1 Neue Politische Ökonomie: Die politischen Akteure V - Die Bürokratie Vorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg SS 2008 Pol. Ökonomie Prof

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Neue Politische Ökonomie:

Die politischen Akteure V -

Die BürokratieVorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg

SS 2008

Pol. Ökonomie

Prof. Dr. Lars P. FeldRuprecht-Karls-Universität Heidelberg, ZEW Mannheim, Universität St. Gallen

(SIAW-HSG), CREMA Basel und CESifo München

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Die politischen Akteure V - Die Bürokratie

Aufbau der Vorlesung

• Traditionelle Bürokratieansätze • Der Budget maximierende Bürokrat• Prinzipal-Agenten-Probleme• Die interne Organisation der Bürokratie• New Public Management• Zusammenfassung

Aufbau der VL

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Traditionelle Bürokratieansätze I

Trad. Bürokratieansätze

• Max Weber (1925)– Der Bürokrat als Staatsdiener und ausführender

Apparat der Regierung.– Synonym für ein System von Beziehungen, die auf

rational-legaler Autorität beruhen.– Staatliche Organisation wird am besten in Form

einer Bürokratie durchgeführt.– Fachwissen vs. Dauerhaftigkeit

• Konfuzianische und platonistische Ansätze– Wie sollte sich ein Staatsdiener verhalten?

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Traditionelle Bürokratieansätze II

• C. Northcoate Parkinson (1957)– Bürokraten, wie Kaninchen, nehmen an Zahl zu.– Parkinson‘sches Gesetz: Die Verwaltung wächst,

während der Output einer Organisation und die Anzahl der direkten Arbeitskräfte sinkt.

– Parkinsons Beispiel: • Zwischen 1914 und 1928 nahm die Anzahl der

Kriegsschiffe der British Navy um 67% ab.• Die Admiralität wuchs um 78% im gleichen Zeitraum.• „A magnificent navy on land“ (Parkinson, 1957, 7).


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Traditionelle Bürokratieansätze III

• Ludwig von Mises (1944)– Die Bürokratie ist auf die Bereitstellung von

Dienstleistungen spezialisiert, die nicht zu Stückpreisen verkauft werden können.

– Kein spezifisches Problem der Bürokratie sondern des Regierungshandelns im Allgemeinen.

• Gordon Tullock (1965)– Selbst amerikanischer Diplomat u.a. in China und

damit Bürokrat des State Department.– Bürokraten maximieren ihren Einfluss.


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Traditionelle Bürokratieansätze IV

• Anthony Downs (1967)– Bürokratie erhält keine Einnahmen aus dem

Verkauf ihrer Leistungen.– Typologie von Bürokraten– Die Motivation eines Bureaus hängt von der

Motivation des Leiters einer Abteilung ab.• Grundfrage

– Dient die Bürokratie den Zwecken einer Regie-rung bzw. der Bürger oder führt sie ein Eigenle-ben und verfolgt eigene (machtpolitische) Ziele?


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Traditionelle Bürokratieansätze V

• Was unterscheidet die Bürokraten von anderen Akteuren?– ‚Eigentümer‘ und Beschäftigte erhalten keine

Nettoeinnahmen aus der Tätigkeit als Teil des Einkommens.

– Einnahmen der Organisation stammen nicht aus dem Verkauf von Produkten zu Stückpreisen.

– Bürokratien sind nicht gewinnorientiert und werden hauptsächlich durch periodische Zuweisungen finanziert.

– Es existiert kein ‚residual claimant‘ und kein Residuum, das anreizkompatibel verteilbar wäre.


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Der budgetmaximierende Bürokrat I

• William Niskanen (1971)– ‚Bureaucracy and Representative Government‘.

• Elemente des Niskanen‘schen Modells– Bürokraten sind den ‚Offiziellen‘ in anderen

Organisationen sehr ähnlich.• Ihr Verhalten unterscheidet sich aufgrund verschiedener

Anreize.

– Die meisten Bureaus sehen sich einem Monopol gegenüber, das ihre Dienstleistungen kauft.

• Effektive Nachfrage stammt von diesem Sponsor und nicht von den Konsumenten der Dienstleistungen.

Der budgetmaximierende Bürokrat

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Der budgetmaximierende Bürokrat II

• Elemente des Niskanen‘schen Modells– Die meisten Bureaus sind monopolistische

Anbieter ihrer Dienstleistungen.• Fallende Nachfragekurve

– Das bilaterale Monopol zwischen Bureau und Sponsor führt zum Austausch eines Outputver-sprechens gegen ein Budget anstelle des Verkaufs von Outputeinheiten zu Stückpreisen.

– Kein eindeutiges Gleichgewicht• Verhandlungen zwischen den beiden Monopolisten.


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Der budgetmaximierende Bürokrat III

• Elemente des Niskanen‘schen Modells– Vorteile des Sponsors:

• Autorität zur Beaufsichtigung des Bureaus• Autorität zur Ersetzung der Führungsspitze.

– Vorteile des Bürokraten:• Wesentlich bessere Informationen über die

tatsächlichen Kosten zur Bereitstellung der Leistungen.

• Annahme, dass Bürokraten ihr Budget maximieren.

• Sponsoren sind passiv: Akzeptanz vs. Ablehnung.


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Der budgetmaximierende Bürokrat IV

• Sponsoren untersuchen die Alternativen nicht sorgfältig.

• Sponsoren beaufsichtigen die Bürokraten nicht sorgfältig.

• Bureaus und Sponsoren verhandeln über den gesamten Bereich möglicher Budget-Output-Kombinationen.

• Aufgrund der Budgetmaximierung ist das schließlich vereinbarte Budget größer als das optimale.


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Der budgetmaximierende Bürokrat V

Abbildung 1: Das Niskanen-Modell

Output X

Geld

Nachfrage

GK

X*

GK’

X’ XB

GK’’


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Der budgetmaximierende Bürokrat VI

• Abbildung 1– optimaler Output: X*– Chefbürokrat kann seine Position ausnutzen,

indem er teure Produktionsprozesse mit sinkenden Kostenfunktionen wählt (GK‘).

– Diese Kostenkurve wird dem Politiker als die wahren Minimalkosten präsentiert.

– Budget ist größer als optimal: X‘.– Wenn die Bürokraten die Politiker täuschen kön-

nen, dann werden sie Kosten so lange vortäu-schen, bis das Budgetmaximum XB erreicht ist.


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Der budgetmaximierende Bürokrat VII

• Abbildung 1– In diesem Punkt schöpfen die Bürokraten alle Politiker-

und Konsumentenrenten ab.– Der Wert einer zusätzlichen Outputeinheit für die

Politiker ist an dieser Stelle Null.– Dies verhindert eine weitere Ausdehnung des Budgets.– Die tatsächlichen minimalen Kosten können jedoch das

Budget übersteigen (GK‘‘).– Bürokratie ist budgetrestringiert.– Neues Gleichgewicht erreicht, wenn die Gesamtkosten

durch das Gesamtbudget ausgeglichen werden.


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Der budgetmaximierende Bürokrat VIII

• Hauptimplikationen des Modells– Das Budget ist höher als optimal.– Die marginale Wertschätzung der Dienstleistung

eines Bureaus durch die Wähler des Medianabgeord-neten im Parlament ist geringer als die Grenzkosten der Bereitstellung einer Dienstleistung.

• Kritikpunkte– Was maximieren die Bürokraten?– Das Verhalten der Sponsoren– Was ist der Bereich der Budgetverhandlungen?– Welche Gruppe ist effektiver Agenda-Setter?


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Der budgetmaximierende Bürokrat IX

• Was maximieren Bürokraten?– Migué und Bélanger (1974): Bürokraten maximieren

den diskretionären Teil ihres Budgets, d.h. die Differenz zwischen dem Gesamtbudget und den minimalen Kosten der Bereitstellung eines Output.

– Das Budget ist zu groß.– Der Output ist zu klein.– Die Produktion einer Leistung ist ineffizient.– Analogie zum Management-Slack-Modell von

Williamson.– Abhängig von den Beförderungsmöglichkeiten.


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Der budgetmaximierende Bürokrat X

• Was maximieren Bürokraten?– Breton und Wintrobe (1975): Budgetmaximierung

nur dort, wo die Beförderungsmöglichkeiten limitiert sind (Militär).

– Career Concerns.– Ineffiziente Produktion als allgemeineres Resultat.

• Das Verhalten der Sponsoren– Earl Thompson (1973): Politiker haben die

Autorität, die Möglichkeit und die Mittel einer effektiveren Kontrolle der Bürokratie.

– Reduktion der Ineffizienzen.


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Der budgetmaximierende Bürokrat XI

• Das Verhalten der Sponsoren– Aber die Kosten einer effektiven Kontrolle werden

einzig von den Kontrolleuren getragen, während die Nutzen breit über die Bevölkerung gestreut sind.

– Trittbrettfahrerproblem in der Legislative.• Bereich der Budgetverhandlungen

– Romer und Rosenthal (1978): Reversionspunkt als status quo.

– Altes Budget als Reversionspunkt.– Welche Regel zur Änderung des Reversionspunkts?


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Der budgetmaximierende Bürokrat XII

• Welche Gruppe legt die Tagesordnung effektiv fest?– Dominanz der Legislative?– Dominanz der Ausschüsse?– Dominanz der Bürokratie?– Kollusion der Ausschüsse und der Bürokratie– Die Ausschüsse haben dann einen wesentlichen

Einfluss auf die Höhe des Budgets.– Welche Regeln zur Verabschiedung des Budgets

bestehen?– Welche Vollzugskontrollen bestehen?


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Prinzipal-Agenten-Probleme I

• Legislative und Bürokratie– Ausschüsse in der Legislative kontrollieren die

Bürokratie.– Sie haben hinreichende Information für eine effektive

Kontrolle.– Die Drohung einer ex post Sanktion schafft ex ante

Anreize für die Bürokratie, sich gemäß den Wünschen der Abgeordneten zu verhalten.

– ‚Management by exception‘.– Aber asymmetrische Informationsverteilung noch

immer zugunsten der Bureaus mit Anreizen für ‚zu große Budgets‘.

Prinzipal-Agenten-Probleme

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Prinzipal-Agenten-Probleme II

• Exekutive und Bürokratie– Exekutive (Präsident) mit langfristigerer Motivation.– Präsidenten wollen Unterstützung für ihre Politik.– Präsident braucht kein kollektives Handeln zur

Kontrolle der Bürokratie.– Amerikanische Verfassung gibt dem Präsidenten das

Recht zur Ernennung der Chefbürokraten.– Senat muss zustimmen.– Präsident bestimmt die Tagesordnung und damit die

organisatorischen Erfordernisse zur Durchsetzung der Politik.


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Prinzipal-Agenten-Probleme III

• Interessengruppen und Bürokratie– Stigler (1971): Die Industrie kontrolliert die

Bürokratie.– Aber: keine Ausformulierung der konkreten Anreiz-

struktur.• Politiker, Interessengruppen und Bürokratie

– Adaptiver Prozess zwischen den einzelnen Spielern.– Sie beeinflussen sich dabei gegenseitig.– Interessengruppen liefern den Ausschüssen Informa-

tionen über die wahren Budgetbedürfnisse der Bureaus.


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Prinzipal-Agenten-Probleme IV

• Politiker, Interessengruppen und Bürokratie– Wähler als eigentliche Prinzipale– Sie wählen einen Politiker, der an die Bürokratie

delegiert.– Die Ernennungsmöglichkeit versetzt Politiker in

eine starke Position.• Legislative, Exekutive und Bürokratie

– Exekutive als agenda setter mit Ernennungsmöglich-keit.

– Korrekturmöglichkeiten für die Legislative.– Aber: Zukünftige Bürokratie bleibt ungebunden.


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Prinzipal-Agenten-Probleme V

• Legislative, Exekutive, Gerichte & Bürokratie– Gewaltentrennung.– Wettbewerb zwischen den Machtzentren.

• Auch reichhaltigere Modelle vermögen nicht den grundsätzlichen Informationsvorteil der Bürokratie zu lösen.

• Wettbewerb zwischen den einzelnen Gewalten reduziert den Informationsvorsprung ohne ihn zu beseitigen.


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Die interne Organisation der Bürokratie I

• Bürokratie verfolgt nicht die gleichen Ziele und auch nicht unter den gleichen Restriktionen wie private Unternehmen.– Problem des residual claimant.– Versprechen zukünftiger Beschäftigung als einziger

pekuniärer Anreiz des Bürokraten zur Erfüllung seiner Aufgaben.

– Möglichkeit zur Trennung von ‚Spreu‘ und ‚Weizen‘ durch ‚career concerns‘.

– Konzentration auf messbare Aufgaben.– Fokussierung auf klare und eindeutige Aufgaben.

Interne Organisation der Bürokratie

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Die interne Organisation der Bürokratie II

• Politische Unsicherheit und politischer Kompromiss– Politische Unsicherheit: Heutige Machtinhaber sind

möglicherweise morgen nicht mehr an der Macht.– Versuch, die Bürokratie gegen potentielle Saboteure

resistent zu machen.– Politischer Kompromiss: Verlierer in der politischen

Debatte werden mit Einfluss auf das Design und die Struktur der Bürokratie kompensiert.

– Die Politik des Gewinners wird abgemildert.– Problem spezifischer Investitionen in

Humanvermögen.Interne Organisation der Bürokratie

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Die interne Organisation der Bürokratie III

• Redlichkeit als spezifisches Wagnis der Bürokratie– Williamson (1999): Bsp. der Diplomatie in der

Außenpolitik.– Erwartete Schwäche in der Sachkenntnis und das

Fehlen der politischen Unterstützung durch die Exekutive reduzieren die Fähigkeit der Diplomaten, effektiv mit anderen Diplomaten zu verhandeln.

– Fehlende Redlichkeit setzt das gesamte System einem hohen Risiko aus und wird deshalb nicht mit pekuniären Strafen belegt.

– Unentschuldbare Inkompetenz, Betrug, Verrat.Interne Organisation der Bürokratie

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Die interne Organisation der Bürokratie IV

• Vertrauen als spezifischer Mechanismus in der Bürokratie– Breton und Wintrobe (1982): Vertrauen wird als

spezifisches Vermögen akkumuliert, indem Mög-lichkeiten zu betrügen nicht wahrgenommen werden.

– Investitionen in zukünftige Beziehungen.– Es entsteht ein Netzwerk bürokratischer

Organisationen.– Vertikales und horizontales Vertrauen.– Die Verdrängung des produktiven vertikalen

Vertrauens durch Kontrollen und Strafen.

Interne Organisation der Bürokratie

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New Public Management

• Versuch der Etablierung von Vertragsmechanismen in der Bürokratie– größere Gehaltsflexibilität.– Quasi-Erfolgsbeteiligung.– Zielvereinbarungen.– Neue Rechnungslegung mit ‚Erfolgsrechnung‘.– Ersetzung langfristiger durch kurzfristiger

Beschäftigungsverhältnisse.• Grundlegendes Problem der Verdrängung intrinsischer Motivation.

– Vertrauen, Loyalität und Redlichkeit abgelöst?

New Public Management

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Zusammenfassung• Bürokratie als Akteur mit eigenen Interessen.• Budgetmaximierung vs. X-Ineffizienz• Informationsvorteil der Bürokratie in Prin-zipal-

Agenten-Beziehungen• Wettbewerb reduziert diesen Vorteil ohne ihn zu

beseitigen.• Mueller (2003): Höhere Effizienz privater

Unternehmen• Spezifische Mechanismen leiten das Verhalten der Bürokratie

– Redlichkeit, Loyalität, Vertrauen.– Verdrängung durch NPM?

Zusammenfassung

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Literatur– Breton, A. and Wintrobe, R. (1975), “The Equilibrium Size of a Budget Maximizing Bureau,“

Journal of Political Economy 83, pp. 195-207.– Breton, A. and Wintrobe, R. (1982), The Logic of Bureaucratic Control, Cambridge: Cambridge

University Press.– Downs, A. (1967), An Economic Theory of Democracy, New York: Harper and Row.– Migué, J. L. and Bélanger, G. (1974), “Towards a General Theory of Managerial Discretion,“ Public

Choice 17, pp. 27-43.– Mueller, D.C. (2003), Public Choice III, Cambridge University Press, Cambridge.– Niskanen, W.A. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.– Parkinson, C. N. (1957), Parkinson‘s Law and Other Studies in Administration, Boston: Houghton

Mifflin.– Romer, T. and Rosenthal, H. (1978), “Political Resource Allocation, Controlled Agendas, and the

Status Quo,“ Public Choice 33(4), pp. 27-43.– Stigler, G. J. (1971), “The Theory of Economic Regulation,“Bell Journal of Economics and

Management Science 2, pp. 137-46.– Thompson, E. A. (1973)– Tullock, G. (1965), The Politics of Bureaucracy, Washington, D.C.: Public Affairs Press. – von Mises, L. (1944), Bureaucracy, New Haven: Yale University Press.– Weber, M. (1925), Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen.– Williamson, O. E. (1999), “Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics

Perspective,“Journal of Law, Economics, and Organization 15 (1), pp. 306-42.

Literatur

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