkreis die Aufgaben übernimmt, die überörtlich bedeut-sam sind. Deshalb sind die meisten der 1026 Städte undGemeinden in Niedersachsen in 37 Landkreise und die Regi-on Hannover eingegliedert. Zur Stärkung ihrer Verwal-tungskraft sind 736 kleinere Gemeinden in 140 „Samtge-meinden“ zusammengefasst, während 287 größereGemeinden als selbstständige „Einheitsgemeinden“ beste-hen. Hinzu kommen noch 18 gemeindefreie Gebiete, zudenen u.a. das Wattenmeer, unbewohnte Inseln, Flächendes Harzes und des Sollings sowie Waldgebiete im Land-kreis Lüchow-Dannenberg sowie die beiden gemeinde-freien Bezirke Loheide und Osterheide auf dem Truppen-übungsplatz Bergen-Hohne gehören.

Die Einheitsgemeinden bestehen aus 215 einfachen, d.h.nicht privilegierten Gemeinden, 55 selbstständigenGemeinden sowie 17 bedeutenden Städte, deren eigeneFinanz- und Verwaltungskraft für alle ihnen obliegendenAufgaben ausreicht. Zu Letzteren gehören die acht kreis-freien Städte Braunschweig, Delmenhorst, Emden, Olden-burg, Osnabrück, Salzgitter, Wilhelmshaven und Wolfsburgund die sieben großen selbstständigen Städte Celle, Cux-haven, Goslar, Hameln, Hildesheim, Lingen (Ems) und Lüne-burg. Die Landeshauptstadt Hannover und die Universitäts-stadt Göttingen nehmen einen Sonderstatus ein. Diebedeutenden Städte übernehmen zusätzlich alle Aufgaben,die sonst die Landkreise erfüllen, und zwar die kreisfreienStädte immer, die großen selbstständigen Städte in allen Fäl-len, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Die Mehrheit der Niedersachsen (73 %) wohnt in Orten mitweniger als 50.000 Einwohnern. Lediglich zwei Städte(Hannover und Braunschweig) haben mehr als 200.000 Ein-wohner, und weitere sechs (Göttingen, Hildesheim, Olden-

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Einleitung

burg, Osnabrück, Salzgitter und Wolfsburg) sind ebenfallsGroßstädte mit mehr als 100.000 Einwohnern. Trotz dieserfür kommunalpolitisches Interesse zunächst günstige Ver-teilung der Bevölkerung auf kleinere Orte, ist die Wahl-beteiligung immer weiter zurückgegangen und lag imSeptember 2001 nur noch bei 56 %.

2. Elemente kommunaler Selbstverwaltungin Niedersachsen

Die Städte und Gemeinden sind in ihrem Gebiet die aus-schließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben,soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderesbestimmen. Das Grundgesetz und die Landesverfassunggarantieren ihnen das Recht, ihre Angelegenheiten imRahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.Schätzungsweise 80 % aller Angelegenheiten, die dieBürger in Kontakt zu Behörden bringen, werden von derGemeinde erledigt.

So bestimmt die Niedersächsische Verfassung (NV):„Gemeinden und Landkreise ... verwalten ihre Angelegen-heiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung“.Außerdem ist in der NV festgelegt, dass in den Gemeindendas Volk eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen,unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen her-vorgegangen ist.

Die wesentlichen Elemente der kommunalen Selbstverwal-tung, ihre Struktur und Organisation, sind in der Nieder-sächsischen Gemeindeordnung (NGO) geregelt. Sie verpflich-tet die Gemeinden und die Ratsmitglieder, dem Gemein-wohl zu dienen, zu dem u.a. auch eine sparsame undwirtschaftliche Haushaltsführung gehört. Des Weiteren soll

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Elemente kommunaler Selbstverwaltung in Niedersachsen

die Selbstverwaltung der Gemeinden Dezentralisation, Bür-gernähe und Flexibilität der Verwaltung fördern, sie ist aberauch einer der tragenden Pfeiler des freiheitlichen demokrati-schen Staates.

Eine wichtige Basis der eigenverantwortlichen Selbstverwal-tung ist die Garantie von Hoheitsrechten, zu denen die fol-genden gehören:

– Aufgabenhoheit, das Recht der Gemeinden, alle Angele-genheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln,

– Gebietshoheit, das Recht, im Gebiet der Gemeinde gegen-über Personen und Sachen Anordnungen durchzusetzen,

– Organisationshoheit, das Recht zur eigenverantwortli-chen Bestimmung des Verwaltungsaufbaues und -ablaufs,

– Personalhoheit, das Recht, das erforderliche Personal zubeschäftigen,

– die Finanzhoheit, die Freiheit zur Erhebung von Abgabenund zur Ausgabe der Finanzmittel,

– Planungshoheit, das Recht zur eigenverantwortlichenBeplanung des Hoheitsgebiets,

– Satzungshoheit, das Recht, die eigenen Angelegenheitendurch Rechtsvorschriften zu regeln.

In diese Hoheitsrechte darf der Staat nur in zwei Fällen ein-greifen:

1. auf Grund eines Gesetzes und 2. wenn tragfähige Gründe des öffentlichen Wohls dies

rechtfertigen.

Dabei darf der Kern der Hoheitsrechte unter keinenUmständen verletzt werden. So sahen z.B. die Gemeindenihre Organisations- und Personalhoheit gefährdet, als siedurch das Niedersächsische Gleichberechtigungsgesetz

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vom 15. Juni 1994 dazu verpflichtet wurden, Frauenbeauf-tragte zu bestellen. Da die Frauenbeauftragten zur Ver-wirklichung der Gleichstellung von Frauen und Männernbeitragen sollen, sind ihnen eine ganze Reihe von Mitwir-kungs- und Beteiligungsrechten gegenüber dem Rat,seinen Ausschüssen, dem Verwaltungsausschuss und demBürgermeister eingeräumt. Die rechtlichen Vorbehalte derGemeinden wurden allerdings hinfällig, als der Niedersäch-sische Staatsgerichtshof die grundsätzliche Verfassungs-mäßigkeit des Gleichstellungsgesetzes bestätigte.

Dem Selbstverwaltungsprinzip entsprechend haben dieKommunen einen eigenen Wirkungskreis. Zu den Aufga-ben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, die siefreiwillig erfüllen, gehören u. a. die Schaffung und Unter-haltung von Museen, Musikschulen, Sport und Freizeitein-richtungen, Grünanlagen, die Schuldner- und die Drogen-beratung, die Durchführung von Orts- und Stadtfesten. Zuden Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises derGemeinden gehören z.B. die Schulträgerschaft für Grund-schulen, die Aufstellung und Unterhaltung einer Freiwilli-gen Feuerwehr.

Soweit die Gemeinden im eigenen Wirkungskreis für diewirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Ein-wohner öffentliche Einrichtungen schaffen, können siederen Benutzung durch Satzung regeln und für bestimmtedem öffentlichen Wohl dienende Leistungen, wie z. B.Wasserleitungen, Kanalisation, Straßenreinigung, Abfallbe-seitigung und Friedhöfe, den Anschluss- und Benutzungs-zwang vorschreiben. Dies hat zur Folge, dass die Einwoh-ner sich an die Abwasserkanalisation anschließen unddiese auch benutzen müssen.

Bei den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises übt dasLand nur die Rechtsaufsicht (Kommunalaufsicht) aus, d.h.


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es überwacht die Rechtmäßigkeit, aber nicht die Zweck-mäßigkeit des Handelns.

Selbstverwaltung bedarf ausreichender Finanzmittel. Des-halb verpflichtet die NV das Land, den Gemeinden durchErschließung eigener Steuerquellen und im Rahmen seinerfinanziellen Leistungsfähigkeit durch übergemeindlichenFinanzausgleich Mittel zur Verfügung zu stellen, die sie zurErfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Das geschieht vorran-gig durch das Niedersächsische Finanzausgleichsgesetz. Des-halb können staatliche Aufgaben den Gemeinden zur wei-sungsgebundenen Durchführung nur übertragen werden,wenn gleichzeitig die Deckung der Kosten geregelt wird.

Neben ihren eigenen nehmen die Gemeinden diejenigenstaatlichen Aufgaben wahr, die ihnen durch Gesetz übertra-gen sind. Dazu gehört insbesondere die Ausführung vonBundesgesetzen im Auftrag des Bundes (Melde- und Aus-weiswesen, Unterbringung von Asylbewerbern, Genehmi-gung von Sammlungen in der Gemeinde, Entgegennahmevon Kirchenaustrittserklärungen, Zulassung von Brenntagenbei Gartenabfällen, Regelungen über Sperrzeiten für Gast-wirtschaften, Ausstellung von Lohnsteuerkarten). In diesemübertragenen Wirkungskreis sind die Gemeinden an diestaatlichen Weisungen gebunden und unterliegen bezüglichder Ausführung den Weisungen der staatlichen Fachbehör-den, die die Zweckmäßigkeit ihrer Ausführung (Fachauf-sicht) kontrollieren.

Die kreisfreien Städte (früher: Stadtkreise) sind außerdemzuständig für Verkehrsregelungen, für den Katastrophen-schutz, für die Bauaufsicht, für wasserrechtliche Regelun-gen, für die Tierseuchenbekämpfung. Ferner nehmen diegrößeren kreisangehörigen Städte und die selbstständigenGemeinden für ihr Gebiet jeweils bestimmte, ansonsten denLandkreisen übertragene Aufgaben wahr.

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Für die kreisfreien und die großen selbstständigen Städtesind die Bezirksregierungen1 untere Kommunalaufsichts-behörde und das Innenministerium obere und obersteKommunalaufsichtsbehörde. Für alle anderen Gemeindensind die untere Kommunalaufsichtsbehörde die Landkreise,obere noch die Bezirksregierungen und oberste das Innen-ministerium. Diese Zuordnung der Aufsicht gilt auf Grunddes jeweiligen Fachgesetzes auch für die Fachaufsicht beiAufgaben des übertragenen Wirkungskreises. Allerdingskönnen auch staatliche Sonderbehörden für die Wahr-nehmung der Fachaufsicht zuständig sein.

Um die Kommunalaufsicht effektiv wahrnehmen zu kön-nen, stehen folgende Mittel zur Verfügung:

– Unterrichtung der Aufsichtsbehörde durch Berichte derGemeinde oder Entsendung eines Beauftragten,

– Beanstandung rechtswidriger Beschlüsse und Maßnah-men, die danach nicht vollzogen werden dürfen,

– Anordnung und Ersatzvornahme, wenn eine gesetzlichePflicht oder Aufgabe nicht erfüllt wird,

– Bestellung eines Beauftragten, wenn der geordnete Gangder Verwaltung nicht gewährleistet ist und die anderenBefugnisse der Kommunalaufsicht nicht ausreichen.

Gegen förmliche Maßnahmen der Kommunalaufsicht kannWiderspruch eingelegt und notfalls Klage erhoben werden.Gegen fachaufsichtliche Weisungen sind Widerspruch undKlage nicht zulässig.


1 Nach den derzeitigen Plänen der Landesregierung soll sich dies mit derAbschaffung der Bezirksregierungen bis Ende 2004 ändern.

Die Organe, denen Entscheidungszuständigkeiten obliegen,sind in Gemeinden mit dem Eingleisigkeitsprinzip der Rat,der Verwaltungsausschuss und der Bürgermeister. Dabei giltfür die Verteilung der Entscheidungszuständigkeiten aufdiese drei Organe grundsätzlich Folgendes: Für besonderswichtig angesehene Entscheidungen ist ausschließlich derRat zuständig, d. h. er hat nicht die Möglichkeit, sie auf einanderes Organ zu delegieren. Wegen seiner zentralen Stel-lung erhält der Rat im Unterschied zu den übrigen Organendie Bezeichnung Hauptorgan.

Entscheidungen in bestimmten Angelegenheiten des über-tragenen Wirkungskreises und in Geschäften der laufendenVerwaltung, die keine große politische oder wirtschaftlicheBedeutung haben und nach feststehenden Grundsätzenwahrzunehmen sind, obliegen dagegen dem Bürgermeis-ter. Entscheidungen, die keinem der anderen Organe zuge-wiesen sind, trifft der Verwaltungsausschuss (sog. Lücken-zuständigkeit).

Der Rat kann sich aber in Angelegenheiten, für die einesder anderen Organe zuständig ist, grundsätzlich dieBeschlussfassung vorbehalten; dasselbe gilt für den Verwal-tungsausschuss bezüglich der Zuständigkeit des Bürgermeis-ters für die Geschäfte der laufenden Verwaltung.

Entscheidungszuständigkeiten haben auch bestimmte Aus-schüsse der Gemeinde im Rahmen des Wirkungsbereiches,für den sie eingerichtet sind. Dazu gehören insbesondereder Jugendhilfeausschuss als Teil des Jugendamtes, das fürdie öffentliche Jugendhilfe zuständig ist, ferner der Umle-gungsausschuss, der nach den Vorschriften des Baugesetz-buchs über die Neuordnung von Grundstücken zu ent-scheiden hat, und der Werkausschuss, der für den Eigen-betrieb, für den er gebildet worden ist, bestimmteEntscheidungen treffen muss.

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Der Bürgermeister

3. Der Bürgermeister

Der hauptamtlich tätige Bürgermeister ist Chef der gesam-ten kommunalen Verwaltung. Sein besonderer Einflusszeigt sich im Bereich der Personalauswahl, denn bei derWahl der leitenden Wahlbeamten kann der Rat nur solchePersonen wählen, die der Bürgermeister vorgeschlagen hat.Bei den übrigen Beamten müssen die Ratsmitglieder eben-falls im Einvernehmen mit dem Bürgermeister entscheiden.Durch dieses Verfahren soll gewährleistet werden, dass esder Hauptverwaltungsbeamte in seiner täglichen Arbeitausschließlich mit Mitarbeitern seines Vertrauens zu tunhat.

Die Pflicht des Hauptverwaltungsbeamten zur unpartei-ischen Amtsführung sowie zur Mäßigung und Zurückhal-tung bei politischer Betätigung ist zwar im Niedersächsi-schen Beamtengesetz festgelegt, doch endet in der Praxisdie parteipolitische Distanzierung spätestens in Wahlkampf-zeiten. Dann greifen die Bewerber um das Bürgermeister-amt meistens auf die Organisationsstrukturen „ihrer“ Parteizurück. Daher ist die These fragwürdig, die langjährige poli-tische Vorherrschaft einer Partei könne durch den Kandida-ten einer anderen bei einer Eingleisigkeits-Wahl leichtergebrochen werden. Die parteipolitische Bindung wird alsoweiterhin eine wesentliche Bedeutung auch im Zuge derEingleisigkeit behalten.

Der Bürgermeister wird von den Bürgern im Regelfallzugleich mit dem Rat gewählt. Wählbar ist, wer am Wahl-tag das 23., aber noch nicht das 65. Lebensjahr vollendethat, seit mindestens einem Jahr entweder Deutscher oderStaatsbürger eines anderen Mitgliedsstaates der Europäi-schen Union ist. Außerdem muss er die allgemeinen Wahl-und Wählbarkeitsvoraussetzungen für den Rat besitzensowie die Gewähr dafür bieten, dass er jederzeit für die

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freiheitlich demokratischen Grundordnung eintritt. Auf dieWohnsitzvoraussetzung ist verzichtet worden, um nicht die Bewerbung kompetenter auswärtiger Kandidaten zuerschweren.

Eine besondere Vor- und Ausbildung muss der Bürgermeis-ter ebenso wenig aufweisen wie die übrigen Ratsmitglieder.Der Gesetzgeber geht davon aus, dass sich bei der Volks-wahl nur ein Kandidat mit der erforderlichen persönlichenund fachlichen Eignung durchsetzen wird. Allerdings ist vor-geschrieben, dass ein anderer leitender Beamter eine beson-dere fachliche Qualifikation aufweisen muss, wenn der Bür-germeister sie nicht hat. In kreisfreien und großen selbst-ständigen Städten und selbstständigen Gemeinden ist dasdie durch Prüfung erworbene Befähigung zum höherenallgemeinen Verwaltungsdienst oder zum Richteramt, in denübrigen Gemeinden mindestens die Befähigung für dieLaufbahn des gehobenen allgemeinen Verwaltungsdienstes.

Die kurze Amtszeit des Bürgermeisters von nur fünf Jahrenan Stelle der vorher üblichen sechs bzw. zwölfjährigenAmtszeit des Gemeindedirektors soll den Wählern in einemüberschaubaren Zeitraum eine wirkungsvolle Kontrolle vondessen Amtsführung geben2.

Bei den bisher direkt gewählten Bürgermeistern zeigt sichein deutliches Übergewicht von vormaligen Hauptverwal-tungsbeamten, Lehrern und sonstigen Angehörigen desöffentlichen Dienstes, die gut zwei Drittel der gewähltenKandidaten stellen. Bei den Direktwahlen im September2001 besetzten CDU und SPD nahezu drei Viertel der zuvergebenden Bürgermeisterposten, während die übrigen

Der Bürgermeister

2 Die Landesregierung beabsichtigt, die Amtszeit des Bürgermeisters noch2004 durch einen Beschluss des Landtages auf acht Jahre verlängern zulassen.

Bürgermeister bis auf wenige Ausnahmen (FDP und freieWählergruppierungen) als parteiunabhängige Kandidatengewählt wurden. Der Anteil der Frauen unter den gewähl-ten Hauptverwaltungsbeamten ist mit unter zehn Prozentrecht gering.

Die Stelle des Bürgermeisters wird von der Gemeinde nichtausgeschrieben; der Gesetzgeber vertraut darauf, dass dieInteressenten von der Wahl erfahren, insbesondere durchdie öffentliche Bekanntgabe ihres Termins durch denGemeindewahlleiter. Wahlvorschläge können von Parteien,Wählergruppen und Einzelpersonen eingereicht werden,doch darf jeder Vorschlag nur einen Bewerber enthalten.Um nicht ernst gemeinten Vorschlägen vorzubeugen, müs-sen für sie Unterstützungsunterschriften Wahlberechtigterbeigebracht werden, deren Zahl von der Einwohnergrößeder Kommune abhängig ist und bei Gemeinden zwischen18 und 340 Unterschriften beträgt. Von der Beibringungsind die im Bundestag, im Niedersächsischen Landtag, imRat vertretenen Parteien, Wählergruppen, Einzelbewerberund diejenigen befreit, die vorschlagen, den Amtsinhaberwiederzuwählen.

Der Bürgermeister (in kreisfreien sowie großen selbstständi-gen Städten: Oberbürgermeister) ist hauptamtlich tätigerkommunaler Wahlbeamter auf Zeit und seine Wahlzeit ist imRegelfall mit der Dauer der allgemeinen Kommunalwahlpe-riode identisch.

Der Wähler hat bei der Wahl des Hauptverwaltungsbeamtennur eine Stimme. Das Besondere dabei ist, dass nur derjeni-ge Bewerber gewählt ist, der mehr als die Hälfte der abge-gebenen Stimmen erhalten hat. Die Wahl verläuft also nachdem Prinzip der absoluten Mehrheit. Überwindet keiner derBewerber diese Hürde, findet zwei Wochen später eineStichwahl zwischen den beiden Erstplatzierten des erstenDurchgangs statt. Dabei entscheidet die relative Mehrheit,bei Stimmengleichheit das Los.

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Der Bürgermeister

Die gleichzeitige Mehrfachkandidatur um mehrere Ämterdes Bürgermeisters und des Landrates ist gesetzlich ausge-schlossen; bei der gleichzeitigen Wahl in das Amt und inden Rat muss sich der Gewählte entscheiden, welche Wahler annimmt.

Der Bürgermeister kann vorzeitig aus seinem Amt wiederabgewählt werden. Dazu bedarf es eines Antrages im Rat,der mit einer Dreiviertelmehrheit der Ratsmitglieder gestelltund beschlossen werden muss. Über die Abwahl entschei-den die wahlberechtigten Einwohner durch Abstimmung.

Der Bürgermeister ist nicht nur der Verwaltungschef seinerGemeinde. Gleichzeitig hat er als Ratsmitglied kraft Amtes grundsätzlich alle Mitgliedschaftsrechte, insbesondere das Stimmrecht. Lediglich bei wenige Entscheidungen, die nur von den Ratsfrauen und Ratsherren getroffen werden dürfen, ist der Bürgermeister ausgeschlossen. Dies gilt z.B. bei der Bildung von Ausschüssen.

Als Verwaltungschef entscheidet er

– ausschließlich in allen Angelegenheiten auf dem Gebietder Verteidigung und des Zivilschutzes, in allen sog. Bun-desauftragsangelegenheiten, über gewerbe- und immissi-onsschutzrechtliche Genehmigungen sowie in allen derbesonderen (militärischen) Geheimhaltung unterliegen-den Angelegenheiten,

– in den Geschäften der laufenden Verwaltung,– in Angelegenheiten der Organisation und Geschäftsver-

teilung der Verwaltung.

Darüber hinaus

– bereitet er die Beschlüsse des Verwaltungsausschussesund damit mittelbar auch die des Rates unter Beteiligung

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Der Bürgermeister

der Fachausschüsse vor. Er muss an den Sitzungen vonGremien, denen er nicht als Mitglied angehört, selbst teil-nehmen oder sich durch Mitarbeiter der Verwaltung ver-treten lassen, um in allen Sitzungen selbst oder durchseine Mitarbeiter Rede und Antwort zu stehen,

– führt er die Beschlüsse der anderen Organe und die Wei-sungen der Kommunal- und Fachaufsichtsbehörden aus,

– überwacht er die Rechtmäßigkeit der Beschlüsse deranderen Organe und berichtet gegebenenfalls der Auf-sichtsbehörde oder erhebt Einspruch, wenn er einenBeschluss für rechtswidrig hält,

– trifft er in Eilfällen zusammen mit seinem Vertreter dienotwendigen Maßnahmen, falls die Entscheidung desRates oder des Verwaltungsausschusses nicht rechtzeitigeingeholt werden kann und der Eintritt erheblicher Nach-teile und Gefahren droht,

– unterrichtet er die anderen Organe und die Öffentlichkeitüber wichtige Angelegenheiten. Für Gemeinden ist beiwichtigen Planungen und Vorhaben eine intensive Infor-mation der Einwohner durch den Bürgermeister vorge-schrieben, die auch die Diskussion ermöglicht. Dazu sol-len Einwohnerversammlungen durchgeführt werden.

Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde bei repräsentativenAnlässen sowie in Rechts- und Verwaltungsgeschäften undim gerichtlichen Verfahren. Er ist die Behörde der Gemein-de.

Die Vertretung des Bürgermeisters ist unterschiedlich gere-gelt. Bei der repräsentativen Vertretung der Gemeinde undbei seinen Aufgaben im Zusammenhang mit den Sitzungendes Rates und des Verwaltungsausschusses (Einberufung,Aufstellung der Tagesordnung, Vorsitz) wird er von demehrenamtlich tätigen stellvertretenden Bürgermeister ver-treten; dieser wird in der ersten Sitzung des Rates aus demKreis der stimmberechtigten Mitglieder des Verwaltungs-

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Der Bürgermeister

ausschusses gewählt; es können auch zwei und in größerenKommunen sogar drei solcher Vertreter gewählt werden.

Bei seinen Aufgaben als Verwaltungschef und bei der recht-lichen Außenvertretung wird der Bürgermeister von seinemallgemeinen Vertreter vertreten, der vom Rat auf Vorschlagdes Bürgermeisters aus dem Kreis der Beamten berufenwird, und zwar durch Beschluss oder durch Wahl, wenn dieBerufung des allgemeinen Vertreters als Beamter auf Zeit(Erster Stadt- oder Gemeinderat) zulässig und in der Haupt-satzung vorgesehen ist.

Dem allgemeinen Vertreter kann seine Befugnis auch wie-der entzogen werden. Ist sie ihm durch Beschluss des Ratesübertragen worden, genügt für die Entziehung ein entspre-chender Beschluss.

4. Der Rat

Oberste Organe aller Kommunen sind die alle 5 Jahre(zuletzt im September 2001) gewählten Stadträte, Samtge-meinderäte und Gemeinderäte, in Hannover und Braun-schweig zusätzlich Stadtbezirksräte, in größeren Gemein-den noch Ortsräte für einzelne Gemeindeteile. Diesen ste-hen, bezogen auf ihren Stadtbezirk oder ihre Ortschaft,neben Anhörungsrechten bestimmte gesetzliche Entschei-dungszuständigkeiten bei Aufgaben des eigenen Wir-kungskreises zu.

Der Rat wird als das Hauptorgan der Gemeinde bezeichnet.Damit sollen Zweifel über das Rangverhältnis der Organeausgeräumt werden. Als gewählter Vertretungskörper-schaft der Gemeindebürger obliegen dem Rat verschiedeneparlamentarische Kontrollfunktionen, wie z.B. das Recht

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Der Rat

zur Abberufung der Beamten auf Zeit und der Frauenbeauf-tragten sowie das Initiativrecht zur Abwahl des Bürgermeis-ters. Außerdem gehören zu den Kontrollrechten auch dasAuskunfts- und Untersuchungsrecht gegenüber dem Bür-germeister, das Budgetrecht sowie der Beschluss über dieJahresrechnung incl. der damit verbundenen Entlastung desBürgermeisters.

Ratsmitglieder sind die in den Rat gewählten Ratsfrauen undRatsherren sowie kraft Amtes der Bürgermeister. Für dasWahlverfahren, das sich erheblich von dem für die Land-tagswahl unterscheidet, gelten die Vorschriften des Nieder-sächsischen Kommunalwahlgesetzes (NKWG).

Die Ratsfrauen und Ratsherren werden für eine Wahlperiodevon fünf Jahren gewählt. Die Zahl der Ratsfrauen und Rats-herren ist abhängig von der Einwohnergröße der Gemeinde.Sie beträgt in der kleinsten Gemeinde mit bis zu 500 Ein-wohnern 6 und in der größten Stadt mit über 500.000 Ein-wohnern 64. Hinzu kommt der Bürgermeister, so dass dieAnzahl der Ratsmitglieder immer eine ungleiche ist.

Die erste Wahlperiode begann am 1.11.1976. Wahlberech-tigt sind Deutsche und Staatsangehörige von Mitgliedstaa-ten der Europäischen Union, die das 16. Lebensjahr vollen-det haben. Außerdem müssen sie seit mindestens dreiMonaten in der Gemeinde ihren Wohnsitz haben. Die wahlberechtigten Einwohner der Gemeinde werden als Bürgerbezeichnet. Wählbar ist, wer mindestens 18 Jahre alt ist,wenigstens ein halbes Jahr im Wahlgebiet wohnt und seitmindestens einem Jahr Deutscher oder Unionsbürger ist.

Für jede zu wählende Vertretung gibt es einen besonderenStimmzettel. (z.B. in Einheitsgemeinden für die Gemeinde-rats und evtl. Ortsratswahl), auf dem Vorschläge von Partei-en, Wählergruppen und Einzelpersonen stehen. Man kann

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Der Rat

entweder einen Wahlvorschlag als Gesamtliste pauschaloder einzelne Personen wählen. Dafür hat man 3 Stimmen.Diese kann man auf verschiedene Listen oder Personen ver-teilen „panaschieren“) oder auch einer Liste oder Person biszu 3 Stimmen geben („kumulieren“). Ausgezählt wird auchhier nach dem Prinzip der Verhältniswahl (System d’Hondt).Im Unterschied zur Landtagswahl werden auch Wahlvor-schläge berücksichtigt, die weniger als 5% der Stimmenerhalten haben.

Personen, die ein öffentliches Amt in der Gemeindeverwal-tung innehaben, dürfen nicht gleichzeitig Ratsfrau oderRatsherr sein. Sie müssen sich gegebenenfalls innerhalbbestimmter Fristen für das Amt oder das Mandat entschei-den (Unvereinbarkeit oder Inkompatibilität).

Die Ratsfrauen und Ratsherren haben grundsätzlich ein frei-es Mandat, d.h. sie üben ihre ehrenamtliche Tätigkeit imRahmen der Gesetze nach ihrer freien, nur durch die Rück-sicht auf das Gemeinwohl geleiteten Überzeugung aus. Siesind ebenso wie Parlamentsabgeordnete an Aufträge undWeisungen, die die Freiheit ihrer Entscheidungen beein-trächtigen, nicht gebunden. Allerdings fehlt ihnen derSchutz der Immunität und Indemnität.

Der Rat wählt in seiner ersten Sitzung der neuen Wahlpe-riode (konstituierende Sitzung) aus seiner Mitte den Vor-sitzenden für die Dauer der Wahlperiode. Da der Bürger-meister Mitglied des Rates ist, kann er zum Vorsitzendengewählt werden.

Die wichtigsten Angelegenheiten, über die der Rat aus-schließlich zu beschließen hat, sind folgende:

– Aufstellung von Richtlinien, nach denen die Gemeindegeführt werden soll,

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Der Rat

– Entscheidungen über Satzungen und Verordnungen, ins-besondere die Haushaltssatzung,

– Festsetzung von Gebühren, Beiträgen, Steuern und Ent-gelten,

– Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung im Rah-men des Wirtschaftsrechts, wie z.B. die Errichtung, Grün-dung, Veräußerung, Verpachtung und Aufhebung vonUnternehmen und Einrichtungen,

– Aufnahme von Krediten und Übernahme von Bürgschaf-ten,

– Mitgliedschaft in kommunalen Zusammenschlüssen, z.B.Zweckverbänden,

– Benennung von Straßen und Plätzen,– Übernahme neuer freiwilliger Aufgaben,– Wahl der leitenden Beamten auf Zeit, die Gemeinden mit

mehr als 10.000 Einwohnern haben dürfen, – Berufung der Frauenbeauftragten.

Der Rat kann sich außerdem im Einzelfall oder durch dieHauptsatzung auch darüber hinaus die Entscheidung inAngelegenheiten vorbehalten, für die der Verwaltungsaus-schuss und im Bereich der laufenden Verwaltungsgeschäfteder Bürgermeister zuständig ist.

Im personalrechtlichen Bereich ist der Rat oberste Dienst-behörde der Beamten; er beschließt im Einvernehmen mitdem Bürgermeister über ihre Ernennung, ihren Ruhestandund ihre Entlassung. Er kann diese Befugnisse aber auf denVerwaltungsausschuss oder den Bürgermeister delegieren.

Schließlich hat der Rat die Aufgabe, das gesamte Verwal-tungsgeschehen zu überwachen. Dazu kann er vom Bür-germeister die erforderlichen Auskünfte verlangen undAkteneinsicht nehmen. Um die Wirksamkeit der Überwa-chung zu steigern, hat jedes Ratsmitglied einen Auskunfts-anspruch und jede Fraktion und jede Gruppe Aktenein-

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Der Rat

sichtsrecht. Unabhängig von Kontrollabsichten, also z.B.zur Vorbereitung eines Antrags im Rat, kann jedes Ratsmit-glied zur eigenen Unterrichtung Auskünfte in allen Angele-genheiten der Gemeinde verlangen.

4.1 Die Fraktionen und Gruppen

Nur über die Mitgliedschaft in Fraktionen und Gruppenkönnen Ratsfrauen und Ratsherren bei der Willensbildungund Entscheidungsfindung im Rat, im Verwaltungsaus-schuss und in den Ausschüssen mitwirken, denn nur diesensind gesetzlich Rechte eingeräumt, die einzelne Ratsmitglie-der nicht haben. Eine Fraktion oder Gruppe muss aus min-destens zwei Mitgliedern bestehen; der Bürgermeister darfsich wegen seiner beamtenrechtlichen Pflicht zur unpar-teiischen Amtsführung keiner Fraktion oder Gruppe an-schließen.

Dabei macht das Gesetz keinen Unterschied zwischen Frak-tionen und Gruppen; in der Praxis wird als Fraktion einZusammenschluss von Ratsmitgliedern bezeichnet, die der-selben Partei angehören; andere Zusammenschlüsse, auchdie von zwei oder mehreren Fraktionen, werden als Gruppebezeichnet.

4.2 Fachausschüsse

Der Rat kann zur Vorbereitung seiner Beschlüsse aus seinerMitte Ausschüsse bilden. Welche Ausschüsse er bildet undwie viele Mitglieder sie haben, ist in der NGO nicht vorge-geben. Nur wenn im Rahmen der wirtschaftlichen Betäti-gung, z.B. für die Abfallbeseitigung, die Wasserversorgungoder den öffentlichen Personennahverkehr, ein Eigenbe-trieb gegründet wird, muss ein Werkausschuss gebildetwerden. Ebenso schreiben andere Gesetze die Bildung vonAusschüssen der Gemeinde vor und regeln ihre Zusammen-

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Der Rat

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setzung (Schulausschuss, Jugendhilfeausschuss, Jugendaus-schuss, Umlegungsausschuss).

Die Ausschusssitze werden, wenn die Ratsfrauen und Rats-herren nicht einstimmig ein anderes Verfahren festlegen, aufdie Vorschläge der Fraktionen und Gruppen in der Reihen-folge nach dem Höchstzahlenverfahren nach d’Hondt ver-teilt. Eine Fraktion oder Gruppe, die bei der Sitzverteilungleer ausgegangen ist, kann ein Mitglied mit beratenderStimme in den Ausschuss entsenden (sog. Grundmandat).

Zu Ausschussmitgliedern mit beratender Stimme könnenweitere Personen berufen werden, die nicht dem Ratangehören und deshalb auch kein Stimmrecht in den Aus-schüssen haben. Die Berufenen sollen zusätzlichen Sachver-stand in die Ausschussarbeit bringen, obwohl die NGO kei-nerlei Qualifikationskriterien vorgibt. Ausgeschlossen vonder Berufung sind lediglich Bedienstete der Gemeinde. Diebisherige Erfahrung zeigt, dass die Mitarbeit berufener Per-sonen zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltungbeiträgt. Allerdings hält das fehlende Stimmrecht manchenInteressenten von der Mitarbeit ab, obwohl es andererseitsauch Ausschussmitglieder ohne Stimmrecht gibt, die geradein dieser Sonderstellung eine Chance sehen, ihre als richtigangesehenen Argumente uneingeschränkt und unbehindertvorzutragen.

Der Rat kann Fachausschüsse jederzeit auflösen und neu bil-den. Wenn sich die Stärkeverhältnisse der Fraktionen undGruppen, z.B. durch den Ein- und Austritt von Mitgliedern,so verändert haben, dass die Zusammensetzung eines Aus-schusses ihnen nicht mehr entspricht, dann muss er neugebildet werden, wenn das beantragt wird. Außerdem kannjede Fraktion und Gruppe Ausschussmitglieder, die siebenannt hat, jederzeit ohne Angabe von Gründen gegenandere austauschen.

Der Rat

4.3 Verfahren im Rat und seinen Ausschüssen

Eine Reihe von im Gesetz stehenden Geschäftsordnungsre-gelungen sollen insbesondere dem Schutz von Minderhei-ten dienen. Dazu gehören

– Regelungen über die Mindestzahl der Fraktions- undGruppenmitglieder,

– die Bestimmung, dass die Ausübung des Antragsrechtsjedes Ratsmitgliedes nicht an die Unterstützung durchandere gebunden ist,

– die Regelung, dass ein Ratsmitglied sich an den Aus-schussberatungen über einen von ihm gestellten Antragauch dann beteiligen kann, wenn es dem Ausschuss nichtangehört.

Für öffentliche Sitzungen kann der Rat Einwohnerfrage-stunden zulassen, in denen Zuhörer zu den Beratungsge-genständen und anderen Gemeindeangelegenheiten Fra-gen stellen können. Gegebenenfalls müssen die Einzelhei-ten des Ablaufs in der Geschäftsordnung geregelt werden.Mit einfacher Mehrheit kann der Rat beschließen, anwe-sende Sachverständige zu hören, und mit Dreiviertelmehr-heit kann er die Anhörung von anwesenden Einwohnernzulassen. Diese Bestimmungen gelten auch für öffentlicheAusschusssitzungen.

4.4 Der Verwaltungsausschuss

Das zweite kollegiale Organ neben dem Rat ist der Verwal-tungsausschuss, dem neben dem Bürgermeister je nachGröße des Rates zwei bis zehn weitere stimmberechtigteRatsmitglieder (Beigeordneten) angehören.

Dem Verwaltungsausschuss obliegt die Entscheidung– in Angelegenheiten im Falle der sog. Lückenzuständigkeit,

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Der Rat

– in Angelegenheiten, für die er sich aus dem Zuständig-keitsbereich des Bürgermeisters im Einzelfall die Entschei-dung vorbehalten hat,

– über Widersprüche in Angelegenheiten des eigenen Wir-kungskreises (Über Widersprüche im übertragenen Wir-kungskreis entscheidet regelmäßig die fachlich zuständi-ge Aufsichtsbehörde.),

– in personalrechtlichen Angelegenheiten der Angestelltenund Arbeiter, soweit er seine Befugnisse nicht auf denBürgermeister übertragen hat.

Außerdem nimmt der Verwaltungsausschuss zentraleSteuerungs- und Koordinierungsaufgaben im Rahmen derGemeindeverwaltung wahr.

– Er bereitet die Beschlüsse des Rates vor,– er wirkt darauf hin, dass die Tätigkeit der Fachausschüsse

aufeinander abgestimmt wird,– er kann unabhängig von den Zuständigkeiten der ande-

ren Organe in allen Verwaltungsangelegenheiten derGemeinde vom Bürgermeister Auskünfte verlangen undzu allen Verwaltungsangelegenheiten Stellung nehmen.

Im Hinblick auf diese Rechte und Aufgaben des Verwal-tungsausschusses verfügen seine Mitglieder über einen sehrviel höheren Informationsstand als die übrigen Ratsmitglie-der, der ihnen eine umfassende Sicht aller kommunalenProbleme vermittelt, wodurch ihre allgemeinpolitische Ver-antwortlichkeit besonders herausgestellt wird. Zu den Mit-gliedern des Verwaltungsausschusses zählen deshalb regel-mäßig die führenden Politiker des Rates

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Der Rat

5. Die Samtgemeinde

Die Wurzeln der Samtgemeinde liegen in den Vogteien undKirchspielverbänden des 19. Jahrhunderts, insbesondere imRaum Osnabrück. Damals schlossen sich Gemeinden zumZwecke der gemeinsamen Aufgabenerledigung zusam-men. Ihre Organe waren ein Samtgemeinderat oder -aus-schuss. Dieser bestand aus Ratsmitgliedern der beteiligtenGemeinden und einem Samtgemeindevorsteher.

Die rev. DGO enthielt keine Regelungen über Samtgemein-den und die NGO von 1955 enthielt nur die Bestimmungüber den Fortbestand der Samtgemeinden sowie eineErmächtigung für die Landesregierung, ihre Verfassungund Verwaltung durch Verordnung zu regeln. Dies holtedie Samtgemeindeverordnung von 1961 nach, durch diedie Samtgemeinden in jeweiliger Anlehnung an das Rechtder Einheitsgemeinden organisiert wurden. Danach stiegbis zum Beginn der Gemeindereform 1971 die Zahl derSamtgemeinden von zunächst etwa 30 auf etwa 280.

Im Zuge der Gemeindereform zwischen 1971 und 1974wurde die Samtgemeinde grundsätzlich der Einheitsge-meinde gleichgestellt und die Regelung ihrer Verfassungund Verwaltung in die NGO übernommen.

Samtgemeinden sind Kommunalverbände. Zu ihnen kön-nen sich Gemeinden eines Landkreises, die mindestens 400Einwohner haben, durch Vereinbarung einer Hauptsatzungzusammenschließen, um ihre Verwaltungskraft zu stärken.Eine Samtgemeinde soll mindestens 7.000 Einwohnerhaben. Sie darf nicht mehr als zehn Mitgliedsgemeindenumfassen. Seit der Gemeindereform sind erst zwei Samt-gemeinden in Einheitsgemeinden umgewandelt worden.Diese geringe Zahl ist angesichts der bestehenden Voraus-setzungen bezüglich der gesetzlich erforderlichen Ein-

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Die Samtgemeinde

wohnergröße von Samtgemeinden und der auch für Ein-heitsgemeinden bei der Gemeindereform zugrunde geleg-ten Regeleinwohnerzahl von 7.000 bis 8.000 verständlich.Für die Samtgemeinden und ihre Mitgliedsgemeinden gel-ten die Vorschriften für Einheitsgemeinden, soweit die NGOnicht ausdrücklich abweichende Regelungen vorsieht.

Die Samtgemeinde erfüllt wesentliche Aufgaben des eige-nen Wirkungskreises ihrer Mitgliedsgemeinden, die in derNGO im Einzelnen genannt sind und nicht auf die Mit-gliedsgemeinden zurückübertragen werden können. Zudiesen Angelegenheiten gehören u. a. die Flächennut-zungsplanung, die Schulträgerschaft, der Brandschutz, derBetrieb von Einrichtungen, für die der Anschluss- und Benut-zungszwang vorgeschrieben werden kann oder die mehre-ren Mitgliedsgemeinden dienen. Des Weiteren erfüllt dieSamtgemeinde diejenigen Aufgaben des eigenen Wir-kungskreises, die ihr von allen Mitgliedsgemeinden übertra-gen werden. Bei deren Übertragung müssen die einzelnenAufgaben in der Hauptsatzung der Samtgemeinde bezeich-net werden. Sollen diese Aufgaben wieder auf alle Mit-gliedsgemeinden zurückübertragen werden, muss dies ein-vernehmlich erfolgen.

Darüber hinaus nimmt die Samtgemeinde alle Aufgabendes übertragenen Wirkungskreises ihrer Mitgliedsgemein-den wahr. Sie unterstützt und berät ihre Mitgliedsgemein-den in allen Aufgaben und führt deren Kassengeschäfte.Um all diese Aufgaben erfüllen zu können, erhält die Samt-gemeinde wie die Einheitsgemeinde Finanzmittel auf derGrundlage des Niedersächsischen Finanzausgleichsgeset-zes. Außerdem kann sie Gebühren und Beiträge wie eineEinheitsgemeinde, aber keine Steuern erheben. Reichenaber diese Einnahmen für die Erledigung der Aufgabennicht aus, kann sie von den Mitgliedsgemeinden eine Samt-gemeindeumlage einfordern.

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Die Samtgemeinde

Die Organe der Samtgemeinde sind der Samtgemeinderat,der Samtgemeindeausschuss und der Samtgemeindebür-germeister. Das Verfahren ihrer Wahl, ihre Rechtsstellung,ihre Kompetenzen im Rahmen der Aufgaben der Samtge-meinde entsprechen denen des Rats, des Verwaltungsaus-schusses und des Bürgermeisters in Einheitsgemeinden.

5.1 Mitgliedsgemeinden

Der Bürgermeister wird in Mitgliedsgemeinden allerdingsnicht unmittelbar von den Bürgern, sondern vom Rat ausseiner Mitte gewählt. Der Bürgermeister ist Vorsitzendernicht nur des Verwaltungsausschusses, sondern auch desRates. Er kann mit Zweidrittelmehrheit des Rates abgewähltwerden.

Der Bürgermeister ist ehrenamtlich tätig und seine Kompe-tenzen entsprechen denen des hauptamtlichen Bürgermeis-ters. Der Rat kann jedoch für die Dauer der Wahlperiodebeschließen, dass der ehrenamtliche Bürgermeister nur dierepräsentative Vertretung seiner Gemeinde und den Vorsitzin dessen Rat und Verwaltungsausschuss wahrnimmt. Indiesem Fall nimmt die anderen Aufgaben des Bürgermeis-ters, insbesondere seine Verwaltungsaufgaben, entwederder Samtgemeindebürgermeister oder ein anderer leitenderBediensteter der Samtgemeinde wahr. Der Betroffene wirddann in das Ehrenbeamtenverhältnis der Mitgliedsgemein-de berufen und führt die Amtsbezeichnung Gemeindedi-rektor. Seine Handlungsfähigkeit ist z. T. eingeschränkt, daer bei bestimmten Maßnahmen die Mitwirkung des Bür-germeisters benötigt.

Die Verwaltungsspitze der Mitgliedsgemeinden ist ehren-amtlich organisiert, denn ihre wesentlichen Aufgaben wer-den von der Samtgemeinde wahrgenommen. Meistenshaben die Mitgliedsgemeinden darüber hinaus kein haupt-

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Die Samtgemeinde

berufliches Personal, da sie Unterstützung durch ihre Samt-gemeinde erhalten.

Die Diskussion über die Vor- und Nachteile von Einheits-bzw. Samtgemeinde geht unter den jeweiligen Anhängernbzw. Gegner weiter. Pro Einheitsgemeinde wird angeführt,dass die Verwaltungsarbeit viel einfacher sei, da alles imRathaus zusammenlaufe, die Akzeptanz dieser Gemeinde-form bei den Bürgern besonders hoch und andererseits derpolitische Entscheidungsprozess in Samtgemeinden sehrlangwierig sei. Pro Samtgemeinde wird argumentiert, dieAusgaben ließen sich bei ihnen reduzieren, die Lebensqua-lität in den Mitgliedsgemeinden sei höher als in einer Ein-heitsgemeinde und zudem seien die Kompetenzen vonOrtsräten der Einheitsgemeinden sehr begrenzt.

6. Ortschaften und Stadtbezirke

Mit den Eingemeindungen und Gemeindezusammen-schlüssen im Rahmen der Gemeindereform 1971 bis 1974erlangte das Ortschaftsrecht eine besondere Bedeutung.Sein Ziel ist es, den Verlust von gemeindlicher Selbstständig-keit zu überwinden, die Integration der neuen Gemeindenzu beschleunigen und die Identifizierung der Bürger mitihrer örtlichen Gemeinschaft zu stärken. Ähnlich soll dieerst 1980 geschaffene Stadtbezirksverfassung helfen, inden großen Städten die kommunale Selbstverwaltung zuverbessern.

6.1 Ortschaften

Ortschaften sind Teile einer Gemeinde, die eine engereGemeinschaft bilden. In ihnen sind Ortsräte zu wählen oder

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Ortschaften und Stadtbezirke

Ortsvorsteher zu bestellen. Ihre Grenzen und ihre Aufhe-bung ist nur am Ende einer Wahlperiode zulässig.

Der Ortsrat wird für die Dauer der allgemeinen Wahlperi-ode zusammen mit dem Gemeinderat gewählt. Die Rechts-stellung der Ortsratsmitglieder entspricht der der Gemein-deratsmitglieder. Vorsitzender ist der Ortsbürgermeister,den der Ortsrat aus seiner Mitte wählt. Als Ehrenbeamtemkönnen ihm mit seinem Einverständnis Hilfsfunktionen fürdie Gemeindeverwaltung übertragen werden. Dazugehören u. a. Unterschriftsbeglaubigungen, Überwachunggemeindlicher Einrichtungen, Mithilfe bei statistischenErhebungen, Kontrollen im Rahmen der Verkehrssiche-rungspflicht.

Der Ortsrat soll die Belange der Ortschaft wahren und aufihre gedeihliche Entwicklung hinwirken. Über bestimmteortschaftsbezogene Angelegenheiten wie z. B. die Unter-haltung und Benutzung von öffentlichen Einrichtungen inder Ortschaft, die Pflege des Ortsbildes, die Vereins- undBrauchtumsförderung kann er selbstständig entscheiden.Dafür muss ihm der Gemeinderat die erforderlichen Haus-haltsmittel zur Verfügung zu stellen. Die Etathoheit desGemeinderates bleibt dadurch jedoch unberührt.

Ferner hat der Ortsrat ein Anhörungsrecht in allen wichti-gen die Ortschaft berührenden Fragen des eigenen undübertragenen Wirkungskreises, wie z. B. bei Investitions-vorhaben in der Ortschaft, bei der Bauleitplanung, bei derEinrichtung, Änderung und Aufhebung von öffentlichenEinrichtungen. Die Entscheidungszuständigkeiten des Orts-rates können durch die Hauptsatzung ausgeweitet wer-den.

Schließlich kann der Ortsrat gegenüber den Gemeinde-organen in ortschaftsbezogenen Angelegenheiten Vor-

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schläge machen. Bei der Beratung dieser Angelegenheitenin den Kollegialgremien der Gemeinde hat der Ortsbürger-meister oder sein Stellvertreter ein Anhörungsrecht.

6.2 Ortsvorsteher

Wenn in der Hauptsatzung die Bestellung eines Ortsvorste-hers vorgesehen ist, wird dieser für die Dauer der Wahlpe-riode vom Gemeinderat durch Beschluss bestimmt, undzwar auf Vorschlag der Fraktion, deren Mitglieder der beider Wahl in der Ortschaft stärksten Partei oder Wähler-gruppe angehören. Der Ortsvorsteher, der in der Ortschaftwohnen muss, soll die Belange der Ortschaft gegenüberden Gemeindeorganen zur Geltung bringen und Hilfsfunk-tionen für die Gemeindeverwaltung erfüllen. Er kann eben-so wie der Ortsrat Vorschläge machen und ist dann wie derOrtsbürgermeister anhörungsberechtigt.

6.3 Stadtbezirke

In kreisfreien Städten und Städten mit mehr als 100.000Einwohnern können durch Ratsbeschluss Stadtbezirkegebildet werden. Von dieser Möglichkeit haben allerdingsbisher nur Braunschweig und Hannover Gebrauchgemacht.

Im Unterschied zu Ortschaften müssen die Stadtbezirke,über deren Zahl und Abgrenzungen es keine gesetzlichenVorschriften gibt, das gesamte Stadtgebiet erfassen.Gesetzliche Vorgaben für ihre Zahl und ihre Abgrenzungbestehen nicht. Ihre Aufhebung und Grenzänderung ist nurzum Ende der Wahlperiode zulässig. Für jeden Stadtbezirkmuss jedoch ein Stadtbezirksrat eingerichtet werden, des-sen Mitglieder im Rahmen der Kommunalwahl zu wählensind.

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Die Stadtbezirksverfassung entspricht im Wesentlichen derOrtsratsverfassung, doch gibt es einige Abweichungen:

– die Zahl der Mitglieder des Stadtbezirksrates ist gesetzlichfestgelegt,

– die Entscheidungszuständigkeiten des Stadtbezirksratesgehen geringfügig über die des Ortsrates hinaus,

– die Kompetenzen des Stadtbezirksrates können nicht ein-geschränkt werden,

– der Bezirksbürgermeister nimmt keine Hilfsfunktionenwahr.

7. Bürger- und Einwohnerbeteiligung

Seit jeher besteht die Möglichkeit, dass sich Einwohner durchdie Übernahme ehrenamtlicher Tätigkeiten an der Gestal-tung der Lebensverhältnisse in ihrer Gemeinde beteiligen,insbesondere im kulturellen und sozialen Bereich. Nebendem freiwilligen Engagement können wahlberechtigte Ein-wohner jedoch auch zur Übernahme von Ehrenämtern undsonstigen ehrenamtlichen Tätigkeiten verpflichtet werden.

Auf Grund seiner Kompetenz, Richtlinien für die Verwal-tungsführung aufzustellen, kann der Rat regeln, wie die Ein-wohner an der Verwaltung der Gemeinde zu beteiligen sind.Jedoch darf diese Beteiligung über eine Beratung der Orga-ne, z.B. durch Beiräte, Kommissionen und ähnlich Einrich-tungen, nicht hinausgehen. Denn verbindlichere Formen derEinwohnerbeteiligung bedeuten die Schaffung von Kommu-nalverfassungsrecht, für die nach der Kompetenzordnungdes Grundgesetzes der Landtag zuständig ist.

Der Landtag verabschiedete am 1. April 1996 das Gesetz zurReform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts,

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Bürger- und Einwohnerbeteiligung

das am 1. November 1996 in Kraft trat. Danach sind Ein-wohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, Anre-gungen und Beschwerden sowie Bürger- bzw. Einwohnerbe-fragung in den Gemeinden zulässig.

7.1 Einwohnerantrag

Als einziges Beteiligungsrecht ist der Einwohnerantrag, denman auch als Anregungsverfahren bezeichnen kann, nichtvöllig neu, denn er fand sich bereits in der alten Gemeinde-ordnung als Bürgerantrag.

Mit dem Einwohnerantrag können die Einwohner direkt aufihre gewählten Vertretungen einwirken. Dabei ist vorgege-ben, dass innerhalb von zwölf Monaten in derselben Ange-legenheit nur ein Einwohnerantrag gestellt werden darf.Darüber hinaus soll mit dem Unterschriftenquorum, dasnach der Einwohnerzahl gestaffelt ist, sichergestellt wer-den, dass sich der Rat lediglich mit Anträgen zu befassenhat, die ein Minimum an öffentlicher Aufmerksamkeiterreicht haben. Seit Einführung des Einwohnerantrags hater allerdings fast keine Bedeutung entwickelt.

Bewertet man das Instrument Einwohnerantrag nach denKriterien Partizipation, Transparenz und Effizienz, so kannman alle als hoch bezeichnen, soweit der Antrag im Rat inöffentlicher Sitzung beraten wird und im Ergebnis Zustim-mung findet. Somit geht von diesem Partizipationsinstru-ment eine – bisher wenig genutzte – potenzielle Druckwir-kung aus.

7.2 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Erst mit der Kommunalverfassungsreform von 1996 wur-den die eng miteinander verbundenen Instrumente Bürger-begehren und Bürgerentscheid geschaffen. Beide sind zwei

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selbstständige Abschnitte eines Verfahrens, das eine Ent-scheidung einer Gemeindeangelegenheit unmittelbardurch die wahlberechtigte Bevölkerung zum Ziel hat. Siesind damit eine große Herausforderung für die repräsenta-tive Willensbildung des Rates.

Für die Einführung des Bürgerbegehrens wurde im Nieder-sächsischen Landtag angeführt, dass es die Bürger moti-viere, sich verstärkt in kommunalen Sachfragen zu enga-gieren. Darüber hinaus eröffne es ihnen die Möglichkeit,auch zwischen den Wahlen im Einzelfall Entscheidungender Ratsmehrheit zu korrigieren. Außerdem könnte ange-sammelter Unmut in der Bevölkerung über nicht akzeptier-te Entscheidungen abgebaut sowie die Integration derBürger in den politischen Entscheidungsprozess gefördertwerden.

Die Durchführung des Bürgerbegehrens liegt dabei aus-schließlich in der Hand der Initiatoren, während derBürgerentscheid von der Gemeinde durchzuführen ist.Dabei kann jedermann, auch wenn er nicht Einwohneroder Bürger des betreffenden Ortes ist, Initiator eines Bür-gerbegehrens sein. So können die Wahlberechtigten miteinem Bürgerbegehren beantragen, dass ihnen der Ratbestimmte Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreiseszur direkten Entscheidung (Bürgerentscheid) überlässt.

Das Verfahren beginnt mit der Sammlung von Unterschrif-ten, die der Gemeinde schriftlich anzuzeigen ist. Sobalddiese Anzeige bei der Gemeinde eingeht, beginnt eine Fristvon sechs Monaten, innerhalb der das Bürgerbegehren mitden erforderlichen Unterschriften einzureichen ist. Je nachEinwohnerzahl der Gemeinde muss eine bestimmte Zahlvon Unterschriften wahlberechtigter Einwohner beige-bracht werden, und zwar unter Festlegung von Höchstzah-len von 10% der Wahlberechtigten.

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Durch das Unterschriftenquorum soll verhindert werden,dass kleine Interessengruppen das Bürgerbegehren dazunutzen, mit von vornherein nicht mehrheitsfähigen Anträ-gen eine planvolle Kommunalpolitik zu behindern.

Mit dem Bürgerentscheid kann beantrag werden, dass dieBürger einer Kommune über eine bestimmte Angelegen-heit ihrer Gemeinde entscheiden. Der Sachverhalt muss wiebeim Bürgerantrag einer des eigenen Wirkungskreises inder Zuständigkeit des Rates sein. Eine Reihe von Angele-genheiten von grundsätzlicher Bedeutung, wie z.B. dieOrganisation der Verwaltung, die Rechtsverhältnisse derMandatsträger und Bediensteten, die Bauleitplanung, dieHaushaltssatzung sowie Abgaben und Entgelte, die Jahres-rechnung, Planfeststellungs- und andere förmliche Zulas-sungsverfahren, sind jedoch ausgenommen. Allerdings darfüber die im Bürgerbegehren aufgegriffene Angelegenheitin den letzten zwei vorangegangenen Jahren kein Bürger-entscheid durchgeführt worden sein.

Das Bürgerbegehren steht häufig in Konkurrenz mit derPolitik des Rats bzw. dessen Mehrheitsfraktion. Es initiiertdamit kontroverse politische Diskussionen in einer Gemein-de. Wenn sich das Bürgerbegehren gegen einen Ratsbe-schluss richtet, dann muss es innerhalb von drei Monatennach Bekanntmachung dieses Beschlusses mitsamt derUnterschriften eingereicht werden. Diese Frist bei der Ein-leitung eines Bürgerbegehrens gilt nicht, wenn sich diesesgegen einen nicht bekannt gemachten Ratsbeschluss odergegen Entscheidungen des Verwaltungsausschusses oderdes Hauptverwaltungsbeamten richtet.

Das Bürgerbegehren muss das Begehren so genau bezeich-nen, dass darüber mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmt wer-den kann. Das schriftlich zu formulierende Begehren musseine Begründung und einen durchführbaren Deckungsvor-

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schlag für die entstehenden Kosten oder Einnahmeausfälleenthalten. Die Begründung soll den Bürgern helfen, einesachgerechte Entscheidung zu fällen, ob sie das Begehrenmit ihrer Unterschrift unterstützen wollen oder nicht. Dabeisollten sich Umfang und Inhalt der Begründung nach denSachverhalt des Begehrens richten. Wichtig ist, dassmöglichst für jeden Bürger, der sich für die Belange derGemeinde interessiert, auch schwierige Sachverhalte ver-ständlich sind.

Ein Deckungsvorschlag für die bei Verwirklichung desAntrags entstehenden Kosten oder Einnahmeausfälle istebenfalls erforderlich. Über die Zulässigkeit des Antragsentscheidet der Verwaltungsausschuss. Ist er zulässig, mussder Rat ihn innerhalb von drei Monaten beraten; einAnspruch auf eine Sachentscheidung besteht nicht.

An den Deckungsvorschlag werden hohe Anforderungengestellt. Er muss nicht nur die Höhe der Kosten angeben,vielmehr muss es sich auch auf die Finanzierung derBeschaffungs- und Herstellungskosten sowie auf dieDeckung der Folgekosten erstrecken. Hat z.B. eine Gemein-de ihre Kreditmöglichkeiten ausgeschöpft, dann ist derDeckungsvorschlag, einen Kredit aufzunehmen, nach dengesetzlichen Bestimmungen nicht zu akzeptieren. Anderer-seits ist kein Deckungsvorschlag notwendig, wenn durchdas Begehren Kosten eingespart werden oder dieseskostenneutrale Folgen hat.

Über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens muss der Ver-waltungsausschuss unverzüglich entscheiden. Während derEinwohnerantrag lediglich eine Anstoßfunktion für den Ratbesitzt und deshalb eine großzügigere Interpretation seinerZulässigkeit keine weitreichende Folgen hat, ist beim Bür-gerbegehren die strikte Rechtsanwendung geboten, weil

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die Zulässigkeit des Begehrens regelmäßig die Durch-führung des Bürgerentscheids zur Folge hat.

Sollte der Verwaltungsausschusses die Unzulässigkeit desBürgerbegehrens feststellen, können Bürger diese Entschei-dung nur mittels einer Feststellungsklage anfechten, da essich hier um eine kommunalverfassungsrechtliche Streitig-keit handelt.

Im Falle der Zulässigkeit kann dagegen das Begehren nichtangefochten werden, auch nicht von Gegnern des verfolg-ten Anliegens, da sie in ihren Rechten nicht beeinträchtigtwurden. Den Beschluss des Verwaltungsausschusses über-prüft die Kommunalaufsicht, um unnötige Bürgerentschei-de und die damit verbundenen Kosten zu vermeiden.

Die Durchführung des Bürgerentscheids organisiert dieGemeinde. Gesetzlich ist nur vorgeschrieben, dass er nichtam Tage einer Kommunalwahl stattfinden darf und dass – wie beim Begehren – Stimmzettel zu verwenden sind, aufdenen durch ein Kreuz mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmtwird. Die Erfolgschancen sind umso höher, je eindeutigereine Partei oder Interessengruppe sich der Sache annimmt.

Falls das Bürgerbegehren zulässig ist, muss der Bürgerent-scheid spätestens drei Monate nach der Entscheidung desVerwaltungsausschusses durchgeführt werden, es sei denn,der Rat entscheidet vollständig oder im Wesentlichen imSinne der Begehrens. Regelt die Gemeinde die Angelegen-heit vorher unabänderbar anders, geht der Bürgerentscheidins Leere.

Dem Bürgerentscheid ist entsprochen, wenn die Mehrheitder gültigen Stimmen auf „Ja“ lautet und diese Mehr-heit mindestens 25 v.H. der wahlberechtigten Einwohnerbeträgt. Dieses Zustimmungsquorum wird von den Anhän-

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gern des Instruments Bürgerbegehren kritisiert, da dies ins-besondere in den größeren Städten die Abstimmungs-bereitschaft mindere. Außerdem fördere das Quorum dieBoykottstrategie der Sachgegner, die ihre Nichtteilnahmean der Abstimmung wie eine Neinstimme wirken lassenkönnten.

Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Ratsbeschlussesund kann vor Ablauf von zwei Jahren nur auf Antrag desRates durch einen neuen Bürgerentscheid geändert wer-den. Die Entscheidungs- und Handlungsfreiheit derGemeinde ist bis zum Bürgerentscheid nicht eingeschränkt.Dennoch kann das langwierige Entscheidungsverfahren zuadministrativen Effektivitätsverlusten sowie zu einer Ver-schiebung der politischen Gewichte zwischen den Bürgernund Rat und Verwaltung zu Lasten des Rats führen.

Beim Bürgerentscheid sind die Kriterien Partizipation vorallem wegen des Quorums nur relativ, Transparenz und Effi-zienz dagegen durchgehend hoch, es sei denn, der Ent-scheid scheitert.

In Niedersachsen lässt sich seit Einführung des Bürgerbe-gehrens eine nahezu konstante Anzahl von knapp zwanzigjährlich konstatieren, von denen jeweils ein Viertel positivbzw. negativ entschieden sowie die Hälfte wegen Unzuläs-sigkeit abgelehnt wurden.

7.3 Anregungen und Beschwerden

Mit der neuen Kommunalordnung wurde erstmals aufkommunaler Ebene auch ein Petitionsrecht zum Rat einge-führt, das für die Landesexekutive, zu der auch die Gemein-den gehören, durch die Niedersächsische Verfassung bereitsvorgeschrieben war. Es bestand jedoch die Auffassung, derRat sei keine Volksvertretung und für ihn träfe deshalb dasallgemeine Petitionsrecht nicht zu.

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Nunmehr hat jedermann, auch ein Minderjähriger, dasRecht, sich mit Petitionen an den Rat, den Bürgermeister,den Verwaltungsausschuss oder einen sachlich zuständigenFachausschuss zu wenden. Dabei ist die schriftliche Formzwingend vorgeschrieben.

Durch die Bestimmung der NGO ist dem Rat petitionsrecht-lich eine Stellung verliehen worden, die die Parlamente ver-fassungsrechtlich schon lange besitzen. So hat der Rat alsdas Hauptorgan der Gemeinde die Möglichkeit, von Anre-gungen und Beschwerden auch dann zu erfahren, wenn sieAngelegenheiten betreffen, die nicht in seine Zuständigkeitfallen. Dadurch wird allerdings nicht die Entscheidungs-zuständigkeit verändert; dem Rat ist aber die Möglichkeitgegeben, sich im Rahmen seiner gesetzlichen Möglichkei-ten einzuschalten.

Der Gemeindebevölkerung kann das Petitionsrecht alsInstrument bürgerschaftlicher Teilhabe an der kommunal-politischen Willensbildung dienen, insbesondere dann,wenn sie von Bürgerinitiativen als Sammel- oder Massen-petition eingesetzt wird.

Partizipation, Transparenz und Effizienz von Anregungenund Beschwerden sind hoch, wenn der Rat diese öffentlicherörtert und letztlich den Anregungen folgt.

7.4 Bürger- und Einwohnerbefragung

Die NGO gibt weiterhin Gemeinden die gesetzliche Grund-lage, in einer bestimmten Angelegenheit nicht nur Mei-nungsumfragen durchzuführen, sondern die wahlberech-tigten Einwohner auch umfassend zu befragen.

Derartige Bürgerbefragungen haben mit den Ratsreferen-den in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein

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gemeinsam, Initiativen des Rats zu sein, doch ist das Ergeb-nis der Befragungen im Gegensatz zu dem von Referendenunverbindlich.

Hauptzweck der Befragungen ist es, dem Rat bei derGewinnung von Informationen zu helfen, um seine Mei-nungs- und Willensbildung und damit seine Entscheidungs-fähigkeit zu verbessern. Gleichzeitig können derartigeBefragungen das Interesse der Bürger an den die Gemein-de betreffenden Angelegenheiten erhöhen und damit ihrkommunalpolitisches Engagement stärken.

Allerdings gibt es auch Vorbehalte gegenüber der Bürger-befragung. So kann der Rat mit diesem Instrument Druckauf den Bürgermeister und den Verwaltungsausschussausüben, wenn er Sachverhalte befragen lässt, die in denKompetenzbereich dieser beiden Organe fallen. Bisher hates freilich in Niedersachsen bei den wenigen Bürgerbefra-gungen solche Konfliktsituationen nicht gegeben.

7.5. Einwohnerversammlung

Bei wichtigen Planungen und Vorhaben in einer Gemeindesoll der Bürgermeister Einwohnerversammlungen für diegesamte Gemeinde bzw. für Teile des Gemeindegebieteseinberufen, um die Einwohner rechtzeitig und ausreichendüber die Grundlagen, Ziele und Auswirkungen der geplan-ten Vorhaben zu unterrichten und ihnen gleichzeitig dieMöglichkeit zu einer umfassenden Erörterung zu geben.

Damit ist die Einwohnerversammlung ein wichtiges Diskus-sionsforum, zu dem auch die nicht wahlberechtigten Ein-wohner zugelassen sind. Dennoch ist dieses Partizipations-instrument – verglichen mit ähnlichen Einrichtungen inanderen Bundesländern – recht schwach, denn sie findetnicht in regelmäßigen Abständen statt und lässt auch keine

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Beschlüsse zu, die dem Rat Anregungen geben und vondiesem in einer bestimmten Frist zu behandeln sind.

7.6 Beteiligung an der Bauleitplanung

Eine besondere Form der Beteiligung der Bürger ist die amBauleitplanverfahren, die nach dem Baugesetz sowohl fürden Flächennutzungsplan als auch für den Bebauungsplanvorgeschrieben ist. Dabei haben die Bürger bei der vorge-zogenen Bürgerbeteiligung, die sich auf das Anfangsstadi-um eines Planungsvorhabens bezieht, und bei der förmli-chen Bürgerbeteiligung nach Vorlage der Entwürfe der Bau-leitpläne die Möglichkeit, ihre Vorstellungen einzubringen.Zu den Bürgern zählen dabei nach dem Baugesetz alle Per-sonen, die durch den Bauleitplan betroffen sind, betroffensein können oder irgendein Interesse an der Planunghaben. Dies kann z.B. auch für einen Nichteinwohner gel-ten, der möglicherweise nur ein Grundstück in der Gemein-de hat.

Der Gemeinderat muss alle schriftlich vorgebrachten Anre-gungen prüfen und dann über Änderungen und Ergänzun-gen bis hin zur Aufhebung des Bauleitplans entscheiden.Dieses abschließende Entscheidungsrecht des Rats machtoffenbar, dass den Bürgern nur eine begrenzte Mitwir-kungsmöglichkeit an der Bauleitplanung gegeben ist.Andererseits kann eine nicht ordnungsgemäße Mitwirkungder Bürger an der Bauleitplanung dazu führen, dass höhereVerwaltungsbehörden den Plan nicht genehmigen und ihmdamit die Rechtswirksamkeit verwehren.

7.7 Beiräte

Eine weitere Möglichkeit für die Bürger und insbesonderefür bestimmte Gruppen der Einwohnerschaft, ihre spezifi-schen Belange dem Rat zu Gehör zu bringen, ist die Mitar-

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beit in Beiräten. Zu ihnen zählen vorzugsweise Personen-gruppen, die gewöhnlich wenig Einflussmöglichkeiten aufdie Gemeindeorgane haben und die deshalb als benachtei-ligt angesehen werden.

Dies sind vor allem alte Menschen und Ausländer, Kinderund Jugendliche, die erst durch die Mitarbeit in den Beirä-ten zusätzliche Beteiligungschancen an der Kommunalpoli-tik erhalten. So gibt es Jugendgemeinderäte in erster Linie inkleineren Gemeinden mit bis zu 30.000 Einwohnern. In die-sen Beiräten werden Jugendliche und Kinder in konkretePlanungsprozesse der Gemeinde einbezogen, in Foren undan „Runden Tischen“ wird ihnen Gelegenheit zur Kritikgegenüber der Verwaltung und den Politikern gegeben undals Jugendparlament können sie sogar über eng begrenzteBeschlussrechte und Haushaltsmittel verfügen. Allerdings istdas Partizipationsinstrument Jugendbeirat und -parlament inNiedersachsen noch wenig entwickelt, denn es findet sichbisher noch in weniger als zwanzig Gemeinden, die sichihrerseits auf 5 der insgesamt 38 Landkreise konzentrieren.

Weiter verbreitert sind die Seniorenbeiräte, die sich in fast100 Gemeinden finden. Die Mitglieder dieser Beiräte kön-nen entweder in Urwahl von den Einwohnern, die in derRegel das 65. Lebensjahr vollendet haben, gewählt oderdurch die Gemeinde berufen werden. Sie beraten undunterstützen u.a. die Träger der freien Wohlfahrtspflegeund entsenden darüber hinaus einzelne Mitglieder in dieRatsausschüsse, insbesondere in den Sozialausschuss.

Für die Ausländer, die nicht Bürger von Mitgliedsstaaten derEU sind und damit kein Wahlrecht für die Gemeindevertre-tungen haben, gibt es in den niedersächsischen Gemeindendrei Einrichtungen, durch die sie ihren Belangen Gehör ver-schaffen können. Dazu gehören der Ausländerbeauftragteals Bediensteter der Gemeinde, der Ausländerausschuss als

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Ausschuss des Rats und der Ausländerbeirat, dem als Initia-tiv- und Beratungsgremium keinerlei Entscheidungskompe-tenzen zustehen.

Da auch den Ausländerbeiräten eine gesetzliche Grundlagefehlt, ist deren politische Kompetenz, Zusammensetzungsowie Wahlrecht und Wahlmodus in den einzelnen Gemein-den sehr unterschiedlich. Manche Beiräte ähneln Verwal-tungstreffen, andere Parlamenten ohne Entscheidungsbefug-nis. Die meisten Beiräte haben jedoch ein Anhörungsrecht imRat bei den die Ausländer betreffenden Angelegenheiten.

Die meisten dieser Ausländerbeiräte finden sich in den Groß-städten. Die geringe Wahlbeteiligung zwischen 10 und 30%lässt freilich gelegentlich Zweifel an deren Legitimität auf-kommen.

Da die Beiräte in der NGO allerdings nicht erwähnt sind, fehltihnen eine rechtliche Grundlage. Sie bedürfen erst einer poli-tischen Entscheidung des jeweiligen Rats, durch die ihre Kom-petenzen und ihre personelle Besetzung festgelegt werden.Deshalb hängt es einerseits von der Sachkunde in den Beirä-ten, andererseits von der Haltung des Rats und der Verwal-tung ab, welche reale Wirkung Empfehlungen von Beirätenentfalten können.

Die vorsichtige Haltung des Niedersächsischen Landtagsgegenüber der Einführung von Beiräten, die auch durch dieEmpfehlungen der Enquete-Kommission gestützt wird,beruht auf der Sorge, die gesonderte Beteiligung einzelnerGruppen der Einwohnerschaft in Beiräten, gelegentlich auch„Nebengemeinderäte“ genannt, könne die Einbindung derverschiedenen Einzelinitiativen in die kommunale Gesamtpo-litik und damit die Wahrnehmung der Gesamtverantwortungdurch den Rat erschweren. Deshalb haben bis heute Vor-schläge, die die gesetzliche Verpflichtung zur Einführung von

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Beiräten vorsehen, im Niedersächsischen Landtag keineMehrheit gefunden.

7.8 Projektorientierte Bürgerbeteiligung

Das geläufigste Beispiel für projektorientierte Bürgerbeteili-gung ist die kommunale Agenda 21, die auf der Agenda 21von Rio de Janeiro beruht. Ziel ist es, Bürger, örtliche Orga-nisationen und die Privatwirtschaft auf Foren ins Gesprächmiteinander zu bringen, um so die gesamte Bevölkerung indie Diskussion über die nachhaltige Entwicklung desGemeinwesens, die weit über die Bauleitplanung hinaus-geht, einzubeziehen.

7.9 Bewertung plebiszitärer Entscheidungsverfahren

Die Einführung erweiterter plebiszitärer Entscheidungsver-fahren mit der Reform des niedersächsischen Kommunal-verfassungsrechts von 1996 hat bis heute keine demokrati-sche Massenmobilisierung in den niedersächsischenGemeinden bewirkt. Zu groß ist der Aufwand für die Orga-nisation und den Kommunikationsprozess, den die Initiato-ren leisten müssen, um die plebiszitären Instrumente effek-tiv zu machen. Die Sorge, die Funktion der Räte könne aus-gehöhlt werden, hat sich bisher in Niedersachsen nichtbestätigt.

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Literaturhinweise

Detjen, Joachim: Demokratie in der Gemeinde – Bürgerbeteiligug an der Kommunalpolitik in Niedersachsen, Hannover 2000.

Ipsen, Jörn: Niedersächsisches Kommunalrecht – Lehrbuch,2. Aufl., Stuttgart 1999.

Thiele, Robert: Niedersächsische Gemeindeordnung. Kommentar, 6. Aufl., Hannover 2002.

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Literaturhinweise

Documents

Niedersächsische Kommunalordnung und -politik · während der vom Rat berufene Gemeindedirektor (in Städ-ten: Stadt- oder Oberstadtdirektor) Chef der Gemeinde ist. Er vertritt seine