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Das Ziel ist der Klassenerhalt

Inhouse-Seminar Füßer & Kollegen am 23. Februar 2007

Klaus Füßer

Rechtsanwalt und Fachanwalt für VerwaltungsrechtLeipzig

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Vorstellung der Kanzlei Füßer & Kollegen

1997 von Rechtsanwalt Füßer gegründet

Kanzleiphilosophie: Verwaltungsrechtsboutique mit hohem

wissenschaftlichem Anspruch

räumliches Tätigkeitsfeld: bundesweit

fachliches Tätigkeitsfeld: u.a.

• Beratung von Vorhabenträgern, vor allem vonVerkehrsinfrastrukturprojekten

• Beratung von Flächeneigentümern zur Abwehr von Unterschutzstellung von Flächen im Rahmen von NATURA 2000

• Beratung von Gebietskörperschaften zu diversen Fragestellungen,

u.a. NATURA 2000, Realisierung eigener Vorhaben sowie zum

Raumordnungs- und Landesplanungsrecht

• öffentliches Baurecht

• Denkmalschutzrecht

• Projektentwicklung

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Im Zuge der Wiedervereinigung kam es sachsenweit zu raum-strukturellen Besonderheiten Errichtung von Einkaufszentren, Spaßbädern, Ausstattung mit übergroßen Wohngebäuden etc., die nach heutiger Rechtslage, insbesondere nach dem LEP 2003, nicht mehr genehmigungsfähig wären.

In welchem Umfang darf bzw. muss den Anliegen der betreffenden Gemeinden in der Regionalplanung nachgegeben werden?

Problemaufriss

in Sachsen erfolgt derzeit eine Anpassung der Regionalpläne an den Landesentwicklungsplan 2003 (LEP 2003)

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Ausweisung von Grundzentren – Gesetzeslage

§ 3 SächsLPlG

(2) Die Regionalpläne sind aus dem Landesentwicklungsplan nach § 3 zu entwickeln.

(3) Die Regionalpläne enthalten insbesondere die folgenden Fest- legungen zur Raumstruktur, wenn und soweit es für die räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich ist:

1. hinsichtlich der anzustrebenden Siedlungsstruktur

a) Zentrale Orte und Verbünde der unteren Stufe (Grundzentrum),

§ 4 SächsLPlG

(2) Der Landesentwicklungsplan enthält die landesweit bedeutsamen Festlegungen zur Raumstruktur, soweit sie für die räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich sind. Das sind:

1. hinsichtlich der anzustrebenden Siedlungsstruktur

a) Zentrale Orte und Verbünde, mit Ausnahme der Zentralen Orte und Verbünde der unteren Stufe (Grundzentrum),

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Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume

Den Regionalen Planungsverbänden kommt ein erheblicher rechtlicher Gestaltungsspielraum zu.

Die Regionalen Planungsverbände sind nicht nur für die Festsetzung von Grundzentren ausschließlich zuständig, sondern auch für die Festlegung der dafür

notwendigen Maßgaben.

Ausgangsthesen:

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Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume

Raumordnungsrechtliches Anpassungsgebot (§ 4 I 1 ROG, § 1 IV BauGB) im Widerstreit zur über die Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Planungshoheit (vgl. Art. 28 II GG, Art. 82 II SächsVerf)

Die Belange der Gemeinden (insbesondere deren vorgefundene –  verfestigte – Entwicklung und deren Bedürfnisse bzw. Entwicklungsvorstellungen) sind sowohl im Rahmen der Abwägung (§ 6 III SächsLPlG i. V. m. § 7 VII ROG) als auch im Rahmen des raumordnungsrechtlichen „Gegenstromprinzips“ gemäß § 1 III ROG mit dem sich aus den Besonderheiten des jeweiligen Sachverhalts ergebenden spezifischen Gewicht auf jeder Ebene der Landesplanung zu berücksichtigen.

Begründung: 1. Verfassungsrechtliches Argument

Um dem gerecht werden zu können, muss den sachnahen regionalen Planungsverbänden ein echter Gestaltungsspielraum auch bei der Ausweisung von Grundzentren zukommen.

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Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume

Kommunale Verfasstheit der regionalen Planungsverbände sowie Kommunalisierung der bisherigen Planungsstellen und deren Bediensteter durch die Neufassung des SächsLPlG

die Sachfrage „Bestimmung von Grundzentren“ zeichnet sich ebenfalls durch Nähe zur kommunalen Ebene aus

Begründung:

2. Gesetzessystematisches Argument

gesetzgeberische Hervorhebung der kommunalen Verantwortung und Ortsnähe

der darin liegenden Absicht, die kommunale Ebene zu stärken, würde es widersprechen, wenn die Regionalen Planungs- verbände nur zuständig wären, Grundzentren nach vorgegebenen Maßstäben ohne eigenen Planungsspielraum festzusetzen

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Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume

Art. 16 BayLPlG

(2) Der Landesentwicklungsplan enthält insbesondere

1. Die Festlegung der Zentralen Orte der Grundver-sorgung (...)

2. Die Festlegung der Zentralen Orte, (...) sowie Vorgaben für die Bestimmung der Zentralen Orte der

Grundversorgung (...)

(2) Regionalpläne enthalten ausschließlich

Art. 18 BayLPlG

Eine derartige Differenzierung zwischen den Anforderungen an die Ausweisung und der Ausweisung selbst ist im SächsLPlG nicht enthalten!

Begründung:

3. Rechtsvergleich

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Ausweisung von Grundzentren – Aussagen des LEP 2003

Grundzentren sind in den Regionalplänen zur Ergänzung der Ober- und Mittelzentren als übergemeindliche Versorgungs- und Dienstleistungszentren auszuweisen, wenn die Kriterien

- mindestens 15.000 Einwohner im Verflechtungsbereich innerhalb des Verdichtungsraumes und mindestens 7.000 Einwohner im Verflechtungsbereich (bei mindestens 3.000 Einwohnern im Zentralen Ort) im ländlichen Raum,

- Erreichbarkeitsdefizit im ÖPNV,

- ÖPNV-Knotenpunkt und

- breit gefächertes sowie herausgehobenes Arbeitsplatzangebot (über 250 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze im Ort je 1.000 Einwohner oder über 2.000 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze absolut im Verdichtungsraum bzw. über 1.000 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze absolut im ländlichen Raum)

überwiegend erfüllt sind. (...)

Z 2.3.12

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Ausweisung von Grundzentren – Resümee

Z 2.3.12 des LEP 2003 bikonditional verstanden („dann und nur dann, wenn“) wäre rechtswidrig keine zwingenden Kriterien für die Ausweisung von Grundzentren durch den LEP möglich Z 2.3.12 des LEP 2003 nur haltbar bei einfach- konditionalem Verständnis („jedenfalls dann, wenn“) hier nur Aufzeigen der Landesentwicklungsplanung, ab welcher Schwelle nach deren Auffassung die

Nichtausweisung eines Grundzentrums schlechthin unvertretbar wäre Z 2.3.12 des LEP 2003 ist damit zwar als Ziel

formuliert, doch der Sache nach eher als eine Art raumplanerisches antizipierendes Sachverständigen- gutachten gemeint

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„besondere Gemeindefunktionen“ – Gesetzeslage

§ 4 SächsLPlG

(2) Die Regionalpläne sind aus dem Landesentwicklungsplan nach § 3 zu entwickeln.

(3) Die Regionalpläne enthalten insbesondere die folgenden Fest- legungen zur Raumstruktur, wenn und soweit es für die räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich ist:

1. hinsichtlich der anzustrebenden Siedlungsstruktur

b) besondere Gemeindefunktionen,

Zweck der Regelung: Gemeinden, welche durch die Einführung des „Dreistufensystems“ ihre Zentrenfunktion verlieren, oder die in der Mehrzahl der Bereiche nur die Stellung eines untergeordneten Zentrums verdienen, sollen zumindest über die Zuweisung einer oder mehrerer besonderer Gemeindefunktionen ihre bisherige Stellung behalten bzw. durch diese nicht in ein zu enges raumordnerisches Korsett gezwungen werden („raumordnungsrechtlicher Bestandsschutz“, vgl. auch Z 2.4.1 des LEP 2003).

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„besondere Gemeindefunktionen“ – Aussagen des LEP 2003

Besondere Gemeindefunktionen sind Funktionen, die den wirtschaftlichen und sozialen Charakter einer nicht zentralörtlichen Gemeinde dominieren und in ihrer raumstrukturellen Wirkung deutlich über die eigene Gemeinde hinausgehen oder die in Grundzentren eine deutlich herausgehobene Funktion gegenüber den anderen Aufgaben eines Grundzentrums darstellen. Als besondere Gemeindefunktionen kommen insbesondere die Funktion Bildung, Gewerbe, Fremdenverkehr, grenzüberschreitende Kooperation und Verkehr in Betracht. Die entsprechenden Festlegungen erfolgen in der Regel in den Regionalplänen, sofern ein überörtliches Regelungserfordernis raumordnerisch begründet ist. Die Funktionen werden Gemeinden zugewiesen.

Bei einem besonderen landesentwicklungspolitischen Interesse erfolgt diese Festlegung im Landesentwicklungsplan (Funktion als Standort für Aufgaben der Verteidigung).

Mit der Sicherung oder der Entwicklung der Gemeindefunktion in Einklang stehende Maßnahmen sind in einem nicht zentralen Ort über den Rahmen der Eigenentwicklung der Gemeinde hinaus zulässig.

Kapitel 2.4

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„besondere Gemeindefunktionen“ – Schlussfolgerung

Hinsichtlich der im Einzelnen denkbaren Gemeindefunktionen hat der LEP 2003 keinen enumerativen Charakter für viele Gemeinden interessante besondere Gemeindefunktion „Handel“, „Freizeit“ oder ähnliches wäre neben den in Kapitel 2.4 genannten an sich möglich

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Zusammenfassung – materielle Rechtslage

Den Regionalen Planungsverbänden kommt bei der Ausweisung von Grundzentren ein echter Planungs- spielraum zu; Z 2.3.12 des LEP 2003 zeigt insoweit nur auf, ab welcher Schwelle nach Auffassung der Landesentwicklungsplanung die Nichtausweisung

eines Grundzentrums schlechthin unvertretbar wäre. Die einzelnen besonderen Gemeindefunktionen

werden in Kapitel 2.4 LEP 2003 nicht abschließend aufgeführt; soweit solche Funktionen den Zielen des LEP widersprechen, sind die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Zielabweichungsverfahrens zu beachten.

Der faktische und ggf. bauleitplanerische Bestand von Gemeinden lässt sich raumordnerisch durch Ausweisung als Grundzentrum und/oder durch Ausweisung besonderer Gemeindefunktionen absichern.

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Fragen des Rechtsschutzes – denkbare Konstellationen

2. Eine Gemeinde begehrt eine bestimmte regionalplanerische Entscheidung, z. B. die Festsetzung als Grundzentrum oder die Zuweisung einer bestimmten besonderen Gemeindefunktion.

3. Eine Gemeinde will gegen eine regionalplanerische Entscheidung zugunsten einer Nachbargemeinde – z. B. deren Festsetzung als Grundzentrum oder die Zuweisung einer bestimmten besonderen Gemeindefunktion an diese – vorgehen.

1. Eine Gemeinde will sich gegen eine bestimmte regionalplanerische Entscheidung – z. B. die Zuweisung einer bestimmten besonderen Gemeindefunktion – wehren.

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Fragen des Rechtsschutzes – Vorgehen gegen eine Maßnahme

Frage nach dem statthaften Rechtsbehelf Abstellen auf das jeweilige Begehren (vgl. § 88 VwGO); hier: Vorgehen gegen die Festsetzung als Grundzentrum/Ausweisung besonderer Gemeindefunktion(en), also gegen eine bestimmte regionalplanerische Statusfestlegung = Konstellation 1 und 3

insbesondere Frage nach der Rechtsnatur dieser regional-planerische Entscheidung § 7 II 1 SächsLPlG: Regionalpläne werden als Satzung beschlossen

In beiden Konstellationen ist die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle der statthafte Rechtsbehelf (§ 47 I Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 I SächsJG)

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Fragen des Rechtsschutzes – Vorgehen gegen eine Maßnahme

Gemäß § 47 II 1 VwGO kann der Antrag nur von solchen Personen gestellt werden, die geltend machen können, durch die angegriffene Rechtsnorm oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein

Möglicherweise verletztes Recht: kommunale Planungshoheit (Art. 28 II 2 GG, 82 II 2 SächsVerf) der Inhalt der fraglichen Planungsentscheidung muss eine planerische Betroffenheit der klagenden Gemeinde erkennen lassen

Konstellation 1 = die Planungsentscheidung betrifft die klagende Gemeinde selbst: hier schon planerische Betroffenheit wegen § 1 IV BauGB

Konstellation 3 = die Planungs- entscheidung betrifft eine Nachbargemeinde: planerische Betroffenheit der klagenden Gemeinde über das kommunale Abstimmungsgebot, siehe insbesondere § 2 II 2 BauGB

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Fragen des Rechtsschutzes – Ersuchen um eine Maßnahme

Rechtsnormen als abstrakt-generelle Regelungen werden aber im Allgemein- und nicht im Einzelinteresse erlassen

Problem in Konstellation 2: Klage auf Erlass einer Rechtsnorm

Das schließt indes nicht den Anspruch eines Einzelnen auf ein entsprechendes Tätigwerden des Normgebers aus (Argument: Art. 19 IV GG). Ein derartiger Anspruch kann sich aus höherrangigem Recht ergeben (str., so aber die höchstrichterliche Rspr., zuletzt: BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13/01 –, NVwZ 2002, 1505 (1506)); in Bezug auf Regionalpläne also z. B. auch aus dem LEP.

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Fragen des Rechtsschutzes – Ersuchen um eine Maßnahme

Das Gericht hat sich bei den sog. Normerlassklagen jedoch auf die Feststellung des rechtswidrigen Zustands aufgrund des Fehlens einer Norm zu beschränken; das Wie der Abhilfe bleibt dem Normgeber überlassen (Argument: Gewaltenteilungsgrundsatz) statthaft: Feststellungsklage nach § 43 VwGO (str., aber in diese Richtung: BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13/01 –, NVwZ 2002,

1505 (1506)) Die übrigen Voraussetzungen des § 43 VwGO liegen vor:

• Das festzustellende Rechtsverhältnis (§ 43 I VwGO) ergibt sich aus dem einen Anspruch auf Tätigwerden begründenden höherrangigem Recht.

• Das Feststellungsinteresse (§ 43 I VwGO) sowie die von der Rspr. geforderte Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog) liegt in der Determinierung der konzeptionellen Entwicklungsmöglich- keiten der betroffenen Gemeinde.• Die Subsidiarität nach § 43 II VwGO ist mangels einschlägiger das Klägerbegehren weiter voranbringender Rechtsbehelfe wie Verpflichtungs- oder Leistungsklage ebenfalls gegeben.

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Fragen des Rechtsschutzes – Zusammenfassung

Die Gemeinden können im Wege der Normenkontrolle nach § 47 I Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 I SächsJG gegen regionalplanerische Entscheidungen, insbesondere Statusfestlegungen – sowohl sie selbst als auch eine Nachbargemeinde betreffend – vorgehen. Die Gemeinden sind in beiden Fällen gemäß § 47 II VwGO antragsbefugt, da sie über § 1 IV BauGB bzw.

§ 2 II 2 BauGB in ihrer Planungshoheit betroffen sind. Soweit Gemeinden eine bestimmte regionalplanerische Entscheidung (Festsetzung als Grundzentrum, Ausweisung bestimmter besonderer Gemeindefunktion(en)) begehren, können sie über die Feststellungsklage nach § 43 VwGO Rechtsschutz erfahren.