Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
ANA PAULA MOMOSE GUIMARÃES
ALVARÁS DE CONSTRUÇÃO:
CAMINHO E DESCAMINHOS
São Paulo
2018
ANA PAULA MOMOSE GUIMARÃES
ALVARÁS DE CONSTRUÇÃO:
CAMINHO E DESCAMINHOS
Tese apresentada ao programa de pós-graduação
stricto sensu em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Presbiteriana Mackenzie, como
quesito final para obtenção do título de Doutora
em Arquitetura.
Área de concentração: Arquitetura Moderna
Contemporânea
Orientadora: Profa. Dra. Gilda Collet Bruna
São Paulo
2018
G963a Guimarães, Ana Paula Momose.
Alvarás de construção: caminho e descaminhos / Ana Paula Momose
Guimarães.
163 f.: il.; 30 cm
Tese (doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade
Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2018.
Orientadora: Gilda Collet Bruna.
Bibliografia: f. 155-163.
1. Alvará de construção. 2. Licença urbana. 3. Habite-se. 4.
Construção. 5. Aprovação de projeto. I. Bruna, Gilda Collet, orientadora.
II. Título.
CDD 711
Bibliotecária responsável: Giovanna Cardoso Brasil CRB-8/9605
ANA PAULA MOMOSE GUIMARÃES
ALVARÁS DE CONSTRUÇÃO: CAMINHO E DESCAMINHOS
Tese aprovada pelo programa de pós-graduação stricto sensu em arquitetura e urbanismo da
Universidade Presbiteriana Mackenzie, como quesito final para obtenção do título de Doutora
em Arquitetura.
Área de concentração: Arquitetura Moderna Contemporânea
Data da aprovação: 20/ agosto/ 2018.
Composição da Banca Examinadora:
_____________________________________________________________
Professora Dra. Gilda Collet Bruna (orientadora)
Universidade Presbiteriana Mackenzie
_____________________________________________________________
Professor Dr. Roberto Righi
Universidade Presbiteriana Mackenzie
_____________________________________________________________
Professora Dra. Eunice Helena Sguizzard Abascal
Universidade Presbiteriana Mackenzie
_____________________________________________________________
Professora Dra. Paula, de Vicenzo Fidelis Belfort Mattos
Universidade São Judas Tadeu
_____________________________________________________________
Professor Dr. Adilson Costa Macedo
Universidade São Judas Tadeu
Dedicatória
Ao meu marido João Batista Guimarães
Pelo incentivo e apoio sempre.
AGRADECIMENTOS
A Deus, fonte de luz e equilíbrio, pela riqueza de sua grandiloquência.
A professora orientadora Doutora Gilda Collet Bruna, por ter tido a paciência e retidão em seu
exemplo e orientações. A sua enorme paciência de minhas inquietações, dúvidas e enorme
apoio para finalizar essa tese.
Ao professor Doutor Candido Malta Campos Neto, que na primeira fase dessa empreitada, me
auxiliou até a qualificação e que devido a problemas de saúde, teve que se afastar, mas jamais
deixou de me apoiar nas pesquisas e indicações bibliográficas.
Ao querido professor e Matemático, Mestre Affonso Sérgio Fambrini. Suas palavras de
docente experiente e carinhoso, com frases incentivadoras, fez dar-me coragem ao início de
minha vida como docente universitária. Sabiamente me disse que somos apenas uma equipe,
que ora coordenamos, ora direcionamos, mas que o ensinar e aprender é sempre uma
constante.
As minhas amigas Ana Roberta e Ana Laura Pires Nalesso, que me aturaram em minhas
inquietudes e acolhidas na cidade de São Paulo; minhas colegas do doutorado Fanny
Schroeder, Mariana Rolim e Tania Miotto pelas trocas de experiências. Ao querido Sérgio
Júnior, incansável em me apoiar e incentivar nessa trajetória do pesquisar e ler muitos livros.
A todos os professores e funcionários da Escola de Engenharia Mackenzie e da Faculdade de
Arquitetura Mackenzie, enumerá-los seria quase impossível. Dos professores da FAU-
Maranhão, professores Ronca e Zahn, meus eternos agradecimentos nos estudos, e a querida
socióloga professora Dra. Maria Irene de Queiroz Ferreira Szmrecsanyi, homenagem póstuma
de uma mulher e pesquisadora incansável.
A querida aluna da graduação Aya Saito, que com sua jovialidade me ajudou nas pesquisas e
no mapa de localização dos setores de atendimento técnico dos bombeiros do Estado de São
Paulo.
Aprender é a única coisa de que a mente
Nunca se cansa, nunca tem medo e nunca se arrepende.
(Leonardo da Vinci)
RESUMO
Essa tese tem como desafio multidisciplinar, discutir os vários tipos de alvarás de
construção, como um tema mais democrático e provar que existe um caminho, difícil,
complexo e cheio de obstáculos (os descaminhos) sobre o licenciar da construção civil no
Brasil. Redigir sobre as dificuldades que enfrentamos profissionalmente, na obtenção dos
documentos oficiais e legais para efetivação do bem arquitetônico regular, frente as inúmeras
irregularidades e contradições culturais da construção edílica brasileira, com destaque
somente a jurisdição do Estado de São Paulo.
Devido a grande complexidade da legislação e a pluralidade de normas técnicas,
buscamos ordenar e escrever sobre o tema do caminho do licenciamento edílico regular (é o
desafio dessa tese), frente a um país ainda tão jovem e desordenado na sua plenitude.
As barreiras e as não uniformidades dos procedimentos administrativos, os cadastros e
registros fundiários frágeis e imprecisos, são o pano de fundo de conseguir a regularidade da
construção civil, nesse cenário caótico e complexo, foram os principais motivos em
redigirmos sobre as licenças urbanas e também por verificar pouquíssima literatura sobre os
alvarás de construção especificamente.
Nesta importância, apresentaremos as sequências dos alvarás e suas variações. Seus
conceitos, suas etapas e fundamentações. Apresentaremos os diversos tipos de alvarás que
podem ocorrer na busca da regularidade da construção edilícia com base metodológica os
Códigos de Obra da Prefeituras Municipal de São Paulo. O AVCB, Auto de Vistoria do
Corpo de Bombeiros, terá destaque especial num capítulo, devido a sua importância
preventiva de combate a incêndios das edificações como regulamento estadual,e também pelo
seu amarramento com a liberação do alvará de funcionamento e do “habite-se”, quando
aplicado em conformidade a legislação.
As certidões negativas de débitos (CND) dos tributos, os emolumentos e taxas que
fazem o entrelaçamento com os procedimentos dos licenciamentos edilícios serão analisados e
discutidos também devido a importância de obtenção do "habite-se". Tema importante para
todas as pessoas entenderem o que consolida o conjunto de documentos que comprovam a
edificação regular. Plantas aprovadas, alvarás e impostos fiscais em dia.
E fechando a análise, no último capítulo sobre o que é a propriedade arquitetônica
regular sobre um terreno regular. A tese comprova e explica o caminho dos alvarás de
construção e suas tipologias. Discutir os impasses dos licenciamentos urbanos, as dificuldades
frente ao silêncio administrativo, a fragilidade fiscalizatória é a preocupação em ajudar no
amadurecimento profissional de todos.
Palavras-chaves: Alvará de construção. Licença urbana. Habite-se. Construção.
Aprovação de projeto.
ABSTRACT
This thesis has as a multidisciplinary challenge, to discuss the various types of
construction permits, as a more democratic theme and to prove that there is a difficult,
complex, and full of obstacles (mischief) about the licensing of civil construction in Brazil.
To elaborate on the difficulties that we face professionally, in obtaining the
official and legal documents for the effective realization of the regular architectural good, in
face of the numerous irregularities and cultural contradictions of the Brazilian edile building,
with emphasis only the jurisdiction of the State of São Paulo. Due to the great complexity of
the legislation and the plurality of technical norms, we seek to organize and write on the
theme of the path of regular edlic licensing (the challenge of this thesis), in front of a country
still so young and disorderly in its fullness.
The barriers and non-uniformities of administrative procedures, fragile and
imprecise land registers and registers are the background to achieving the regularity of civil
construction, in this chaotic and complex scenario, were the main motives in writing about
urban permits and also for verifying very little literature on construction permits specifically.
In this importance, we will present the sequences of the permits and their
variations. Its concepts, its stages and its foundations. We will present the different types of
permits that can occur in the search for regularity of the building construction, based on the
Codes of Work of the Municipal of São Paulo. The AVCB, the Inspection Body of the Fire
Department, will have a special emphasis in a chapter, due to its preventive importance of
firefighting of the buildings as a state regulation, and also for its tie with the release of the
operating license and the "inhabit", when applied in accordance with legislation.
Negative debit certificates (CND) of taxes, emoluments and fees that intertwine
with the building licensing procedures will be analyzed and discussed also because of the
importance of obtaining the "inhabit". An important theme for all people to understand what
consolidates the set of documents that prove the regular building. Approved plants, permits
and tax on the day.
And closing the analysis, in the last chapter on what is the regular architectural
property on a regular terrain. The thesis proves and explains the way of construction permits
and their typologies. To discuss the impasses of urban licensing, the difficulties faced by
administrative silence, the fragility of inspection and the lack of preparation of technicians
and future architects and engineers, is our concern to help in the professional maturity of all.
Keywords: Building permit. Urban license. Dwell. Construction. Project approval.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO…………………………………………………………….…16
CAPÍTULO 1 – OS DESAFIOS DE CONSTRUIR............................................................25
1.1 OS DESAFIOS DE CONSTRUIR...............................................................................26
1.1.1 A informalidade e ausência de cadastros....................................................................27
1.1.2 Adaptações do ordenamento urbano frente ao crescimento desordenado..............28
1.2 O CAMINHO DA REGULAÇÃO...............................................................................29
1.3 OS DESCAMINHOS DA REGULARIZAÇÃO..........................................................32
1.4 A LEGISLAÇÃO URBANA NO BRASIL........................................................................33
CAPÍTULO 2 – OS ALVARÁS.............................................................................................42
2.1 NATUREZA JURÍDICA DOS ALVARÁS EDÍLICOS....................................................43
2.1.1 Conceitos do alvará para edificar.................................................................................44
2.1.2 Procedimentos do alvará...............................................................................................46
2.1.3 Fundamentos dos alvarás..............................................................................................50
2.2 TIPOS DE ALVARÁS.......................................................................................................51
2.2.1 Alvará de aprovação e o alvará de execução...............................................................52
2.2.2 Alvará de reconstrução..................................................................................................55
2.2.3 Alvará de demolição.......................................................................................................56
2.2.4 Alvará de regularização (auto de regularização) .......................................................57
2.2.5 Alvará de conclusão de obra (habite-se) .....................................................................59
2.2.6 Alvará de reforma (puxadinhos) .................................................................................63
2.2.7 Alvará de publicidade....................................................................................................65
2.2.8 Alvará de funcionamento..............................................................................................66
2.2.9Alvará de equipamentos (elevador, monta carga, ponte ou esteira rolante) ............68
2.2.10 Alvará de terraplanagem.............................................................................................70
2.2.11 Alvará deacessibilidade...............................................................................................70
2.2.12 Alvará de tapume.........................................................................................................71
2.2.13 As consultas prévias e/ ou Certificado de Diretrizes.................................................72
2.2.14 Alvará de desdobro, remembramento e desmembramento.....................................73
2.2.15 AVS (Auto de Vistoria de Segurança) .......................................................................73
2.3 BREVE ANÁLISE DA MUDANÇA DO COE DO MUNICÍPIO DE SP.........................74
CAPÍTULO 3 - A LICENÇA ESTADUAL DE SEGURANÇA E COMBATE A
INCÊNDIOS............................................................................................................................76
3.1 AUTO DE VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS (AVCB).....................................77
3.2 A diferença de CLDB e AVCB...........................................................................................90
CAPÍTULO 4 -TRIBUTOS DA CONSTRUÇÃO VINCULADOS AO HABITE-SE......96
4.1 CERTIDÕES NEGATIVAS DE DÉBITO (CND).............................................................97
4.1.1 CND do INSS da obra....................................................................................................97
4.1.2 CND do ISS da
obra.......................................................................................................103
4.2 AS TAXAS.......................................................................................................................104
4.2.1 Taxa do Lixo.................................................................................................................105
4.2.2 Taxa de funcionamento de publicidade (TFA)..........................................................105
4.2.3 Taxa de funcionamento de estabelecimento (TFE)...................................................105
4.3 A AVERBAÇÃO DA ÁREA CONSTRUÍDA NO CARTÓRIO DE REGISTRO DE
IMÓVEIS................................................................................................................................106
CAPÍTULO 5 -AS LIMITAÇÕES URBANAS E OS PSEUDO CONTROLES............107
5.1 A FISCALIZAÇÃO PRECÁRIA.....................................................................................108
5.2 AS MULTAS E O EMBARGO.......................................................................................108
5.3 O PODER DE POLÍCIA.................................................................................................108
5.4 O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO................................................................................109
5.5 A CADUCIDADE ..........................................................................................................110
CAPITULO 6 - A TITULARIDADE DA PROPRIEDADE.............................................111
6.1 BREVE HISTÓRICO DO SISTEMA REGISTRÁRIO...................................................112
6.1.1 Definição da Matrícula do imóvel.................................................................................122
6.2.1 O princípio da territorialidade para fins de registro.......................................................124
6.2.2 O conteúdo da Matrícula do imóvel...............................................................................127
6.2.3 Retificações do descritivo do lote..................................................................................136
6.2.4 A diferença de posse, domínio e propriedade................................................................141
6.2.5 A ausência do registro da área construída......................................................................149
CAPÍTULO 7 – CONSIDERAÇÕES FINAIS...................................................................151
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................................155
12
INTRODUÇÃO
13
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Buscar relatar os enormes desafios de consolidar a regularidade das construções no
Brasil frente à multiplicidade de informações e legislações que bombardeiam a todos com
regramentos, normas e procedimentos técnicos e jurídicos foi o motivo para redigir essa tese.
Entender essas questões que levam a uma desobediência legal, é o desafio desta tese.
Por isso busca-se analisar sob diferentes prismas, diferentes olhares multidisciplinares os
aspectos socioculturais, jurídico, técnico e financeiro dos alvarás edilícios. Busca-se entender
como e por que ocorre essa desobediência cultural, e porque os alvarás não seguem seu fluxo,
suas etapas, porque existe tanta ruptura no licenciar das construções.
O caminho é diáfano, perante os inúmeros descaminhos e não caminhos que o senso
comum do desrespeitar as leis se sobressaem no caminho longínquo e árduo das licenças
urbanas que precisam ser percorridos. O desobedecer a legislação é bastante complexo e
multifacetado, e a ideia de senso comum teórico (WARAT,1982) de pressupor que todos
erram e desrespeitam as regras e refletir sobre a essência dos contrapontos da Contra-História
(MOTA, 2010), a aversão ao ritualismo que Sérgio Buarque de Holanda denomina como o
"homem cordial brasileiro" que exalta a indisciplina e ao desconexo legal (HOLANDA,
1936). Entender que existe a malandragem do " jeitinho brasileiro" de desobedecer a regras
(DAMATTA, 1986), de construir ao léu, livre de normas e procedimentos legais, sem se
preocupar com os limites legais, refletem diretamente nos enormes problemas urbanos desses
descaminhos que insistem em acontecer. Daí a postura de análise dessa tese de uma visão
multidisciplinar. E as várias tradições das rupturas e descontinuidades dos licenciamentos
urbanos, faz o longo caminho de obtenção dos alvarás edilícios parecer algo inatingível,
desfragmentado e rígido, e por vezes estrategicamente moroso devido os descaminhos, dada a
flexibilização das leis pela espera de anistias fiscais e decadências legais.
A constante busca de urbanificação brasileira nos últimos anos, reproduziu inúmeras
tradições e costumes, levam a correções e geram auto regularizações edilícias, que pseudo
transpassam a ideia de que sempre existe uma maneira de criar atalhos para regularizar as
construções já consolidadas. Nessa tese demonstra-se que esse senso comum é bastante
equivocado e polêmico.
14
O processo de urbanização brasileiro deu-se, praticamente, de forma mais acelerada e
acentuada durante a segunda metade do século XX. No entanto, ao contrário da expectativa de
muitos estudiosos, o universo urbano não conseguiu superar algumas características dos
períodos colonial e imperial, marcados pela concentração de terra, renda e poder, pelo
exercício do patrimonialismo e tradições da política de troca de favores e mesmo pela
aplicação de arbitrariedades da lei (FAORO,1957).
Pretende-se fazer, aqui, uma leitura de diagnóstico histórico dos licenciamentos
urbanos do final do século XX até a primeira década do século XXI no município de São
Paulo, destacando a relação entre desigualdade social, desinformação formal e legal,
segregação territorial e meio ambiente construído informal, como cenário de pano de fundo,
onde se dialoga com alguns autores que refletem sobre a "formação" da sociedade brasileira,
em especial sobre a marca da modernização frente ao desenvolvimentismo forçado da
regularização, perante uma sociedade desinformada e informal.
Acredita-se que o processo evolutivo do estamento burocrático gerencial como bem
descreve Bresser Pereira (2015) tem acontecido mais acentuadamente quase nos 20 anos, no
século XXI, todavia em transição lenta, arcaica e difusa da documentação física para a
documentação digital, que ainda se tem muito a consolidar nessa transição e evolução dos
dois sistemas de registros documentais no século XXI.
O brasileiro, economista e contabilista Stephen Charles Kanitz afirma (1994, p. X):
Ao contrário do que aparenta, o Brasil não é um Boeing 747 que voa sem
rumo e precisa de um bom piloto no Ministério da Economia. O Brasil é a
soma de milhares e milhares de teco-tecos, cada um no seu rumo, voando
muitas vezes em direções opostas. Se o ministro da Fazenda errar, o Brasil
continua. [...] tropeçando.
Também se enxerga aproximadamente dessa mesma maneira. Não como teco-tecos,
mas como "formigas operárias" que a cada construção, cada tijolo e cimento vendidos existem
pessoas que constroem seus abrigos para se protegerem. Algumas operárias nem sabem ao
certo o que estão solidificando, mas se a de mostrar que existem regras, normas e leis para as
várias etapas de projetos técnicos e memoriais descritivos; quando bem elaborados e
respeitados todo o caminhos e procedimentos, consegue-se fortalecer e tornar a propriedade
edilícia consolidada e regular.
15
Tem-se inúmeros estudos e textos de irregularidades que se sabe que são muitas,
todavia nessa tese aponta o caminho necessário para alcançar a regulação (ou regularização)
do imóvel.
Relatar algumas das dificuldades que são enfrentadas no dia a dia, como profissionais
da construção e traçar os caminhos e etapas que precisam ser percorridos é o desafio dessa
tese.
Refletir nessa frase de Raymundo Faoro sobre a etnocentrismo e o status dos
burocratas estamentais:
[...]. Deitou-se remendo de pano novo em vestido velho, vinho novo em
odres velho, sem que o vestido se rompesse nem a odre rebentasse. [...]
(FAORO, 1957, p.886)
E mais ainda, regular ou regularizar um imóvel, é buscar ordenar sobre um "tecido
urbano desordenado e confuso' que desafia todos os dias profissionais e proprietários.
16
INTRODUÇÃO
A presente tese busca apresentar uma visão multidisciplinar, de um caminho para obter
as licenças de construção, necessárias para aprovação edilícia em área urbana.
Cabe explicar o termo caminho, pois este termo é aplicado no sentido de demonstrar o
fluxo para aprovação das licenças urbanas, mais especificamente dos alvarás edilícios. E
nesse caminho destacam-se as medidas necessárias e obrigatórias de um percurso rígido que a
legislação brasileira exige cumprimento. Daí o cerne da questão.
E o termo descaminho foi aplicado no significado de não sequenciar, mas romper
etapas, desobedecer. Os não caminhos também tem o significado de peregrinar por trajetos
equivocados, seguir um fluxo sem regras ou ignorar as etapas que a legislação manda, exige.
Cabe destacar uma passagem de Franco (2011) que explica a aplicação do termo não caminho
ao dizer que [...] “o não caminho é desobedecer é sempre abrir um caminho. Mas cada ato ou
gesto de desobediência abre um novo caminho. [...] ". Nem sempre certo, mas novos
caminhos desviados.
Entender essa desobediência é o desafio. Por isso busca-se analisar sob diferentes
prismas, com diferentes olhares multidisciplinares como o aspecto sociocultural, jurídico,
técnico e financeiro dos alvarás edilícios leva a desentendimentos. Busca-se aproximar o
máximo possível para entender essa desobediência cultural brasileira:
- Porque os alvarás não seguem seu fluxo, suas etapas; porque existe tanta ruptura no
licenciar das construções?
Os não caminhos são muitos. Mas busca-se refletir e entender que a Contra-História da
cultura de não seguir regras, de construir ao léu, livre de regras e preocupações, sem prestar a
17
nada, reflete diretamente nos enormes problemas urbanos nas cidades. E é esse não caminho
que se busca refletir nessa tese. Entender porque não se constrói dentro das normas e porque
existe tantos entraves para licenciar.
Entender a burocracia estamental das licenças edilícias, e refletir que é importante
identificar onde e como são esses entraves burocráticos, que abrem lacunas e falhas nesse
processo de licenciamento urbano. Como disciplinar um traçado correto no caminho das
licenças urbanas, frente às dificuldades da administração pública brasileira e dos não-
caminhos que muitos escolhem percorrer.
Provar que existe uma orquestração desvirtuada do caminho das licenças urbanas é o
desafio dessa tese.
E com olhar multidisciplinar, investigam-se quais são essas dispersões e falhas que
nebulam as licenças urbanísticas. Onde se encontram essas lacunas que insistem em intervir o
estamento burocrático brasileiro (FAORO, 1958). É algo bem complexo e multifacetado. O
termo “estamento burocrático”, de inspiração weberiana, utilizado pelo jurista Raymundo
Faoro faz sua interpretação sobre um grupo privilegiado da sociedade brasileira
patrimonialista, com privilégios do domínio do conhecimento da máquina política e
administrativa, que procura seus próprios benefícios de poder, prestígio e riqueza no “status”
da burocracia.
Entender esse jogo de egoísmos, aversão ao ritualismo burocrático que Sérgio Buarque
de Holanda (1936) descreve sobre o que denomina o homem cordial brasileiro. Que a vida
íntima nem é bastante coesa, nem bastante disciplinada, para envolver e dominar toda a sua
personalidade, integrando-a, como peça consciente, no conjunto social. Ele é livre pois, para
se abandonar a todo repertório de ideias, gestos e formas que encontre rituais rígidos, e
disciplinados. E essa cultura do desejo de estabelecer intimidade, pseudocordialidades
combinados com mal caráter, corrupção e sonegação de regras e normas legais que Roberto
18
DaMatta (1986) denomina como jeitinho brasileiro e Holanda (1936) polidamente, como o
homem cordial.
E o patrimonialismo, segundo Jorge Wilheim (2011, p.107) ressalta:
"A pessoalidade do governante é exercida mesmo que o regime não
seja autoritário ou ditatorial. É claro que, na medida em que o regime
se afasta do democrático, a censura e a ausência de transparência vão
permitir que a pessoalidade do governante tenha um desempenho mais
arbitrário e nocivo. Também convém apontar para o fato de que, via
de regra, os partidos políticos, mesmo quando nascidos em torno de
um agrupamento de pessoas, uma espécie de clã de adesão aberta,
predestinado a ocupar o poder, a distribuir entre seus membros e
partidários as funções e as benesses dos cargos públicos. Daí ao
exercício do patrimonialismo é um passo... A política, em tal contexto,
frequentemente descamba para uns "nós contra eles" no que se refere à
distribuição de cargos, e a disputa se assemelha a um jogo, e com
torcida."
Deste modo Jorge Wilheim explica que o patrimonialismo é uma forma exercida
como um direito pessoal, baseado em laços tradicionais com formas próprias de explicitar sua
dominação sobre súditos ou pares. A pessoalidade do governante ou do cidadão comum
desempenham arbitrariedades e tomada de decisões que toleram a compra e venda de favores.
Nesse comércio oportunista, marginal às leis e a um Estado de direito, as figuras simétricas do
corruptor e do corrompido dividem o ônus da quebra da ética e da frequente traição do
interesse público. (WILLHEIN, 2011, p.110).
Com isso, ressalva também Sérgio Buarque de Holanda (2014, p.175-177) que o
brasileiro é como um "homem cordial" no sentido que não suporta formalidades, que estreita
distâncias a qualquer custo. Que prioriza o afetivo, as relações pessoais que em regra geral
sempre deseja estabelecer intimidade, ao contrário da polidez e dos rituais burocráticos. E que
em sua vida pessoal e política, o brasileiro possui uma aversão ao ritualismo e regras rígidas.
19
Daí a sua indisciplina e quebra de ritos burocráticos ser uma regra comum cultural. A exceção
é seguir o caminho...
O antropólogo Roberto DaMatta (1986) descreve como o sendo o "jeitinho brasileiro" esse
mesmo homem cordial como Holanda (1936) denomina, que busca sempre vantagens face à
maneira de improvisar soluções frente a situações problemáticas, que usualmente são
adotadas atitudes fora dos procedimentos jurídicos e resoluções técnicas convencionais, onde
a malandragem e a criatividade se misturam.
Quiçá como diria Maquiavel (D`ELIA, 1995, p.18), onde os meios justificam os fins,
pois entre a ética e a política existe a possibilidade de uma “boa maldade”. Segundo o jogo da
verdade e da lei iluminando as etapas que encontrará como enuncia Antônio D´Elia (1995,
p.18) existem dissimulações e desregramentos que ora favorece uns, ora outros.
A dissimulação das leis confusas e ambíguas que foram reproduzidas dentro da
historiografia do domínio do uso das terras e das construções, desde o descobrimento do
Brasil, e que traz até hoje, controvertidos dogmas do poder e do domínio das terras por posse
simples e domínio complexos que refletem até hoje na contemporaneidade. James Holston
(1989?) aponta que há inúmeros conflitos, pois, a lei de terras no Brasil estabeleceu
insegurança da posse, levando muitas vezes a grilagem legalizada. As pessoas compram lotes
e constroem em quatro tipos de loteamentos, que geralmente aparecem lado a lado na mesma
vizinhança: o legal, o irregular, o clandestino e o grilado*.
***************************************************************************
* Os termos aplicados no texto como legal, irregular, clandestino e grilado foram empregados
no que se refere aos vários tipos de loteamentos existentes no Brasil.
20
Analisar o jogo de poderes da política, não nos cabe nos quadros dos juízos morais, e
enquanto à dissimulação de forças políticas, pode-se reproduzir a historiografia do domínio
das terras brasileiras, como tema controvertido entre os dogmas do poder e do domínio das
construções edilícias no país. Segundo ainda James Holston a lei de terras no Brasil promove
conflitos, e não soluções, porque estabelece segundo o próprio Houston os termos através de
uma "grilagem" legalizada. Por isso, um instrumento de desordem calculada, através de
práticas ilegais produzem as leis, e soluções extralegais são sempre introduzidas
paulatinamente nos processos judiciais gerando paradoxos, instrumentações de manipulação,
complicação, estratagema e violência, através do qual todas as partes envolvidas-
dominadores ou subalternos, o público e o privado – fazem valer seus interesses. A lei define,
portanto, uma arena de conflito entre o legal e o ilegal, temporários e sua relação é instável.
Não é o foco dessa tese dissertar sobre a problemática histórica da propriedade e
usurpação das terras no Brasil, todavia apenas registrar que sobre as licenças urbanas edilícias
tem-se como pano de fundo complexo (grifo da autora), uma problemática seríssima da
posse simples e domínio das terras extremamente embaraçosos e confusos. E que a
interpretação do termo Contra História que o historiador Carlos Guilherme Mota (2010)
formula de uma “cultura brasileira” legitimada por desigualdades e conflitos étnicos e sociais,
e que Caio Prado Jr, Raymundo Faoro, Florestan Fernandes revelam um Brasil difícil,
contraditório e conturbado, no avesso das formulações dominantes. Um país agigantado e
adormecido que o estamento burocrático é fruto do patrimonialismo que controla a economia,
política e a criação das leis, além de sua aplicação e fiscalização, que luta para manutenção de
privilégios sobre a maioria da população ignorante e frágil. Apenas uma inquietação sobre a
posse e o domínio das terras aqui registrada.
Como não bastasse tem-se as arbitrariedades tributárias e administrativas fiscais
(MARTINS, 2015) sobre o bem imóvel. A pesada carga tributária que sofre o pesado jugo da
tributação no Brasil. Lembrando que desde Tiradentes, Joaquim José da Silva Xavier, no
século XVIII lutou pela indignação sobre o quinto (20%) de toda riqueza da então colônia que
deveria ser enviada ao regente de Portugal do qual deu o estopim da inconfidência mineira.
Desde então e que mesmo levado à morte por enforcamento e esquartejamento, esse mártir
morreu indignado aos abusos dos tributos que temos ainda até hoje em pleno século XXI; essa
21
luta desigual e violenta de excesso de tributação abusiva. A herança de mais de quatro séculos
de abusos fiscais para manter o patrimonialismo estamental burocrático no Brasil, faz a
arbitrariedade de se reter 11% de INSS e ISS na construção civil, sem quaisquer pudores e
descomedimento. São esses os problemas de sobretaxa de impostos que são mantidos por lei
devido ao saber que muitos impostos são burlados no dia-a-dia das obras e construções
edilícias, e que tornam mais e mais complexos a regularidade edilícia, somados ao labiríntico
costume de buscar sempre vantagens ilícitas face à maneira de prover soluções e
descontinuidades. A tradição dos perdões fiscais pelas anistias tributárias de tempos em
tempos, só fortalecem os não caminhos, ao invés de se manter na retidão do caminho.
Tradições controversas de sonegação e rebeldia à luz de um governo controlador,
clareiam um lado essa cultura do jeitinho brasileiro de "cordialmente " burlar as regras. Como
diz o cientista político Luiz Philippe de Orleans e Bragança (2017, p.66) "[...] um Estado
interventor oligárquico, controlador e planejado centralmente é capaz de promover a
mobilidade social por meio de regulamentações rígidas, é ilusório e insustentável. Prova disso
é que o Brasil vem seguindo esse caminho desde a década de 1930, sem registrar avanços
acima da linha da mediocridade."
O conceito do “jeitinho brasileiro” que construiu uma identidade da antropologia
social brasileira, pode resumidamente ser descrito pelo antropólogo Roberto DaMatta (1986,
p.17) como sendo também um dogma a explicar os descaminhos dos alvarás:
“ [...] porque sei que não existe jamais um ‘não’ diante de
situações formais e que todas admitem um ‘jeitinho’ pela relação
pessoal e pela amizade; porque entendo que ficar malandramente ‘em
cima do muro ‘é algo honesto, necessário e prático no caso de meu
sistema; porque acredito em santos católicos e também em orixás
africanos; porque sei que existe destino e, no entanto, tenho fé no
estudo, na instrução e no futuro do Brasil, porque sou leal a meus
amigos e nada posso negar a minha família; porque, finalmente, sei
que tenho relações pessoais que não me deixam caminhar sozinho
neste mundo [...] .”
22
Ainda reforçando esse conceito cultural tipicamente brasileiro (DAMATTA,1986,
p.100-101):
“Por tudo isso, somos um país onde a lei sempre significa o ‘não
pode! ‘Formal, capaz de tirar todos os prazeres e desmanchar todos os
projetos e iniciativas. De fato, é alarmante constatar que a legislação
diária do Brasil é uma regulamentação do “não pode”, a palavra ‘não’
que submete o cidadão ao Estado sendo usada de forma geral e
constante. Ora, é precisamente por tudo isso que conseguimos
descobrir e aperfeiçoar um modo, um jeito, um estilo, de navegação
social que passa sempre nas entrelinhas desses peremptórios e
autoritários ‘não pode!’. Assim entre o ‘pode’ e ‘não pode’,
escolhemos, de modo chocantemente antilógico, mas singularmente
brasileiro, a junção do ‘pode’ como o ‘não pode’. Pois bem, é essa
junção que produz todos os tipos de ‘jeitinhos’ e arranjos que fazem
com que possamos operar um sistema legal que quase sempre nada
tem a ver com a realidade social.
O ‘jeito’ é um modo e um estilo de realizar. Mas que modo é
esse? É lógico que ele indica algo importante. É sobretudo um modo
simpático, desesperado ou humano de relacionar o impessoal do
pessoal; nos casos- ou no caso- de permitir juntar um problema
pessoal (atraso, falta de dinheiro, ignorância das leis por falta de
divulgação, confusão legal, ambiguidade do texto da lei, má vontade
do agente da norma ou do usuário, injustiça da própria lei, feita para
uma dada situação, mas aplicada universalmente etc.) como um
problema impessoal. Em geral, o jeito é um modo pacífico e até
mesmo legítimo de resolver tais problemas, provocando essa junção
inteiramente casuística da lei com a pessoa que a está utilizando. [...] ”
Buscar entender esses caminhos e não-caminhos das licenças urbanas, ainda que
apesar de todas essas adversidades, o Brasil cresce (KANITZ, 1994) e o desenvolvimentismo
tardio acontece (BRESSER, 2014).
Segundo Bresser Pereira (2015) a estruturação das coalizões de classe que se sucedem
no poder e a disputa entre o liberalismo econômico e o desenvolvimentismo tardio neste país,
reflete essa morosidade no crescer e ordenar as cidades. Esse alto grau de complexidade das
23
legislações e normatizações envolvidas, desafia e busca ordenar um novo olhar sobre o tema
das licenças edilícias. E como obter a regulação, ou quase sempre a regularização da
construção, em um país tão jovem e desordenado, em sua plenitude. E como o Estado regula o
direito de construir, e onde estão as falhas desse descontrole.
As barreiras e não uniformidades dos procedimentos de conseguir a regularidade
oficial da construção, foram os motivos para se redigir essa tese, e verificar pouquíssima
literatura existente sobre os alvarás de construção. Buscam-se apontar o caminho das licenças
urbanas. E entender essa orquestração de jogo de poderes é algo complexo e desafiador.
A hipótese dessa tese é provar que os processos de expedição e licenças urbanas se
revelam frágeis e morosos, derivado do legado estamental burocrático patrimonialista, devido
ao excesso e multiplicidade de normas e legislações que devem ser atendidas, torna a
regulação edilícia um processo complexo e tardio.
O objeto da tese é a licença urbana, os alvarás edilícios.
Os objetivos gerais são:
• Identificar as tipologias dos alvarás e esclarecer as diferenças;
• Apresentar os tipos de certificados e seus problemas pragmáticos;
• Mostrar a interdependência dos licenciamentos para regularização edilícia perante o
entrelaçamento de exigências de vários órgãos governamentais, como um
licenciamento depende do outro departamento fiscal para seu deferimento final;
• Identificar os tributos vinculados e suas lacunas fiscalizatórias frente à regulação
edilícia;
• E mostrar as fragilidades do controlar no direito de construir, frente aos descaminhos e
as rupturas das etapas das licenças urbanas.
24
E como contribuição esse trabalho visa ampliar o olhar sobre as etapas a serem
vencidas e o caminho que deve ser percorrido para que a construção se torne regular. Clarear
esse caminho longo, demorado e descontínuo com múltiplos órgãos reguladores autárquicos,
como Prefeitura, Cartório de Registro de Imóveis (CRI), Corpo de Bombeiros (CB) e Receita
Federal (RF) que dificilmente se intercomunicam, porém se sobrepõem nas exigências legais
do regular o imóvel. Bem como visa esclarecer os problemas que existem sobre os alvarás e
certificados urbanos.
Metodologicamente busca-se qualificar os tipos de alvarás, quais as suas etapas, suas
qualificações, limitações e fragilidades. Serão analisados essencialmente as tipologias dos
alvarás através da legislação do Código de Obras (COE) do Município de São Paulo (lei
municipal N. 11.228/1992) e o atual COE vigente aprovado recentemente (lei municipal N.
16.462/2017). Serão feitos algumas análises e considerações das mudanças dessas duas leis.
Daí o estudo de caso ser focado na legislação da Prefeitura Municipal de São Paulo
(PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO), devido à facilidade de acesso de dados
estatísticos quantitativos e qualitativos dos alvarás através da Secretaria de Licenciamentos
(SEL) e atualmente, denominada Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamentos
(SMUL). Procura-se demonstrar quão incipientes são a quantidade de certificados de
conclusão de obra (vulgo habite-se) e a predominância do auto de regularizações, deflagrando
que a regularização a posteriori, domina quase 60 % dos casos de regularização das
edificações.
No primeiro capitulo faz-se uma visão geral do conceito do direito de construir, e como a
legislação urbana no Brasil ainda é nova. No segundo capítulo, entra-se no tema principal
da tese, o que é o alvará, seus tipos e variações. No terceiro capítulo destaca-se o Auto de
Vistoria do corpo de bombeiros (AVCB) como um licenciamento importante para
regularidade da construção. No quarto capítulo analisam-se dois importantes tributos
fiscais que são vinculados a regularidade construtiva e que precisam ser discutidos e
amplamente claros no regularizar. E sua importância no averbar a construção frente a
matrícula do imóvel. E no quinto capítulo as limitações urbanas e os controles que existem
e mesmo pseudo controlam as irregularidades construtivas.
25
CAPITULO 1
OS DESAFIOS DE
CONSTRUIR
26
1.1 OS DESAFIOS DE CONSTRUIR
Os desafios de construir é algo desafiador.
O direito de construir, ou seja, o quanto e como se pode construir num determinado
imóvel, é definido pela legislação urbanística municipal.
O desafio de controlar e ordenar o crescimento das construções informais e divulgar esses
regramentos do direito de construir é um desafio imenso. Não existe promoção de
mudanças significativas e estruturais desse padrão de segregação territorial, exclusão
social, degradação ambiental e ilegalidade urbana se não se envolve parcerias acadêmicas
e a população político administrativa em divulgar e dar mais clareza às normas e regras do
direito de construir.
Romper com o estamento do conhecimento jurídico e técnico dos limites construtivos é
objetivar dar mais fundamentação transdisciplinar ao direito de construir e deveres de não
edificar.
José Afonso da Silva (1995), patrono do direito urbanístico brasileiro, esclarece que os
ordenamentos das cidades no Brasil, foi sempre lento e gradativo. Segundo Silva, algumas
das primeiras regras nesse sentido diziam respeito à estética das cidades, às relações de
vizinhança e ao direito de construir, tendo sido estabelecidas pelas Ordenações Filipinas
(séc. XVII). Já no século XVIII, as Câmaras Municipais, órgãos que no período imperial
brasileiro tinham especial poder de determinação outorgado pelas ordenações do reino,
estabeleciam regras de ordenamento urbanístico. Estas regras eram caracterizadas,
principalmente pelo tratamento dado ao arruamento e à beleza da cidade. Somente em
1824, surge a Constituição Imperial, que, apesar desses avanços iniciais, principalmente
por conta da atividade reguladora das Câmara Municipais, nada traz a nível nacional sobre
o assunto, reafirmando o papel das câmaras municipais no que competia ao governo
econômico e à ordenação do espaço urbano. Um marco importante dessa época é a Lei de
1828 que enumerou as matérias de que poderiam tratar as Câmaras Municipais brasileiras,
entre elas: alinhamento e tratamento das ruas quanto à iluminação e limpeza; cuidados
com o meio ambiente urbano; tratamento das edificações em ruínas; controle da ordem
pública, entre outras.
27
Ainda segundo José Afonsa da Silva (1995, p.47): “Foi, porém, através das leis de
desapropriação que se delinearam as primeiras normas jurídicas urbanísticas, como, aliais,
aconteceu na generalidade dos países.” Cabem destacar que as leis de 1826 e 1855 sobre a
matéria e que estabeleceram as bases para as disciplinas da utilidade pública, no qual se
fundamentava as desapropriações. Da 1ª Constituição da República (1891) até a Emenda
Constitucional n.º 01/69 (considerada também uma Constituição), não expandiram o papel
da União no que toca a determinações de diretrizes urbanísticas.
Ao município, elevado pela Constituição de 1988 à categoria de ente federativo, ao
lado da União e dos Estados, sacramentou-se, de forma mais estruturada, a sua função
história: promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30,
VIII), além de ser o responsável pela elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano, o instrumento básico de desenvolvimento e expansão urbana (art. 182, §1º).
Fundamental para concluir essa visão panorâmica e, principalmente, para fixar a
origem do Direito Urbanístico é a sua inscrição constitucional no artigo 24, inciso I que
decreta que: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: “I. direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e
urbanístico”.
O desafio atual dos municípios é buscar ordenar o seu crescimento urbano e difundir
seus regramentos para ampliar mais e mais o imóvel legal, com todas as suas
especificações físicas e burocráticas. Regular ou regularizar uma construção é um desafio
enorme.
1.1.1 A informalidade e ausência de cadastros
O sistema de cadastros e registros no Brasil não raramente possuem descrições dúbias,
confusas, fruto do crescimento desordenado das cidades. A informalidade do surgimento dos
bairros faz surgir ruas sem denominações corretas, falta de número oficial da edificação,
cadastro do imóvel perante a municipalidade muitas vezes ausentes como o IPTU, matrícula
do imóvel não consolidada perante o Cartório de Registro de imóveis são alguns dos inúmeros
problemas da falta de cadastros oficiais.
28
Segundo Luiza Battaglia (1995) essas sobreposições de sistemas cadastrais precários
só faz o país ter um processo de acumulação entravada, devido precariedades dos mapas
cadastrais e descontrole da administração pública. Regular ou regularizar uma construção
onde a propriedade fundiária já possui irregularidades, muitas vezes é necessário solucionar
os cadastros fundiários e fiscais para depois consolidar a regularidade da construção.
Ter um logradouro público oficializado e com definições de dimensionamento e
arruamento, numeração oficial do lote e classificação fiscal do terreno pelo cadastro
municipal é algo que parece simples. Mas não é. Muitas edificações são assentadas em
loteamentos irregulares ou clandestinos que não tiveram seu plano de bairro e arruamento
realizado. E para regularizar uma edificação, muitas vezes é preciso retroceder às diretrizes
gerais do terreno, para que se possa regularizar a construção.
O Programa “Cidade Legal” foi criado em agosto de 2007 pelo Governo do Estado de
São Paulo, justamente com o objetivo de implementar, agilizar e desburocratizar as ações e os
processos de regularizações fundiárias de núcleos habitacionais e irregularidades fundiárias na
administração pública. Esse programa estadual de regularização fundiária urbana busca
auxiliar os municípios paulistas na regularização dos núcleos habitacionais implantados em
desconformidade com a lei. É um caminho na busca de regularizar os espaços informais,
frente à problemática seríssima da regularização fundiária que se tem aos milhares nas
cidades.
1.1.2 Adaptação do ordenamento urbano frente ao crescimento desordenado
Adaptar as licenças urbanas frente as construções informais, foi o caminho e continua
sendo o caminho mais buscado para regularizar as construções informais. O auto de
regularização é o caminho mais procurado para regular o ilegal, o informal. Chama-se nesta
tese como não caminho. Justamente por ser uma trajetória complexa, que muitas vezes busca
reconverter o ilegal para o aceitável.
29
1.2 O CAMINHO DA REGULAÇÃO
Regular ou regularizar uma construção precisa passar por etapas.
Aprovar um projeto técnico e obter o alvará de aprovação é a primeira etapa.
Oficializar o início da construção, obtendo o alvará de construção perante a Prefeitura,
a Receita Federal e a Previdência Social são a etapa de consolidação de execução da obra. Daí
inicia-se muitas rupturas e descontinuidades que essa tese procura apontar que precisa alertar
para não se ter as rupturas do caminho da regularidade edílica.
A última etapa consiste logo no término das obras, a vistoria oficial e o pedido do
certificado final de conclusão de obra, vulgo habite-se.
Percebe-se que no gráfico 1 a seguir, o quantitativo de auto de habite-se é muito aquém dos
alvarás de aprovação e execução. Mostra-se aqui que os descaminhos da edificação regular
ainda são muito grandes, mesmo em obras com processos abertos, todavia com caminhos
incompletos na finalização oficial da obra perante a municipalidade.
Ainda sobre o gráfico 1 que demonstra o comparativo dos alvarás emitidos pela Prefeitura
Municipal de são Paulo (PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO) que
quantitativamente a emissão de alvarás de aprovação e alvarás de execução são relativamente
próximos a relação numérica. Todavia o auto de habite-se que deveria ter uma relação
próxima desses números, não chegam a 10% da quantidade de alvarás emitidos que finalizam
oficialmente suas construções.
E com relação a quantidade de auto de regularizações, analisando sobre esse gráfico 1, a
relação quantitativa é bastante expressiva.
30
GRAFICO 1: GRAFICO QUANTITATIVO DE ALVARÁS EMITIDOS
GRÁFICO 1: COMPARATIVO DO QUANTITATIVO DE ALVARÁS EMITIDOS 2004-2016 Fonte: Dados da Secretaria de Licenciamentos da PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
(dados compilados pela autora)
GRAFICO 2: GRAFICO DE BARRAS DO QUANTITATIVO DE ALVARÁS EMITIDOS
GRAFICO 2:GRAFICO DE BARRAS DO QUANTITATIVO DE ALVARÁS DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO
Fonte: Dados da Secretaria de Licenciamentos da PMSP (compilação da autora)
31
O gráfico 2, apresentado como gráfico de barras, demonstra quantos licenciamentos
foram emitidos perante a Prefeitura Municipal de São Paulo num período de 12 anos, e fica
bastante claro a emissão de alvarás de aprovação e execução sempre em maior quantidade,
frente aos certificados de conclusão de obra.
E mesmo o auto de regularização tem um número representativo alto na busca de
regularizar as autoconstruções informais. Os dados utilizados tanto no gráfico 1 como no
gráfico 2, são os mesmos. Todavia apresenta-se no formato de gráfico linear e de gráfico de
barras para melhor análise de estudo.
A seguir a tabela 1 apresenta sobre o quantitativo numérico emitido nos anos de 2004
a 2016 pela Prefeitura Municipal de São Paulo, disponibilizados pelo site da Secretaria
Municipal de Licenciamentos (SMUL) pelo link dos relatórios de processos aprovados.
Metodologicamente separa-se o ano de 2004 até 2016, como recorte temporal do estudo.
TABELA 1: QUANTITATIVO DE ALVARÁS EMITIDOS PMSP (2004-2016)
ANO
ALVARÁ DE
APROVAÇÃO
ALVARÁ DE
EXECUÇÃO
AUTO DE
REGULARIZAÇÃO
HABITE-SE
2004 1742 1649 349 92
2005 1071 989 659 100
2006 938 944 800 94
2007 996 908 508 61
2008 1086 1086 1036 118
2009 1094 1084 247 127
2010 1184 1076 257 101
2011 1370 1370 696 124
2012 1408 1349 650 123
2013 1544 1592 582 48
2014 2389 2357 565 21
2015 1927 1941 675 19
2016 1726 1651 663 25
TOTAL 16.749 16.345 7.024 936
FONTE:http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/urbanismo/licenciamentos/servicos/index.p
hp?p=3334 (dados compilados pela autora)
32
1.3 OS DESCAMINHOS DA REGULARIZAÇÃO
Segundo a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) o excesso de
burocracia e a aquisição da casa própria no Brasil, aumenta em até 12% no valor final do
imóvel devido a morosidade no processo de aprovação e regularização da construção.
Dentre os principais entraves levantados por esse levantamento que a CBIC aponta
são: atrasos na aprovação de projetos pelas prefeituras, falta de padronização de cartórios e de
clareza nas avaliações dos licenciamentos, além de constantes mudanças na legislação que
atingem obras já iniciadas e despreparo dos técnicos analistas nos órgãos reguladores.
A morosidade e a multidisciplinaridade de órgãos reguladores facilitam e incentivam
os descaminhos.
QUADRO 1: FLUXO DE RUPTURA DA LICENÇA URBANA
FONTE: Elaborado pela autora.(dez/2016)
33
O quadro 1 apresenta a descontinuidade do licenciamento urbano frente a finalização
da obra concluída. Fazendo uma reflexão conjunta com os dados da tabela 1, onde o
quantitativo de habite-se ser infimamente inferior aos alvarás de aprovação e execução, esse
quadro ilustra a ruptura de solicitar o documento final de consolidação da obra do caminho
final da regularidade construtiva.
Não solicitar a vistoria oficial final, cessar as contribuições fiscais que são controladas
durante a obra e solicitar e consolidar o certificado de conformidade desses impostos para
obter o certificado de conclusão de obra (habite-se). Daí a representação gráfica do quadro 1
ter sua moldura em tracejado nessas etapas.
Precisa ser importante datar e provar oficialmente a data de início e final da obra. Essa
tradição de consolidar esses dois marcos perante a Municipalidade e a Receita Federal precisa
ser bastante clara. Mas não é.
E regulação de ter a área construída perante o Cartório de Registro de Imóveis,
representado em linhas amarelas no quadro 1, também fica descontinuado devido todas as
rupturas anteriores.
Esse descaminho de regularização edilícia precisa ser combatido. Finaliza-se a obra,
mas a informalidade de não fechar oficialmente perante os órgãos reguladores acabam
gerando irregularidades. E a falta de fiscalização só facilita essa ruptura do caminho do
regularizar a edificação até a etapa final.
1.4 A LEGISLAÇÃO URBANA NO BRASIL
Dois grandes marcos jurídicos históricos de âmbito nacional merecem ser
referenciadas para este estudo: A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e o
Estatuto da Cidade celebrado pela Lei Federal n. 10.257/2001. Da Constituição atual
destacam-se essencialmente pelo ordenamento urbanístico o capítulo II da política urbana,
34
conceituando primariamente a pesquisa em estabelecer as diretrizes gerais da política de
desenvolvimento urbano que objetiva ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes garantindo o direito à cidade como um dos
direitos fundamentais do cidadão, para que todos tenham acesso às oportunidades que a vida
urbana pode oferecer.
E os alvarás em seu conjunto de “atos administrativos” dão como veículo condutor das
normas jurídicas e urbanísticas deflagram diversas falhas do sistema regulador. Daí a
objetivação de focar nesse instrumento regulador.
E o Estatuto da Cidade através da regulamentação dos artigos 182 e 183, de buscar
conquistar da ativa participação de entidades civis e de movimentos sociais em defesa do
direito à cidade, à habitação, ao acesso a melhores serviços públicos e, por decorrência, a
oportunidades de vida urbana dignas para todos. Estabelecendo assim as normas de ordem
pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Segundo Vicente de Abreu Amadei (2001, p. 263) descreve “o contexto histórico do
Estatuto da Cidade reclama de um lado, consideração ao fenômeno da urbanização na história
geral (a partir do século XIX) e na história nacional e , de outro, ao constatar o crescimento
desordenado das cidades, o alarmante índice de sub habitações e a intensificação dos conflitos
urbanos em seus diversos âmbitos (habitação, trabalho, transporte, segurança), anotar a
necessidade de evitar dois grandes males no trato das cidades – improviso e utopia – e de
fomentar os fomentar os esforços de planejamento e regularização no quadro do urbanismo
realista”.
Buscar compreender quais são esses pressupostos básicos sobre o conceito do ordenamento
urbanístico, segundo Hugo Nigro Mazzilli (2005, p.50) é verificar que o interesse na consecução e
manutenção do Direito Urbanístico é um interesse difuso, é um conceito indivisível, disperso e
complexo, que diz respeito a uma comunidade como um todo, composta por pessoas indeterminadas.
35
De outra maneira Suzana Henriques da Costa (2005) explica que:
A ordem urbanística percebe-se, é um ideal de difícil concretização. Ele
significa o equilíbrio, e harmonia entre diversos interesses legítimos
coexistentes e, não raras, às vezes conflitantes no espaço urbano. É esse,
aliás, o significado que se extrai não só dos dispositivos constitucionais, mas
do próprio Estatuto da Cidade. (COSTA, 2005, p.5).
Na lição de Rodolfo de Camargo Mancuso, os direitos ou interesses difusos são "meta
individuais", que, não tendo atingido o grau de agregação e organização necessários à sua
afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já
socialmente definidos, restam em estado fluído, dispersos pela sociedade civil como um todo.
Acrescenta ainda o autor, que tais interesses se caracterizam "pela indeterminação dos
sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por sua intensa litigiosidade interna e por sua
tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço" (MANCUSO, 1998, p. 124-25).
Entende-se que essas notas caracterizadoras dos direitos ou interesses difusos, não só a
indeterminação dos sujeitos, mas também, a indivisibilidade do objeto, a intensa litigiosidade
interna, a tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço, são adequáveis ao contexto
onde se insere o espaço urbano, ou seja, o meio ambiente construído.
Além disso, pode-se dizer que a cidade no conjunto integral do cumprimento de suas
funções sociais guarda em si um aspecto difuso. Não há "como identificar os sujeitos afetados
pelas atividades e funções nas cidades, os proprietários, os moradores... tem como
contingência habitar e usar um mesmo espaço territorial, a relação que se estabelece entre os
sujeitos é a cidade que é um bem de vida difuso" (SAULE JR, 1997, p. 61).
Para Sundfeld (2003, p.54) o conceito de ordem urbanística pode ser entendido em
dois sentidos. Primeiramente, pode significar ordenamento, ou seja, o conjunto de normas
vinculadas que condicionam positiva ou negativamente a ação individual na cidade. E pode
ainda significar, do qual este trabalho também busca raciocinar, um estado de equilíbrio que o
conjunto dos agentes envolvidos é obrigado a buscar e preservar.
36
Assim, cabe à União fixar as diretrizes gerais sobre o ordenamento urbanístico e aos
Estados e Municípios as normas específicas de acordo com as suas necessidades e
peculiaridades locais. Salientando que pela Constituição Federal vigente os municípios com
mais de vinte e mil habitantes devem ter seus planos diretores e, no Estado de São Paulo,
todos os municípios devem elaborar seus planos diretores indiscriminadamente, conforme
tabela 2 abaixo destaca-se:
TABELA 2: A CONSTITUIÇÃO VIGENTE
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
DO BRASIL (1988)
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
DE SÃO PAULO (1989)
Artigo 182 § 1˚- o plano diretor é obrigatório
para cidades com mais de vinte mil
habitantes.
Artigo181- lei municipal estabelecerá, em
conformidade com as diretrizes do plano diretor,
normas sobre zoneamento, loteamento,
parcelamento, uso e ocupação do solo, índices
urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações
administrativas pertinentes.
§ 1º - os planos diretores, obrigatórios a todos os
municípios, deverão considerar a totalidade de seu
território municipal.
Fonte: Constituição Federal de 1988 e Constituição Estadual de 1989.
Desses preceitos constitucionais, cabe destacar que dos 645 municípios paulistas,
analisando a tabela 3 a seguir, o Censo IBGE 2009, pode-se refletir que apenas 47% dos
municípios paulistas tem Plano Diretor (305 dos municípios paulistas tem PD) e mesmo ao
nível nacional quase 60% dos municípios brasileiros não tem plano diretor, ainda.
Na análise do Estado de São Paulo, mesmo a lei maior estadual obrigar essa
regulamentação municipal em ordenar e consolidar seus planos diretores em cada município,
tem-se que observar que ainda precisa existir um esforço em direcionar e incentivar os planos
locais.
37
TABELA 3: TABELA DOS MUNICIPIOS BRASILEIROS COM PLANOS DIRETORES TABELA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
QUE POSSUEM PLANO DIRETOR (CENSO IBGE 2009)
GRANDES
REGIÕES E
UNIDADES DA
FEDERAÇÃO
MUNICÍPIOS
TOTAL
GERAL
COM PLANO DIRETOR (P D) ELABORANDO
O PLANO
DIRETOR TOTAL
COM P D NORMA DE
ACESSIBILIDADE(NA)
REVENDO
O P D
Brasil 5 565 2 318 1 653 827 1 203
100% 41,65% 29,70% 14,86% 21,61%
58,35%
SEM P.D.
70,30%
SEM N.A.
85,14%
REVISÃO
78,39%
Norte 449 211 147 64 86
Rondônia 52 21 16 5 11
Acre 22 6 4 1 10
Amazonas 62 30 21 11 14
Roraima 15 5 2 2 7
Pará 143 118 83 34 12
Amapá 16 3 3 2 2
Tocantins 139 28 18 9 30
Nordeste 1 794 627 469 203 397
Maranhão 217 90 68 31 50
Piauí 224 46 33 8 72
Ceará 184 88 67 39 30
R G do Norte 167 30 27 5 25
Paraíba 223 45 34 12 35
Pernambuco 185 97 82 35 37
Alagoas 102 39 32 14 25
Sergipe 75 27 19 10 25
Bahia 417 165 107 49 98
Sudeste 1 668 680 502 217 296
Minas Gerais 853 249 189 65 171
Espírito Santo 78 56 39 22 11
Rio de Janeiro 92 70 54 28 13
São Paulo 645 305 220 102 101
100%
47,28%
Com PD
34,1%
Com NA
15,81%
Revisão
15,65%
elaborando
Sul 1 188 649 428 294 319
Paraná 399 245 195 93 145
Santa Catarina 293 177 119 103 68
R G do Sul 496 227 114 98 106
Centro-Oeste 466 151 107 49 105
Mato G Sul 78 29 24 7 19
Mato Grosso 141 41 22 18 36
Goiás 246 80 61 24 50
Distrito Federal 1 1 - - - Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2009.
38
Ao se analisar no contexto geral, o Brasil possui uma fragilidade no ordenamento
urbano, favorecendo as construções informais. O alto grau de complexidade e dispersão da
legislação brasileira, a morosidade e não uniformidade dos caminhos a serem percorridos para
se obter a regularidade fundiária e imobiliária da propriedade, e o elemento motivador desta
tese, como já mencionada.
É fundamental ampliar o olhar sobre legislação e normalização no Brasil e discutir
sobre a legislação urbanística e normatização do Direito Registral, tão dispersa e complexa.
Retratar dentro do meio acadêmico o que confrontamos diariamente sobre os enormes
problemas jurídicos e técnicos que acontecem e caem na responsabilidade dos arquitetos,
contadores, engenheiros e advogados, .
Neste sentido reflete Edésio Fernandes (2006, p.5):
A urbanização rápida foi seguramente um dos maiores fenômenos globais do
século XX e, em que pese o declínio das atividades industriais tradicionais que requerem a urbanização como suporte, as taxas de crescimento urbano
vão continuar aumentando de maneira significativa no século XXI,
sobretudo no contexto do mundo em desenvolvimento. Isso porque a cidade
continuará sendo o palco da nova economia pós-industrial e da nova configuração econômica e financeira que já está sendo identificada no
contexto do mercado global[...]. Como resultado desse processo de
urbanização rápida ao longo das décadas, a américa Latina é hoje a região mais urbanizada do mundo 3m desenvolvimento, com 75% da população
vivendo em cidades.
Comumente ouve-se dizer que há um percentual grande de construções residenciais
irregulares e loteamentos informais. Não se quer indagar o quantitativo desta afirmação. Mas,
essencialmente, verificar e transmitir os caminhos que devem ser percorridos da regularidade
construtiva e imobiliária e que existem caminhos possíveis de reverter às irregularidades.
Parte-se da premissa de que a irregularidade é imensa. E infelizmente pode-se ter essa
afirmação reforçada segundo gráfico 1 abaixo, conforme aponta uma recente pesquisa
divulgada pelo Conselho de Arquitetos e Urbanista do Brasil (CAU/BR, 2015) e o Instituto
Datafolha. Juntos realizaram uma pesquisa recente por amostragem durante os dias 9 a 12 de
39
julho de 2015 e identificaram que 85% da população brasileira fazem obra sem contratar
arquitetos ou engenheiros, conforme gráfico 3 a seguir:
GRAFICO 3: GRAFICO DO PERCENTUAL DE CONTRATAÇÕES DE ARQUITETOS E
ENGENHEIROS (CAU/BR 2015)
GRÁFICO 3: Como o Brasil constrói seus imóveis.
Fonte: http://www.caubr.gov.br/pesquisa2015/index.php/como-o-brasileiro-constroi/ Acesso: 25/11/2015.
Dados alarmantes da informalidade do direito de construir. Não caminho de construir
sem nenhum profissional habilitado e apenas 15% da população em geral respeitar e
compreender da importância de ter um responsável técnico legal é assustador.
40
E analisando os dados do Instituto Brasileiro Geográfico e Cartográfico (IBGE) de
2009, sobre as bases municipais (tabela 4) somente 57,5% dos municípios paulistas tem
Código de Obras decretados, ficando quase a metade dos demais municípios desprovidos de
regulamentação de regramentos dos alvarás, devendo observar através da legislação estadual
do Código Sanitário do Estado de São Paulo (Decreto Estadual N.12.342/ 1978).
O Código Sanitário ordena regras construtivas gerais, todavia os procedimentos e
desdobramentos dos tipos de alvarás fica a cargo do município organizar.
Cabe destacar ainda nesse estudo da tabela 4, apresentada na sequência, que as normas
de Acessibilidade, tanto no Brasil como no Estado de São Paulo, se têm quase 70% dos
municípios sem quaisquer regras para consolidar a acessibilidade das edificações.
A Lei Federal N.13.146/2015, que institui o Estatuto da pessoa com deficiência ainda
é muito recente e precisa ser mais divulgado e ampliado nas municipalidades. A Norma
Brasileira (NBR) 9050 foi criada em 1985, tendo passado por três revisões: em 1994, outra
em 2004 e mais recentemente em 2015. Importante notar essa norma deu grande impulso para
a aplicação das legislações de acessibilidade vigentes hoje. Mas estamos longe de atingir
patamares aceitáveis de respeito as pessoas com mobilidade reduzida.
No Brasil, segundo o IBGE 2010, mais de 45 milhões de pessoas possuem alguma
deficiência e mais de 19 milhões de idosos com mais de 60 anos. Representando quase 30%
da população total que precisam ter cuidados no quesito dos espaços projetados para toda essa
população.
A tabela 4, demonstra quantitativamente esses dados que pode ser observado a seguir:
41
TABELA 4: TABELA DOS MUNCÍPIOS COM CÓDIGOS DE OBRAS
UNIDADES DA FEDERAÇÃO
QUANTIDADE DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS
TOTAL
GERAL
COM CÓDIGO
DE POSTURAS
COM CÓDIGO
DE OBRAS
NORMAS DE
ACESSIBILIDADE
BRASIL 5 565 3 857 3 208 1 675
COM REGULAMENTAÇÃO 1708 2357 3890
SEM REGULAMENTAÇÃO 30,69% 42,35% 69,90%
NORTE 449 329 215 109
Rondônia 52 39 33 17
Acre 22 14 11 7
Amazonas 62 48 32 22
Roraima 15 8 7 4
Pará 143 123 87 40
Amapá 16 14 3 3
Tocantins 139 83 42 16
NORDESTE 1 794 456 846 456
Maranhão 217 40 80 40
Piauí 224 45 105 45
Ceará 184 63 115 63
Rio Grande do Norte 167 22 46 22
Paraíba 223 42 83 42
Pernambuco 185 73 104 73
Alagoas 102 28 51 28
Sergipe 75 17 32 17
Bahia 417 126 230 126
SUDESTE 1 668 525 1 014 525
Minas Gerais 853 233 481 233
Espírito Santo 78 42 73 42
Rio de Janeiro 92 51 89 51
São Paulo 645 199 371 199
COM REGULAMENTAÇÃO 30,85% 57,51% 30,85%
SEM REGULAMENAÇÃO 69,15% 42,49% 69,15%
SUL 1 188 430 824 430
Paraná 399 293 262 169
Santa Catarina 293 220 203 98
Rio Grande do Sul 496 353 359 163
CENTRO-OESTE 466 407 309 155
Mato Grosso do Sul 78 69 69 36
Mato Grosso 141 120 103 49
Goiás 246 218 136 69
Distrito Federal 1 - 1 1
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2009
42
CAPITULO 2
OS ALVARÁS
43
ALVARÁ
Preliminarmente define-se o alvará como uma licença de construção, como um
princípio, ato que deve ser precedente ao exercício do direito de construir, de edificar.
Sucede então um procedimento administrativo que percorre um caminho de apreciação
da autoridade administrativa do projeto a ser executado, podendo aprová-lo, ou desaprová-lo.
2.1 NATUREZA JURÍDICA DOS ALVARÁS EDILÍCICOS
Como início, precisa-se entender a sua conceituação jurídica. O alvará pode ser de
licença ou de autorização.
O alvará de licença traz a presunção de definitividade, já o alvará de autorização a
precariedade (STF, RTJ 79/1061). Ambos são legítimos, mas se destinam a prover situações
distintas e produzem efeitos jurídicos diferentes
Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES,2001, p. 546- 457) bem explana ambas as
categorias:
O alvará será de alvará quando se tratar de construção definitiva
em terreno do requerente; será de autorização quando se cuidar de
obra provisória, em terreno do domínio público ou mesmo
particular. A diferença está em que no caso de alvará de alvará
sua outorga assenta no direito do requerente à edificação em
caráter definitivo no terreno indicado, como ocorre com as
construções previstas no Código de Obras e nas leis de
zoneamento; no caso de alvará de autorização sua expedição
decorre de liberalidade da Prefeitura (e não de direito do
requerente), como na hipótese da construção de uma banca em
praça pública para venda de jornais (...) Daí decorre que o alvará
de autorização é sempre revogável sumariamente pela Prefeitura,
sem qualquer indenização, ao passo que o alvará de alvará nem
sempre o é.
44
Tal distinção leva em conta, portanto, a existência ou não de direito subjetivo do
particular requerente.
Enquanto a autorização gera esse direito, nos casos de parcelamento, o alvará
apenas reconhece e consubstancia um direito preexistente, outorgado por lei (índices
urbanísticos constantes do zoneamento) e condiciona seu exercício ao preenchimento de
determinados requisitos, também previstos em normas específicas, mormente municipais.
Porém, se a teoria é clara quanto ao tema, a prática é complexa, especialmente
quando envolve conflito entre o interesse público e o particular. Licenciar uma obra é um
envolto de deveres e direitos difusos que precisam ser mais claros para que a Administração
ato municipal para que se possa atuar com mais clareza e retidão. O Direito não apenas
positiva as normas técnicas, como também a elas faz remissões, incorporando as formas de
auto regulação produzidas no interior da própria comunidade profissional. Autorizar e
controlar, é a base primária do alvará.
2.1.1 Conceito de alvará para edificar
O termo ALVARÁ, em sua etimologia árabe “al-bará”, significa carta de autorização.
Segundo o dicionário Aurélio, alvará é um documento que uma autoridade passa a
favor de alguém, certificando, autorizando ou aprovando certos atos ou direitos. No passado
era um antigo diploma rubricado pelo Monarca e assinado pelo ministro local sobre os
negócios de interesse público. É um documento que uma autoridade judicial ou administrativa
passa a favor de um interessado, seja de interesse público ou particular, certificando,
autorizando ou aprovando certos atos ou direitos.
Alvará de construção é o documento emitido pela prefeitura que tem a jurisdição da
obra e reúne as informações e limitações legais para execução de uma obra. A licença para
construir segundo distinção de Hely Lopes Meirelles (2001):
“Trata-se de ato administrativo pelo qual a Administração Pública
possibilita que o particular pratique determinado ato ou exercite certa
45
atividade, contanto que se sujeite ao poder de polícia. O alvará é a
forma, sendo que o conteúdo pode ser: de licença, que é ato vinculado,
como a licença para construir ou para dirigir veículos automotores, ou
de autorização, que é ato discricionário e precário. Tanto a licença
quanto a autorização são consideradas atos negociais, pois o particular
provoca a Administração e deseja os seus efeitos”.
O alvará de construção não é em si um “ato administrativo de licença urbanística”,
mas sim apenas o veículo condutor das normas jurídicas e urbanísticas no sistema de
regulação urbana.
Os caminhos, entraves e embaraços serão analisados e discutidos nesta tese, partindo
da hipótese de apontar os caminhos burocráticos que a administração pública pratica nos mais
diversos atos jurídicos e administrativos dos gerenciamentos desses alvarás.
Apesar das previsões constitucionais de ordenamento urbano na Constituição de 1988,
a aplicação dos instrumentos urbanísticos, como os alvarás de construção, que as efetivam
vem sendo morosa por razões diversas. Entre inúmeras razões, podemos citar a falta de
coesão entre os atores (poder público, iniciativa privada e sociedade) que atuam sobre o
território da cidade, sobretudo no complexo contexto federativo brasileiro, o que resulta em
relativa dificuldade de regulamentação dos instrumentos urbanísticos, e na falta de capacidade
técnica no âmbito municipal para trabalhar com instrumentos de gestão do parcelamento, uso
e ocupação do solo tidos como elaboração rasa ou entrelaçados de complexidades. Essas
razões citadas, expressas na bibliografia pesquisada, constituem hipóteses de fundo desta
pesquisa, e serão investigadas a partir da análise da previsão e regulamentação de
instrumentos urbanísticos nos municípios brasileiros.
Ter um alvará aprovado é ter um processo administrativo burocrático, técnico e
jurídico aprovado junto à Municipalidade. Inicia-se protocolando na prefeitura local,
documentos pertinentes ao imóvel e ao proprietário de domínio e um projeto técnico proposto
pelo que se deseja alguma construção ou reforma do imóvel. E, após atender a legislação
técnica e jurídica consegue-se a planta técnica aprovada, com um carimbo do número desse
processo administrativo e o alvará pertinente com seus emolumentos pagos.
46
Um processo administrativo que concentra as informações técnicas e legais na planta
técnica aprovada com a carta de autorização é o conjunto de documento (planta aprovada
mais alvará mais taxas pagas) que configura a comprovação do alvará completo
documentalmente. Parece até redundante, todavia a população em geral não compreende que
esse conjunto de documentos originais e carimbados, representam juridicamente a
regularidade da construção.
Primordialmente o conceito de alvará de edificação é a noção de imposição de limites
pré-definidos pela imposição da lei. Segundo Ignácio López Gonzáles (1977, p. 173) o alvará
para edificar exige um tratamento enriquecedor de melhor resposta ao caráter eminentemente
operativo com que o ordenamento jurídico-urbanístico se configura.
E José Afonso da Silva (1995, p. 394) descreve o alvará para edificar, constituí mais
que uma simples remoção de obstáculos; constitui técnica de intervenção nas faculdades de
edificar, reconhecida pelas normas edilícias e urbanísticas.
2.1.2 Procedimentos do alvará
Os procedimentos para montar um processo administrativo, segundo SILVA (1997, p.
395-397), afirma que existem 3 (três) fases dos procedimentos para obtenção do alvará para
edificar: a introdutória, a de apreciação do pedido e a decisória.
A fase introdutória (grifo da autora) cria a relação entre o sujeito obrigado a requerê-la
à administração municipal através de requerimento próprio. Para isso submete os projetos de
plantas técnicas à apreciação da Prefeitura, referenciado através da localização do imóvel,
número do cadastro de contribuinte, autor do projeto com habilidade comprovada (CREA ou
47
CAU), o titular da propriedade através do contrato de compra e venda e/ou matrícula
atualizada e os memoriais descritivos técnicos.
Na fase de apreciação do pedido (grifo da autora), inicia-se após o protocolamento e
tramitará pela repartição técnica competente para exame dos projetos, verificando que se irão
atender à legislação urbanística (índices urbanos de recuos, taxas e restrições legais) e as
normas do Código de Obras vigente.
Nesta fase durante a tramitação do pedido (grifo da autora), no Brasil é comum ter
comunicado (vulgo comunique-se), solicitando complementação de documentos e
esclarecimentos do processo. Ainda segundo SILVA (1997, p. 396): “Veja-se como a
disposição oferece boa margem a discricionariedade, deixando campo à apreciação subjetiva
com base no conceito indefinido do termo importância ou importante. Pode-se, no entanto,
prever a possibilidade da liberação do alvará em caso como tais, se o construtor assumir o
encargo adicional com o serviço público, que sua atividade vai provocar, o que encontra
fundamento no princípio da justa repartição de encargos do urbanismo.”
Nesta fase que a morosidade da tramitação se torna evidente. A dependência de
informações e deliberações de diversos setores e departamentos, mais a falta de corpo técnico
capacitado é comum nas Prefeituras em boa parte do Brasil. O próprio órgão regulamentador
solicita durante a fase de apreciação outros documentos que ele mesmo emite em
subdepartamentos ou até em outras instâncias administrativas (Receita Federal, INSS,
INCRA, Cartórios, Secretaria de Trânsito, dentre outros) e que o interessado deve solicitar em
paralelo, que se entrelaçam em tempo de retorno e novas análises. Daí a subjetividade que
José Afonso da Silva aponta como indefinido aos termos importante ou importância,
claramente evidenciados. Os critérios de análise são personalizados e subjetivados por
analistas técnicos e jurídicos.
E a fase decisória (grifo da autora), finaliza o procedimento do alvará solicitado.
deferindo ou indeferindo o requerimento ao interessado.
48
A inexatidão do projeto, a falta de clareza e documentação comprovatória, podem
recusar o licenciamento. Dúvidas de quem está solicitando e atestando a titularidade da
propriedade, técnico que assina e não está inscrito na Prefeitura local , erros de construção em
áreas de recuo, falta de memorial descritivo e laudos técnicos , falta de clareza da metragem
no projeto técnico, observância de particularidades de área de entorno próximo a bens
tombados, e tantos outros percursos e questionamentos que devem estar claro, fazem
acumular e indeferir muitos processos administrativos para obtenção dos alvarás.
A soma de informações de todas as conformidades do pedido, juntamente com a
comprovação dos documentos e respeitando todas as normas legais do procedimento
administrativo gera a aprovação e emissão do certificado solicitado juntamente com a taxa de
aprovação.
Abaixo o organograma esquemático das fases para regularidade da construção:
ORGANOGRAMA 1: FASES DE REGULARIZAÇÃO DA CONSTRUÇÃO
Fonte: Elaboração da autora.
FASE
INTRODUTÓRIA
(Montagem do
processo)
IPTU
MATRÍCULA
PROJETO
PROPOSTO
MEMORIAL
DESCRITIVO
FASE
DECISÓRIA
DEFERIDO
INDEFERIDO
FASE DE
APRECIAÇÃO
DO PEDIDO
Número do
processo
administrativo
Análise jurídica
Análise técnica
Análise fiscal
49
Cabe explicação, no fluxograma 2, na figura abaixo mostra que na fase de apreciação do
processo de regularização, pode-se recorrer a 5 instâncias superiores e consequentemente
demora na análise final do processo. Até 2016 os processos administrativos da Prefeitura
Municipal de São Paulo, através da lei 11.228/1992 do Código de Obras permitia recorrer
vários recursos.
A partir de 2017 com a aprovação da lei 16.642/ 2017 o atual código de obras
provocou menores recursos e busca-se reduzir o tempo de análise e definição do processo
administrativo das licenças urbanas.
FLUXOGRAMA 2: Quantidade de instâncias que percorrem um processo de licença urbana
FONTE: Guia ilustrado do COE/ 2017.
Acredita-se que os processos administrativos tendem a ser mais ágeis devido à
mudança para o sistema digital, mas ainda é cedo para esses prognósticos, em processo de
passagem da era analógica, do papel impresso para era digital.
50
2.1.3 Fundamentos dos alvarás
A princípio a vigência dos alvarás presume-se na definitividade e legitimidade após a
sua publicação ser outorgada. Todavia cada município decreta um prazo plausível. No
município de São Paulo, por exemplo, o código de edificações garante que o alvará de
aprovação prescreve em 2 (dois) anos e prorrogado por igual período, com pedido de
revalidação. No Distrito Federal o alvará de construção tem validade é concebida em 8(oito)
anos.
Daí a revisão dos alvarás poder abrir vários pressupostos. Pode ocorrer a anulação,
revogação, a cassação dos alvarás e até a caducidade. Seus efeitos decorrem devido ao
transcurso de prazo, caso a municipalidade determine um tempo legal.
O controle concomitante e fiscalizatório no transcorrer da obra faz-se necessário para
tais revisões sejam consolidadas. A exigência da placa de identificação do responsável pela
obra é obrigatória, bem como o número do processo que autorizou a obra.
E caso ocorra alguma irregularidade, é sempre lavrado um termo de ocorrência
relativo a cada obra vistoriada. E sua lacração ou mesmo a demolição são as últimas
instâncias para que a municipalidade faça o controle repressivo.
51
2.2 TIPOS DE ALVARÁS
Para esclarecer as diferenças dos distintos tipos de alvarás de regularidade de uma
construção junto à municipalidade, busca-se dissertar e pontuar algumas diferenças e
procedimentos que muitas as vezes técnicos e profissionais que atuam na aprovação de
projetos acabam cometendo erros, devido à falta de uniformidade e de procedimentos que
devem ser respeitados na aprovação.
Cabe destacar aqui a dificuldade que a população em geral desconhece as limitações e
devido à falta de orientação junto aos órgãos competentes, sobre os limites construtivos e
urbanísticos de seu lote, onde a burocracia e o despreparo de muitos profissionais, (tanto dos
funcionários da prefeitura como profissionais habilitados inexperientes), essa carência de
recursos humanos qualificados acaba agravando cada vez mais as irregularidades construtivas
em muitos municípios brasileiros.
A busca de esclarecimento sobre as diretrizes construtivas e os parâmetros técnicos,
mesmo para os profissionais envolvidos é extremamente desgastante e demorada. Onde se
deveria ter clareza e fluidez de informações, a burocracia e a dependência de diversos
departamentos internos do poder municipal oneram e agravam enormemente a constante
irregularidade nas construções em geral.
Segundo o Instituto Geográfico e Cartográfico IGC (2011, pag. 199), no livro
Municípios e distritos do Estado de São Paulo, o termo ALVARÁ designa:
Alvará Lei geral que tinha por objeto fazer modificações ou impor
declarações sobre questões já estabelecidas (no que se diferia da carta de lei
que vinha impor novas regras ou estabelecimentos e que tinha valor
permanente), tendo vigência anual, se outra condição não lhe fosse imposta;
como não existia no Direito antigo a divisão de poderes, considerava-se lei
toda manifestação de vontade do Rei, destinada a introduzir qualquer
52
alteração na ordem jurídica. Entre várias espécies de leis, figuravam os
alvarás, que se contrapunham às leis propriamente ditas, cartas de lei ou
cartas patentes, quer na duração, visto que, segundo a Ordenação, eram leis
as providências cujo efeito deveria durar mais de um ano, ao passo que as
disposições do alvará, em regra, deveriam se efetuar dentro do ano. Mas,
tanto as diferenças de forma como as relativas a vigência sofriam na prática,
exceções frequentes; com o tempo, acabou adquirindo força de lei;
atualmente não tem sentido de lei transitória ou anual; ordem escrita,
emanada de uma autoridade judicial ou administrativa, para que se possa
praticar determinado ato.
Todavia podemos ter ainda3 definições complementares. Juridicamente, o termo
alvará jurídico ou administrativo em favor de alguém e no qual se ordenam ou se autorizam
determinados atos. Administrativamente, alvará é licença que, expedida por autoridade
administrativa, permite o exercício ou a prática de certas atividades, como comércio,
construção, etc. E no passado, era considerado uma carta ou diploma de origem real que se
concediam mercês ou se decida sobre algum assunto de interesse público ou particular,
despacho, provisão.
A seguir serão apresentados os 15 tipos de licenciamentos e suas particularidades.
2.2.1 O ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO E O ALVARÁ DE EXECUÇÃO
Existe uma tênue diferença entre alvará de aprovação e alvará de execução.
O alvará de aprovação é expedido conjuntamente com a planta técnica aprovada com
todas as diretrizes legais e técnicas que devem ser cumpridas para a regularidade da obra que
ainda não foi iniciada, mais a assinatura do proprietário e responsável técnico (grifo da
autora).
53
Já o alvará de execução é por definição jurídica e administrativa o prazo inicial
publicado no diário oficial do município que o início das obras irá acontecer. E entra a pessoa
física ou pessoa jurídica do responsável da obra (grifo da autora), podendo ser o mesmo
responsável técnico do alvará de construção ou não.
Esta interface de dois profissionais deve oficialmente ser registrada perante o
Conselho Profissional, CREA ou CAU, através da emissão de ART ou RRT respectivamente.
E protocolado junto a Prefeitura local para clareza dos envolvidos no mesmo processo
administrativo do alvará expedido.
Este documento e as plantas aprovadas são comumente exigidos nas fiscalizações
durante a obra em andamento. No documento deve-se constar as exigências legais
construtivas da edificação (tais como recuo, taxas de ocupação, taxa de permeabilidade,
coeficiente construtivo aprovado, etc.) que são rigorosamente respeitadas.
A planta aprovada pela municipalidade é um dos documentos mais importantes para
apresentação da construção regular. E o alvará de construção, ou como alguns denominam
alvará de aprovação e execução de obra (grifo da autora), certifica as diretrizes da construção
a ser levantada e permite por tempo limitado a efetivação da construção. Conforme item 3.7.3
do COE/1992 de SP:
3.7.3 – O Alvará de Execução poderá ser requerido
concomitantemente ao Alvará de Aprovação e seus prazos correrão a
partir da data de publicação do despacho do deferimento do pedido.
Em Brasília, como exemplo extremo, é dado o prazo de 8 anos, prorrogado por igual
período, conforme lei distrital nº 2.105 de 8 de outubro de 1998 vigente, artigo 52 do Código
de obras do Distrito Federal (COEDF):
Art. 52 - O alvará de construção tem validade de oito anos (grifo da
autora), contados a partir da data de sua expedição, podendo ser
renovado por igual período. (COEDF)
54
Já em São Paulo, capital o prazo é de 2 anos conforme lei municipal N.
11.228/1992:Prazo mantido na legislação atual pela lei municipal N.16.642/2017.
3.7.10 – Quando se tratar de um conjunto de edificações, ou de uma
edificação cujo sistema estrutural permita a execução em etapas, o
Alvará de Execução prescreverá:
a) em 2 (dois) anos a contar da data de publicação do despacho de
deferimento do pedido desde que não tenha sido concluído o sistema
estrutural de fundação de, pelo menos, em dos blocos;
b) em 1 (um) ano se não forem devidamente protocolados
comunicados que comprovem o andamento das obras do bloco já
iniciado ou a conclusão do sistema de fundação de outros blocos.
Disto percebe-se que não se tem um padrão brasileiro de tempo de permissão deste
alvará de execução nem tão pouco uma penalidade mais rigorosa pela não finalização da obra.
Isto é o mais agravante desta não uniformidade, é o leque de problemas que isto pode
acarretar, como a não tributação correta da área construída para lançamento do IPTU, o
controle da obra não finalizada e o prejuízo dos futuros moradores: o rompimento do alvará
de conclusão de obra e habite-se, como procedimentos administrativos subsequentes, com
suas vistorias intermediárias; a irregularidade fica instalada.
Os códigos de obras municipal da cidade de São Paulo, bem como na sua grande
maioria de outros municípios brasileiros, não estipulam um prazo para o lançamento fiscal da
metragem aprovada do alvará de aprovação e execução. Consequentemente o lançamento da
tributação fiscal do imóvel no IPTU e o não entrosamento de informações da Secretaria de
Finanças com a Secretaria de Planejamento e Obras da mesma prefeitura acarreta distorções
fiscais e tributárias em um mesmo imóvel.
55
Mediante procedimento administrativo e a pedido do proprietário ou do possuidor do
imóvel, a Prefeitura Municipal de São Paulo, conforme item 3.7 da lei 11.228/1992 emitirá
Alvará de Aprovação para:
a) movimento de terra;
b) muro de arrimo;
c) edificação nova;
d) reforma;
e) aprovação de equipamento;
f) sistema de segurança.
2.2.2 O alvará de reconstrução
Este documento muitas vezes traz várias polêmicas.
E algumas prefeituras faz-se o pseudocontrole, ou mesmo omite-se sobre tal atividade.
A reconstrução parcial de um patrimônio histórico, ou mesmo de uma edificação que
sofreu alguma alteração ou deterioração substancial, e que precisa ser reconstruído para voltar
a ter suas características construtivas originais. Esta exigência tem-se em algumas prefeituras
para controle da obra.
A atual lei municipal de São Paulo, atualizou esse procedimento administrativo através
da definição do termo reconstrução através do capítulo I, artigo 2, item XXVII da lei
municipal N. 16.642/2017:
XXVII - reconstrução: obra destinada a recomposição de uma
edificação, motivada pela ocorrência de incêndio ou outro sinistro,
mantendo-se as características anteriores, observadas as condições de
56
adaptação à segurança de uso e de acessibilidade estabelecidas nessa
lei.
Buscar refazer aquilo que já está regularizado perante o órgão fiscalizador é
necessário, todavia algumas prefeituras apenas solicitam um comunicado de pequenos
reparos, outras emitem o alvará de reconstrução.
2.2.3 O ALVARÁ DE DEMOLIÇÃO
Na Prefeitura Municipal de São Paulo, conforme item 3.7.2.1 da lei municipal N.11.228/1992
emitirá Alvará de demolição:
3.7.2.1 – Quando se tratar de demolição total serão instruídos com
título de propriedade e, ainda, em se tratando de prédio com mais de 2
(dois) andares, aval do Dirigente Técnico da Obra.
3.7.2.2 – Quando se tratar de reconstrução serão instruídos com:
a) título de propriedade;
b) laudo técnico de sinistros;
c) documentos comprovantes da regularidade da obra sinistrada;
d) peças descritivas, devidamente avalizadas pelo Dirigente Técnico
da Obra.
Documento emitido quando a construção irá sofrer a demolição total
ou parcial da edificação.
57
A autorização deste pedido é fundamental principalmente para obras próximas de
patrimônios tombados, devido à proteção legal das áreas do entorno, para preservação e
cuidado junto ao patrimônio
Um questionamento bastante comum, pergunta-se as construções irregulares, que
foram construídas sem a aprovação de projetos e o respectivo alvará de construção expedido,
precisam ou não ser solicitar alvarás? Fica o questionamento...
Todavia quando um imóvel tem sua construção regular e necessita sofrer a demolição
parcial. Faz-se necessário a regularização e este tipo de alvará é solicitado na averbação da
demolição junto ao Cartório de Registro de Imóveis para efetivar tal procedimento. Cuidados
no regularizar.
2.2.4 O ALVARÁ DE REGULARIZAÇÃO
O alvará de regularização ou alvará de auto regularização é o documento do qual é
providenciado após a construção já ter sido levantada e o interessado busca regularizar a
construção
Também denominado certificado de auto de regularização, é solicitado por livre
iniciativa do proprietário, para buscar a regularidade da construção já pronta.
Neste procedimento é bastante comum levantar os procedimentos do caminho inverso
do alvará de construção, pois as diretrizes urbanísticas precisam também ser atendidas e a
verificação do respeito às regras é o inverso. Como a construção já está executada, a planta do
58
auto de regularização precisa demonstrar que atende às exigências de recuo, coeficientes de
aproveitamento, coeficiente de ocupação, área de permeabilidade e o tipo de ocupação
também tem que respeitar a legislação vigente.
A busca por este procedimento é muito comum e bastante volumosa nas prefeituras
locais, pois a autoconstrução sem autorização ainda é uma realidade bastante grande em todo
Brasil, e desenvolver um processo que consiga buscar a regularidade construtiva não é um
procedimento rápido, nem tão pouco satisfatório, em muita busca pela regularização
construtiva.
É impressionante a existência de um percentual bastante grande deste tipo de
procedimento no Brasil; é também um percentual bastante considerável não consegue obter a
auto regularidade. E os municípios criam de tempos em tempos (em média de 5 a 10 anos de
intervalo) decretos municipais e por tempo limitado, novas regras com Anistia de algumas
exigências legais.
Tem-se buscado flexibilizar algumas limitações construtivas, pois percebeu-se ao
longo do tempo que não é vantajoso para ninguém manter a rigidez e continuar a
irregularidade, e ainda mais declarada, pois após todo o processo de busca o alvará de
regularização foi indeferido, isto é como proceder com algo que já está efetivado e incorreto
perante o direito urbanístico, multar apenas e permanecer a irregularidade oficializada. Este é
um dos grandes desafios que devem ser repensados num país ainda carente de moradia e de
dignidade no morar e trabalhar.
Como se posicionar em obras já consolidadas, mas que estão irregulares dentro da
legislação urbanística?
Na cidade de São Paulo, ocorreu à lei de Anistia em 2003 e recentemente em 2014 a
anistia no município de Guarulhos, aonde incentivam os proprietários a buscar a regularidade
59
e conjuntamente dão-se descontos e até parcelamentos nas taxas do imposto sobre serviços da
construção civil (ISSQN da construção civil).
A anistia possui um perdão tributário preocupante, onde muitos munícipes esperam a
anistia para buscar regularizar sua obra que clandestinamente já foi consolidada. É que
acontece a tributação ser negociada e acordada monetariamente, todavia a irregularidade
construtiva do imóvel ainda permanece. Aberrações construtivas permanecem e a arrecadação
da tributação municipal aumenta.
A irregularidade construtiva ainda é uma constante, conforme aponta a pesquisa
realizada recentemente em outubro/2015 pelo Instituto Datafolha, a pedido do Conselho de
Arquitetos e Urbanistas do Brasil (CAU/BR), onde 85,40% da população economicamente
ativa já construiu ou reformou e fazendo o serviço por conta própria, ou com pedreiros, sem a
contratação de arquitetos ou engenheiros. Apenas 14,60% contrataram profissionais
qualificados.
2.2.5 O ALVARÁ DE CONCLUSÃO DE OBRA (“HABITE-SE”)
O “habite-se” é o documento que atesta legalmente que o imóvel está pronto para
receber seus ocupantes.
Existem várias denominações como alvará de conclusão de obra, certificado de
conclusão de obra, certificado de uso ou mesmo o termo “habite-se” é o termo mais popular.
(Grifos da autora).
60
Originariamente, o termo habite-se se referia apenas a construções residenciais,
demonstrando que o local podia ser habitado como residência, devido a origem do Latim
HABITARE que significa habitar, morar, residir.
Teoricamente por lei nenhum imóvel pode ser ocupado antes da emissão do “habite-
se”, todavia a realidade é bem diferente.
É um documento, emitido pela Prefeitura local, atestando que o imóvel foi construído
seguindo as exigências da legislação municipal onde a construção está localizada. Enfim, é
um documento que aprova e atesta que o imóvel está "pronto para ser habitado". Tal
documento é somente liberado após vistoria oficial da Prefeitura que confirma a regularidade
da construção pronta.
Para designar que a construção está em conformidade com o projeto aprovado e o
alvará de autorização de início da construção, isto ocorre sempre após uma VISTORIA
OFICIAL (grifo da autora) dando autenticidade a planta já aprovada, e conjuntamente ao
alvará de construção dando-lhe a veracidade da regularidade da construção consolidada.
É emitido para construções recém-construídas e que passaram por uma vistoria
técnica do órgão fiscalizador municipal. Todavia muitas construções acabam não tendo tal
documento por simples descaso do proprietário, as altas custas onerosas que resultam da
vinculação da quitação do ISS da construção.
O “habite-se” assegura ao proprietário que a construção seguiu corretamente tudo o
que estava previsto no projeto aprovado e cumpriu a legislação que regula o uso e ocupação
do solo urbano, respeitando os parâmetros legais, quanto à área de construção e ocupação do
imóvel.
61
O proprietário que muda para um imóvel que não recebeu a devida autorização da
prefeitura, comete um grande equívoco. Além disso ainda estará sujeito a multa, em função de
ocupar um imóvel sem que a Prefeitura o tenha liberado para ocupação.
O construtor deverá cumprir uma série de requisitos para obtenção do “habite-se”.
Antes de dar entrada no pedido, a edificação deverá comprovar a correta
funcionalidade das instalações hidráulicas, sanitárias, elétricas e o controle de combate a
incêndio.
Isso mostra que a preocupação com o “habite-se”, não tem a conotação meramente
formal, refere-se à documentação do imóvel. Relaciona-se diretamente à segurança dos
futuros moradores e usuários da edificação. As instalações em geral e a salubridade da
edificação deverão ser o fator determinante para a certificação de habitabilidade da
construção.
O pedido do projeto de aprovação para construção nova é bastante comum por
solicitação de grande parte da população que tem um lote vazio. A contratação de um técnico
para elaboração da planta de arquitetura e a busca de diretrizes de uso e ocupação do solo
procede bem e chega-se à emissão do alvará de construção, documento este que permite o
início da obra.
Todavia, o vazio entre o construir, contratar os profissionais, comprar os materiais e
até finalizar a obra é o maior problema. Será que serão 2 anos ,4 anos, obra parada por falta de
verba, desentendimento com o empreiteiro, desistência da contratação por desentendimento
com o técnico que assinou a planta aprovada, separação do casal ou até morte do proprietário
investidor?
62
Outros procedimentos que não deveriam acontecer, todavia são muito comuns são as
interfaces reguladoras dos 3 (três) órgãos fiscais reguladores, que muitos proprietários deixam
de consolidar: a Prefeitura, o Cartório de Registro de Imóveis e a Receita Federal
CICLO DE DOCUMENTAÇÂO
Fonte: Elaborado pela autora.
Acima o círculo de documentos que precisam ser respeitados ao longo da construção,
através das notas fiscais do material de construção e mão de obra utilizada para serem
apresentados para demonstrar contabilmente a regularidade do processo construtivo na fase da
obra até o pedido do alvará de conclusão e vistoria oficial. Daí apresentados as notas fiscais e
comprovantes pagos, são calculados e emitidos os certificados tanto na Receita Federal como
no Previdência Social.
O controle tributário que se descreve mais detalhadamente no 4˚ (quarto) capítulo
desta tese. Trata dos tributos que incidem na construção civil e que devem ser controlados e
pagos para regularidade na construção, ISSQN (imposto sobre serviços de qualquer natureza)
específico da construção civil, INSS (imposto nacional de seguridade social) da construção
CARTÓRIO DE
REGISTRO DE
IMÓVEIS
PREFEITURA
RECEITA
FEDERAL
+
Previdência Social
63
que são infelizmente burlados pela informalidade de mão de obra de pedreiros e operários e
que nem sempre pagam seus carnês do INSS.
Finalmente com o alvará de conclusão de obra, os dois certificados e a planta aprovada
carimbada, consegue averbar a construção no Cartório de Registro de Imóveis.
2.2.6 O alvará de reforma (regularizando os “puxadinhos”)
Modificar um imóvel parcialmente, seja aumento ou diminuição de sua área
construtiva, ou regularizando a mudança de uso é o caminho a ser procedido oficialmente
perante a municipalidade.
Cabe destacar o termo “puxadinho” (grifo da autora), que é um termo popular muito
usual, onde normalmente se utiliza, quando acontece o acréscimo de uma área construída em
uma edificação já existente.
Daí, neste tipo de alvará existem as seguintes situações:
-Alvará de reforma (demolição parcial e acréscimo)
-Alvará de reforma com aumento de área construída
-Alvará de reforma sem aumento de área construída
-Alvará de mudança de uso
64
No município de São Paulo tem-se todas essas subvariações; todavia seria mais
simples se emitissem um certificado, dando ao imóvel a alteração licenciada da mudança de
uso, ou quem sabe, uma abrangência mais clara ao local, das quais as atividades podem ou
não serem desenvolvidas no local.
3.11 – CERTIFICADO DE MUDANÇA DE USO
Mediante procedimento administrativo, e a pedido do proprietário do
imóvel, a Prefeitura Municipal de São Paulo emitirá Certificado de
Mudança de Uso para as edificações existentes que, atendida a
LPUOS (lei de parcelamento de uso e ocupação do solo), e sem
necessidade de alteração física do imóvel, venham a ter seu uso
alterado.
3.11.1 – O requerimento será instruído com: a) peças gráficas que
representem a edificação existente, com sua nova utilização e com o
novo destino de seus compartimentos; b) documento que comprove a
regularidade da edificação.
3.11.2 – A expedição de Certificado de Mudança de Uso dependerá da
prévia solução de multas, porventura incidentes sobre a obra.
FONTE:COE/1992 SP
Poderia existir um CERTIFICADO DE USOS PERMITIDOS, a ser emitido e
regulamentado por meio de diretrizes claras e plausíveis de esclarecimentos, tanto para o
proprietário, quanto para possíveis locatários, que assim terão a amplitude daquilo que é
pertinente ao imóvel. Não é uma tarefa fácil, pois as características construtivas e a
localização e dimensionamento do terreno refletem em muito na permissividade da atividade.
Nessas situações tem-se o conceito de edifícios de múltiplos usos ainda é um conceito
arquitetônico bastante complexo para enquadramento fiscal e legal. Daí a sugestão de
certificar os usos permitidos vir a ser, uma evolução dos usos mistos, porém complexo nos
rigores técnicos, jurídicos e fiscais atuais.
65
2.2.7 O alvará de publicidade
A publicidade nas fachadas e muros das edificações sempre possui normatização e
dimensionamentos normatizados.
Cabe destaca o caso do CADAN (CADastro de ANúncio) no município de São Paulo.
A municipalidade sempre regulamentou e deu limites de publicidade, todavia o desrespeito e
a multa simbólica faziam com que a totalidade das edificações extrapolassem o permitido. E
em 2006 através da lei municipal 14.223, conhecida como LEI DA CIDADE LIMPA (grifo
da autora) no mandato do prefeito sr. Gilberto Kassab, fez repercussão midiática por refletir
quantitativamente e qualitativamente na cidade de São Paulo. Seu propósito maior foi evitar a
poluição visual da cidade, fazendo a paisagem urbana se torne mais agradável e ordenada.
Regulamentou com muito mais rigor e, caso fosse excedido os limites da lei, a multa
inicial de dez mil reais (R$10.000,00) mais mil reais (R$1.000,00) por cada metro quadrado
excedido. Essa penalidade somada aos rigores da regulamentação para diminuir os letreiros,
anúncios e placas publicitárias fez com que a poluição visual fosse drasticamente controlada.
Anteriormente, através da lei municipal N.12.115/1996 da PREFEITURA
MUNICIPAL DE SÃO PAULO a multa era apenas de 500 UFIR (unidade fiscal), que no ano
de 1996 uma UFIR equivalia a 0,8287 gerando uma multa de apenas 414,35 reais, por
exemplo. Essa lei anterior a lei da Cidade limpa era muito permissiva e flexível, bem como a
multa não impunha penalidade pesada como a lei atual.
O alvará de publicidade é regulamentado, em cada município e possui regras próprias
de dimensionamento e localidade, onde pode ser colocado os anúncios publicitários. Existe
também uma taxa anual de anúncio de publicidade em todos os municípios brasileiros,
comumente conhecida como TFA (Taxa de Fiscalização de Anúncio) que erroneamente é
66
confundida como o alvará regular. Trata-se apenas de um tributo anual por estimativa de
publicidade.
Para requerer a regularidade exige procedimentos simples; todavia a irregularidade só
se tornou notória devido ao aumento da multa e consequentemente forçou a população a
buscar a regularidade nas placas e anúncios publicitários na cidade de São Paulo.
Infelizmente, nos outros municípios a irregularidade ainda persiste, por existir uma
fiscalização precária e falta de divulgação correta dos dimensionamentos e procedimentos
para enquadramento das normas municipais.
2.2.8 O alvará de funcionamento
O Alvará de funcionamento é um alvará concedido pela Prefeitura na qual o imóvel
situa-se, permitindo a localização e o funcionamento de estabelecimentos comerciais,
industriais, agrícolas, prestadores de serviços, bem como de sociedades, instituições, e
associações de qualquer natureza, vinculadas a pessoas físicas ou jurídicas.
Dentre os documentos exigidos para obtenção do alvará de funcionamento tem-se a
cópia de Notificação-Recibo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a partir do qual
a municipalidade fez o cadastro do imóvel, do zoneamento e das diretrizes municipais.
A planta aprovada com o respectivo "“habite-se”", ou Auto de Vistoria, ou Auto de
Conclusão ou Certificado de Conclusão é também um dos requisitos fundamentais para
obtenção deste alvará. Todavia em alguns municípios, cientes da falta do “habite-se” foram
criados alguns artifícios para contornar a situação. No município de Guarulhos, por exemplo,
existe uma regulamentação municipal que com um atestado de estabilidade da edificação com
respectiva responsabilidade técnico assinado com sua ART ou RRT (respectivamente
engenheiro civil ou arquiteto) este atestado certificado por uma vistoria do qual o técnico
67
assume a responsabilidade de que a construção está em conformidade com a planta aprovada,
a ser apresentada.
Classificar o informal, o ilegal ou o ilícito em regularizável é algo bastante tênue. A
morosidade e o contexto da edificação acabam compondo uma análise não apenas técnica,
mas também jurídica.
A penalidade de quem não possui o alvará de funcionamento faz a ocupação do imóvel
estar sujeito a infrações como advertências, notificações oficiais, multas ou o efetivo
encerramento da atividade, na forma estabelecida pela legislação municipal pertinente.
Em se tratando de uso não permitido no local, definidos pelo zoneamento municipal
ou constatada a falta de afixação do AUTO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO ou do
ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO, os proprietários ou responsáveis legais pelo imóvel
serão notificados para corrigirem essa omissão no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de
aplicação da multa.
Portanto, seria mais evidente se o estabelecimento fosse lacrado, todavia na grande
maioria prorrogam-se inúmeras vezes e a irregularidade costuma-se estender por anos. Triste
realidade que acontece por silêncio da administração municipal pois, por um lado apresenta a
irregularidade, mas por outro aceita devido à contribuição fiscal do estabelecimento
informalmente funcionando. Jeitinho brasileiro de pseudo fiscalizar no Brasil, como diz o
antropólogo DaMatta (1986).
Este alvará é necessário para todas as empresas que utilizem um endereço comercial
ou que possuem um local aberto para atendimento de clientes.
Empresas de todos os tipos e tamanhos precisam do alvará de funcionamento. Nenhum
imóvel pode ser utilizado para fins comerciais sem o alvará de funcionamento. A operação de
qualquer estabelecimento comercial sem esse alvará de funcionamento é taxada como ilegal e
pode acarretar multa, na forma estabelecida pela legislação municipal pertinente.
O uso não permitido do local sujeitará à multa e lacração, na forma estabelecida pela
legislação municipal pertinente. E na falta de afixação do Auto de Alvará de Funcionamento
68
ou do Alvará de Funcionamento, os proprietários ou responsáveis pelos edifícios serão
notificados para corrigirem a omissão deste alvará.
Outro destaque quase deve levantar é a vinculação do AVCB (auto de vistoria do
Corpo de bombeiros) é a liberação do alvará de funcionamento condicionada com a existência
desse importante licenciamento do imóvel.
No capítulo 3 se dará destaque ao AVCB, mas faz-se necessário examinar este vínculo
de dois órgãos fiscalizadores, que exigem diretrizes legais e que dificultam a liberação deste
alvará.
A irregularidade da ausência de “habite-se” e AVCB tornam muitos estabelecimentos
funcionando sem o alvará de funcionamento. E, comumente confundem a Taxa de
Funcionamento de Estabelecimento, conhecida como TFA, essa taxa anual que todo
estabelecimento paga e confundida como o alvará de funcionamento do estabelecimento, que
na verdade é um tributo gerado na inscrição municipal de todo estabelecimento no Brasil.
2.2.9 O alvará de equipamentos (elevador, monta-carga, escada rolante, ponte rolante)
O licenciamento de equipamentos mecânicos tem validade anual sendo a preocupação
do proprietário ou usuário manter a manutenção preventiva em dia.
Este licenciamento é feito através de um cadastro simples e solicitado anualmente a
vistoria do equipamento. Equipamentos como elevadores, monta-cargas, escadas rolantes,
rampas deslizantes e afins são necessárias no cadastramento.
69
Recentemente o alvará de equipamentos sofreu mudanças de denominação através do
Código de Obras de 2017 da Prefeitura de são Paulo. Veja tabela de equivalência A
SEGUIR.
Tal mudança de procedimento fez prevalecer o cadastro dos equipamentos ao
contrário da licença de uso dos equipamentos que muitas vezes dificultavam a regularidade
do uso e manutenção dos mesmos.
Fonte: Guia Ilustrado do Código de Obras do Município de SP.
A mudança do termo alvará para cadastro, foi estrategicamente pensado como
instrumento de controle mais plausível no sentido de controlar e administrar anualmente esses
cadastros. Como alvará de equipamentos, por exemplo, passava-se a pseudo impressão de
regularidade permanente. Veja tabela a cima.
70
2.2.10 O alvará de terraplanagem
O alvará de terraplanagem ou alvará de movimentação de terra é o documento
expedido quando existe a necessidade de movimentação de terra, modificando a estabilidade
do solo e relevo existente.
A solicitação desse tipo de alvará normalmente é feita no início da construção. Visa
garantir a estabilidade do seu entorno (confrontantes) e atender a nova topografia da futura
construção.
O Projeto Técnico do movimento de terra deverá ser assinado pelo proprietário e pelo
responsável técnico e conter o levantamento planialtimétrico do terreno com curvas de nível
de metro a metro, ter a representação das vias públicas circundantes e seções transversais
(perfis) do terreno.
A indicação de faixas não edificantes, linhas de transmissão de força, telefônica,
canalizações de galerias, córregos e demais acidentes geográficos e/ou equipamentos urbanos
são referenciais de extrema importância para o projeto E os cálculos de volume de corte e
aterro e a declaração da procedência da terra e/ou a destinação do volume de terra a ser
retirado do local, são exigências bastante comuns.
2.2.11 O alvará de acessibilidade
As normas de acessibilidade são exigências que tem sido cada vez mais evidente,
principalmente após a promulgação do Decreto Federal N. 5296/2004 que regulamentou as
diretrizes das Leis Federais N. 1048 e N. 1098, ambas aprovadas no ano 2000.
71
A prefeitura do município de São Paulo através do Decreto N.45.122/ 2004
consolidou a regulamentação das Leis municipais N.11.345 e 11.424/ 1993, N.12.815 e
12.821/ 1999, que dispõem sobre a adequação das edificações à acessibilidade das pessoas
com deficiência ou com mobilidade reduzida e criou o Certificado de Acessibilidade a partir
de 2004.
Na cidade do Rio de Janeiro, cabe destacar, existe o certificado de aceitação das
condições de acessibilidade desde 2003. Ambos os municípios de SP e RJ criaram manuais de
acessibilidade para as edificações facilitando as adequações que são necessárias a certificação
do imóvel.
E os Conselhos de classe, CREA e CAU reforçaram a necessidade através da ART e
RRT respectivamente, a declaração que cada emissão de trabalho esclarece se seguiu as
diretrizes de acessibilidade com base na NBR 9050. Seguindo assim a necessidade de
acrescentar a preocupação de cada projeto técnico tenha este compromisso em dar
acessibilidade nas edificações.
2.2.12 O alvará de tapume
A proteção de uma obra em desenvolver o andamento da construção, muitas vezes são
necessárias à proteção nos limites de divisa do lote a ser edificado.
E o alvará de tapume é previamente solicitado junto a prefeitura local pois existem
normas de altura, dimensionamento máximo no avanço da calçada, proteção extra aérea caso
ocorra proteção e garantia de segurança para os transeuntes que necessitem trafegar próximo a
obra.
72
Sua solicitação é pertinente, principalmente quando essa proteção avança sobre a
calçada.
2.2.13. As consultas prévias e/ou certificados de diretrizes
A consulta prévia de obras, consulta prévia de loteamentos e consulta prévia de
localização e atividade e bastante comuns e estas certificações denominadas como consulta
prévia e comum na Prefeitura de Cuiabá e São Paulo. Neles são elencadas e embasadas as
diretrizes necessárias para o desenvolvimento dos projetos a serem posteriormente
protocolados e a verificação que determinada atividade pode vir a consolidar no local.
Algumas prefeituras emitem o Certificado de Alinhamento Predial, o Certificado de
denominação de logradouro e o Certificado de Número Oficial do imóvel. Tais certificados
que acabam sendo citados para atende a demanda e necessidade em catalogar e averbar a
exatidão das denominações de endereçamento oficial. Existe uma demanda bastante grande
em certificar os dados cadastrais dos imóveis.
A denominação do logradouro e suas alterações são regulamentadas por decretos
municipais que refletem diretamente na definição do endereçamento oficial. Ter claro essas
definições de numeração oficial do imóvel, endereço do logradouro parece algo banal. Mas, a
realidade não é. No Brasil, em geral muitas e muitas edificações possuem numeração
duvidosa, nome de ruas ainda confusas e alinhamento e dimensionamento de calçadas
irregulares. É o caos urbano que infelizmente impera.
73
2.2.14 O alvará de desdobro, remembramento e desmembramento
O alvará de desdobro é emitido quando o lote é subdividido em dois ou mais lotes, e o
alvará autoriza e faz as novas descrições técnicas desses lotes recém-criados.
O alvará de remembramento é quando o contribuinte solicita a unificação de dois ou
mais lotes, fazendo a solicitação inversa do alvará de desdobro. E o alvará após aprovado,
descreve as medidas e confrontações necessárias para a averbação em matrícula no Cartório
de Registro de imóveis.
E o alvará de desmembramento é a divisão de vários lotes de uma gleba que se
caracterizam como projeto de loteamento ou divisão em vários lotes.
2.2.15 O Auto de Verificação de Segurança (AVS)
O Auto de Verificação de Segurança (AVS) é um documento criado pela Prefeitura Municipal
de São Paulo e expedido conforme competências descritas no Decreto Municipal N.48.379/
2007, bem como nos termos do anexo 17 do decreto municipal N.32.329/ 1992 quando:
a) destinadas a qualquer uso, exceto as de uso residencial aprovadas anteriormente a 20/06/75, que não tenham sido objeto de adaptação às
Normas de Segurança posteriores;
b) aprovadas após 20/06/75, exceto as de uso residencial que sofreram
alterações de ordem física e/ou de utilização em relação ao regularmente
licenciado;
Dentre essas edificações, estão obrigadas à adaptação as que apresentarem
altura superior a 9 (nove) metros, ou população superior a 100 (cem) pessoas
por andar, ou ainda edificações que apresentem risco de uso.
74
Suas atribuições possuem equivalências com o AVCB (auto de vistoria do Corpo de
Bombeiros), documento da esfera estadual. Por ter sido instituído anterior os regramentos do
AVCB, esse documento ainda é exigido perante a municipalidade até hoje.
2.3 BREVE ANÁLISE DAS MUDANÇAS DO CÓDIGO DE OBRAS DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO
A capital paulista, por sua importância e grandiosidade geopolítica, e influenciadora para
todos os demais municípios paulistas (e quiçá no Brasil como um todo) metodologicamente
terá uma breve historiografia das mudanças que ocorreram ao longo dos anos.
O Código de Obras vem sofrendo gradativamente modificações e modernizações técnicas
com o passar dos anos, refletindo diretamente nas construções e edifícios paulistanos como
um todo.
• 1875 (Apenas regras de harmonia estética, segurança e higiene)
• 1916 (acto 849/1916 regulamenta as disposições legais referentes as construções)
• 1929 (Conhecido como Código Arthur Saboya Lei Municipal 3.427/1929)
• 1955 (Lei Municipal 4.615/1955)
• 1975 (Lei Municipal 8266/1975)
• 1992 (Lei Municipal 11.228 /1992)
• (2015) - em tramitação Projeto de Lei 466/2015
• 2017 - VIGENTE Lei municipal 16642/2017.
1875***************1916****1929************1955****1975****1992*********2017
75
Nota-se na linha do tempo acima, que durante o período de 1554 até 1875 as
construções na cidade de São Paulo tiveram durante mais de trezentos anos regramentos
oficiais dispersos e pontuais nas construções. Somente em 1875 começou-se as primeiras
preocupações de estética, segurança e higienista das construções. E somente no início do
século XX, foram iniciados os primeiros regramentos mais claros sobre o licenciamento
urbano, conhecido pelo Código de Obras Arthur Saboya. Todavia, um regramento rígido e
numa cidade que crescia desordenadamente nas periferias e buscava ordenar as áreas centrais
apenas, tais regras de alinhamento das vias públicas, recuos e verticalizações foram sendo
modificadas nos anos seguintes.
Cabe destacar que a legislação a partir da década de 70 apresentou uma série de
legislações que regram as legislações com muito mais rigor. Analisando a quadro abaixo, das
3 (três) regulamentações fundamentais sobre o edifício no Estado de São Paulo (QUADRO 1)
onde percebe-se claramente essa situação:
QUADRO 1
Fonte: Legislação vigente. Elaborado pela autora.
Tem-se aqui que os regramentos do direito de construir em a legislação é recente.
76
CAPITULO 3
A LICENÇA ESTADUAL DE
SEGURANÇA E COMBATE A
INCENDIOS
77
CAPÍTULO 3
Dentre as licenças estaduais que merecem destaque é o Auto de Vistoria do Corpo de
bombeiros, o AVCB.
Esse licenciamento foi destacado para essa tese devido a sua importância no conjunto
de regularização do edifício. Sua emissão somado ao alvará de conclusão de obra possibilita a
regularidade do alvará de funcionamento da edificação.
3.1 Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB)
O Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) é um documento obrigatório
expedido pelo Comando do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar, através de um
procedimento administrativo que possui uma série de exigências legais e técnicas para uma
edificação se tornar regular, perante a legislação estadual de prevenção de combate a
incêndios.
Como documento é um procedimento auto declaratório, o interessado busca a
regularização da edificação de forma manter a ocupação em conformidade com a legislação.
Cabe disser que esse capítulo, em hipótese alguma, tem a pretensão de esgotar o
assunto, mas levantar a importância do AVCB e destacar sua importância para a tese sobre os
78
caminhos da regulação ou regularização edilícia. É um dos documentos indispensáveis para
ter a construção regular.
Dentre as legislações paulistas, cabe destacar especificamente neste texto, como é
extremamente recente as normas regulamentadoras estaduais. Conforme a relação abaixo,
mostra-se que as regulamentações, há pouco mais de 30 anos, vêm sendo aperfeiçoadas para
prevenção e combate a incêndios no Estado de São Paulo:
• Decreto estadual 20.811/1983 (primeiro decreto regulamentar)
• Decreto estadual 38.069/1993
• Decreto estadual 46.076/2001
• Decreto estadual 55.660/2010
• Decreto estadual 56.819/2011 (atual vigente)
• Informativo via fácil n.1 de 24/set/2014
• Lei complementar 1257/2015 -Sistema Via Fácil
Anteriormente a 1983 a legislação era regida por regramentos municipais dispersos,
todavia pontuais e tímidos historicamente, mas que gradativamente chegaram aos decretos
estaduais paulistas, anteriormente citados. Somente na década de 80 e que se percebeu a
importância de regular os projetos de combate e prevenção contra incêndios em todo Estado
de SP, infelizmente após 2 grandes acidentes edílicos.
A obtenção desse documento chamado AVCB, precisa primeiramente ter um projeto
técnico aprovado perante a Seção de Atendimento Técnico (SAT), depois de respeitadas todas
as normas técnicas e instruções técnicas (IT) do decreto vigente, as instalações previstas no
projeto como extintores, rota de fuga, placas de sinalização, hidrantes e outros equipamentos
conforme o projeto aprovado, e feita uma vistoria oficial, e se tudo estiver em conformidade é
expedido o AVCB.
79
É um documento indispensável para obtenção do alvará de funcionamento nas
edificações com estabelecimentos comerciais e industrias, e pré-requisito para liberação do
certificado de uso (vulgo habite-se) das grandes edificações residenciais.
Edificações de grande porte, acima de 750 m2 (setecentos e cinquenta metros
quadrados) é o parâmetro técnico desde o primeiro Decreto Estadual N. 20.811/1983 até a
legislação atual vigente, para desenvolvimento de projeto técnico completo e os rigores
subsequentes.
O período de validade (grifo da autora), deste documento varia de 1 (um) ano a 3
(três) anos conforme definição de cada processo administrativo final a emissão do documento,
o AVCB. É diretamente ligado a constante manutenção dos equipamentos de prevenção
contra incêndio além da conscientização e amadurecimento dos usuários e brigadistas. Cursos
de brigadistas anuais obrigatórios, vistorias técnicas e manutenção e verificação dos
equipamentos mecânicos e hidráulicos sempre prontos para o uso necessário de um possível
risco incendiário é fundamental. Daí a inclusão deste assunto neste capitulo 2, todavia com
enorme gama de informações, mas se irá focar somente o caminho para obtenção e
manutenção deste importante documento.
O treinamento dos brigadistas, é anual e obrigatório por lei. Conforme a Instrução
Técnica N.17/2011 vigente os itens 5.4.2.2 e 5.4.4, temos:
5.4.2.2- ANUALMENTE (grifo da autora) deve ser realizada
reciclagem para os brigadistas já formados, com emissão de atestado
de brigadistas de incêndio.
[...]
5.4.4- Após formação ou reciclagem da brigada de incêndios, o
profissional habilitado, [...] deve emitir o respectivo atestado de
brigada de incêndio, conforme anexo J da IT01/2011.
80
Cabe alertar que profissionalmente, já se deparou inúmeras vezes, com ATESTADO
DE BRIGADA DE INCÊNDIO (grifo da autora), erroneamente entregue para condomínios
e edificações que a legislação exige que não respeitam o ANEXO J (vide imagem abaixo).
Simplesmente por descaso de não estudarem corretamente o Decreto Estadual vigente.
Entregam certificados individuais, criam logomarcas e cursos que improvisadamente se
organiza em uma equipe que um profissional ensina, outro assina e entregam um atestado
totalmente fora do padrão do decreto estadual vigente. Como o antropólogo Roberto DaMatta
(1986) e o historiador Carlos Guilherme Mota (2010) ainda apontam que criatividade e
improviso de as leis são tão complexas nesse "dilema brasileiro", que defronta com uma
sociedade tradicional e formal contra essa antropologia social tão dispersa, heterogênea e
inculta.
IMAGEM 1: modelo do anexo J dentro da IT N17/2011 do Decreto estadual 56.819/2011
ANEXO J
ATESTADO DE BRIGADA DE INCÊNDIO
Atesto, para os devidos fins, que as pessoas abaixo relacionadas participaram com bom aproveitamento do treinamento de "Briga da de
Incêndio", referente à edificação localizada na __________________ nº _____ – bairro ___________ – município de ___________ -SP e
estão aptas ao manuseio dos equipamentos de prevenção e combate a incêndio da edificação:
NOME
R.G. TREINAMENTO CARGA HORÁRIA (1)
MARIANA SERRA SILVA 1.000.000-1 SSP/SP FORMAÇÃO XX
GUILHERME MODESTO 2.000.000-2 SSP/SP FORMAÇÃO XX
GUSTAVO MODESTO 2.000.000-2 SSP/SP FORMAÇÃO XX
JOÃO PAULO FERNANDES 3.000.000-3 SSP/SP RECICLAGEM XX
GIOVANNA PALHARES 4.000.000-4 SSP/PB RECICLAGEM XX
Nota 1: Conforme tabela B.2 da Instrução Técnica número 17/2011.
(Município), ___ de _________ de 2.01_.
NOME COMPLETO (2) NOME COMPLETO
Qualificação Profissional Qualificação Profissional
Registro Nº 00000 Registro Nº 00000
Nota 1: Conforme tabela B.2 da IT 17/11.
Nota 2: Caso a formação ou reciclagem for realizada por 02 (dois) instrutores em áreas diferentes (incêndio e primeiros socorros), o atestado
de brigada de incêndio deve ser assinado por ambos (Item 5.4.4 da IT 17/11).
OBS: Só é válido com a comprovação da capacitação técnica do signatário
81
Percebam que o modelo do anexo J, constante no Decreto Estadual N. 56.819/2011 é
simples, todavia perante o CREA somente poderão assinar Engenheiros de Segurança
regulares perante a lei federal N. 7410/1985.
Entretanto nos subitens 5.4.4 até o 5.4.5.2 da IT N.17 do Decreto estadual paulista
vigente de 2011, tem-se:
5.4.4- Após a formação ou reciclagem da brigada de incêndio, o profissional habilitado, conforme item 5.4.5 e subitens, deve emitir o respectivo atestado
de brigada de incêndio, conforme anexo da IT 01/11. Caso a formação ou
reciclagem seja realizada por 02 (dois) instrutores em áreas diferentes (incêndio e primeiros socorros), o atestado de brigada de incêndio deve ser
assinado por ambos.
5.4.5- O profissional habilitado para a formação e para a reciclagem da brigada de incêndio deve ter uma das seguintes qualificações: 5.4.5.1
Formação em Higiene, Segurança e Medicina do Trabalho, devidamente
registrado nos conselhos regionais competentes ou no Ministério do
Trabalho. 5.4.5.1.1- O médico e enfermeiro do trabalho só podem responsabilizar-se
pelo treinamento de primeiros socorros.
5.4.5.2- Ensino médio completo e especialização em Prevenção e Combate a Incêndio (carga horária mínima de 120 horas-aula para risco baixo ou médio
e 160 horas-aula para risco alto) e técnicas de emergências médicas (carga
horária mínima de 100 horas-aula para risco baixo, médio ou alto) para os
componentes das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares Percebemos que no dia-a-dia de as edificações brasileiras, temos uma
legislação extremamente rigorosa se aplicarmos rigidamente todas as
Instruções Técnicas (IT) da legislação estadual paulista vigente, e que no dia a dia do pós-obra as edificações sempre sofrem adaptações que acabam
gerando desconfortos reais dos procedimentos legais.
Confrontam-se com bombeiros reformados pela corporação da Polícia Militar, ora
afastados por processos militares diversos, ora por técnicos de Segurança do Trabalho que são
controlados pelo Ministério do Trabalho e infelizmente o CREA se isenta de fiscalizar, ora
por engenheiros de outras modalidades paralelas assinando sem saber claramente da Lei
4950/1966, enfim são tantas as brechas que bombeiros, médicos, enfermeiros, técnicos e
engenheiros vão dando um "jeitinho brasileiro" ao estamento burocrático nada gerenciado por
tantos órgãos fiscalizadores como CREA,CAU, MP, CRM, COFEN, PM dessa pseudo-
fiscalização.
82
Acabam muitas vezes, flexibilizando e aplicando o famoso "jeitinho brasileiro" que o
antropólogo DaMatta aponta, tendo inúmeros casos polêmicos nas construções. Desrespeitar
as rotas de fuga, o mau uso dos extintores (ou sem recargas adequadas) e a problemática da
segurança patrimonial das edificações das portas de emergências externas, são alguns dos
problemas mais comuns que se pode citar, como alguns maus exemplos.
No Brasil, cada Estado-Membro da Federação possui sua legislação específica sobre
prevenção e combate a incêndios, que reforçam as diretrizes constitucionais da CF/1988 que
reforça uma série de peculiaridades regionais. Daí novamente foca-se somente no Estado de
São Paulo, como recorte dessa tese.
A competência dos Corpos de Bombeiros Militares no Brasil, nasce na Constituição
Federal (CF), que dispõe sobre os serviços de bombeiro no artigo 144 do Capítulo III - Da
Segurança Pública, dentro do Título V - Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas:
Artigo 144: A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, é exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] IV polícias
militares e corpos de bombeiros militares. [...] §5º Às polícias militares
cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de
bombeiros militares, além de atribuições definidas em lei, incumbe a
execução de atividades de defesa civil. §6º Às polícias militares e corpos de
bombeiros militares, forças auxiliares e reservas do Exército, subordinam-se,
juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios. (BRASIL, 1988)
Na interpretação do texto constitucional, segundo Cicerelli ***(2016 apud Lazzarini
1999, p. 17-19) dizem que a noção de ordem pública é vaga e ampla, não se tratando apenas
da manutenção material da ordem na rua, mas compreendendo a saúde pública, a segurança
pública, a moralidade pública e a tranquilidade pública. A ordem pública propriamente dita é
a ausência de desordem, de atos de violência contra as pessoas e contra os bens do próprio
Estado. Dessa maneira, a CF atribui aos Corpos de Bombeiros Militares dos estados a
preservação da ordem pública, principalmente nos aspectos relacionados com a salubridade
83
pública, compreendendo as ações preventivas e repressivas de proteção à incolumidade das
pessoas e do patrimônio, a execução de atividades de defesa civil e demais atribuições
definidas em lei, o que remete à legislação infraconstitucional, tanto federal quanto estadual, a
tarefa de regular melhor as atividades dos Corpos de Bombeiros Militares.
Ainda segundo Cicerelli (2016 apud Beznos,1992, p. 25) confirmam a competência
dos Corpos de Bombeiros Militares para exigir medidas de polícia no que tange à prevenção
de incêndios, porque as calamidades decorrentes de incêndio vulneram a saúde pública e a
tranquilidade pública, atentando contra a própria ordem pública, seja quanto à incolumidade
das pessoas seja quanto ao patrimônio delas. A prevenção de incêndio está relacionada com o
Direito Urbanístico e, de acordo com o artigo 24, inciso I, da Constituição Federal de 1988,
compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito
Urbanístico.
Ao Estado de São Paulo, as atribuições dos Corpos de Bombeiros também encontram no
artigo 23 da Constituição do Estado de São Paulo atual de 1989, que define:
Art. 23 – As leis complementares serão aprovadas pela maioria
absoluta dos membros da Assembleia Legislativa, observados os
demais termos da votação das leis ordinárias. Parágrafo único – Para
os fins deste artigo, consideram-se complementares: [...] 6 – a Lei
Orgânica da Polícia Militar; [...] 15 – o Código Estadual de Proteção
contra Incêndios e Emergências; [...]. (SÃO PAULO, 1989)
*************************************************************************** Cicerelli*** Marcelo Alexandre Cicerelli é Oficial da Polícia Militar do Estado de São Paulo, formado pela Academia de Polícia Militar do
Barro Branco em 1993. Mestre e Doutor em Ciência Policiais de Segurança e Ordem Pública pelo Centro de Altos Estudos de Segurança
“Cel. PM Nelson Freire Terra”. Formado em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo e especialista em Direito Público
pela Escola Paulista de Direito. Formado em Engenharia Civil pela Universidade de Guarulhos. Trabalha no Corpo de Bombeiros, no Estado
de São Paulo, desde 1994, onde exerceu diversas atividades operacionais e administrativas.
FONTE: http://www.abnt.org.br/images/Docspdf/Trabalho_Certificacao_de_Produtos_de_Seguranca_contra_Incendio.pdf
84
É mais um código desconhecida ainda da população em geral e pouco divulgado nas
instituições de ensino superior. Instituiu o Código Estadual de Proteção Contra Incêndios e
Emergências, e diz no seu artigo 1º: Artigo 1º - Fica instituído o Código Estadual de Proteção
Contra Incêndios e Emergências com o objetivo de sistematizar normas e controles para a
proteção da vida humana, do meio ambiente e do patrimônio, estabelecendo padrões mínimos
de prevenção e proteção contra incêndios e emergências, bem como fixar a competência e
atribuições dos órgãos encarregados pelo seu cumprimento e fiscalização, facilitando a
atuação integrada de órgãos e entidades. (SÃO PAULO, 2015)
Destaca-se mais uma vez que a legislação é uma das atribuições de competência
estadual, todavia numa outra oportunidade poderemos dissertar com mais detalhes, vários
problemas que essas regulamentações e legislações estaduais pouco divulgadas também
podem gerar enormes despreparos. Afirma-se aqui que existem uma série de Histórias e
Contra- Histórias (MOTA,2010) ¨causos do jeitinho brasileiro¨ (DAMATTA, 1986) e o
estamento burocrático (FAORO, 1958) apenas reforçam que as edificações são envoltas de
tantos problemas técnicos e que a Contra- Cultura de manter a desordem é imensa.
A sede matriz administrativa do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de
São Paulo (CBPMESP) localiza-se na Praça Clóvis Bevilácqua, sem número, no Centro
Velho da capital Paulista (FOTO X). Nesta sede concentram-se a Departamento de
Atendimento Técnico (DAT) e a Divisão de Análise Centralizada (DAC) que analisam os
projetos técnicos do município de São Paulo, onde bombeiros- engenheiros ou bombeiros-
arquitetos (dupla titularidade perante o Comando do Corpo de Bombeiros e CREA ou CAU).
85
Foto 1: Edifício Sede dos bombeiros do Estado de São Paulo (foto da autora).2017
FOTO 2: Sede do Comando do Corpo de Bombeiros (foto da autora).2017
86
A Distribuição espacial das localidades municipais que possuem atendimento técnico
para aprovação de projetos técnicos das divisões técnicas são claramente mostrados no mapa
abaixo:
MAPA 1: Mapa dos municípios paulistas que possuem atendimento técnico dos bombeiros
Fonte: FONTE: http://www.ccb.policiamilitar.sp.gov.br/icb/wp-
content/uploads/2017/08/Enderecos_SAT_2016.pdf. (Elaboração da autora e Aya Saito).
Analisando o mapa anterior, observamos que dos 645 municípios do Estado de São Paulo,
apenas 132 municípios possuem uma seção de atendimento técnico. E sua área de abrangência
seguem conforme tabela X, abaixo:
87
TABELA X
TABELA DOS MUNICÍPIOS ABRANGENTES CONFORME CORPO DE BOMBEIROS
DO ESTADO DE SÃO PAULO
DAT/SAT MUNICÍPIOS ATENDIDOS
São Paulo São Paulo
Guarulhos Guarulhos, Mairiporã, Franco da Rocha, Caieiras e Francisco Morato, Arujá, Santa Isabel, Cajamar
Santos Santos
Cubatão Cubatão
Guarujá Guarujá e Bertioga
São Vicente São Vicente
Praia Grande Praia Grande, Mongaguá, Itanhaém e Peruíbe
Registro Barra do Turvo, Cajati, Cananéia, Eldorado, Iguape. Ilha Cumprida, Itariri, Jacupiranga, Juquiá, Miracatu, Pariquera-açú, Pedro de Toledo, Registro e Sete Barras
Campinas Campinas, Hortolândia, Monte Mor
Indaiatuba Indaiatuba
Americana Americana, Nova Odessa, Sumaré
Santa Bárbara D'Oeste Santa Bárbara D'Oeste
Paulínia Paulínia, Artur Nogueira, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Jaguariúna e Santo Antônio de Posse
S. J. da Boa Vista São João da Boa Vista, Aguaí, Águas da Prata, São Sebastião da Grama, Vargem Grande do Sul
Mogi Guaçu Mogi Guaçu, Estiva Gerbi, Itapira, Mogi-Mirim,
Santo André Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá. Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Paranapiacaba
Ribeirão Preto
Altinópolis, Batatais, Brodowski, Cajuru, Cássia dos Coqueiros, Cravinhos, Guatapará, Jardinópolis,
Luiz Antônio, Ribeirão Preto, Santa Cruz da Esperança, Santa Rosa do Viterbo, Santo Antônio da Alegria, São Simão, Serrana e Serra Azul.
Ribeirão Preto
Altinópolis, Batatais, Brodowski, Cajuru, Cássia dos Coqueiros, Cravinhos, Guatapará, Jardinópolis, Luiz Antônio, Ribeirão Preto, Santa Cruz da Esperança, Santa Rosa do Viterbo, Santo Antônio da Alegria, São Simão, Serrana e Serra Azul.
Bebedouro Bebedouro, Monte Azul Paulista, Pitangueiras, Pirangi, Taiuva, Taiaçu, Taquaral, Terra Roxa, Viradouro e Vista Alegre do Alto
Sertãozinho Barrinha, Dumont, Pontal e Sertãozinho
Jaboticabal Guariba, Jaboticabal, Monte Alto e Pradópolis
Franca Buritizal, Cristais Paulista, Franca, Itirapuã, Patrocínio Paulista, Pedregulho, Restinga, Rifaina, São
José da Bela Vista, Ribeirão Corrente
Barretos Barretos, Colina, Jaborandi, Guaíra, Miguelópolis e Colômbia
Orlândia Aramina, Guará, Igarapava, Ituverava, Ipuã, Morro Agudo, Nuporanga, Orlândia, Sales Oliveira, São
Joaquim da Barra
Olímpia Altair, Cajobi, Guaraci, Olímpia, Severínia
Araraquara Araraquara, Américo Brasiliense, Santa Lúcia, Rincão, Gavião Peixoto, Boa Esperança do Sul, Trabiju
Matão Matão, Dobrada e Motuca
Taquaritinga Cândido Rodrigues, Fernando Prestes, e Santa Ernestina e Taquaritinga
Ibitinga Borborema, Ibitinga, Nova Europa e Tabatinga
Itápolis Itápolis
São Carlos Dourado, Ibaté, Itirapina, Ribeirão Bonito, São Carlos
Porto Ferreira Descalvado, Porto Ferreira, Santa Rita do Passa Quatro, Tambaú.
Brotas Brotas
Marília Marília, Alvilândia, Júlio Mesquita, Pompéia, Lupércio, Ocaucú, Oriente e Vera Cruz
Assis Assis, Cruzália, Echaporã, Florinéia, Maracaí, Pedrinhas Paulista, Platina, Tarumã
Tupã Arco Iris, Bastos, Herculândia, Iacri, Quintana, Queiroz e Tupã
Ourinhos Ourinhos, Ibirarema, Salto Grande, Campos Novos Paulista, Ribeirão do Sul, Canitar, Chavantes, Timburi.
Garça Álvaro de Carvalho, Fernão, Garça, Gália e Jafa
Santa Cruz do Rio
Pardo
Santa Cruz do Rio Pardo, São Pedro do Turvo, Óleo, Bernardino de Campos e Ipaussu e Espirito
Santo do Turvo
Paraguaçú Paulista Borá, Quatá, Lutécia, Oscar Bressane e Paraguaçú Paulista
Cândido Mota Cândido Mota e Palmital
São José dos Campos São José dos Campos, Monteiro Lobato, São Francisco Xavier e Paraibuna.
Jacareí Jacareí, Igaratá e Santa Branca
Taubaté Taubaté, Lagoinha, Natividade da Serra, São Luiz do Paraitinga, Redenção da Serra, e Tremembé.
Campos do Jordão Campos do Jordão, São Bento do Sapucaí e Santo Antônio do Pinhal
Caçapava Caçapava e Jambeiro
Guaratinguetá Guaratinguetá, Aparecida do Norte, Lorena, Cunha, Potim, Canas e Piquete.
Cruzeiro Arapeí, Areias, Bananal, Cachoeira Paulista, Cruzeiro, Lavrinhas, Piquete, Queluz, São José do
Barreiro e Silveiras
Pindamonhangaba Pindamonhangaba e Roseira
Caraguatatuba Caraguatatuba
São Sebastião São Sebastião
Ubatuba Ubatuba
Ilha Bela Ilha Bela
88
Bauru
Agudos, Arealva, Avaí, Balbinos, Bauru, Cabrália Paulista, Duartina, Iacanga, Lucianópolis, Pirajuí,
Paulistânia, Piratininga, Presidente Alves, Reginópolis, Ubirajara, Distritos de Aimorés, Alfredo Guedes, Guaianases, Santelmo e Tibiriçá,
Jaú Bariri, Barra Bonita, Bocaina, Dois Córregos, Igaraçu do Tietê, Itaju, Jaú, Mineiros do Tietê, Torrinha
Avaré Águas de Santa Bárbara, Arandu, Avaré, Barão de Antoniana, Cerqueira César, Coronel Macedo, Iaras, Itaí, Itaporanga, Paranapanema e Taquarituba
Botucatu Anhembi, Bofete, Botucatu, Conchas, Itatinga, Pardinho, Pereiras, Porangaba, Pratânia, São Manuel e Torre de Pedra
Piraju Fartura, Manduri, Piraju, Sarutaiá, Taguaí e Tejupá
Lins Cafelândia, Getulina, Guaiçara, Guaimbé, Guarantã, Lins, Pongai, Promissão, Sabino e Uru
Pederneiras Pederneiras, Itapuí, Boracéia
Lençóis Paulista Areiópolis, Borebi, Lençóis Paulista, Macatuba
São José do Rio Preto Bady Bassit, Cedral, Guapiaçu, Ibirá, Icém, Ipiguá, Nova Aliança, Nova Granada, Onda Verde, Orindiúva, Palestina, Paulo de Faria, Potirendaba, São José do Rio Preto e Uchoa
Mirassol Mirassol, Jaci, Neves Paulista, Monte Aprazível, Poloni, União Paulista
José Bonifácio José Bonifácio, Adolfo, Mendonça, Nipoã, Planalto, Ubarana e Zacarias
Tanabi Tanabi, Balsamo, Mirassolândia, Cosmorama
Catanduva Ariranha, Catanduva, Catiguá, Elisiário, Embaúba, Itajobi, Marapoama, Novais, Palmares Paulista, Paraíso, Pindorama, Tabapuã, Santa Adélia e Urupês
Novo Horizonte Novo Horizonte, Sales e Irapuã
Fernandópolis Fernandópolis, Estrela D'Oeste, Guarani D’Oeste, Indiaporã, Macedônia, Meridiano, Ouroeste, Mira
Estrela, Pedranópolis, Populina, São João das Duas Pontes e Turmalina.
Votuporanga Alvares Florence, Américo de Campos, Cardoso, Floreal, Macaubal, Magda, Monções, Nhandeara, Parisi, Ponte Gestal, Riolândia, Sebastianópolis do Sul, Valentin Gentil e Votuporanga
Jales Aspásia, Dirce Reis, Dolcinópolis, Jales, Marinópolis, Mesópolis, Palmeiras D'Oeste, Paranapuã, Pontalinda, Santa Albertina, Santa Salete, São Francisco, Urânia e Vitória Brasil.
Santa Fé do Sul Aparecida d' Oeste; Nova Canaã Paulista; Rubinéia; Santa Clara d'Oeste; Santa Fé do Sul; Santa Rita
d'Oeste; Santana da Ponte Pensa; Três Fronteiras.
Presidente Prudente Presidente Prudente, Alfredo Marcondes, Álvares Machado, Anhumas, Emilianópolis, Presidente
Bernardes, Regente Feijó, Santo Expedito, Taciba
Pirapozinho Pirapozinho, Narandiba, Tarabaí, Sandovalina, Estrela do Norte
Martinópolis Martinópolis, Caiabú e Indiana
Rancharia Rancharia, João Ramalho. Iepê e Nantes
Presidente Venceslau Presidente Venceslau, Marabá Paulista e Piquerobi
Presidente Epitácio Presidente Epitácio e Caiuá
Santo Anastácio Santo Anastácio e Ribeirão dos Índios
Mirante do
Paranapanema Mirante do Paranapanema
Teodoro Sampaio Teodoro Sampaio
Euclides da Cunha
Paulista Euclides da Cunha Paulista.
Rosana Rosana
Dracena Dracena, Panorama, Paulicéia, Santa Mercedes, Nova Guataporanga, São João do Pau D’alho, Monte Castelo, Tupi Paulista, Ouro Verde, Irapuru, Flora Rica
Junqueirópolis Junqueirópolis
Adamantina Adamantina, Pacaembu, Flórida Paulista, Mariápolis, Pracinha e Lucélia
Osvaldo Cruz Osvaldo Cruz, Parapuã, Salmourão, Rinópolis, Sagres e Inúbia Paulista
Sorocaba Araçoiaba da Serra, Sorocaba, Piedade, Pilar do Sul, Salto de Pirapora, Tapiraí e Votorantim
São Roque Alumínio, Araçariguama, Ibiúna, Mairinque, São Roque
Tatuí Capela do Alto, Cesário Lange, Iperó, Quadra e Tatuí
Itu Itu
Salto Salto
Tietê Cerquilho, Jumirim, Laranjal Paulista e Tietê
Porto Feliz Porto Feliz
Boituva Boituva, Iperó
Itapeva Itaberá, Nova Campina, Ribeirão Branco, Taquarivaí e Itapeva
Apiaí Barra do Chapéu, Iporanga, Itaoca, Itapirapuã Paulista, Ribeira e Apiaí
Itararé Bom Sucesso de Itararé, Riversul e Itararé.
Itapetininga Alambari, Angatuba, Campina do Monte Alegre, Guareí, Itapetininga, São Miguel Arcanjo e Sarapui
Capão Bonito Buri, Guapiara, Ribeirão Grande, e Capão Bonito.
Piracicaba Piracicaba, Rio das Pedras, Saltinho
Limeira Iracemápolis, Limeira
Capivari Capivari, Rafard, Elias Fausto, Mombuca
Cordeirópolis Cordeirópolis
São Pedro São Pedro, Águas de São Pedro, Charqueada, Santa Maria da Serra
Rio Claro Corumbataí, Ipeúna, Rio Claro, Santa Gertrudes
Araras Araras, Conchal
Pirassununga Analândia, Pirassununga, Santa Cruz das Palmeiras
Leme Leme e Santa Cruz da Conceição
São João da Boa Vista São J. B. Vista, Aguaí, Vargem Grande do Sul, São Sebastião da Grama, Águas da Prata
Mococa Mococa, Casa Branca
São José do Rio Pardo São José do Rio Pardo, Divinolândia, Caconde, Tapiratiba, Itabi
89
Espírito Santo do
Pinhal Espírito Santo do Pinhal, Santo Antônio do Jardim
Americana Americana, Sumaré, Nova Odessa
Santa Bárbara D´Oeste Santa Bárbara D´Oeste
Mogi das Cruzes Mogi das Cruzes, Poá, Ferraz de Vasconcelos, Itaquaquecetuba, Salesópolis, Guararema, Biritiba Mirim, Suzano.
Barueri
Osasco, Carapicuíba, Barueri, Santana de Parnaíba, Pirapora do Bom Jesus, Jandira, Itapevi, Cotia, Vargem Grande Paulista, Embu das Artes, Taboão da Serra, Itapecerica da Serra, Embu Guaçu, Juquitiba, São Lourenço da Serra
Jundiaí Jundiaí, Várzea Paulista, Campo Limpo Paulista,
Bragança Paulista Bragança Paulista, Socorro, Pinhalzinho, Tuiuti, Joanópolis, Piracaia, Pedra Bela, Vargem
Vinhedo Vinhedo e Louveira
Valinhos Valinhos
Itupeva Itupeva, Cabreúva
Atibaia Atibaia, Nazaré Paulista, Bom Jesus dos Perdões, Jarinu, Itatiba e Piracaia
Amparo Amparo, Serra Negra, Lindóia, Águas de Lindóia e Pedreira
Lindóia Lindóia
Serra Negra Serra Negra e Monte Alegre do Sul
Araçatuba
Araçatuba, Guararapes, Mirandópolis, Valparaiso, Auriflama, General Salgado, Santo Antônio do Aracanguá, Lavínia, Guzolândia, Gastão Vidigal, Nova Luzitânia, Bento de Abreu, Rubiácea, São João de Iracema e Nova Castilho
Penápolis Penápolis, Alto Alegre, Avanhandava, Barbosa, Braúna, Clementina, Glicério, Luziânia, Santópolis do Aguapeí
Birigui Birigui, Bilac, Brejo Alegre, Buritama, Coroados, Gabriel Monteiro, Lourdes, Piacatu e Turiúba
Andradina Andradina, Castilho, Guaraçaí, Murutinga do Sul, Nova Independência
Pereira Barreto Pereira Barreto, Sud Menucci e Suzanápolis, Bandeirantes
Ilha Solteira Ilha Solteira e Itapura
FONTE: http://www.ccb.policiamilitar.sp.gov.br/icb/wp-content/uploads/2017/08/Enderecos_SAT_2016.pdf
Segundo o engenheiro civil Dr. Valdir Pignatta Silva, professor da Politécnica da
Universidade de São Paulo (POLI/USP), afirma:
O conhecimento ainda é muito pequeno, mas a culpa não é dos profissionais,
grande parte da culpa é nossa, da universidade. Nenhuma universidade
brasileira possui cursos regulares de Segurança Contra Incêndio, nem no
currículo de Engenharia nem no de Arquitetura. Ouço dizer que algumas
universidades brasileiras estão começando a pensar nisto, mas nada concreto
ainda. Eu ministro um curso, pioneiro no Brasil, sobre estruturas de
incêndio, tanto na graduação quanto na pós-graduação, mas é uma disciplina
optativa. Ou seja, se o aluno não fizer esta cadeira, ele sai formado da
universidade sem nenhum entendimento sobre o assunto. Depois, quando for
um profissional no mercado, a legislação vai obrigá-lo a desenvolver
projetos nos quais terá que ter, pelo menos um pouco de conhecimento na
área e ele não vai ter. É complicado. Em minha opinião, o conhecimento
ainda é muito pequeno devido à falta de cursos e estudos voltados à
Segurança Contra Incêndio no Brasil.
FONTE:http://www.revistaemergencia.com.br/materias/entrevistas/valdir_pignatta_e_silva__engenheiro_
fala_sobre_a_importancia_de_se_formar_profissionais_em_seguranca_contra_incendio,_ressaltando_os_
principais_desafios_no_pais/JayJAJ. Acesso em 30/09/2017.
Reafirma-se aqui essa preocupação do professor Dr. Pignatta, onde é preciso
incentivar o ensino de projetos técnicos de prevenção de combate a incêndios em as
universidades públicas e privadas. Existe um enorme grupo de profissionais que precisa suprir
90
essa deficiência acadêmica, mas que aponta essa preocupação deste distanciamento técnico
dos centros universitários brasileiros a demanda real que das cidades e edificações precisam
ter.
O desenvolvimento de projetos técnicos específicos de prevenção e combate a
incêndios, demandam conhecimento técnico e estudo intenso sobre o Decreto Estadual N.
56.819/2011, todas as suas 44 Instruções técnicas(IT) vigentes no Estado de São Paulo. Essa
tese não objetiva aprofundar todos os desdobramentos e detalhamento sobre essa deficiência
universitária que se percebe no ensino superior no Brasil, mas reforçar que a sociedade sofre
acidentes e graves deficiências técnicas por negligência e imprudência.
Infelizmente é somente através de graves acidentes que a imprensa divulga e denuncia
que as fiscalizações e conscientização técnica são levadas a sério. Até quando será preciso
incendiar e matar tantas pessoas para combater e prevenir acidentes com fogo?
3.2 DIFERENÇA ENTRE CLCB e AVCB
Administrativamente desde a revisão da Instrução Técnica (IT) N.42/2014 consolidou-
se dois tipos de documentos oficiais. Classificação recentíssima desde 2014, diga-se de
passagem.
O Certificado de Licença do Corpo de Bombeiros (CLCB) é o documento emitido
pelo Corpo de Bombeiros, certificando que, durante a vistoria, a edificação vistoriada possuía
as condições contra incêndio, previstas pela legislação e constantes no processo aprovado,
estabelecido um período de validade este certificado. Nos municípios paulistas este
certificado a partir de Portaria nº CCB 009/600/2014 publicada no Diário Oficial do Estado,
nº 084, de 08 de maio de 2014, substituindo a IT N.42/2011.
91
Todavia manteve-se respeitado o parâmetro de área construída menor ou igual a 750
m2 e altura da edificação inferior a 10 metros (grifo da autora), que desde o Decreto
Estadual Paulista de N.20811/1983 já tinha essa metragem construtiva como referencial
importante.
O CLCB pode ser acompanhado com um Projeto Técnico Simplificado (PTS).
4.1.4 Certificado de Licença do Corpo de Bombeiros (CLCB): é o
documento emitido pelo Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado
de São Paulo (CBPMESP) certificando que a edificação foi enquadrada
como sendo de baixo potencial de risco à vida ou ao patrimônio e concluiu
com êxito o processo de segurança contra incêndio para regularização junto
ao Corpo de Bombeiros.
Já o AVCB é o documento emitido através de Projeto Técnico Completo (PT) e
construções acima de 750 m2.
4.1.3 Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB): é o documento
emitido pelo Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo
(CBPMESP) certificando que, durante a vistoria, a edificação possuía as
condições de segurança contra incêndio, previstas pela legislação e
constantes no processo, estabelecendo um período de revalidação;
Tanto o CLCB como o AVCB regulares são documentos exigidos pelas seguradoras
privadas no Brasil para compor o grau de risco e cálculo de risco da edificação. É um documento
obrigatório para EMISSÃO DO ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO (GRIFO DA AUTORA),
para estabelecimento comerciais e industriais. E principalmente PARA EMISSÃO FINAL DO
HABITE-SE (GRIFO DA AUTORA), caminho este que nesta tese de doutorado é um dos
tópicos da complexidade da regularidade da edificação.
Até meados de 2013, a forma de pagamento dos emolumentos era feito no ato de
protocolamento do projeto técnico, após numeração por ordem de pedido carimbada na capa do
92
projeto, bem como escrito a mão no cartão ficha oficial que os próprios técnicos tinham que
imprimir em papel cartão gramatura mínima de 90 g/cm2 , conforme o bombeiro técnico
atendente da SAT (seção de atendimento técnico) verificava e dava o parecer do valor a ser
depositado diretamente na conta única do Banco do Brasil dos Bombeiros da Polícia Militar do
Estado de São Paulo, e que era obrigados a entregar o comprovante original do depósito da taxa
por metro quadrado do projeto técnico a ser analisado. Informalidade burocrática.
Somente com a formalização do Sistema Via fácil em 2013, é que aos poucos estão sendo
modernizado o sistema. Mas muitas adaptações do sistema antigo para o sistema "online " novo
têm que ser gradualmente digitalizados conforme a demanda dos trabalhos técnicos.
Atualmente possui liberação automática pelo sistema online, preenchido os requisitos e
recolhimento das taxas devidas ao Departamento de Segurança Contra Incêndio
Especificamente no Estado de São Paulo, quiçá em quase todo o Brasil, tem-se ao longo dos
anos uma evolução gradativa e marcante da História e Contra- Histórias, com bem classifica o
historiador Dr. Carlos Guilherme Mota (2010).
Histórias da evolução lenta e gradativa, com enorme engajamento para buscar
melhorias heroicas na legislação e normatizações técnicas brasileiras complexas. Todavia as
Contra- Histórias em termos catástrofes como o Edifício Andraus (1972, FOTO 3) e o
Edifício Joelma (1974, FOTO 4), ainda se percebe que o antagonismo ainda persiste
infelizmente em o Brasil. O antropólogo Roberto DaMatta (1986) questiona esses
regramentos que são extremamente rigorosos tanto a nível técnico como jurídico, todavia
estão muito longe do acesso da grande maioria da população em geral.
******************************************************************************
Atualizada pela Portaria nº CCB 009/600/2014 publicada no Diário Oficial do Estado, nº 084, de 08 de maio de 2014
Atualizada pela Portaria nº CCB 011/600/2014 publicada no Diário Oficial do Estado, nº 120, de 01 de julho de 2014
Atualizada pela Portaria nº CCB 016/600/2015 publicada no Diário Oficial do Estado, nº 114, de 23 de junho de 2015
Atualizada pela Portaria nº CCB 018/600/2016 publicada no Diário Oficial do Estado, nº 155, de 18 de agosto de 2016
93
FOTO 3 :EDIFÍCIO ANDRAUS
Foto 3: Edifício Andraus (incêndio em 1972) Foto da autora tirada em 2017.
94
FOTO 4: EDIFÍCIOJOELMA
Foto 4: Edifício Joelma (incêndio em 1974) Foto da autora tirada em 2017.
95
A seguir apresentamos o fluxograma do caminho da emissão do AVCB.
FLUXOGRAMA DA EMISSÃO DO AVCB.
Os projetos técnicos, perante o Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo, possuem
4 tipos de modalidades: PT (Projeto Técnico, PTS (Projeto Técnico Simplificado, PTIOT
(Projeto Técnico para Instalação e Ocupação Temporária) e PTOTEP (Projeto Técnico
Ocupação Temporária em Edificação Permanente).
Esse caminho são quatro (4) etapas para aprovação do alvará dos bombeiros. A
elaboração do projeto técnico e protocolamento, a aprovação perante o corpo técnico dos
bombeiros. Depois as adequações de execução da obra e vistoria oficial. Daí a última etapa a
aprovação e emissão do AVCB.
96
CAPITULO 4
OS TRIBUTOS
VINCULADOS AO
HABITE-SE
97
4.1 Certidões Negativas de Débito (CND)
As certidões negativas de débitos (CND) é um certificado que é emitido perante o
órgão fiscalizador de determinada obra que possui fundamentalmente a regularidade do
pagamento dos tributos pagos da obra.
A CND do INSS (imposto nacional de seguridade social) é a formalidade de provar
que todos os operários e pessoas envolvidas durante a construção foram pagos. É um dos
documentos fiscais que mais exige cuidados, pois devido aos descaminhos da informalidade
da mão de obra usado em grande parte das obras civis a Receita Federal juntamente com a
Previdência Social busca controlar o pagamento desse imposto
fiscal.
E a CND do ISS DA OBRA (imposto sobre serviços) é
também outro documento fiscal que a prefeitura local emite para
consolidação da obra regular e tributada das empresas
prestadoras de determinada obra.
4.1.1 CND do INSS da obra
A CND do INSS da obra explicada de maneira simples, nada mais é do que um
documento usado para comprovar que quem fez a obra, sejam pessoa física ou jurídica está
devidamente em dia com as suas contribuições junto a Previdência Social relativas à obra.
Logo que se inicia uma obra de uma construção no Brasil é necessário fazer a
inscrição chamada "MATRÍCULA DA OBRA" ou "MATRICULA DO INSS" denominado
FONTE:
http://www.caixa-pis.com/cnd-inss/
Acesso em 23/10/2017 as 10:27.
98
Cadastro específico do INSS (CEI) onde se individualiza as informações para determinada
obra.
Ao fazer esse cadastro específico do INSS, junto a agência da Receita Federal mais
próximo da obra, informa-se oficialmente a data de início da obra, qual tipo de obra,
metragem, responsáveis legais, etc. Podendo ser feito pelo site, ou diretamente em uma
agência da Receita Federal. Este cadastro visa controlar todas as contribuições previdências
de toda mão de obra envolvida na obra.
Como diz André Luiz Martins (2015, p.41):
O responsável pela obra deverá providenciar a matrícula da CEI
(cadastro específico do INSS da obra), no prazo de 30 dias, contados
de início da obra.
Sabidamente, muitas obras iniciam-se antes mesmo do alvará de
construção, quer seja pela demora nas aprovações nos órgãos
competentes ou pela urgência do empreendimento.
Ainda explicando (MARTINS, 2015) a expressão "alvará de construção" se refere ao
documento expedido após aprovação do projeto pelas municipalidades, autorizando o início
da construção, podendo receber outros nomes como "licença de construção" ou "alvará de
concessão".
Segundo Neri * (2000, p.38) "nenhum segmento contribui mais para a pobreza
brasileira do que o setor informal, cerca de 51,3% dos pobres brasileiros estão em famílias
chefiadas por indivíduos ocupados no segmento informal". A necessidade emergente faz com
que as pessoas não podem se dar ao luxo de ficarem buscando emprego formal frente a falta
de comida em casa, e a informalidade é a emergência. Todavia a cultura da informalidade
juntamente com a fragilidade fiscalizatória dos órgãos reguladores do início oficial da obra,
seja a Prefeitura e a Receita Federal, geram uma série de problemas, enfatiza-se o conceito do
historiador Carlos Guilherme Mota** a cultura da Contra História (MOTA,2010), de um
Brasil difícil, contraditório e confuso.
Segundo o atual ministro do STF Luís Roberto Barroso *** recentemente declarou
que "Ainda vivemos um país em que, talvez pelo fruto da escravidão, há a crença de que
99
ainda existem superiores e inferiores. Criamos cultura em que cada um quer imunidade
tributária, quer seu foro privilegiado, seu carro oficial e sua prisão especial". Ainda segundo o
Ministro Barroso "a confusão entre o público e privado teria gerado, conforme o ministro,
uma "cultura fisiológica de desonestidade institucionalizada, de corrupção sistêmica".
informalidade é dialeticamente o reflexo de uma normalização complexa e rígida,
onde o proprietário do imóvel ao final da obra, já está sem reservas, o construtor que muitas
vezes nem tem noção dessa obrigatoriedade perante a Receita Federal em contabilizar todos
os impostos previdenciários que ele recolheu, ou deveria recolher durante a obra, e muitos não
aceitam trabalhar na formalidade para retenção dos impostos, querem por sonegação simples
ter seu trabalho remunerado mas sem as formalidades legais.
Essa problemática reflete diretamente quando o proprietário vai levar a registro a sua
construção perante o Cartório de Registro de Imóveis. Onde em atendimento a Lei Federal
N.8212/1991, que trata do plano de custeio da seguridade social, para que se dê a averbação
da obra edificada (reforma ou mesmo demolição) existe a necessidade dessa CND de débitos
previdenciários, conforme artigo 47 dessa lei:
Artigo 47- É exigida Certidão Negativa de débito -CND, fornecida
pelo órgão competente, nos seguintes casos:[...]
II- Do proprietário, pessoa física ou jurídica, de obra de construção
civil, quando de sua averbação no registro de imóveis. [...]
***************************************************************************
* NERI, M. Empregos e negócios informais: subsídios para políticas. MERCADO DE TRABALHO -
CONJUNTURA E ANÁLISE, IPEA/MTE, out. 2000.Marcelo Cortês Neri é economista brasileiro, diretor e
docente da FGV e presidente do IPEA.
** MOTA, Carlos Guilherme. HISTÓRIAS E CONTRA HISTÓRIAS: PERFIS E CONTRAPONTOS. São
Paulo: Globo,2010. Carlo Guilherme Mota é historiador e docente da Universidade Presbiteriana Mackenzie, ex-
diretor do IEA e professor aposentado FFLCH-USP.
*** FONTE: https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/bbc/2018/05/05/brasil-tem-sociedade-viciada-em-
estado-diz-ministro-barroso-do-stf.htm?cmpid=copiaecola. Acesso em 05/05/2018.
100
Muito discutido esse tema entre os tributaristas e contabilistas brasileiros e estudiosos e
profissionais da área da Construção Civil, essa complexidade tributária que os doutrinadores
da Contabilidade debatem, mas que se mantem-se a tradição essa arbitrariedade tributária.
Muitos profissionais, envolvidos nessa complexa teia de posturas e descomposturas, percebe o
controle abusivo do governo federal e mesmo assim acabam gerando bitributações ou tributos
indiretos. Abusivo, de um lado por falta de clareza fiscal. Abusivo por outro lado, pela
contracultura da informalidade trabalhista da mão de obra. Como diria Antônio Candido *, a
"dialética da malandragem brasileira"
E com a Lei Federal N. 9476/1997 onde alterou o artigo 50 da Lei Federal N. 8212/1991 que
diz:
Artigo 50- Para fins de fiscalização do INSS, o Município, por
intermédio do órgão competente, fornecerá relação de alvarás para
construção civil e documentos de ‘habite-se’ concedidos."
Demonstrando mais uma vez como abusiva são as leis federais de controle junto aos órgãos
municipais. Mas como sabemos, as próprias prefeituras mal conseguem fiscalizar e controlar
suas obras, o famoso " jeitinho brasileiro" que DaMatta (1986) denomina acaba prevalecendo.
As várias arbitrariedades que acontecem e "propinas " criminosas que são constantemente
denunciadas nos jornais e meios de comunicação do Brasil.
***************************************************************************
* Professor da Universidade de São Paulo, Antônio Candido (Revista do Instituto de estudos brasileiros, n. 8,
SP, USP, 1970, p. 67-89), vislumbrou no romance Memórias de um sargento de milícias, de Manuel Antônio
de Almeida, o que ele chamou de “dialética da malandragem”, que retrata a dinâmica dos costumes da
sociedade brasileira. Quem é o malandro? O malandro (municipal, estadual ou federal) é um aventureiro,
astuto e quase folclórico ao mesmo tempo, que pratica a astúcia desde logo pelo gosto da astúcia, em proveito
próprio ou para solucionar um problema, mas sempre lesando terceiros.
101
As arbitrariedades e sonegações são tão imensas, que nesta tese se irá apresentar apenas dois
conceitos: a aferição indireta do imposto para obtenção da CND do INSS da construção e a
arbitrariedade dos 11% de retenção dos impostos.
A aferição indireta do INSS através do cálculo do tipo de padrão de acabamento e metragem
da obra reflete numa cobrança polêmica e contraditória. Segundo Martins (2015, p.112 e 113)
quando se trata de obras de construção civil, dados do Sinduscon-SP de 2003, cerca de 3,7
milhões de pessoas vertem seu trabalho na construção civil, todavia quase 60% de todas as
empresas que trabalham na área da construção civil se encontram na informalidade e mesmo a
cobrança indireta dos impostos da previdência social, quando a emissão da CND do INSS da
obra é pago pelo proprietário ou construtor, os cofres públicos recebem os valores, todavia os
trabalhadores que prestaram os seus serviços na informalidade, não terão seus recolhimentos
vertidos pelo sistema da previdência social e continuaram desprotegidos dos dispositivos e
benefícios do INSS. Essa contracultura da informalidade fica mantida e nebulosamente
percorre esse descaminho fiscal.
E o arbitramento dos 11% de retenção dos impostos devidos da obra é outra anomalia fiscal.
Segundo Gonçalves Neto (2012, p.351) o arbitramento é o meio indireto de apuração da base
de cálculo de tributos, com base de indícios e presunções usado quando o contribuinte deixa,
em processo de fiscalização, de apresentar documentos e livros contábeis ao fisco ou este,
motivadamente, os considera omissos ou irregulares.
Já segundo Martins (2015, p.236) o arbitramento, aferição indireta ou "pauta fiscal", como o é
também conhecido, é medida de extrema violência (grifo da autora) contra o contribuinte,
mostra que ele, o contribuinte, agiu contra a legislação ou, na pior das hipóteses, de má-fé,
como se pressupõe os agentes fiscais públicos.
Aliomar Baleeiro (1999, p. 818) apud André Luiz Martins (2015, p.236) diz que poderá o
órgão fiscalizador arbitrar, isto é, estimar, calcular, buscar a verdade dentro ou fora da
omissão, reticência, mentira. Poderá arbitrar, mas não praticar o arbítrio puro e simples, que
precisa ser racional, lógico e claro. Difícil encontrar esse bom senso entre os profissionais
envolvidos, uma vez que a arbitrariedade é o caminho mais curto e rápido.
102
A Constituição Federal de 1988, no artigo 145 obriga à tributação de acordo com a
capacidade econômica do sujeito passivo. E no artigo 148 do CTN (Código Tributário
Nacional) somente autoriza a utilização do arbitramento em face das omissões ou atos de
falsidade e desonestidade perpetrados pelo contribuinte ou por terceiro, que tornem
imprestáveis os dados registrados em sua escrita. Não sendo essa a hipótese, o senso
contrário, ficam vedadas as presunções e os indícios, as pautas e médias levantadas, as
técnicas que afastam o lançamento da realidade dos fatos e da capacidade econômica do
sujeito passivo.
Dessa forma, ao utilizar-se da aferição indireta para apurar o quanto deliberam, é de pressupor
que os municípios o utilizem como último recurso, pela sua natureza impositiva e unilateral.
Segundo ainda Martins (2015, p.236) a prática tem se mostrado diferente. O arbitramento é
ato de extrema violência contra o contribuinte e seu uso deve ser restrito a situações especiais
apenas. Mas o que acontece é que no afã dos proprietários não darem continuidade à
discussão para obter a regularização do imóvel, acabam preferindo pagar mesmo o valor
arbitrado por ser o caminho mais rápido. E devido essa contracultura de sonegação de emissão
de nota fiscal e recibos ficam solidificado essa dialética do pseudo fiscalizar com o pseudo
pagar. Onde o princípio de fortalecer e proteger o contribuinte da mão de obra da construção
civil de pagar sua contribuição ao INSS acaba continuando não pagando. E mesmo o
proprietário pagando novamente por arbitrariedade para conseguir sua certidão negativa de
débitos junto ao INSS essa contribuição não acusa quais profissionais foram contabilizados
para dar como pago o imposto. Não caminhos da regularidade fiscal novamente acontecendo.
Segundo o advogado e contabilista Francisco Coutinho chaves (2010, p.151) " o arbitramento
da base de cálculo da contribuição na construção civil se dá através da área construída, sendo
comum à autoridade fiscal de previdência levantar valores de contribuições para a previdência
social através desse procedimento, mesmo que a empresa tenha apresentado uma
contabilidade de acordo com as normas vigentes". Esse procedimento está regulamentado no
artigo 234 do Decreto Federal número.3.048/1999 abaixo descrito:
Artigo 234. Na falta de prova regular e formalizada, o montante dos
salários pagos pela execução de ora de construção civil pode ser
obtido mediante cálculo da mão de obra empregada, proporcional à
área construída e ao padrão de execução da obra, de acordo com
103
critérios estabelecidos, dono da obra, incorporador, condômino da
unidade imobiliária ou empresa corresponsável o ônus da prova em
contrário.
Segundo ainda Francisco Coutinho Chaves o diploma legal não deixa dúvida de que se aplica
o arbitramento com base na área construída
4.1.2 CND do ISS da obra
Certidão Negativa de Débitos do ISS da obra
A Certidão Negativa de Débitos (CND) do Imposto sobre
Serviços de qualquer Natureza (ISSQN) da obra resume num único
documento para comprovar que a pessoa física e/ou jurídica está
devidamente em dia com as suas contribuições junto aos impostos
sobre serviços de qualquer natureza referente a determinada obra
perante a prefeitura municipal. É um tributo de prestação de
serviços da obra.
Cumpre observar que o elemento nuclear de incidência do ISS, definido em seu artigo
8 do Decreto-lei N. 406/ 1968, permaneceu intocado pela lei regente complementar N. 116/
2003 em seu antigo primeiro, ou seja, a prestação de serviços é o fator gerador desse imposto.
Logo que se inicia uma obra de uma construção é obrigatório fazer a inscrição junto a
Secretaria de Finanças da prefeitura o cadastro da obra denominado Cadastro da Obra (CO)
onde se individualiza as informações para determinada obra.
FONTE:
http://www.caixa-pis.com/cnd-
inss/
Acesso em 23/10/2017 as 10:27.
104
Ao fazer esse cadastro específico da obra, junto prefeitura, informa-se oficialmente a
data de início da obra, qual tipo de obra, metragem, responsáveis legais, etc. Este cadastro
visa controlar todas as contribuições de ISSQN daquela obra específica.
E as notas fiscais tem que ser emitidas com o número desse cadastro de obra (CO)
para que possa ser contabilizado tal tributo.
Analisar toda documentação fiscal envolvida, nota a nota para obter-se o valor do ISS
devido e retido é algo complexo e difuso. Segundo Martins (2015, p.229) algumas prefeituras
entendem que simplesmente cobrar o tributo antes da obra começar, ou seja, na emissão do
alvará de construção. Medida simples, fácil, de alto poder fiscal, mas nitidamente contra as
normas tributárias brasileiras. Onde o fator gerador ainda não ocorreu, ou seja, o serviço
ainda não foi prestado.
Outro problema é a vinculação ou não da liberação do habite-se com o acerto da
certidão negativa dos impostos do ISS da obra. Essa certidão de quitação do tributo tornou-se
em grande parte das prefeituras uma moeda de troca, sem que não se efetiva a regularidade da
construção. Postura polêmica, mas comumente aplicada nas prefeituras.
Arbitrariedades de valores estimados da retenção do imposto e busca do prazo
decadencial de cinco anos para incidência desse imposto são descaminhos comuns e que
precisam ser combatidos para regularidade das construções.
4.2 AS TAXAS
As taxas fiscais vinculadas ao imóvel, merece destaque nessa tese pois aponta
equívocos comuns de interpretação.
105
4.2.1 Taxa do Lixo
A taxa de lixo é um imposto arbitrado conforme cada municipalidade.
Na PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO, essa taxa é denominada TRSS
(taxa de resíduo sólido de saúde) e TRSD (taxa de resíduos sólidos domiciliar).
O imposto da TRSS (taxa de resíduo sólido de saúde) é vinculado a inscrição
municipal do estabelecimento situado do imóvel, onde a inscrição municipal (CCM cadastro
de contribuinte municipal) é um imposto que objetiva o transporte, coleta e tratamento final
dos resíduos sólidos dos lixos hospitalares e residuais de saúde. Desde 2011 é um imposto
obrigatório e anual no município de são Paulo.
Já a TRSD (taxa de resíduo sólido domiciliar) foi um imposto instituído pela
Prefeitura Municipal de São Paulo pela lei municipal N.14125/ 2005. Todavia em muitos
outros municípios brasileiros esse imposto vinculado ao imóvel ainda vigora.
4.2.2 Taxa de funcionamento de publicidade (TFA)
A Taxa de funcionamento de publicidade (TFA) é um imposto anual criado e
vinculado no ato de inscrição municipal do estabelecimento do imóvel.
O alvará de publicidade não tem qualquer relação com essa taxa.
4.2.3 Taxa de funcionamento de estabelecimento (TFE)
A taxa de funcionamento de estabelecimento (TFE) é um outro imposto vinculado e
anual a inscrição municipal do estabelecimento do imóvel.
106
Muitos empresários e comerciantes confundem esse imposto como a licença de
funcionamento, que é o alvará de funcionamento do estabelecimento comercial.
Necessariamente para o alvará de funcionamento é preciso ter um procedimento
administrativo para comprovar a regularidade da atividade e obter a regularidade de funcionar
tal atividade.
4.3 A AVERBAÇÃO DA ÁREA CONSTRUÍDA NO CARTÓRIO DE REGISTRO DE
IMÓVEIS
Averbar a construção efetiva na matrícula do imóvel é a etapa final da regularidade da
construção.
Consolidar dentro do documento de título de propriedade perante a o Cartório de
registro de imóveis que sobre o terreno descrito existe uma edificação exige e finaliza o ponto
final da regularidade construtiva. O final do caminho dos alvarás.
Para obter tal averbação necessariamente é preciso ter o projeto aprovado e os alvarás
de aprovação, execução e conclusão de obra (habite-se), as certidões negativas de débitos
fiscais de INSS e ISS da obra quitados e a confirmação dos valores fiscais no cadastro do
imóvel (IPTU). Algo complexo e demorado. Pois averbar a construção no título de
propriedade demanda emolumentos caros e documentos originais e comprovatórios para
regularidade fiscal e construtiva da obra.
107
CAPITULO 5
AS LIMITAÇÕES
URBANAS E OS
PSEUDO CONTROLES
108
5.1 A FISCALIZAÇÃO PRECÁRIA
A fiscalização precária e deficiente é um dos pseudo controles mais agravantes no
controle fiscalizatório das construções irregulares.
Fiscalizar e controlar são atos administrativos que precisam ser mais rigorosos. Caso
contrário as irregularidades construtivas dificilmente serão controladas.
5.2 AS MULTAS E O EMBARGO
O poder de multar em caso de omissão ou desrespeito a fala de licenciamento edílico,
é punitivo, precedido de vistoria e notificação administrativa.
O embargo de obra é a ordem de paralização dos trabalhos, emanada da autoridade
administrativa de exercer o poder de polícia nas construções. Legitima-se o embargo, pela
Administração, quando o particular descumpre as normas técnicas e administrativas na
construção licenciada ou realiza a obra sem a devida licença.
5.3 O PODER DE POLÍCIA
O poder de polícia, segundo Caio Tácito * " é em suma, o conjunto de atribuições
concedidas à Administração pública para disciplinar e restringir, em favor do interesse
público adequado, direitos e liberdades individuais.".
Dentre as sanções o poder de polícia administrativa, é o mecanismo de frenagem das
atividades que ameaçam os interesses gerais da comunidade. Dentre as limitações mais bruta
e de repercussão midiática o poder de polícia é um mecanismo de contenção das
irregularidades construtivas mais polêmicas e controversas no controle urbano.
**********************************************************************************
* TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites. Revista do Direito Administrativo 27/1.
109
5.4 O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
O silêncio administrativo é o direito de inércia e desvio de poder da administração
pública. É o comportamento de omissão ou protelação de uma decisão temporária de um
processo administrativo de definir a conclusão ou andamento de uma licença urbana.
Submetido o pedido de licença à apreciação da Administração, pode ocorrer que esta
permaneça em silêncio.
Segundo ensina o professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2009):
“O silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode
ser ato administrativo. Este é uma declaração jurídica. Quem se
absteve de declarar, pois silenciou, não declarou nada e por isto não
praticou ato administrativo algum. Tal omissão é um ‘fato jurídico’
e in casu, um ‘fato jurídico administrativo’. Nada importa que a lei
haja atribuído determinado efeito ao silêncio: o de conceder ou
negar. Este efeito resultará do fato da omissão, como imputação
legal, e não de algum presumido ato, razão porque de rejeitar a
posição dos que consideram ter aí existido um ato tácito”.
Algumas legislações conferem efeitos jurídicos ao fato da Administração não se
manifestar. Ressalte-se que a hipótese da legislação conferir o efeito do deferimento do
pedido, pode acarretar um grande prejuízo à coletividade, uma vez que projetos em
descompasso com as prescrições edilícias e urbanísticas passam a ser aprovados. Diante de
tal inconveniência, o eminente jurista José Afonso da Silva afirma que o silêncio positivo
não pode ser absoluto, devendo ser condicionado à observância de todas as disposições
legais a respeito da matéria.
Entende-se, entretanto, que, não havendo atribuição de efeitos jurídicos ao silêncio, a
Administração tem o dever de pronunciar-se a respeito de pedidos dos administrados, em
decorrência do direito de petição, constitucionalmente garantido. (Artigo 5º da CF/88). A
característica da bilateralidade atributiva do direito aponta para a necessidade de que a
110
cada direito corresponda um dever. Portanto, se o administrado tem o direito de
requerer, o Poder Público tem o dever de responder.
A omissão da Administração pode ainda acarretar a obrigação de reparar os danos
sofridos pelo requerente que não obteve uma decisão, de acordo com o art. 37, § 6º, da CF/88.
5.5 A CADUCIDADE DA LICENÇA
Ocorre a caducidade da licença pelo transcurso do prazo sem que o beneficiário
exerça o seu direito de construir, nos termos em que foi concedida a licença.
As legislações municipais estabelecem um prazo, dentro do qual deverá ser iniciada a
construção. Após o esgotamento deste, se o particular quiser executar a obra licenciada,
terá que requerer nova licença, ou renová-la dentro do prazo pré-estabelecido.
Problema prático a ser resolvido consiste na determinação do momento em que se
inicia a construção. Isto porque, não raramente, para que seja afastada a caducidade, o
beneficiário da licença realiza pequenos atos como a compra de material, limpeza do terreno,
aterro etc. e, posteriormente, permanece com a obra paralisada por um longo tempo. A
consequência desta atitude é que um projeto licenciado, atualmente, quando vier a se tornar
uma edificação, poderá encontrar situação urbanística e ambiental completamente
modificada e incompatível com a sua existência.
A legislação municipal de São Paulo estabelece o prazo de dois anos para começar a
obra e renova-se o prazo para mais dois anos, estando iniciada a obra. Antes de findo o
prazo do alvará, poderá a parte pedir renovação.
111
CAPITULO 6
A propriedade
112
CAPITULO 6- A TITULARIDADE DA PROPRIEDADE
A importância da titularidade da propriedade reside no imenso número de acontecimentos
que levam a realização do registro de definitivo do Imóvel. A análise aos atributos e o
procedimento do Registro de Imóveis a luz da Lei de Registros Públicos vigentes (Lei Federal
N. 6015/73), no tocante ao registro de Imóveis.
Não é o propósito neste capítulo esgotar deste assunto. Pretende-se, tão somente aclarar a
importância da Lei de concentração da Matrícula nos negócios imobiliários, Lei Federal N.
13.097/2015 e focar sobre o descritivo do lote e buscar compreender as dificuldades sobre a
averbação da área construída em face de necessidade conjuntas dos alvarás de construção.
Entende-se por matrícula do imóvel, portanto, um ato de registro inicial, bastante explícito e
conotação de uma primeira inscrição. E como exteriorizar documentalmente cada imóvel
numa ficha que são anotadas as vicissitudes dominiais do bem imobiliário e sua consulta
propiciará conhecimento imediato de seu curso por titularidade única e distinta, eventuais
ônus e demais assentos de relevo para a segurança registrária. (NALINI,1996, p.17).
6.1 BREVE HISTÓRICO SOBRE AS TERRAS NO BRASIL
Com a descoberta do Brasil, as terras pertenciam ao Rei de Portugal na posse sobre o
território descoberto. Em 1532 determinou-se a divisão administrativa do território em 15[?]
capitanias. As primeiras cartas de doação começaram a ser entregues aos beneficiários. Vale
destacar que eram pequenos povoados ainda nesta época.
113
Segundo o IGC (2011, p. 203) a definição de povoado (grifo da autora):
Povoado pequeno aglomerado rural ou urbano, sem autonomia
administrativa; em geral, centro da sede de um município; lugar ou
sitio no qual já se formou uma pequena população ou um pequeno
núcleo de habitantes.
O historiador Hélio Viana afirma que em 1504 já fora criada a primeira Capitania Hereditária
do Brasil: Ilha de São João ou da Quaresma – hoje Fernando de Noronha – e doada a Fernão
de Noronha.
Segundo o IGC (2011, p. 202) Capitania Hereditária (grifo da autora), designa o regime de
divisão territorial aplicado por Portugal nas ilhas dos Açores e da Madeira, antes de ser
aplicado no Brasil; era definida segundo certa extensão de costas, com profundidade que se
estendia até o limite de direito de propriedade da Coroa portuguesa - Linha de Tordesilhas;
doada pelo Rei de Portugal através de cartas de doação e forais aquele que se tornava, assim,
donatário da capitania. O donatário não recebia exatamente a terra, mas sim o usufruto desta;
não podia ser alienada, mas transmitida por herança, ao filho varão mais velho, não podendo
ser dividida entre os demais herdeiros; sua subdivisão pelo donatário era permitida, dentro de
determinados critérios, baseados nas normas do reino, e concedidas partes do que recebiam a
outros interessados; sistema vigente entre 1534 e 1548.
**********************************************************************************
IGC Significa Instituto Geográfico e Cartográfico. Criado em 1979 que promove o conhecimento do
território paulista através de produções cartográficas de precisão, para estudos e definições jurídicas
e administrativas da divisão territorial do Estado de São Paulo.
114
Imagem do Tratado de Tordesilhas.
Fonte: Lacerda, M. Linhares. Tratado das Terras do Brasil, v.1, entre a p.24 e 25.
115
Embora desconhecesse todo o território, na primeira divisão administrativa do Brasil,
dividiam-se aos donatários as capitanias hereditárias, cujos quinhões foram delimitados e as
prerrogativas inseridas nas respectivas Cartas de Sesmarias (grifo da autora), começou
timidamente o domínio original do Estado, iniciando o domínio privado sobre as terras.
Ainda segundo o IGC (2011, p. 203) o termo Sesmaria:
Fração de terra da capitania concedida a terceiros, pelo donatário desta, para
exploração econômica, sob pagamento de apenas um tributo, o dizimo -
décima parte da produção; sistema português transplantado para o Brasil,
previsto nas cartas de doação e forais das capitanias hereditárias; extensão de
terra definida, tendo por base a "légua em quadra" ou formas retangulares.
Sesmarias eram as terras incultas dadas por concessão régia ao sesmeiro, para que este
a cultivasse. Caso não cumprisse a obrigação de cultivo, perderia o direito e a terra voltaria ao
poder do rei, que a concederia a outro sesmeiro. Esse retorno da terra, considerado uma
devolução, dá origem à expressão terras devolutas, cujo uso é frequente no Direito brasileiro,
para designar as terras públicas, mesmo àquelas que nuca estiveram em poder de particulares,
para serem consideradas devolvidas. (COSTA PORTO,1965, p. 84 apud OLIVEIRA,2015,
p.92)
Da Independência (1822) até o ano de 1850, houve ocupação do solo pela tomada da
posse sem qualquer título, a posse simples. Daí o começo de a titularidade da posse já
começou confusa pelas concessões das capitanias hereditárias e sesmarias sem ao certo ter
noção do dimensionamento da grandiosidade das terras brasileiras naquela época.
O Registro Imobiliário no Brasil tem sua origem fixada pela Lei 601, de 18.09.1850 e
seu Regulamento 1.318, de 30.01.1854, quando a posse passou a ser reconhecida perante o
Vigário da Igreja Católica. Essa lei passou a ser conhecida por “REGISTRO DO VIGÁRIO”
116
e fazia na Freguesia da situação do imóvel. O efeito desse registro era meramente
declaratório, para diferenciar o domínio particular do domínio público.
Segundo o IGC (2011, p. 202) o termo Freguesia designa:
Freguesia Circunscrição eclesiástica que forma a paróquia; sede de uma
igreja paroquial, que servia também, para a administração civil; categoria
oficial institucionalmente reconhecida a que era elevado um povoado quando
nele houvesse uma capela curada ou paróquia na qual pudesse manter um
padre a custa destes paroquianos, pagando a ele a côngrua anual; fração
territorial em que se dividem as dioceses; designação portuguesa de
paróquia.
O Registro de Imóveis, com a função de transcrever aquisições imobiliárias e inscrever ônus
reais, instituiu-se, no Brasil, pela Lei 1.237/ 1864, regulamentada pelo Decreto 3.453/ 1865.
Anteriormente, com o fim restrito de inscrever hipotecas, criou-se, pela Lei Orçamentária
317/ 1843, o REGISTRO HIPOTECÁRIO. Vigoravam, até então, as normas do Registro
Paroquial. Vê-se, assim, que o instituto do crédito precedeu à titulação da propriedade. A
inscrição da hipoteca antecedeu a transcrição do imóvel, que só veio a ser instituída com a lei
antes referida, que transformou o Registro de Hipotecas em “Registro Geral”. Foi aquele que
deu origem ao Registro de Imóveis, haja vista seu escasso préstimo para o crédito.
Segundo Oliveira (2006) ele diz:
O primeiro diploma legislativo, em nível nacional, sobre publicidade
registral de direitos sobre imóveis foi o Decreto 482, de 14 de novembro de
1846, que estabeleceu o regulamento para o Registro de Hipotecas criado
pela lei 317 de 21 de outubro de1843. O governo imperial, ao regulamentar a
atividade de registro, confiou-o a uns tabeliães da cidade ou vila principal da
comarca, podendo existir na Corte e nas capitanias das Províncias um
tabelião especialmente encarregado dele (Decreto 482/1846, artigo 1°).
117
A citada Lei 1.237/ 1864 substituiu a tradição da coisa pela transcrição do título como modo
de transferência, continuando o contrato, antes dela, a gerar apenas obrigações. Ampliou,
assim, o registro para as transmissões de bens de raiz por atos inter-vivos e constituição de
ônus reais, firmando o princípio de que a transmissão do imóvel só se operava por via de
Registro, na data deste e, embora não induzisse prova de domínio, regulou a inscrição
hipotecária, quer legal, quer convencional, declarando indispensável à transcrição, para
validade contra terceiros.
Seguiram-se a Lei 3.272, de 05.10.1885; o Decreto 169-A, de 19.01.1890, e o Decreto 370, de
02.05.1890, que introduziram modificações no Estatuto de 1864 e proclamaram que o
contrato, antes de transcrito, só conferia direitos pessoais aos contratantes.
Tinha essas doutrinas precedentes firmados pelo jurisconsulto do Império Augusto Teixeira
de Freitas (1816-1883), na Consolidação das Leis Civis. Prescreviam as ordenações, no
concernente à transmissão da propriedade imóvel, “que essa se operava por força do contrato,
tanto que ao comprador fosse entregue a coisa e pagar o preço, logo é dela feito senhor”.
Consolidando a legislação filipina e notando os inconvenientes da transmissão de imóveis tão-
só por força do contrato, assentou o jurista Augusto Teixeira de Freitas que “para a aquisição
do domínio não basta, simplesmente, o título, mas deve aceder à tradição; e, sem esta, só se
tem direitos pessoais”.
Ao comentar o art. 524, nota 27, da consolidação da lei, melhor esclareceu o jurista o seu
pensamento: “Nos países onde o registro de títulos translativos da propriedade imóvel é
necessário, ou importando em prova oficial do domínio, ou sendo, simplesmente, veículo de
publicidade, prefere como legítimo adquirente, aquele que tiver registrado seu título de
aquisição, ou que tiver, a seu favor, a prioridade no Registro. Em tal caso, só depois da
transcrição ou inscrição no Registro, é que o título opera seus efeitos, em relação a terceiros”.
E conclui afirmando: “Estamos hoje, quanto à transmissão de imóveis, por atos inter-vivos, no
118
caso desses países, onde o registro de títulos translativos da propriedade de imóvel é a sua
tradição legal”.
Em referência aos ônus reais, estatui o mesmo preceito: “Para a hipoteca convencional
produzir os efeitos do art. 1.269, é necessário que seja inscrita no REGISTRO GERAL DE
HIPOTECAS em 1864 (grifo da autora), esses efeitos começam a existir da data da
inscrição” (art. 1.283). Era, aliás, o que dispunha o regulamento anterior, prescrevendo o art.
9. Que as “hipotecas convencionais só valem contra terceiros, da data da inscrição”.
No ano de 1890, assinalou-se no Brasil, tentativa de adoção do sistema australiano, conhecido
como o Registro Torrens, nos termos do Dec. 451-b, de 31.05.1890, regulamentado pelo Dec.
955-A, de 05 de novembro de 1890.
O REGISTRO TORRENS (grifo da autora), constituiu tentativa de emprestar aos atos do
registro da propriedade imóvel segurança e liquidez, fazendo incontestáveis os títulos
registrados. Seria esta a situação dos cadastros germânicos. Foi admitido no Brasil para os
casos de legalização da propriedade rural. Aquele sistema, embora a afinidade com o
germânico seja originária da Austrália, idealizado pelo deputado e oficial do Registro de
Imóveis Sir Robert Torrens, que emprestou seu nome ao processo. Cifra-se este, no dizer do
organizador, em providências que ministrem excepcional segurança às transações
imobiliárias.
Para obter cadastro ou matrícula, no Registro Torrens, deve o interessado requerê-la ao Juiz,
perquirindo-se a boa origem, nos termos da Lei 6.015/73, aduzindo provas da legitimidade do
domínio pelo seu título, devidamente filiado. Assim, era uma espécie de processo depurativo
do domínio, declarado legítimo judicialmente. A titularidade seria desse modo, inatacável júri
et de jure. Verificada a regularidade do processo e não havendo contestação de terceiros,
promove-se o registro, ficando arquivados, em cartório, os documentos apresentados.
119
Com o advento do vigente CÓDIGO CIVIL de 1917 (grifo da autora), a transcrição do título
hábil, no registro imobiliário da situação do imóvel, passou a constituir exigência para a
aquisição da propriedade imóvel (art. 530). Aliás, o Código Civil dedicou a Seção VI do Cap.
XI do Tít. III, “Do Direito das Coisas”, ao Registro de Imóveis.
Regulou minuciosamente a matéria, determinando sua função e alcance. Inovou em muitos
pontos a legislação anterior; fez obra de sabedoria e proveito, saneando lacunas do regime
anterior. São os seguintes os pontos culminantes da codificação:
A). Que os direitos reais sobre imóveis, constituídos ou transmitidos, por atos inter-vivos só
se adquirem depois da transcrição do referido título, no Registro de Imóveis (arts. 532 a 676);
B). Que se presume pertencer o direito real à pessoa em cujo nome se inscreveu, ou
transcreveu (art. 859);
C). "Que os atos sujeitos à transcrição não transferem domínio, senão da data em que se
transcreverem (art. 533)".
Sobre os ônus reais, estabeleceu princípios correlatos:
Que todas as hipotecas serão inscritas no lugar do imóvel (art. 831),
a) não se distinguindo entre as hipotecas legais ou convencionais e abolindo
as hipotecas ocultas;
b) que o número de ordem determina a prioridade e esta preferência, entre as
hipotecas (art. 853, parágrafo único),
c) que as hipotecas somente valem contra terceiros, desde a data da inscrição
e que, enquanto não inscritas, só subsistem entre os contraentes (art. 848).
120
E determinou que o Registro de Imóveis compreendesse:
I – A transcrição dos títulos da propriedade, enumerada no art. 532;
II – A transcrição dos títulos constitutivos de ônus reais, sobre coisas
alheias;
III – as inscrições das hipotecas (art. 856, I a IV).
Consagra-se, dessa forma, o princípio de que a “propriedade imóvel só se adquire pelo
registro” que é, assim, a forma e o modo de aquisição. Os atos contratuais ou os judiciários
reputam-se preparatórios, pois só obrigam as partes contraentes.
Vulgarizou-se esse princípio, traduzindo-se na linguagem popular pela afirmação de que
“quem não registra não é dono"(grifo da autora). E o Código Civil de 1917, regulando o
assunto sobre o registro de imóveis, colocou-se entre as mais adiantadas legislações na época.
O Código Civil necessitou de regulamentação no tocante à matéria registrária e seus serviços
específicos, o que se deu através de decretos. Houve grande progresso na matéria ao erigir-se
a transcrição em troca da tradição solene da transação (grifo da autora), geradora do
direito real para o adquirente, com a transmissão do domínio.
Entretanto, com o desenvolvimento socioeconômico e jurídico do país, começaram a surgir as
falhas e deficiências do sistema imobiliário.
O Código Civil de 1917 instituiu um sistema de registro imobiliário comum, mas obrigatório,
abrangendo todos os atos judiciais e extrajudiciais, porquanto anteriormente aqueles estavam
excluídos dos registros, tornando o sistema inseguro. Mas não se aboliu o sistema Torrens,
com o que se ficou com dois sistemas simultâneos: um comum e obrigatório (instituído pelo
121
Código Civil), com presunção relativa de domínio e outro facultativo (o Registro Torrens),
com presunção absoluta do domínio. Ainda hoje persiste o duplo registro sobre determinados
imóveis, em regiões localizadas.
Sucederam-se leis e decretos aplicáveis ao REGISTRO DE IMÓVEIS, sendo que podemos
considerar as primeiras mais consolidadas, através do Decreto Federal n. 12.343, de
03.01.1917, que deram as instruções para a execução mais ordenada dos atos dos registros
instituídos pelo Código Civil deste mesmo ano.
Seguiram-se a Lei Federal N.4.827, de 07.02.1924 (onde inicia a reorganização dos registros
públicos do Código Civil), o Decreto Federal N. 4.857, de 09.11.1939, modificado pelo
Decreto Federal 5.718, de 26.02.1940. Esses dois últimos decretos vigoraram por mais de 30
anos.
Contemplando figuras jurídicas novas, como o loteamento de terrenos urbanos e rurais, para
venda a prestações; a promessa de venda e compra do imóvel loteado e não loteado; o
contrato de penhor rural; o condomínio em prédios de apartamentos. Foi seu elaborador o
eminente jurista Filadelfo de Azevedo no início da década de 40.
Seguiu-se o Decreto-lei 1.000, de 21.11.1969, que buscou atualizar as normas da legislação
anterior. Esse Decreto-lei, depois de ter a sua vigência prorrogada várias vezes, acabou sendo
definitivamente revogado. Salientou-se pelo empenho em simplificar os trâmites cartorários,
dispensando, por considerarem por muitos escreventes inúteis, certos assentamentos, como os
do Livro-Talão. Ao mesmo tempo, permitiu que os livros do registro fossem substituídos por
fichas ou pelo sistema de folhas soltas, suscetíveis de serem datilografadas. Cuidou de
abreviar providências escusadas, facilitando a tarefa dos escrivães e auxiliares. Acompanhou,
assim, o progresso da tecnologia, em matéria de escrituração dos atos do registro, à maneira
dos progressos da escrituração bancária, comercial e pública. Tentaram retirar das Serventias
da Justiça os processos morosos, intrincados e obsoletos. Fichamentos eram os seus
procedimentos na época.
122
Em substituição a esse Decreto-lei, elaborou-se a vigente LEI 6.015, DE 31.12.1973, alterada
pela LEI 6.216, de 30.06.1975. Dentro dos roteiros da Lei 6.015, conceituou-se por maior
simplificação, condensando no Título V a matéria relativa ao Registro de Imóveis (arts. 167 a
296).
6.1.1 Definição da Matrícula do imóvel
A matrícula imobiliária é o ato de individualização do imóvel.
Matrícula é a abertura de um fólio real, ou o ingresso de um imóvel na vida tabular do
registro. A palavra matrícula é utilizada por a legislação registrai vigente para designar o
acesso da entidade registrai no fólio real. A abertura de matrícula passou a ser obrigatória a
partir de ll.01.1976, com o advento da Lei n. 6.015, de 31-12-1973. (BALBINO FILHO,
Nicolau, 1999, p.98)
Segundo Borges (2007, p.116-139) o registro de imóveis já tem a sua classificação própria
que se consubstanciam nos atos do Oficial do Registro, previstos na denominada Lei dos
Registros Públicos nº 6.015/1973, com as suas alterações, que seguirão em itens objetivados
em estudos próprios. Registro como podemos observar é uma expressão geral, do qual surgem
várias espécies de atos registrais, especialmente quando se trata de registro de imóveis, onde
temos as expressões:
MATRÍCULA para exprimir o registro imobiliário original, ou da especialização do imóvel.
É sempre um registro originário e principal.
123
AVERBAÇÃO, que é ato decorrente que de qualquer modo representa o lançamento de todas
as ocorrências que afetam ou alteram o registro já existente.
INSCRIÇÃO, que é ato inerente ao ofício do Registro de Imóveis que deve ser inscrito ou
assentado no registro em livro próprio. É registro de instrumento que a lei manda que assim
seja feito para constar. A própria Lei encarregou de explicitar os requisitos formais e
necessários de cada tipo de ato levado ao Registro de Imóveis, inclusive os livros próprios,
nos quais são efetivados, para garantia e segurança, bem como dar publicidade para
conhecimento de terceiros. O registro é tão importante na vida das pessoas e para a segurança
dos negócios que é considerado serviço público auxiliar da justiça e está afeto à jurisdição da
Corregedoria Permanente do Poder Judiciário, tamanha é a seriedade que deve conter e
conservar ad perpetuam rei memoriam.
Cada imóvel deve ter sua matrícula legal onde constam: os registros de sua identificação,
localização com dimensões e confrontações, descrição detalhada, qualificação dos
proprietários, se pessoa física ou jurídica, alterações ocorridas, transações de compra e venda,
inventários, doações, hipotecas/alienações fiduciárias, desmembramentos, desapropriações,
ações judiciais, usufruto, ou seja, a matrícula contém o histórico completo de todas as
ocorrências relativas ao imóvel.
Os atos ocorridos no imóvel são formalizados pelo Cartório de Registro de Imóveis da
localidade onde foi criada a respectiva matrícula e de localização geográfica do mesmo, ou
sua circunscrição legal.
A matrícula do imóvel é anotada obrigatoriamente junto ao Cartório de Registro Geral de
Imóveis da Jurisdição e recebem um número de ordem crescente e numeração infinita. Nela
são averbados todos os atos jurídicos do imóvel.
124
Já a averbação na matrícula são os atos ocorridos no imóvel de forma enumerada e
cronológica, relatando a história do imóvel. Os atos jurídicos ocorridos são todos aqueles que
afetam ou alteram o imóvel e seus respectivos proprietários.
Na descrição do imóvel constante da matrícula é possível identificar se é um imóvel urbano
ou rural, se houve desmembramento do imóvel em outras unidades, as quais receberam outra
numeração de matrícula.
Qualquer ato jurídico que não tenha sido averbado na matrícula do imóvel em sua sequência
cronológica somente poderá ser regularizado retrocedendo a outro ato, mediante processo
judicial.
6.2 1 O princípio da territorialidade para fins de registro.
Vigora no Brasil o princípio da territorialidade para fins de registro de imóvel.
De regra geral cada municipalidade tem um registro imobiliário ou jurisdição próxima, o
órgão isolado, sem conexão com os demais. E a competência para a prática dos atos é
absoluta. Se o registro for promovido em circunscrição diversa, o ato é considerado
inexistente. Todavia existem municípios que não tem cartório de registro de imóveis, pois a
divisão territorial é confusa, bem como outros municípios maiores que possuem mais de um
Cartório de Registro de Imóveis (CRI). Dentro do Estado de São Paulo atualmente temos os
seguintes municípios com mais de um cartório de registros de imóveis:
125
LISTA 1:LISTAGEM DOS LUNICÍPIOS COM AIS DE UM CRI
MUNICÍPIO QUANTIDADE CRI
1 SÃO PAULO 18
2 CAMPINAS 4
3 SANTOS 4
4 GUARULHOS 2
5 CATANDUVA 2
6 SÃO JOSÉ DOS CAMPOS 2
7 SÃO JOSÉ DOS CAMPOS 2
8 RIBEIRÃO PRETO 2
9 ARARAQUARA 2
10 FRANCA 2
Fonte: Da autora.
E especificamente do município de São Paulo, a capital paulista ainda possuem dezoito (18)
cartórios de registros de imóveis (CRI) subdivididos em circunscrição conforme o
crescimento da cidade. Até hoje a divisão territorial é dúbia e não raras as vezes conflitante,
ocasionando na busca de levantamento em vários cartórios, conforme tabela abaixo:
Devido justamente pelo seu crescimento urbano do município de São Paulo, a demanda do
controle registral foi ampliando ao longo dos anos e subdividindo no mesmo território
municipal. Todavia são muito comuns termos que ir a mais de um CRI, pois não existe uma
descrição clara delimitando qual abrangência cada cartório abrange.
126
LISTA DOS CARTÓRIOS DE REGISTROS DE IMÓVEIS DO MUNICÍPIO DE SP CRI CRIADO INSTALADO CIRCUNSCRIÇÃO
1 Dec. 3.456, de 26.4.1865 27.7.1865 Liberdade, Vila Mariana
2 Lei 1.325, de 31.10.1912 24.2.1912 Santa Cecília, Perdizes
3 Lei 1.325, de 31.10.1912 24.12.1912 Brás, Santana, Vila Nova Cachoeirinha
4 Lei 2.065-a, de 7.10.1925 9.12.1925 Sé, Bela Vista, Jardim Paulista
5 Lei 2.222, de 13.12.1927 26.12.1927 Santa Ifigênia, Consolação, Pari
6 Dec. 5.125, de 23. 7 .1931 10.8.1931 Cambuci, Ipiranga, Vila Prudente
7 Dec. 5.125, de 23. 7 .1931 10.8.1931 Belenzinho, Mooca, Alto Da Mooca, Guaianazes
8 Dec. 10.119, de 14.4.1939 15.5.1939 N. S. do Ó, Bom Retiro, Casa Verde, Jabaquara,
Limão
9 Dec. 10.119, de 14.4.1939 15.5.1939 Tatuapé, Vila Formosa, Itaquera
10 Dec. 10.463, de 5.9.1939 7.10.1939 Lapa, Vila Madalena, Pinheiros
11 Dec. 10.463, de 5.9.1939 7.10.1939 Santo Amaro, Capela Do Socorro, Parelheiros
12 Dec. 10.463, de 5. 9 .1939 7.10.1939 Penha, Ermelino Matarazzo, S. Miguel
13 Dec. 12.266, de 25. 10. 1941 19.11.1941 Jardim América, Cerqueira César
14 Dec.-lei 13.012, de
24.10.1942
21.11.1942 Saúde, Indianópolis
15 Dec.-lei 13.951, de 25.4.1944 15.5.1944 Tucuruvi, Ibirapuera, Barra Funda
16 Dec.-lei 13.951, de 25.4.1944 15.5.1944 Pirituba, Aclimação, Vila Matilde, Jaguará
17 Resolução 1, de 29.12.1971
TJ
1. 1. 1972 Vila Maria, Cangaíba, Vila Guilherme
18 Resolução 1, de 29 .12 .1971
TJ
1. 1. 1972 Butantã, Jaraguá, Perus
Fonte: VALLIM, João Rabello de Aguiar. Direito imobiliário brasileiro: doutrina e prática.
2.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984, p.55.
Há uma necessidade urgente de interação do sistema registral com o sistema administrativo da
municipalidade em amenizar os problemas de dúvida registrária principalmente em áreas
territoriais limítrofes as circunscrições territoriais. Não raro as vezes, o interessado precisa
percorrer vários cartórios para conferir a localidade registral correta.
Inversamente a este conceito acima temos Cartório de Registro de Imóveis que se situam num
município e que abrange vários outros municípios de seu entorno.
127
Por exemplo, do CRI de Itapeva ter a responsabilidade de registrar todos os imóveis além da
própria Itapeva, os municípios vizinhos de Buri, Ribeirão Branco, Itaberá, Nova Campina e
Taquarivaí. Desta maneira torna-se mais confuso ainda a consolidação do registro definitivo
da propriedade.
O conceito de territorialidade difusa, infelizmente ainda carrega inúmeros contratempos de
circunscrição dúbia.
O Brasil real não coincide com o Brasil legal. Há uma guerra invisível que o combate tenso
entre os documentos públicos e os particulares. As próprias áreas de controle e preservação de
âmbito público não tem registrados suas certificações matriculadas junto aos CRI. Lacunas
imensas precisam ser registradas dos espaços públicos.
6.2.2 O CONTEÚDO DA MATRÍCULA DO IMÓVEL
O principal e mais forte conceito documental atual está na instituição da MATRÍCULA
PARA CADA IMÓVEL em sua folha numerada de ordem crescente e impressa em papel
moeda controlado pela Casa da Moeda do Brasil, na qual os registros e as averbações dos
títulos que tenham por objeto o imóvel matriculado são efetuados, cronologicamente,
modificando radicalmente a sistemática tradicional do registro, proporcionando à futura
cadastração imobiliária, aproximando-nos bastante do sistema cadastral germânico,
considerado o mais perfeito por todos os especialistas na matéria do Sistema Cartorário
Registral no mundo.
Igualmente, a matrícula (fólio real), é um autêntico “curriculum vitae" da propriedade
imobiliária.
128
O inconveniente está em que a matrícula só foi instituída oficialmente a partir de 01 de
janeiro de 1976.
O design físico da matrícula tem início como o chamado inventário da matrícula. É a
anunciação do objeto da matrícula – A DESCRIÇÃO DO IMÓVEL, com todas as suas
características registrais. E a anunciação da titularidade inicial.
A matrícula conforme mostra a figura abaixo possui em seu conteúdo as especificidades
objetivas, onde aparece a descrição técnica do objeto imóvel (as características de
dimensionamento do terreno, os confrontantes, a localização, a área total e suas denominações
de logradouro, número oficial e a designação cadastral seja o IPTU se urbano, seja ITR se
rural).
Na sequência, são as especialidades subjetivas onde aparecem os proprietários titulares do
domínio do objeto. Se tratando de pessoa física, a descrição do estado civil, a profissão, o
endereço residencial de moradia fixa, o número de inscrição no cadastro de pessoas físicas, o
registro geral de identidade. Caso pessoas jurídicas, o endereço da sede social da empresa, os
responsáveis legais com seus respectivos registros de identificação e cadastral da Receita
Federal, o número do CNPJ (cadastro nacional de pessoa jurídica). Fundamentalmente é
necessário o registro do número da transcrição ou matrícula anterior, respeitando o princípio
de continuidade registral.
129
MODELO DE MATRICULA DO IMÒVEL
Fonte: http://ccaim.blogspot.com.br/2012/06/o-que-e-matricula-do-imovel.html. Acesso em: 15/02/2016.
A mudança deste novo conceito de matrícula, determinada em 1976 não teve uma
transladação dos atos existentes anteriormente (transcrições e inscrições). Não houve
obrigação legal de que todos os interessados de trasladar para o novo sistema, assim que
temos propriedades tituladas sob a égide da transcrição, cujos livros obsoletos e manuscritos
remanescem e são manuseados, e temos propriedades já lançadas em matrículas abertas sob
os auspícios da nova lei, valendo-se dos dados existentes. Isso acarreta grandes dificuldades
no manuseio e controle dos atos, quer pela falta de espaço, quer pela corrosão do tempo. Tal
obrigação somente ocorre quando se pratica ato passível de registro.
Até hoje temos transcrições e inscrições antigas que não foram consolidadas para o nome
modelo de matrícula. O sistema registral brasileiro atual e vigente começou a ter formatação
130
da matrícula a partir de 1976. São apenas 39 anos (1976-2015), se contarmos até hoje, que
temos sistematizado e modernizado o Direito Registral Brasileiro.
Os atos judiciais são passíveis de registro, mesmo os de caráter acautelatório, melhor,
protestos contra alienação. Mas há luta constante entre a atividade registral e a jurisdicional,
entendendo alguns magistrados que a eficácia de seus atos não pode ser condicionada a
registro, porquanto estaria ferida a soberania dos veredictos. Não existe, ainda, no Brasil, uma
consciência fundada na segurança jurídica como fator de paz social.
A grande característica que existe na prática brasileira está nos chamados contratos de
promessa de compra e venda, feitas por instrumento particular. Com grande extensão
territorial, a propriedade no Brasil foi dividida sem nenhuma programação. O êxodo rural
precipitou o parcelamento do solo, o que se deu através de pré-contratos.
Esse processo de crescimento desordenado urbano tem sido também, um processo de
ilegalidade urbana. É o que adverte Edésio Fernandes (2001, p.11) sobre o assunto:
O fenômeno da ilegalidade urbana não pode ser mais ignorado,
especialmente quando se sabe que a maioria da população urbana -
entre 40% e 70% - vive ilegalmente nas grandes cidades brasileiras,
em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços etc. sendo
que em média 20% da população vive em favelas. Esse número
tenderá a crescer com o aumento da pobreza urbana. É uma prática
que não se restringe somente aos grupos pobres, todavia, sabe-se que
são os mais afetados pelas consequências desse processo perverso.
Fernandes (2002) destaca que as leis urbanísticas, geralmente, são elitistas e socialmente
inadequadas e que, historicamente, desconsideram a realidade do processo de produção de
moradia e “ao exigirem padrões técnicos e urbanísticos inatingíveis, acabam por determinar
131
os altos custos da terra urbana e por reservar as áreas nobres e providas de infraestrutura para
o mercado imobiliário destinado às classes médias e altas, ignorando assim as necessidades
dos grupos menos favorecidos”
Hoje, no Brasil, acredita-se que cerca de 40% [?] das propriedades ocupadas informalmente,
com situação jurídica consolidada, não são tituladas. Temos ainda hoje esta realidade social.
Os tribunais estão abarrotados com demandas advindas de instrumentos particulares, e sem
registro. E valoriza-se a posse como fator social, em detrimento do sistema registral que
outorga a segurança jurídica.
Assim, o Direito registral somente criou sua autonomia com a Lei 6.015/1973. Até então era
mero apêndice do Código Civil.
O sistema registral brasileiro é constitutivo (só se adquire a propriedade com o registro). É
descentralizado com mais ou menos 3.200 Registros de Imóveis distribuídos pelo Brasil,
sendo o registrador um profissional do Direito, remunerado pela parte (sistema privatizado) e
seu ingresso dar-se-á por concurso público realizado pelo Poder Judiciário, que fiscaliza seus
atos, nos termos da recente Lei 8.935/94, que regula a atividade de registro.
Anterior a esta lei de 1984, os cartórios eram transferidos por tradição, de pai para filho.
Essa transitoriedade de que os cartórios possuem a responsabilidade de guardar os LIVROS
REGISTROS e gradativamente sendo compilados e escaneados, e a mudança de designar
tabeliães por concurso público é uma transição tensa e delicada.
Esse sistema vem sendo aperfeiçoado, onde o mundo informático de os tempos tem versando
o registro eletrônico de imóveis é atualmente um dos maiores desafios para dar publicidade na
era digital.
132
Segundo Passarelli (2010, p. 13) a Lei N.11.977/2009 finalmente veio possibilitar a
implantação de um registro de imóveis eletrônico, ou, noutro dizer, autorizou, ou antes,
determinou que assentamentos registrários sejam feitos em mídias informatizadas[...]. Mas a
nova realidade já demanda que os estudiosos de direito registral-imobiliário se debrucem
sobre a implantação desse novo paradigma.
Temos que repensar no sistema registral moderno e principalmente abrangente. A publicidade
passiva, circunscrita a uma pequena Municipalidade não integrada a ordem, tende a
desaparecer. Deve-se instituir uma publicidade singular e mais rápida senão continuaremos
andando a passos lentos na eficiência da informação transparente. É esta a linha mestra que os
atuais corregedores e desembargadores têm buscado.
A Associação dos Notários e Registradores do Brasil (ANOREG/ BR), que congrega os
tabeliães e oficiais de registro, criou a Rede Brasileira de Cartórios, que oferece desde 2003 o
serviço Cartório 24 Horas através do site www.cartorio24horas.com.br.
Uma parceria entre a ANOREG/BR e os CORREIOS tem permitido que uma certidão pedida
pela internet possa ser enviada para qualquer lugar do Brasil e do mundo. Para usar o serviço,
basta acessar o site e seguir as instruções para solicitação, atentando para o correto
preenchimento dos dados.
É preciso obrigatoriamente declarar o CPF (caso pessoa física) ou CNPJ (caso de pessoa
jurídica) o nome completo, telefone e e-mail de contato do solicitante. E na escolha do tipo de
certidão e do endereço e forma de entrega (Sedex, carta registrada, via Correios no exterior ou
por certificação digital).
O pagamento pode ser feito por boleto, impresso a partir do próprio site, ou por transferência
bancária. A média de tempo de entrega dos documentos é de 72 horas. Demais informações
podem ser obtidas na Central de Atendimento do serviço da ANOREG/BR, pelo telefone
0800 707-1772, ligação gratuita. Posturas de modernização e agilidade tem feito nos últimos
anos buscar atender a uma demanda de facilitação de informações.
FONTE: SITE ANOREG / SP
133
A sistematização paulista e digitalização on line pelo site www.cartoriosp.com.br [grifo da
autora] é direcionado especificamente ao público em geral, no Estado de São Paulo.
Este site oficial dos Cartórios do Estado de São Paulo foi desenvolvido por iniciativa da
ANOREG/SP, entidade que congrega os titulares dos Cartórios do Estado - Notários e
Registradores - com o apoio das entidades representativas de cada especialidade do serviço.
Neste portal o cidadão tem acesso às informações para os atos de cada especialidade de
cartório, além do direcionamento aos serviços prestados diretamente pelos cartórios que já
estão disponíveis na internet.
Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder
Público, após aprovação em concurso público de provas e títulos (Constituição Federal, artigo
236 e § 3º). Ou seja, cartório não passa de pai para filho. O concurso público para titular de
cartório é promovido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, sendo que maiores
informações poderão ser obtidas no Portal do Extrajudicial no Site
www.extrajudicial.tjsp.jus.br (grifo da autora).
O Notário e o Registrador são profissionais do Direito dotados de fé pública a quem é
delegado o exercício da atividade notarial e de registro (Lei Federal nº 8.935/1994, artigo 3º).
Os serviços são permanentemente fiscalizados pelo Poder Judiciário, que atua tanto em
âmbito local como estadual, zelando para que os serviços notariais e de registro sejam
prestados com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente. Atuando de forma
imparcial e sob a permanente fiscalização do Poder Judiciário, Notários e Registradores
garantem a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.
Os emolumentos e custas são definidos pela legislação estadual, observados os critérios
definidos em âmbito nacional. Os emolumentos são a remuneração recebida pelo notário ou
registrador, a qual permite o desenvolvimento da atividade. Por sua vez, à custa constituem a
parcela destinada ao Tribunal de Justiça, incumbido da fiscalização, ao Estado, à Carteira de
Previdência, à compensação dos atos gratuitos do Registro Civil e às Santas Casas de
Misericórdia. A Lei Federal 10.169/2000 estabelece normas gerais para a fixação de
134
emolumentos. E, no Estado de São Paulo, os emolumentos estão definidos na Lei Estadual
11.331/2002.
Anualmente os emolumentos são tabelas oficiais de Estado a Estado, e são reajustados
anualmente e obrigatórios estarem em local visível em todos os cartórios no território
brasileiro. A atividade dos registradores está disciplinada na Lei de Registros Públicos (Lei
Federal 6.015/1973). O protesto de títulos e documentos de dívida, por sua vez, tem sua
disciplina na Lei Federal 9.492/1997, enquanto a atividade dos tabeliães de notas está
regulamentada no Código Civil e nas Leis 7.433/1985 e 11.441/2007.
135
CRONOLOGIA DAS LEI DE REGISTROS PÚBLICOS
Fonte: Elaborada pela autora.2017.
136
A tabela anterior mostra a cronologia das mudanças das leis de registros no Brasil.
Cabe salientar que a legislação foi tardia, moroso e o conceito de matrícula ainda é muito
recente. Consolidar o registro de propriedade ainda é algo lento e gradativo.
Ao se pensar que desde 1973 até hoje, apenas 45 anos se passaram para que o controle
registral das matrículas veem se consolidando. Anteriormente a isso, as transcrições ainda
revestem de configurações mais consolidadas e que temos muito a solidificar e modernizar o
sistema registral de propriedade.
6.2.3 Retificações do descritivo do lote
Antes de começarmos a desenvolver o tema da retificação de registros, é imperioso
que se faça uma abordagem sobre a indispensabilidade de uma mudança de paradigma. A
maior modificação decorrente da nova norma legal é o deslocamento da competência para
análise e decisão, que saiu da esfera do poder Judiciário, como regra geral, e passou para o
serviço registral imobiliário.
Segundo Jacomino (2005) descreve que as retificações de registro, principalmente
quando elas importavam em alterações dos imóveis, seja nas formas e medidas perimetrais,
seja na área resultante dessas modificações. Um conceito, no entanto, permanece inalterado.
A retificação administrativa direta, realizada no próprio serviço no cartório registral
imobiliário sem a participação judicial, continua partindo de um conceito fundamental: só
pode ser “INTRA MUROS” (grifo da autora).
Espécies de Retificação ANTES da Lei nº 10.931/04
– Retificação de “erro evidente”: Informal;
137
– Retificação da “área”: Formalíssima;
– Retificação de “registro” (latu sensu): Formal
RETIFICAÇÃO DE ERRO EVIDENTE (ANTES da Lei nº 10.931/04)
Esta espécie de retificação podia ser procedida pelo Registrador ou por provocação do
interessado (art. 13, II, da LRP). Servia para a correção equívocos nos assentos quando da
transposição das informações do título (documento que dá suporte ao registro).
Ex.: Na cópia autenticada do registro geral consta o número 12.233.3444-44 e no registro
constou, equivocadamente, 12.233.3444-45. Reapresenta-se o documento arquivado e
procede-se a averbação de retificação.
Ex.: Na Escritura Pública de Compra e Venda constou que o objeto da alienação foi de 70%,
enquanto no registro constou, erroneamente, 75%. Para corrigir o engano, a parte interessada
reapresenta o título (Escritura Pública), juntamente com um requerimento solicitando a
correção.
RETIFICAÇÃO DE ÁREA (ANTES da Lei nº 10.931/04)
Era um procedimento criterioso, complexo, moroso, de jurisdição voluntária, que exigia a
manifestação volitiva do interessado e a ciência dos confrontantes (citação). Neste caso, o
equívoco não advinha da transposição de dados do título, mas do próprio ato de registro. Via
de regra, adotava-se este procedimento (sempre judicial) para a alteração da área ou das
medidas perimetrais, bem como nos casos em que houvesse deslocamento parcial da base
física do imóvel.
Ex.: No registro constava a área de 1.000,00m², mas o correto era 1.010,00m².
Ex.: Para alterar a confrontação com uma rua de norte para leste.
Ex.: Para alterar a distância da esquina de 50,00m para 55,00m.
138
RETIFICAÇÃO DE REGISTRO (ANTES da Lei nº 10.931/04)
Servia para retificar o registro (latu sensu) realizado com base em um título que apresentava
algum equívoco. Necessitava a prévia retificação do título.
Ex.: O nome do adquirente no título constou por equívoco Inácio Pereira quando o nome
correto era Ignácio Pereira.
Neste caso, o registro somente poderia ser alterado após a correção do título causal ou por
determinação judicial.
Lei nº 6.015/1973, alterada pela Lei nº 10.931/04.
FINALIDADES: Alcançar maior CELERIDADE e EFICIÊNCIA nos procedimentos de
retificação registral imobiliária em virtude do deslocamento do seu campo de tramitação da
esfera judicial para a extrajudicial, cabendo tal atribuição, agora, ao Oficial do Registro de
Imóveis.
Trata-se da consagração do Princípio da Autonomia do Registrador Imobiliário, pois esta
alteração ressalta a importância da atividade, a confiabilidade no critério prudente e técnico
do Registrador, bem como a sua autonomia funcional.
O Novo Procedimento de Retificação Imobiliária rege:
Art. 212. Se o registro ou a averbação for omissa, imprecisa ou não
exprimir a verdade, a retificação será feita pelo Oficial do Registro de
Imóveis competente, a requerimento do interessado, por meio de
139
procedimentos administrativo previsto no art. 213, facultado ao
interessado requerer a retificação por meio de procedimento judicial.
Parágrafo único. A opção pelo procedimento administrativo previsto
no art. 213 não exclui a prestação jurisdicional, a requerimento da
parte prejudicada.
Três (3) hipóteses que ensejam a retificação imobiliária (art. 212 da Lei de Registros
Públicos):
1) A omissão de informação necessária do assento (Ex.: ausência de medida perimetral
do imóvel urbano ou da área superficial);
2) A imprecisão do ato registral (Ex.: as medidas perimetrais aparecem invertidas ou em
virtude de indicação errada de confrontante); e,
3) os casos em que o ato não exprime a verdade (Ex.: ausência de simetria entre a implantação
real e a descrição tabular).
Didaticamente, para reforçarmos o conceito de retificação do descritivo do lote (grifo da
autora), apresentamos dois imóveis A e B representados nas figuras abaixo são um exemplo
bastante didático, onde cada lote tem um regime jurídico específico e as parcelas A e B eram
levantadas individualmente, normalmente por técnicos diferentes, com métodos e
equipamentos diferentes e muitas vezes em épocas diferentes. Gerando descritivos
equivocados e dúbios.
Também era comum que profissional levantasse os limites visíveis por feições ou que o
resultado mais frequente era a demarcação de um limite entre as parcelas com duas linhas
distintas: a linha onde termina o domínio do proprietário A não era a mesma do início do
domínio do proprietário B (Figura1).
140
Há, portanto, duas definições da geometria do limite entre as parcelas A e B. Neste caso, A e
B não são imóveis contíguos (Figura2).
Figura 1 – Imóveis não-contínuos
Figura 2 – Imóveis contínuos
Fonte: Desenho esquemático de retificação do lote. Autora.
Outrossim a retificação da certidão da matrícula do imóvel através da lei nº 10.931/04 trouxe
agilidade nos procedimentos de correções do descritivo do terreno. Todavia a
interdisciplinaridade ainda precisa acelerar frente aos inúmeros problemas dos descritivos
antigos inexatos ou relativos. Retificar e evitar os termos aproximadamente é fundamental
para novos erros.
141
A retificação de área de um imóvel através de um procedimento administrativo permite a
correção de seu registro ou averbação quando se mostrarem omissos, imprecisos ou não
exprimirem a verdade, o que agora podem ser requeridos pelo interessado por meio de
procedimento extrajudicial diretamente nos cartórios de registros de imóveis.
6.2.4 A diferença de posse e propriedade
É fundamental sabermos a diferença entre esses dois institutos: Posse e Propriedade, como
instrumento indispensável para refletir sobre posse e propriedade através do Novo Código
Civil e da Constituição Federal, bússola de o ordenamento jurídico.
Quando falamos em Posse e Propriedade vem à mente a mesma definição como se estas
fossem sinônimas. É impossível falarmos em propriedade sem mencionar a palavra posse.
Essa ideia nos remete a o Contrato Social de Rousseau e não esquecendo o Novo Código
Civil.
Na obra o Contrato Social, Rousseau fala da necessidade que o homem tinha de viver no meio
social, deu início às primeiras sociedades. E em função dessa necessidade o homem teve que
renunciar a sua liberdade original, não mais fundada no direito natural e nem na força, mas
baseada em uma convenção social. A formação de uma sociedade exigiu que se criassem
regras para direcionar e controlar o convívio, consequentemente, garantir o direito de
propriedade de forma real, legítima.
Assim sendo, notamos que a propriedade ganha espaço com a renúncia dessa liberdade e com
o surgimento de convenção social tendo a propriedade um lugar de destaque no Contrato
142
Social. Em sua obra intitulada Emílio, Rousseau também retrata a propriedade quando cita em
um fragmento que o personagem Emílio pretende plantar favas e se sente injustiçado ao ver
todas as favas serem arrancadas pelo jardineiro Robert, este já ocupava as terras. Com esse ato
Emílio aprende a respeitar o direito daquele que já estava na terra primeiro, ou seja, respeitar
o direito do primeiro ocupante.
Segundo Rousseau não devemos trabalhar em uma terra sem saber se antes alguém já tenha
trabalhado na mesma. O autor alvitra a ideia de propriedade extremamente vinculada a ideia
de conflitos, para ele a ganância e a ambição levam o ser humano a uma busca incansável
pelo domínio cada vez maior de bens resultando em conflitos constantes.
A propriedade é elemento essencial e imprescindível na vida econômica e social do homem, é
fruto do seu trabalho, pois nenhum sujeito consegue viver sem um bem se quer que ele possa
denominá-lo como “seu”, desde os mais singelos e supérfluos até os fundamentais à sua
sobrevivência. Portanto, pode afirmar que a propriedade é a expressão da pessoa. Vale
salientar que, a análise dos institutos em questão terá que ser guiada pela a lei Maior. Com a
proposta de encarar o direito Civil a partir da Constituição Federal (CF).
Percebe que o direito de propriedade está previsto no artigo 5º, XXII da CF, como direito
fundamental, pois a propriedade faz parte da dignidade da pessoa. O direito de propriedade
provém da própria lei natural, faz parte do espírito da natureza humana. Acaba sendo uma
exigência da natureza intelectual do homem, uma manifestação de necessidade fundamental.
Pois, desde criança, ter o instinto de tomar para si tudo que nos agrada; amadurecer e junto
amadurece o desejo de possuir cada vez mais. O indivíduo chega a confundir-se com os seus
próprios bens. Assim, a propriedade é o espelho do indivíduo.
A posse está prevista no Código Civil (CC) no artigo 1196 CC. Onde reza “considera-se
possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de alguns dos poderes
inerentes a propriedade”. Mas na verdade a posse é fato ou direito? Existem várias
143
discussões acerca dessa indagação. Renomados autores divergem quando relatam suas
opiniões.
Existem duas teorias que tratam do instituto posse, a teoria objetiva de Ihering e a subjetiva de
Savigny.
A Teoria subjetiva visualiza a posse composta por dois elementos essenciais: animus e
corpus, este seria a possibilidade da disposição da coisa e aquele à vontade, o intento de
possuir a coisa como sua. De acordo com Ihering, a posse se compõe dos elementos corpus e
animus, mas para a teoria objetiva o animus está implicitamente no elemento corpus.
Ressalta-se a posse como instituto juridicamente protegido, assim adota o caráter de relação
jurídica e, sendo relação jurídica poder dizer que é um direito. Se o sistema jurídico não
protegesse a posse, esta seria meramente um fato, mas é juridicamente protegida. De tal
modo, é relevante destacar a posse como peça essencial para garantir o direito de propriedade,
não sendo meramente um fato, pois se assim o fosse não seria tão fundamental para a
propriedade. A posse é elemento intrínseco da propriedade, pois o proprietário tem sempre
posse indireta, independentemente de ter a propriedade outro ocupante. Portanto, poderia
dizer que posse é além de um mero fato, porém não chega a ser um direito; é um fato especial
com consequências no mundo jurídico.
Ainda Jhering:
Onde a propriedade é impossível a posse também o é -
proposição essa que de outro modo não teria sentido. Ela não se
explica senão pelo fato de que posse se considera como a
exterioridade da propriedade que o direito deve proteger. Onde não se
pode conceber juridicamente a propriedade, não pode haver questões
144
acerca da presunção de propriedade, que constitui a base da proteção
possessória. (HERING, 1974, p.33).
A posse estabelece uma utilização econômica da coisa. Destarte, em o sistema jurídico, a posse
não exige o animus domini, e não exige o poder físico sobre a coisa. Prioriza-se a utilização
econômica da coisa, sendo a posse a exteriorização desse domínio.
Vale mencionar as terras indígenas e destacar o que defendido por Rousseau, quando os
portugueses chegaram ao Brasil, os índios que aqui se encontravam, eram tidos como os
primeiros ocupantes. Segundo o pensamento de citado autor os que por último chegaram a terra
não podiam ter como suas, pois havia quem da terra cuidasse. Certamente, tudo aconteceu ao
contrário. E até hoje, surge interrogações a respeito: Não seriam os índios donos de todas essas
Terras? Naquela época estavam na posse, hoje não têm o direito à propriedade nem das terras
que ocupam atualmente. Pois a Constituição e o estatuto garantem aos indígenas a posse
permanente das terras tradicionalmente ocupadas. Sabe-se que posse, mesmo permanente, é
diferente de propriedade, mas não pode esquecer que a própria Constituição garante “a todos”
o direito de propriedade. Não estaria a Lei maior sendo injusta com os indígenas, tendo em
vista que foram os primeiros ocupantes, não existindo antes disso ninguém legalmente
constituído que pudesse se considerar dono? Se naquela época vigorasse o sistema jurídico
atual poderiam os índios ter se tornado proprietários de todas essas Terras através da
usucapião? E se assim o fosse teria hoje um sistema jurídico que privilegiaria em sua lei maior
“a todos” e teria um estatuto para regular a situação jurídica do homem não indígena. Garantir
a posse, não é garantir propriedade. Outrossim, não pode dizer que estes institutos são
considerados sinônimos, mas que um é vinculado ao outro, porém não vice e versa.
Assim sendo, a lei prevê aos indígenas o direito à terra sob a forma de usufruto, ou seja,
fornece apenas o uso de recursos que garantem a subsistência e conservação de costumes. As
terras indígenas são propriedade da União. Dessa maneira, a União, detentora da propriedade,
concede a área aos indígenas. Deste modo, volta-se a afirmar que a Constituição garante o
direito de propriedade a todos, entretanto, mantém os indígenas com posse permanente, a qual
145
não é sinônima de propriedade, pois a lei afirma que, quem tem propriedade tem o direito de
gozar ou fruir, reivindicar ou reaver, usar ou utilizar, dispor ou alienar.
Jhering entendeu que é possuidor quem provém com a aparência de dono, o que permite
determinar: posse é a exteriorização da propriedade.
Portanto, no artigo 1228 do Código Civil/ 2001 está previsto:
A propriedade é o direito que a pessoa física ou jurídica tem de usar,
gozar, dispor de um bem ou reavê-lo de quem injustamente o possua
ou detenha.
Trata-se do direito de propriedade, núcleo central do direito das coisas.
Diante de tantas discussões, não resta dúvida de que apesar de muitas divergências, mesmo
sendo a propriedade um direito legalmente constituído, este não pode ser exercido
ilimitadamente, pois deve ser analisado à luz da função social consubstanciada no artigo 5º,
XXIII da Constituição Federal de 1988.
Quando se refere à propriedade é de suma importância destacar que esta abrange não somente
o que é material, mas o imaterial, a corpórea e a incorpórea, a fungível e a infungível, os
créditos, ou seja, tudo o que tenha esse necessário conteúdo econômico-patrimonial.
Para Jhering, a proteção possessória aparece como um complemento indispensável da
propriedade. O fundamento da proteção possessória seria facilitar a defesa da propriedade.
146
Por conseguinte, pode-se afirmar que posse e propriedade são institutos distintos, porém
intrinsecamente interligados. Diante de tantas discussões acerca do assunto, faz-se
indispensável destacar um posicionamento conexo com os institutos em contenda. Assim
sendo, a posse protegida pelo sistema jurídico não poderá ser constituída um mero fato;
embora não poderia encaixar no rol dos direitos. Sabe-se da importância desta para garantir o
direito de propriedade. Vale vislumbrar a posse como um fato especial com consequências no
mundo jurídico.
Por fim, Hernández Gil, *** que em sua obra La Posesión, 1987, considera a posse mais
ligada à realidade social do que entre todos os direitos. Para este a posse é “[...] um direito,
ainda que contenha um forte elemento de fato”. Todavia essa teoria está bem longe de ser
aplicada.
As teorias de Silvio PEROZZI (Itália), Raymond SALEILLES (França) e Antônio
HERNÁNDEZ GIL (Espanha) além de SAVIGNY e LHERING são os filósofos que
debruçam sobre a função social da posse e a teoria da posse que nos faz abrir vários leques de
interpretações e questionamentos da propriedade.
Posse, domínio, propriedade, vontade de deter a posse (o conceito de animus em latim) abre
uma série de indagações e interpretações do conceito de pseudo- proprietário. Variações
conceituais como posseiro, usufrutuário, compromissário, possuidor, depositário flutuam e
acabam confundindo a real denominação de PROPRIETÁRIO.
Cabe destacar enfim que no Brasil aqui que a segurança da posse sobre a propriedade, implica
na segurança do bem no respeito as normas jurídicas, técnicas, da efetiva utilização do imóvel
dando –lhe a tão citada função social da propriedade, da regularidade cartorária e
regularidade construtiva do imóvel. É o que se deve embasar nesta tríplice regulação do
imóvel hoje. (Grifo da autora).
147
Concatenar todas estas regras é um dos maiores desafios para obtenção do imóvel estar
regular. A propriedade é um direito real, pois o proprietário exerce poder direto e imediato
sobre a coisa, possui o direito de buscar a coisa de quem injustamente a possua ou a detenha
(direito de sequela), possui eficácia absoluta (erga omnes), tem a publicidade como
característica, além de o credor de garantia real possui direito de preferência frente aos demais
credores.
Em relação às formas de aquisição da propriedade imobiliária, o rol enumerado pelo Código
Civil 2002 (artigos 1238 e 1259) não é taxativo, mas sim exemplificativo, podendo existir
outras formas de aquisição. A propriedade imobiliária poderá ser adquirida de forma
originária ou derivada. Será adquirida de forma originária a propriedade quando esta for
desvinculada de relação com o antigo proprietário, sem a existência de relação jurídica de
transmissão.
Será adquirida de forma derivada a propriedade quando houver relação com o antigo
proprietário. Esta transmissão poderá ser inter vivos (venda, por exemplo) ou causa mortis
(transferência do patrimônio do falecido para seus herdeiros).
A aquisição da propriedade imobiliária poderá ocorrer também através de Usucapião,
Registro do Título e pela Acessão.
A Usucapião, ou prescrição aquisitiva, é uma forma originária de aquisição da propriedade
imobiliária, que se dá pela posse prolongada no tempo e outros requisitos legais. Não será
dissertado nesta tese sobre este tema usucapião por ser bastante extenso e oportuno num
outro momento. (Grifo da autora).
Na aquisição da propriedade por títulos (compra e venda ou doação, por exemplo), há a
necessidade de um módulo especial denominado Registro, pois os negócios jurídicos não são
suficientes para transferir a propriedade de bens imóveis. Sem o Registro Público não há
148
transferência da propriedade. O Registro é vinculado ao título que lhe deu causa, o que gera
uma força probante relativa ou juris tantum. Em outras palavras, o Registro admite prova em
contrário (Se houver fraude no contrato, por exemplo). O Registro no Cartório traz
publicidade à transmissão da propriedade, e deverá ser realizado no local onde se encontra o
imóvel. Cria também, uma relação contínua do antigo proprietário com o novo, além de exigir
a perfeita individualização da coisa.
A Acessão é a forma de aquisição da propriedade que ocorre com um aumento do volume ou
do valor da coisa principal, em virtude de um elemento externo. As Acessões podem ser
naturais, quando causadas pela natureza (alteração do percurso do rio como limitador do
terreno, aluvião ou avulsão do deslocamento natural da terra), ou industriais (construções,
benfeitorias), quando há a participação do homem.
No Brasil, os termos de simples posse com sentimento de detenção provisória do bem imóvel,
como o compromissário, o possuidor e o posseiro é muito comum de serem aplicados em
cadastros municipais e cabe de inúmeras interpretações. Todavia inflama-se que são pseudo-
proprietários (ou ‘quase’ proprietários***) que dá abertura a interpretações e decisões
judiciais com flexibilidade.
“A doutrina clássica, que considera o IPTU como protótipo de imposto de natureza real por
exemplo, conduziu à equivocada ideia de que esse imposto grava a propriedade, o domínio
útil ou a posse. Ora, a obrigação tributária que decorre da ocorrência do fato gerador é sempre
pessoal. Daí porque o IPTU grava a disponibilidade econômica do proprietário, do titular do
domínio útil ou do possuidor. O ser proprietário de imóvel urbano não é suficiente para
preencher o requisito do aspecto material ou nuclear do fato gerador do IPTU. É preciso que o
aludido proprietário reúna os três atributos da propriedade: o direito de usar, gozar e de dispor
da coisa, nos termos do artigo 1.228 do Novo Código Civil de 2001. Em outras palavras, é
149
preciso que o proprietário tenha a disponibilidade econômica do imóvel urbano. “(HARADA,
2012). 1***
6.2.5 - A ausência do registro da área construída
A averbação termo jurídico, ou melhor, a consolidação de constituir os dados técnicos,
tributários e registrais na matrícula do imóvel infelizmente ainda é uma etapa bastante
complexa e difícil, porém não impossível.
A dificuldade reside pelo fato de muitas construções no Brasil não seguirem desde o início do
terreno vazio, depois após toda etapa de desenvolvimento do projeto arquitetônico e de
engenharia complementares, e com a PLANTA RESUMO MODELO PREFEITURA
conforme o respeito do parágrafo 4 da Emenda Constitucional 16/2002 já destacada
anteriormente da Constituição Paulista (QUADRO 1) vigente é apresentado apenas a planta
com as áreas de ocupação do terreno, recuos, taxas de aproveitamento , taxas de
permeabilidade e dimensionamento para consolidar o alvará de construção e a planta
carimbada e aprovada. Hipoteticamente, após 2 anos é feito o pedido de vistoria oficial e pago
os emolumentos terão teoricamente o alvará de conclusão de obra.
Somados ao pagamento de todos os impostos de ISSQN da construção e do INSS da
construção durante esses 2 anos de construção, são apresentados perante a Prefeitura
Municipal, a Receita Federal e Previdência Social que tudo foi devidamente recolhido pelas
notas fiscais contabilizadas durante a execução da obra.
1 *** HARADA, Kiyoshi. O sujeito passivo do IPTU. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 102, jul. 2012.
Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11963>. Acesso
em 20 set 2016.
150
Daí se consegue, hipoteticamente as certidões negativas dessas obras após inscrição nos
respectivos órgãos fiscalizadores e finalmente leva-se a averbar a área construída na matrícula
do imóvel. Temas abordados no capítulo quatro.
151
CAPITULO 7
CONSIDERAÇÕES FINAIS
152
O presente estudo teve por objetivo principal mostrar o caminho do licenciamento
urbano das interfaces dos tipos de alvarás e a interligação com os outros orgãos reguladores
como Prefeitura, Receita Federal e Cartório de Registro de Imóveis permeiam solicitações que
apresentam uma trilha de licenças e atestados para regular a construção.
A licença urbanística, também denominada licença edílica é um ato administrativo
unilateral, definitivo, individual, simples, negocial e declatório. O procedimento ou processo é
o instrumento do ato final, que objetiva o alvará, a licença edílica.
O construir e seus limites precisam ser mais claros para que mais pessoas possam ter
suas construções regulares. Saber identificar as tipologias dos alvarás e esclarecer as
diferenças é de fundamental importância que as licenças urbanas tenham maior abrangência e
clareza nos processos administrativos.
A interdependência dos licenciamentos urbanos para regularização edilícia frente ao
entrelaçamento de exigências dos vários órgãos governamentais precisa ser mais objetiva e
clara. E as fragilidades do controlar no direito de construir frente aos descaminhos, as
rupturas das etapas das licenças urbanas precisam ser mais rígidas
A fiscalização precária e deficiente, multas e embargos pouco rigorosos, e a
problemática do silencio administrativo de uma postura passiva de não controlar as
construções irregulares, só favorecem a impunidade das ilegalidades construtivas.
O controle da atuação administrativa através da emissão dos alvarás, não é eficiente
quanto deveria ser. O controle preventivo do início da obra, deve ser mais rígido e controlado.
Controlar o início ou não da obra, deve ser manifestado de forma mais categórica e clara para
que a função fiscalizatória possa se tornar preventiva e punitiva com mais rigor.
Descasos da Administração pública, falta de clareza na tramitação do processo
administrativo e agilidade nas tomadas de decisões do licenciar das construções, precisam ter
caminhos mais sistemáticos e com maior clareza e padronização de procedimentos. Caso
contrário os descaminhos continuaram a prevalecer sobre o caminho do regular e regularizar
as edificações.
153
Precariedades dos controles cadastrais e fiscais, geram pseudo soluções que não dão
clareza sobre a ocupação do território e a construção dos espaços construídos precisam de
melhores entendimentos na tramitação das aprovações.
Assim a hipótese dessa tese prova que os processos de expedição e licenças urbanas se
revelam frágeis e morosos, devido ao legado estamental burocrático patrimonialista, e ao
excesso e multiplicidade de normas e legislações que devem ser atendidas, tornando a
regulação edilícia um processo complexo e frágil.
Concluindo, dar clareza das etapas e tipologias de alvarás, onde apresentamos no
capítulo 2 dessa tese precisa ser claramente evidenciado pela administração municipal.
Entender que são muitos tipos e quanto Maior a clareza administrativa, maior será a busca
pelo regularizar e cobrar da sociedade.
A importância do Auto de Vistoria do Corpo de bombeiros, o AVCB como
apresentado no capítulo 3 precisa ser mais presente para que possam ser regulares as
edificações e maior sejam as regularidades construtivas no usar das construções urbanas.
A importância de ter a regularidade fiscal perante a Receita Federal e a prefeitura como citado
no capítulo 4 faz-se importantíssimo o combate a ignorância e descumprimento desse controle
fiscal ADMINISTRATIVO DAS OBRAS.
E fechando o caminho a averbação das áreas construídas no importante documento de
regularidade do título de propriedade que é a matrícula que apresentamos no capítulo 6 para
que os itens de multas, embargos, poder de polícia e caducidade das licenças urbanas não
aconteçam e sejam evitadas.
Ter o caminho todo trilhado, de conseguir o habite-se, certificado de conclusão da
obra é fundamental para ter a construção regular.
154
REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
155
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
AMADEU, Vicente de abreu. Como lotear uma gleba. São Paulo :Millenium.2001.
ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio. Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais. Belo horizonte: Del Rey, 2006.
ALVARENGA, Luiz Carlos. Aspectos da averbação no registro imobiliário. In: Âmbito
Jurídico, Rio Grande, X, n. 39, mar 2007. Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php>. Acesso em set 2016.
ASSUMPÇÃO, Marcos Puglisi de. Gestão patrimonial: o que fazer para proteger seu
patrimônio. 2. edição atualizada. São Paulo: Scortecci, 2007.
ARRUDA, Ridalvo Machado. O registro de imóveis e o cadastro, Opinião Jurídica: Ano
IV Nº 29 – novembro de 1999. http://www. datavenia.net/opinião/rivmach.html. Acesso em:
28 de janeiro de 2016.
AURELIO, dicionário. Site http://www.dicionariodoaurelio.com/alvara. Acesso em 24 de
nov. 2015.
BALBINO FILHO, Nicolau. Registro de imóveis. 9.ed., 1999, p.98-100, 119-120.
BATAGLIA, Luiza. Tese de doutorado. Cadastros e registros fundiários: a
institucionalização do descontrole sobre o espaço no Brasil. São Paulo: Fauusp. 1995.
156
BRAGANÇA, Luiz Philippe de Orleans. Por que o Brasil é um país atrasado? Ribeirão
Preto, SP: Novo Conceito Editora. 2017.
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE. Cidades. Disponível em:
http://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=352340&search=sao-paulo|itatiba
Acesso em 21/11/2015 às 8:19h.
BRASILIA. Código de Obras do Distrito Federal. COEDF.1998. Acesso em:
http://www.fazenda.df.gov.br/aplicacoes/legislacao/legislacao/TelaSaidaDocumento.cfm?txtN
umero=2105&txtAno=1998&txtTipo=5&txtParte=. Acesso 10/12/2015 às 19:03h.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A construção política do Brasil: sociedade, economia e
Estado desde a Independência. 3˚ edição. São Paulo: Editora 34. 2016.
BOGUS, Lúcia; RAPOSO, Isabel; PASTERNAK, Suzana. Da irregularidade fundiária
urbana à regularização: análise comparativa Portugal- Brasil. São Paulo: EDUC. 2010.
BORGES, Antonino Moura. Registro de imóveis comentado, 2007, p.116-139.
BOTELHO, Manoel Henrique Campos. Manual de primeiros socorros do engenheiro e do
arquiteto. São Paulo. Edgard Blucher. 2003.
CARNEIRO, Andrea Flávia Tenório. Cadastro Imobiliário e Registro de Imóveis – A Lei
10.267/2001, Decreto 4.449/2002 a Atos Normativos do INCRA. Porto Alegre, Sergio
Antônio Fabris Editor, 2003.
CAMPOS NETO, Candido Malta; SOMECK, Nádia. A cidade que não pode parar: planos
urbanísticos de São Paulo no século XX. São Paulo: Editora Mackenzie, 2002, pag. 133.
157
CASTILHO, José Roberto Fernandes. O arquiteto e a lei- Elementos de direito da
arquitetura. São Paulo: Editora Pillares. 2012.
CASTILHO, Ricardo. A fragmentação da terra: propriedade fundiária absoluta e espaço-
mercadoria no município de São Paulo. Tese mestrado (Departamento de Geografia da
F.F.L.C.H.) - Universidade de São Paulo, SP, 1993.
CAU. http://www.caubr.gov.br/pesquisa2015/. Acesso em 14/12/2015 as 10:11h.
COSTA, Suzana Henrique de. Condições da ação. São Paulo: Quartier Latin. 2005.
CORPO DE BOMBEIROS DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO:
Seminário O Corpo de Bombeiros e o Poder de Polícia. São Paulo: Imprensa Oficial do
Estado (IMESP), 1992.
CONFEA. http://normativos.confea.org.br/downloads/0218-73.pdf. Acesso em 01/07/2015 as
7:59h.
DAMATTA, Roberto. O que faz o brasil, Brasil? São Paulo: Rocco editora. 1986.
D´ELIA, Antônio. O Príncipe de Maquiavel. Tradução, introdução e notas. São Paulo:
editora Cultrix Ltda. 1995.
DINIZ, Maria Helena. Sistemas de Registro de Imóveis. 6 eds. São Paulo: Saraiva. 2006.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro.1
edição .1958. 5˚ edição. São Paulo: Globo. 2012.
158
FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. Direito Urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
GONÇALVES. Carlos Roberto. Direito civil Brasileiro. Direito das Coisas. 5.Ed. Saraiva.
São Paulo. 2010.
GONÇALVES NETO, Alfredo de Assis (coord.). Manual jurídico da construção civil.
Curitiba: Íthala. 2012.
GONZÁLEZ, Inácio López. Las licencias municipales de edificación y las técnicas de
intervención administrativa em la propriedade urbana. Ediciones del Instituto Garcia
Oviedo. Universidades de Sevilha. Sevilha.1977.
GOZZO, Débora; ALVES, José Carlos Moreira; REALE, Miguel. Principais controvérsias
do novo código civil: textos apresentados no II Simpósio Nacional de Direito Civil. São
Paulo: Saraiva. 2006.
IGC. Instituto Geográfico e Cartográfico. Municípios e distritos do Estado de São Paulo.
2011
HARADA, Kiyoshi. O sujeito passivo do IPTU. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 102, jul.
2012. Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11963>.
Acesso em 20 set 2016.
HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. 27˚ edição. São Paulo: Cia. das Letras. 2014.
INSTITUTO POLIS. “O Que é e Como Implementar”, Instituto Pólis.2002.
159
JHERING, Rudolf Von. Teoria Simplificada da Posse. Tradução de Vicente Sabino Junior.
São Paulo: Bushatsky, 1974.
KANITZ, Stephen Charles. O Brasil que dá certo: o ciclo de crescimento 1994- 2005. São
Paulo: Makron Books. 1994.
LIMA, Getúlio Targino. A posse agrária sobre bem imóvel. São Paulo: Saraiva. 1992.
LIPORONI, Antônio SERGIO; BENITE, Odair Martins. Posse e domínio: aspectos
pertinentes da perícia judicial. São Paulo: Livraria e Editora Universitária de Direito. 2005.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Direitos difusos. São Paulo: Revista dos tribunais. 1998.
MARICATO, Ermínia, texto para revista fase, março de 2002. Acessado pelo link
http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_analfabetismourbano.pdf
Acesso em 09/11/2015.
MARTINS, André Luís. INSS, ISS e a retenção dos 11% na construção civil. Jundiaí, SP:
Paco Editorial. 2015.
MALUF, Adriana Caldas de Rego Freitas Dabus. Limitações urbanas ao direito de
propriedade. São Paulo: Atlas. 2010.
MAZZILLI< Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: Saraiva.
2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 12ª Edição. São Paulo:
Malheiros, 2001, p. 546- 457.
160
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito Administrativo. 26˚ edição. São
Paulo: Malheiros. 2009.
MOTA, Carlos Guilherme. História e Contra-História: perfis e contrapontos.! Edição. São
Paulo: Globo. 2010.
MUKAI, Toshio. Direito Urbano e ambiental. 4 ed.rev. Belo Horizonte: Fórum. 2010.
MUKAI, Toshio; ALVES, Alaor Café; LOMAR, Paulo José Villela. Loteamentos e
desmembramentos urbanos. São Paulo: Sugestões Literárias AS. 1980.
NETO, Alfredo de Assis Gonçalves; PAOLA, Leonardo Sperd. Manual jurídico da
construção civil. Curitiba: editora Ítala Ltda. 2012.
OLIVEIRA, Marcelo Salarori de. Tese de Mestrado. Institucionalização da publicidade
registral imobiliária no ordenamento jurídico brasileiro. Unesp.2006.
PASTERNAK, Suzana. Da irregularidade fundiária urbana à regularização: análise
comparativa Portugal- Brasil. São Paulo Subtítulo: Evolução espacial dos loteamentos
irregulares em São Paulo. EDUC, 2010, pag. 413.
PEREIRA, Áderson Guimarães. Segurança contra incêndio. São Paulo: Manuais Técnicos
de Seguros, 2000.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Código de Obras e Edificações- COE
/1992. Acesso em:
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/upload/pinheiros/arquivos/C
OE_1253646799.pdf. Acesso em 14/12/2015 as 10:13h.
161
PSMP. Código de Obras e Edificações. 2017. Acesso em:
http://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-16642-de-09-de-maio-de-2017
PONTES, Tito Lívio. Divisões, demarcações e tapumes: teoria, jurisprudência e prática. São
Paulo: Editora Juriscred Ltda. [1970?]
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São
Paulo. São Paulo: Studio Nobel. FAPESP. 1997.
ROUSSEAU, Jeans Jacques. O contrato Social. São Paulo: Editora Martin Claret, 2009.
ROUSSEAU, Jeans Jacques. Emílio ou da Educação. São Paulo: Martins Fontes, 1995.
SALLES, Venício. Direito Registral Imobiliário. 3 ed. rev. São Paulo: Saraiva. 2012.
SÃO PAULO (Estado). Regulamento de segurança contra incêndios e áreas de risco do
Estado de SP. Decreto n. 56.819, de 10 de março de 2.011. 2 edições. São Paulo: Páginas&
Letras Editora e Gráfica, 2012.
SÃO PAULO (Estado). Quadro do desmembramento territorial-administrativo dos
municípios paulistas/ Instituto Geográfico e Cartográfico. São Paulo: IGC, 1995.
SAULE, Nelson S. Jr. Novas perspectivas do direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo:
Editora Sérgio Antônio Fabris. 1997.
162
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editora.
1995.
SOMEK, Nádia. A cidade vertical e o urbanismo modernizador. São Paulo: Editora
Mackenzie. 1992.
SPOSITO, M. E. B., ELIAS, D., SOARES, B. R., MAIA, D. S., GOMES, E. T. A. O Estudo
das Cidades Médias Brasileira: Uma Proposta Metodológica. In: SPOSITO, M. E.B.
(org.). Cidades Médias: Espaços em Transição. São Paulo: Expressão Popular, 2007.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direto público. São Paulo: Malheiros .2003.
WALD, Arnaldo. Direito das coisas. 8 eds. rev. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1991.
WILHEIM, Jorge. São Paulo: uma interpretação. São Paulo: Senac SP.2011.
163
REFERENCIAS DA INTERNET
Sites do Sistema Registral brasileiro e paulista:
• www.senado.gov.br
• www.irib.org.br
• www.arisp.com.br
• www.anoregsp.org.br
• www.cartoriosp.com.br
• www.registrodeimoveis1.com.br (site do 1CRI do RS)
• www.cartorio24horas.com.br
• www.extrajudicial.tjsp.jus.br
Sites da legislação paulista:
• www.emplasa.sp.gov.br
• www.igc.sp.gov.br
• www.corpodebombeiros.sp.gov.br
• www.al.sp.gov.br (site da câmara do Estado de SP)
• www.mpsp.mp.gov.br (site do Ministério Público do Estado de SP)
• www.emplasa.sp.gov.br (site da empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA)
Sites da legislação paulistana:
• www.prefeitura.sp.gov.br(site geral da PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO)
• www.capital.sp.gov.br (site da PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO)
• www.meumunicipio.org.br(site das finanças da PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO)
• www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/.../COE_1253646799.pdf
• www.camara.sp.gov.br (site da câmara do Município de SP)
