Verfassungsrechtliche Strukturfragen der Versicherungsaufsicht

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    20-Mar-2017

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  • ABHANDLUNGEN

    Verfassungsrechtliche Strukturfragender Versicherungsaufsicht

    Von Rupert Scholz, Miinchen/Berlin*

    1. Problemstellung

    Bereits im Jahre 1901 formulierte der seinerzeitige Reichsgesetz-geber in seiner Amtlichen Begrundung zum Gesetz uber die Beauf-sichtigung der Versicherungsunternehmen (VAG) 1 , daB die Versiche-rungswirtschaft der materiellen Staatsaufsicht zu unterstellen sei, weil,,das offentliche Interesse an einer gedeihlichen and soliden Entwick-lung des Versicherungswesens in besonders hohem Grade" bestehe anddem Staat die Pflicht besonderer Fursorge auf diesem Gebiete aufer-legt" sei. Mit Recht wird auf diesen Satz and semen damaligen Kon-text noch heute regelmaBig Bezug genommen, wenn es darum geht,Sinn, Reichweite and Legitimation der Versicherungsaufsicht zu be-stimmen.2 Geht man dagegen ins Detail, wird nach den konkreten Zie-len, Reichweiten and Legitimationen einzelner MaBnahmen der heuti-gen Versicherungsaufsicht gefragt, so bricht vielfaltiger Dissens auf. Sounbestreitbar die prinzipielle Bewahrung der Versicherungsaufsicht ist,so umstritten sind viele ihrer heute gultigen gesetzlichen Ausformun-gen, sind viele Formen des Instrumentariums and des Selbstverstand-nisses der zustandigen Aufsichtsbehorde and desto fordernder wird derRuf nach neuen Eingrenzungen oder gar nach einer neuen, auch ver-fassungsrechtlich gultigen Standortbestimmung der Versicherungsauf-sicht insgesamt.s

    Sensibilisieren muB vor allem der Ruf nach der verfassungsrecht-lichen Eingrenzung oder Standortbestimmung. Denn gerade angesichts

    * Vortrag, gehalten auf der Jahrestagung des Deutschen Vereins fur Ver-sicherungswissenschaft e. V. am 14. Marz 1984 in Hannover. Der beibehal-tenen Vortragsform gemall sind die materialmaBigen Nachweise beschranktgehalten.

    1 Abged. bei Prolss I Schmidt / Frey, VAG, 9. Aufl. 1983, Vorbem. 33.2 Vgl. z. B. Prolss / Schmidt/Frey, VAG, a.a.O.3 Vgl. bes. Ipsen, DOV 75, 805 ff.; ders., BB 76, 281 f.; W. Weber, ZVersWiss

    1968, 227 ff.

    1 Zeitschr. f. d. g. Versicherungsw. 1/2

  • Rupert Scholz

    eines so bewahrten and dem deutschen Wirtschaftsrecht so traditionellvertrauten Instituts wie dem der Versicherungsaufsicht sollte maneigentlich and eher davon ausgehen, daB das gegebene System der Ver-sicherungsaufsicht langst ein derart gefestigtes, auch verfassungsrecht-lich voll abgesichertes Ziel- and Instrumentariengefuge aufweist, daszumindest keine prinzipiellen Probleme mehr aufzuwerfen in der Lageist. Tatsachlich gilt jedoch das Gegenteil, wie bereits der Umstand be-legt, daB wohl keine unserer Wirtschaftsaufsichten bereits in den zu-ruckliegenden Jahren auf so nachdruckliche, manchmal auch so tempe-ramentvolle Verfassungskritiken gestoien ist, wie die Versicherungs-aufsicht. Erinnert sei hier nur an die massiven Verfassungseinwande,die bereits vor vielen Jahren Hans-Peter Ipsen unter rechtsstaatlichenAspekten erhoben hat .4 Vor fast 10 Jahren hat Ipsen z. B. in Bezugauf die Sammelverfugungspraxis des BAV von einem (angeblich),,per se rechtswidrigen Aufsichtsverfahren" gesprochen5 ; bereits im Jahre1968 hat ein ebenso prominenter Kritiker wie Werner Weber davongesprochen, daB die Versicherungsaufsicht in Wahrheit ... einen ganzanderen, die Gesamtheit der Versicherungswirtschaft and jeweilsganzer Geschaftszweige and Unternehmensgruppen ins Auge fassenden,die Vorgange in der Versicherungswirtschaft mitdenkenden and gene-ralisierend mitformenden Stil angenommen" habe.e

    Auf eine kurze Formel gebracht bedeutet diese letztere Feststellungnichts anderes, als daB wie noch im einzelnen zu belegen sein wird die Versicherungsaufsicht heute nicht mehr Wirtschaftsaufsicht im ma-teriellen Sinne, sondern bereits die Versicherungswirtschaft umfassendsteuernde Wirtschaftslenkung darstellt oder dock faktisch als eine solchefungiert. Eine solche Feststellung mundet jedoch mit Notwendigkeit inverfassungsrechtliche Fragezeichen von evidentem Rang .7 Noch deut-licher wird dies, wenn etwa Reimer Schmidt vor kurzem resumiert, daBdie Versicherungsaufsicht langst die Qualitat einer ,Mischverwaltung'staatlicher Stellen and privater Unternehmen" erreicht habe. 8

    Selbst wenn diese letztere Formel mehr plakativer als rechtlich-institutioneller Art ist: Wenn eine solche Qualifikation zumindest fak-tisch zutreffen sollte, sahe sich nicht nur das gesetzliche System, son-dern auch das zugrunde liegende Legitimationsgefuge unserer Versiche-rungsaufsicht ernsthaft in Frage gestellt. Stellt man derart massiven

    4 DOV 75, 805 ff.4 DOV 75, 814; ders., BB 76, 281 f.; vgl. kritisch auch Moller, Ipsen-Fest-

    schrift, 1975, S. 465 (473 f.); W. Weber, ZVersWiss 1968, 246.6 ZVersWiss 1968, 244.7 Vgl. auch Ipsen, DOV 75, 806 ff; W. Weber, a.a.O.; Isensee, Privatauto-

    nomie der Individualversicherung and soziale Selbstverwaltung, 1980, S. 39 f.8 Vgl. Gedanken fiber das Verhaltnis von Recht and Praxis der Indivi-

    dualversicherung heute, 1983, S. 14.

  • 'ferfassungsrechtliche Strukturfragen der Versfcherungsaufsicht

    Kritiken and Vorbehalten verteidigende AuBerungen gegeniiber, somuten diese auffallig blaB an. Beispielhaft sei etwa B. Spate mit seinerReplik auf die rechtsstaatlichen Einwande Hans-Peter Ipsens im Jahre1976 zitierts; wenn es hier heiBt, das Bundesaufsichtsamt fur das Ver-sicherungswesen musse ,haufig vorausschauend auf die Aufrechterhal-tung einer geordneten Versicherungswirtschaft ausgerichtet sein, ohnedaB damit der Bereich der Ordnungsverwaltung verlassen and ver-botene Wirtschaftslenkung betrieben" werde 10, so mochte dies in denAugen mancher Leser vielleicht mehr als camouflierendes Eingestandnis,denn als tatsachliche Widerlegung anmuten. Denn was bedeutet dieAufrechterhaltung einer geordneten Versicherungswirtschaft"? Was be-deutet solche ,Vorausschau", ohne daB die Grenzen zur (verbotenen)Wirtschaftslenkung wirklich uberschritten werden?

    Als problemverscharfend erweist sich schlieBlich die aktuelle poli-tische Auseinandersetzung zwischen dem deutschen Versicherungsauf-sichtsrecht and dem europaischen Gemeinschaftsrecht. 11 Wenn die Ein-wande des letzteren begriindet sein sollten, wenn das System der deut-schen Versicherungsaufsicht die gemeinschaftsrechtlichen Gewahr-leistungen der Dienstleistungsfreiheit ubermaBig beschranken sollte,wurde sich das Gesamtsystem der deutschen Versicherungsaufsicht er-neut auf die Probe einer grundsatzlichen Uberpriifung gestellt sehen.Die hiesige Betrachtung wird jene gemeinschaftlichen Aspekte aller-dings nicht behandeln. Aus zeitlichen and raumlichen Grunden wirddieser Beitrag auf die innerstaatliche Problematik, d. h. auf die verfas-sungsrechtlichen Strukturbedingungen einer ebenso grundgesetzkon-formen wie effizienten Versicherungsaufsicht beschrankt. Bei alledemmuff allerdings jene europarechtliche Konstellation gleichsam mitge-dacht werden; denn diese steht nicht losgelost neben der innerstaat-lichen Rechtslage. Im Gegenteil, gerade wean sich aus innerstaatlicher(verfassungsrechtlicher) Sicht ergeben sollte, daB Einwande and Kriti-ken der exemplarisch vorstehend zitierten Art begrundet sind, konnteein soldier Befund sicher nicht ohne Ruckwirkung auch auf den aktuel-len Streit um das Verhaltnis von nationalem Versicherungsaufsichts-recht in Deutschland and europarechtlicher Dienstleistungsfreiheit imGemeinschaftsrecht andererseits bleiben.

    9 Vgl. VersR 1976, 1101 ff.10 VersR 1976, 1101.11 Zum Problem siehe m. w. Nachw. u. a. Prolss / Schmidt / Frey, VAG,

    Vorbem. 91 ff.; Lagrange / Moller / Sieg / Steindorff, Dienstleistungsfreiheitand Versicherungsaufsicht im Gemeinsamen Markt, 1971, bes. S. 4 ff., 9 ff.,16 ff., 50 ff., 62 ff., 79 ff., 85ff., 96 ff., 117 ff.; Steindorff, ZHR 139 (1975),S. 249 ff.; Reimer Schmidt, Hallstein-Festschrift, 1966, S. 453 ff.; ders., Rechtand Praxis der Individualversicherung, S. 7 ff.

    1

  • Rupert Scholz

    2. Grundsystematik der Wirtschaftsaufsicht

    Das System der Wirtschaftsaufsicht, dem auch die Versicherungsauf-sicht strukturell verpflichtet ist, basiert insoweit besteht definitorischdurchaus Konsens in der Aufgabe, das individuelle Verhalten derTeilnehmer am allgemeinen Wirtschaftsleben eines bestimmten wirt-schaftlichen Sektors mit den dafur aufgestellten Ordnungsregeln oderVerhaltensmafistaben in Einklang zu halten and auf diese Weise einegrundsatzlich eigenverantwortliche Wirtschaftsordnung lebens- andfunktionsfahig zu halten. 12 Wirtschaftsaufsicht setzt also eine prinzipiellprivatwirtschaftliche Marktstruktur im beaufsichtigten Sektor voraus;Wirtschaftsaufsicht bedeutet defensive Korrektur einzelner Regelver-stoBe and nicht offensive bzw. umfassende Lenkung des wirtschaftlichenVerhaltens der beteiligten Wirtschaftssubjekte im betreffenden Wirt-schaftssektor.

    Die staatliche Wirtschaftsaufsicht ist ihrer grundsatzlichen Strukturnach defensiv, weil es ihr allein um die Verhinderung entsprechenderMif3brauche oder die Abwehr entsprechender Gefahren geht, ohne be-reits offensiv in die Erreichung bestimmter Wirtschaftserfolge einzu-greifen oder auf diese im positiv-lenkenden Sinne EinfluB zu nehmen.Wirtschaftlicher Erfolg and wirtschaftliches Risiko liegen im staatlichbeaufsichtigten Wirtschaftssektor beim privaten Wirtschaftssubjekt andnicht beim Staat. Gerade hierin unterscheidet sich die Wirtschaftsauf-sicht mit ihren Maximen punktueller Verhaltenskorrektur and indivi-dueller Gefahren- oder Mifibrauchsabwehr von der Wirtschaftslenkungals offensivem staatlichen Engagement fur einen konkreten wirtschaft-lichen Erfolg bzw. fur die Erreichung konkreter wirtschaftspolitischvorgegebener Ziele. 13 Verfassungsrechtlich setzt die Wirtschaftsaufsichtdie private Wirtschaftsfreiheit voraus. Sie dient dieser, indem sie derenFunktionsfahigkeit sichert and diese vor bestimmten Gefahren oderMilbrauchen schfitzt. Mit dieser Feststellung sieht sich jedoch zugleichihre grundsatzliche Grenze bestimmt; and greift eine Wirtschaftsauf-sicht fiber diese prinzipielle Grenzbestimmung hinaus, so bedarf sie be-sonderer Rechtfertigung namentlich deshalb, weil sie dann oder dochin aller Regel bereits die Grenzen zur Wirtschaftslenkung iiberschreitet.

    Im System der offenen Wirtschaftsverfassung des Grundgesetzes 14

    sind Malnahmen der Wirtschaftslenkung and der eigenstandigen staat-

    12 Zum Wesen der Wirtschaftsaufsicht allgemein vgl. bes. Stein, Die Wirt-schaftsaufsicht, 1967, bes. S. 1 ff., 30 ff., 80 ff., 180 ff.; Bullinger, VVDStRL 22,264 ff.; R. Scholz, Wirtschaftsaufsicht and subjektiver Konkurrentenschutz,1971, S. 16 ff.

    13 Vgl. R. Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 18 ff.14 Siehe dazu u. a. BVerfGE 4, 7 (17 f.); 50, 290 (336 ff.); R. Scholz, in:

    Maunz / Dung, GG, Art. 12 Rdnr. 77 m. w. Nachw.

  • Verfassungsrechtliche Strukturfragen der Versicherungsaufsicht 5

    lichen Wirtschaftsverwaltung zwar keineswegs ausgeschlossen. Ande-rerseits unterliegen sie jedoch samtlich den verfassungsrechtlichenGrenzen des Prinzips privater Wirtschaftsfreiheit, wie es vor allem inden grundrechtlichen Garantien der Berufs-, Gewerbe- and Eigentums-freiheit gemaB Art. 12, 14 GG verankert ist15 and wie es innerhalbder gleichen Grundrechtsgarantien namentlich auch die prinzipielleverfassungsrechtliche Gewahrleistung von Wettbewerbs- and (wirt-schaftlicher) Vertragsfreiheit mitumfaBt. 1e Gerade aus der Sicht der fur die Bemessung and Begrenzung aller Beschrankungen grundrecht-lich geschutzter Freiheiten maBgebenden Grundsatze des ObermaB-verbots kann der Staat nicht beliebig zu den Instrumentarien der Wirt-schaftslenkung oder gar der staatlichen Eigenwirtschaft greifen, wenndie Instrumentarien der (bloBen) Wirtschaftsaufsicht ausreichen, umstaatlicherseits gesetzte and rechtlich legitimierte Schutzzwecke inner-halb oder auch gegentiber der Wirtschaft durchzusetzen. 17

    Diese letztere Feststellung stuft nicht nur das System von Wirtschafts-aufsicht, Wirtschaftslenkung and staatlicher Wirtschaftsverwaltungbzw. (auch) staatlicher Eigenwirtschaft in sich nach MaBgabe der je-weiligen Eingriffsintensitat ab, sondern setzt auch fur die interneGestaltung entsprechender staatlicher Instrumentarien bestimmteGrenzdaten. So entspricht ein System der Wirtschaftsaufsicht nur so-lange den Grundsatzen des UbermaBverbots, wie es sich auch tatsachlichan den Rahmen der bloBen Beaufsichtigung halt and nicht sei esrechtlich, sei es faktisch uber diesen Rahmen hinausgreift and be-reits den Inhalt einer rechtlichen oder faktischen Wirtschafts-lenkung annimmt.

    Obwohl auch die Wirtschaftslenkung ihrerseits verfassungsrechtlichdurchaus legitimiert ist bzw. sein kann, untersteht sie im System deroffenen Wirtsuhaftsverfassung des GG doch strengeren Einfiihrungs-und Praktizierungsvoraussetzungen als die Wirtschaftsaufsicht. Soileine Wirtschaftsaufsicht mit anderen Worten den tatsachlichen Inhalteiner Wirtschaftslenkung annehmen, so bedarf sie jener zusatzlichenVoraussetzungen, die fur deren VerfassungsmaBigkeit anzusetzen wa-ren (vor allem Voraussetzung von Erforderlichkeit and Verhaltnis-maBigkeit). Dies gilt ebenso fur die formelle Wirtschaftsaufsicht anddie formelle Wirtschaftslenkung wie fur materiell analoge oder garidentische Rechts- oder Sachlagen, die sich innerhalb eines gesetzlichvorgegebenen Aufsichtssystems entwickeln oder doch entwickeln kon-

    15 Vgl. naher and m. w. Nachw. R. Scholz, in: Maunz / Dung, GG Art. 12Rdnr. 123 ff.

    16 Vgl. naher R. Scholz, in: Maunz / Durig, GG, Art. 12 Rdnr. 79 f., 123 ff.17 Vgl. auch z. B. R. Scholz, in: Duwendag (Hrsg.), Der Staatssektor in der

    sozialen Marktwirtschaft, 1976, S. 113 (118 ff.).

  • 6 Rupert Scholz

    nen. Der faktische Umsehlag einer Wirtschaftsaufsicht in eine Wirt-schaftslenkung oder doch in Teile einer solchen kann gemessen amgesetzlichen ErmachtigungsmaBstab bereits formenmiBbrauchlichsein; daruber hinaus bedarf er aber and jedenfalls der jeweils maB-gebenden Ermachtigungsvoraussetzungen. Erweist sich das Instrumen-tarium oder die Eingriffstypik einer staatlicherseits gesetzten ,,Wirt-schaftsaufsicht" in ihrer tatsachlichen (Ziel-)Politik oder ihrer tatsach-lichen Wirkungsweise als Inhalt, Form oder Instrument von wirt-schaftslenkender Qualitat, so sind bei der Frage ihrer Verfassungs-maBigkeit die verscharften Ermachtigungsvoraussetzungen der Wirt-schaftslenkung insgesamt als verbindlich anzuerkennen.

    Dieser deutlichen Feststellung bedarf es deshalb, weil gerade staat-liche Wirtschaftsaufsichten haufiger dazu neigen oder dahin tendieren,im Gewand der scheinbar unveranderten ,schlichten Beaufsichtigung"tatsachlich auch offensive, d. h. lenkungspolitisch wirksame Inhalte an-zunehmen. Gerade eine Wirtschaftsaufsicht, die sick besonders engagiertand das Wohl des von ihr beaufsichtigten Wirtschaftssektors kummertoder bemuht, sieht sich gelegentlich veranlaBt, uber die bloBe Defensiveder schlichten MiBbrauchs- oder Gefahrenabwehr hinauszugreifen andauch in offensiver Weise Zielakzente der tatsachlichen Wirtschafts-lenkung, Wirtschaftspflege oder der administrierten Zielerreichung zusetzen. Dies ist gerade an der hiesigen Stelle mit bewuBter Deutlichkeitzu betonen, weil auch die Versich...

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