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Stand und Perspektiven der Telekommunikation in Deutschland - 25 Jahre Telecom e.V.Koblenz, 8. Mai 2003

Novellierung des TKGNovellierung des TKG

Ministerialdirigent Ernst Mannherz

Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

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Novellierung des TKG

Gliederung des Vortrags: • Vorgaben und Zielsetzungen• Lageanalyse• Struktur des Gesetzentwurfs• Kernelemente der Novelle

– Marktanalyse– Zugangsregulierung– Entgeltregulierung– Betreiber(vor)auswahl / Missbrauchsaufsicht– Verfahren/Organisation– Sonstiges (Frequenzen, Universaldienst, etc.)

• Ergebnisse

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Vorgaben und Zielsetzungen

Vorgaben und Zielsetzungen der TKG-Novelle

• Umsetzung EU-Rahmen• Fortführung einer wettbewerbsorientierten TK-Politik• Langfristig partielle Überführung der Regulierung in das

allgemeine Wettbewerbsrecht (Regulierung nur dort, wo erforderlich)

• Optimierung der Regulierung• Umsetzung der bisherigen Erfahrungen/ weitgehende

Berücksichtigung berechtigter Interessen der Marktbeteiligten/ Beseitigung bestehender Defizite

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Lageanalyse

Lageanalyse:

• TKG und Regulierung haben sich grundsätzlich bewährt

• Marktergebnisse sind aus Kundensicht gut bis sehr gut, auch im internationalen Vergleich

• Wettbewerbsentwicklung verläuft nicht einheitlich, infrastrukturbasierter Wettbewerb kommt bis auf den Mobilfunk nur langsam in Gang

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Positionen der Bundesregierung 12/2002

Stellungnahme zum Sondergutachten der MonopolKOM • Fortführung der wettbewerbsorientierten TK-Politik• Balance von Dienste- und Infrastrukturwettbewerb• Weiterführung der Ex-ante-Reg. im Vorleistungsbereich• Rückführung der Ex-ante-Regulierung im Endkunden- bereich• Konsistenz von Vorleistungs- und Endkundenmarktreg.• Effektive und zeitnahe Regulierung• Keine Ausweitung der Ex-ante-Regulierung auf Mobilfunk und sonstige Teilnehmernetze

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Vorgaben der EU

Konsequenz: Spielräume der Regulierungsbehörde sind gesetzlich –

soweit möglich - zu präzisieren, so dass Planungs- und Investitionssicherheit hergestellt wird

• Größere Spielräume für nationale Regulierungsbehörden

• Mehr Kompetenzen für Europäische Kommission (Veto)

• Geringerer Einfluss des nationalen Gesetzgebers

• Regulierung erstreckt sich auf alle TK-Märkte (=> technologieneutrale Regulierung)

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Struktur des Gesetzentwurfs

• Allgemeine Vorschriften (Zweck, Ziele, Begriffe)• Marktregulierung

Verfahren der MarktregulierungZugangsregulierungEntgeltregulierungSonstige Verpflichtungen (Betreiber(vor)auswahl, Mietleitungen)

Besondere Missbrauchsaufsicht• Rundfunkübertragung• Vergabe von Frequenzen, Nummern, Wegerechten• Universaldienst, Kundenschutz • Fernmeldegeheimnis, Datenschutz, Öffentliche Sicherheit• Regulierungsbehörde• Abgaben• Straf- und Bußgeldvorschriften• Übergangs- und Schlussvorschriften

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Marktregulierung

• Grundsatz (§ 7):Anwendung der sektorspezifischen Regulierungs-instrumente nach dem 2. Teil des Gesetzesfür Märkte, auf denen kein funktionsfähiger Wettbewerb besteht (§ 8) und auf Grund einer Marktanalyse eine marktbeherrschende Stellung festgestellt wird (§ 9)

• Ergebnis = Regulierungsverfügung der RegTP

• Ausnahme: § 20 (Terminierungsverpflichtung) gilt unabhängig von SMP

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Marktabgrenzung / Marktanalyse (§§ 8, 9)

Entscheidungen der RegTP im Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt (§ 119) bzgl.:

• Abgrenzung der sektorspezifisch zu regulierenden Märkte ./. Anwendung GWB

Kriterium: kein funktionsfähiger Wettbewerb• Feststellung beträchtlicher Marktmacht• Nationale und gemeinschaftsweite Abstimmung der

Entscheidungen (Konsultations- und Konsolidierungs-verfahren, § 10)

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Funktionsfähiger Wettbewerb

1. Gesetzlicher Rahmen - Legaldefinition in § 3 Nr. 9:

"ein Wettbewerb, der bestimmte Funktionen - Markt-machtkontrolle, produktive und dynamische Effizienz - erfüllt und dabei strukturell so abgesichert ist, dass er auch nach Rückführung der wettbewerbsgestaltenden Regulierung fortbesteht"

2. Empfehlung / Leitlinien der Kommission (Art. 15 I, II RRL)

weitestgehende Berücksichtigung => Auslegung der Begriffsmerkmale unter Heranziehung der Kommissions- liste über die regulierungsfähigen Märkte und der hierzu genannten Kriterien

3. Beurteilungsspielraum der RegTP

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Verfahrensablauf

1. Allgemeine/vorbereitende öffentliche Anhörung im Rahmen des BK-Verfahrens (§ 130):

- Abgrenzung der Märkte

- Beträchtliche Marktmacht - Mögliche Verpflichtungen

2. Entscheidungsentwurf "Regulierungsverfügung"

3. Nationale Konsultation (§ 10 Abs. 1): Stellungnahmen der interessierten Parteien

4. Konsultation mit Brüssel und Regulierungsbehörden der anderen MS (Art. 10 Abs. 2)

-> weitestgehende Berücksichtigung der Stellungnahmen

-> Veto der Kommission: Entwurf gescheitert

-> Keine Einwendungen: Regulierungsverfügung

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Zugang zu Vorleistungen ...

• Verpflichtung zu Standardangeboten

• Wesentliche Leistungen als Anknüpfungspunkt

• Integration der Netzzugangsverordnung

• Regulierung von TNBs bei Bedarf

... bleibt in der bisherigen Intensität erhalten

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Zugang nur zu für den Wettbewerb wesentlichen Leistungen

• Zugangsverpflichtungen für mb. Unternehmen, wenn Zugang notwendig, um funktionsfähigen Wettbewerb auf Endnutzerebene herzustellen

• Prüfung, ob Verpflichtungen gerechtfertigt sind, anhand Kriterien-katalog, u. a.:– technische und wirtschaftliche Tragfähigeit der Nutzung oder Installation

konkurrierender Einrichtungen [z. B.: gibt es Alternativen (Eigenfertigung/ Fremdbezug) zum Angebot des Marktbeherrschers (Preis, Qualität, Zeitbedarf)?]

– Berücksichtigung Kapazität, Investitionsrisiken– Langfristige Sicherung des Wettbewerbs

• bzgl. bestimmter Verpflichtungen gesetzliche Vermutung (z. B. entbündelter Zugang, Zusammenschaltung, Zugang zu Schnittstellen, Kollokation, Inkasso),

• bzgl. anderer Verpflichtungen: Möglichkeit der RegTP, diese aufzuerlegen (z. B. Resale, Zugang unter bestimmten Tarif- oder Softwaresystemen)

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Standardangebot

• Marktbeherrschende Betreiber, die einer Zugangsverpflichtung unterliegen, sind zu einem Standardangebot verpflichtet, sofern nach den betreffenden Leistungen eine allgemeine Nachfrage besteht

• Regulierungsbehörde holt Stellungnahmen aktueller/ potenzieller Nachfrager sowie des Marktbeherrschers ein

• Regulierungsbehörde legt Zugangsleistungen einschließlich aller wesentlichen Bedingungen fest, die der mb. Anbieter als Standardangebot anbieten muss

• Bei Nachfrageänderungen kann Regulierungsbehörde mb. Unternehmen verpflichten, Änderungen des Standardangebots vorzunehmen

„Standardnachfrage trifft auf Standardangebot“

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Teilnehmernetzbetreiber, § 20

• Auch nicht marktbeherrschende Unternehmen, die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren, sind verpflichtet, auf Nachfrage ihre Netze mit den Netzen anderer Betreiber zusammenzuschalten, damit die Terminierung eingehender Anrufe gewährleistet ist (entspricht Art. 5 ZugangsRL).

• Die Zugangsvereinbarungen müssen auf objektiven Maßstäben beruhen, nachvollziehbar sein und einen gleichwertigen Zugang gewähren (Diskriminierungsverbot)

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Entgeltregulierung I

• Konsistentes Gesamtkonzept

• Generelles Verbot missbräuchlichen Verhaltens

• Vorleistungen: grundsätzlich Ex ante-Genehmigung für marktbeherrschende Unternehmen (ex post, wenn Leistungen nicht wesentlich sind)

• Endkunden: Regulierung als letztes Mittel, sofern Vorleistungsregulierung nicht ausreichend

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Entgeltregulierung II

• Entgelte mb. Unternehmen dürfen nicht missbräuchlich hoch, niedrig oder diskriminierend sein (§ 24 Abs. 1 )

• Behinderungsmissbrauch wird vermutet, wenn – eine definierte Dumpinggrenze unterschritten wird,– eine Preis-Kosten-Schere vorliegt,– von Bündelungen erhebliche und nicht nur vorübergehende Wettbewerbsbeeinträchtigungen ausgehen(§ 24 Abs. 2)

Konkretisierte Missbrauchsaufsicht ist Voraussetzung für Rückführung der Endkundenmarktregulierung

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Entgeltregulierung III: Vorleistungsbereich

• Marktbeherrschung und wesentliche Leistungen => Genehmigungspflicht: Entgelte dürfen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht übersteigen (Preisobergrenze)

• durch Einzel-Kostenprüfung oder Price-Cap-Verfahren; letzteres allerdings nur, wenn Missbrauch (z.B. Preis-Kosten-Schere) unterbunden werden kann

• Entgelte sonstiger Zugangsleistungen markbeherrschender Anbieter unterliegen der Missbrauchsaufsicht

• Sonderregelung für Terminierungsentgelte:Genehmigungspflicht nur, wenn neben Marktbeherrschung bei Terminierung auch Marktbeherrschung auf den entsprechenden Endkundenmärkten vorliegt, ansonsten (ebenso wie nicht marktbeherrschende Unternehmen) nur Missbrauchsaufsicht

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Entgeltregulierung IV: Terminierungsentgelte

Marktbeherrschung Marktbeherrschung

TerminierungTerminierung

MarktbeherrschungMarktbeherrschungEndkundenmarktEndkundenmarkt

Ex ante

Keine Keine MarktbeherrschungMarktbeherrschungEndkundenmarktEndkundenmarkt

Ex post Ex post (soll)(soll)

Keine Keine

Marktbeherrschung Marktbeherrschung

TerminierungTerminierung

Ex postEx post

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Entgeltregulierung V: Endkundenmärkte

• Ex-ante-Entgeltgenehmigung nur, wenn Zugangs-regulierung und Betreiber(vor)auswahl zur Erreichung der Regulierungsziele nicht ausreichen und auf den entspre-chenden Märkten nicht mit der Entstehung funktionsfähigen Wettbewerbs zu rechnen ist

• Sofern Entgelte nicht der Genehmigung unterliegen unter-fallen sie der nachträglichen Missbrauchsaufsicht; Regulierungsbehörde kann marktbeherrschendes Unterneh-men verpflichten, ihr Entgelte zwei Monate vor Inkrafttreten zur Kenntnis gegeben werden (Prüfung und ggfls. Untersa-gung der Einführung des Entgelts)

• Sonderregelung für individuell vereinbarte Leistungen (= nicht ohne weiteres auf eine Vielzahl anderer Nachfrager übertrag-bar): Vorlage der vereinbarten Entgelte unmittelbar nach Vertragsabschluss

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Betreiber(vor)auswahl

• Marktbeherrschende Festnetzbetreiber sind verpflichtet, ihren Teilnehmern Call-by-Call/ Preselection zu ermöglichen/ Fortschreibung des bisherigen § 43 (6) TKG/ Anreize zu effizienten Infrastrukturinvestitionen

• Solange nachhaltiger Dienstewettbewerb auf dem Mobilfunkendkundenmarkt besteht, soll von entsprechenden Verpflichtungen gegenüber mb. Mobilfunknetzbetreibern abgesehen werden– Status der Diensteanbieter (Resaleverpflichtung)

wird für GSM- und UMTS-Bereich fortgeschrieben

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Missbrauchsaufsicht

• Missbrauchsvorschriften im Rahmen der Entgeltvorschriften

• Missbrauchsaufsicht gegenüber sonstigen Verhaltensweisen (Auffangvorschrift), § 38, wenn Wettbewerber behindert oder deren Wettbewerbsmög-lichkeiten beeinträchtigt werden

Vermutung: - Ungleichbehandlung intern/ extern - Ungerechtfertigte Verzögerung bei Bearbeitung von Zugangsanträgen

• Mehrerlösabschöpfung (§ 39)• Wirksame Bußgeldvorschriften

(§ 144, insbes. Abs. 2 Satz 2)

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Regulierungsorganisation

Was hat sich geändert ?• Vorschlagsrecht für VizePräs bei BMWA/ Präs beim Beirat • Einschränkung der Veröffentlichungspflicht von Weisungen auf Entscheidungen der Beschlusskammern• Vorgabe an RegTP, Jahresbericht zu erstellen: - Marktdaten - Verbraucherschutzfragen - Vorhabenplan: Rechtliche und ökonomische Grundsatz- fragen• Besetzung des Beirates: Vertreter der Länder dürfen auch politische Beamte sein.

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Gerichtsverfahren

• Nur eine Tatsacheninstanz: Verwaltungsgericht

• Keine Berufung gegen Entscheidungen des VG

• Beschwerdemöglichkeiten gegen Entscheidungen des VG nur noch bei:

- Beschwerde gegen Nichtzulassung der Revision

- Beschwerde gegen Beschlüsse über Rechtsweg (§ 17a Abs. 4 Satz 4-6 GVG)

- Beschwerde gegen Beschlüsse des VG, Akten offen zu legen(§ 133 Abs. 3 TKG-E)

Keine Beschwerdemöglichkeit bei Eilentscheidungen

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Betriebsgeheimnisse oder Geschäftsgeheimnisse

• Pflicht zur Kennzeichnung von Akten gegenüber RegTP

• Entscheidung über Vorlage von Akten an Gericht durch RegTP

• Erkennende Kammer entscheidet auf Antrag über Offenlegung bzw. Nicht-Offenlegung in einem Zwischenverfahren

• Beschwerdemöglichkeit gegen Entscheidung, Akten offen zu legen

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Frequenzregulierung

• Integration Frequenzverordnungen

• Weiterhin Vorrang für Versteigerungsverfahren

• Zulassung Frequenzhandel (keine Rückwirkung)

• Bindung von Verpflichtungen an die Frequenzvergabe anstelle einer Lizenz

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Universaldienst

• Anpassung des Universaldienstumfangs: Mietleitungen künftig nicht mehr im Katalog

aber: Marktbeherrscher müssen Mindestangebot an Mietleitungen bereitstellen

• Zusätzliche Pflichtdienste nur über Steuern finanzierbar

Aufgrund der Wettbewerbsentwicklung wird der Universaldienst ein Notfallinstrument bleiben

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Rundfunkübertragung

• Konsistenz des bisherigen Regulierungsniveaus und der Aufgabenverteilung Bund/Länder

• Optimierung des Regulierungsrahmens

– Abbau von Doppelregulierung

– Verbesserung der Verfahrensabläufe

– effektivere Missbrauchsbehandlung

• Förderung von Digitalisierung und Interoperabilität der Rundfunkübertragung

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Bei Marktzugang und Nummerierung ...

• Marktzutritt erfordert künftig keine Lizenz mehr

• Effizientere Verwaltungsverfahren bei der Nutzung von Wegerechten

• Nummern: Mehr Transparenz und Rechtssicherheit durch eine Verordnung

... gibt es künftig mehr Transparenz und weniger Bürokratie

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Ergebnisse

• TKG-Reform stark durch EU-Rahmen geprägt

• Soweit zulässig, wurden Erfordernisse des deutschen Marktes berücksichtigt

• Effektivität der Missbrauchsaufsicht wurde erhöht

• Überregulierungen wurden vermieden

• Regulierungsbehörde erhält große Entscheidungsspielräume