Die Europäische Union: Institutionen und Rechtsetzung

Prof. Thomas Cottier1. November 2007

Claims Conference 2007 LucerneSwiss National Bureau of Insurance

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Mitgliedstaaten der EU • 1957: Gründung: D, F, I, NL, B, Lux

• 1963: Ablehnung UK

• 1973: Beitritt von UK, D, Irland

• 1981: Beitritt von GR

• 1986: Beitritt von SP und P

• 1995: Beitritt von A, S, SF (vormals EFTA)

• 1998: Verhandlungen mit CZ, H, PL, SLO, EST, CY

• 2000: Verhandlungen mit Malta, RO, BG, LV, LT, SK

• 2004: Beitritt von CZ, H, PL, SLO, EST, CY, Malta, LV,LT, SK;

• 2007: Beitritt von Bulgarien, Rumänien

• Kandidaten: Türkei, Mazedonien, Kroatien

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Agenda

• Grundanliegen und Entwicklung der EU

• Institutionen und Wirkungsweise

• Rechtssetzung und Verfahren

• Hinweise auf den Reformvertrag 2007

• http://europa.eu/pol/inst/index_de.htm

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Grundanliegen der Europäischen Integration

„ ... la conscience européenne est presque synonyome de l‘aspiration à la paix.“

Jacques Delors*Préface, Denis de Rougemont, 28 Ciècle d‘Europe

* Präsident der Europäischen Kommission 1985-1995

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Vertrag über die Europäische Union: Art. 6

Art. 6 Grundlagen der Europäischen Union, nationale Identität, Menschenrechte, Mittelausstattung

Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit; diese Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam.

Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der am 4. Nov. 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben.

Die Union achtet die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten.

Die Union stattet sich mit den Mitteln aus, die zum Erreichen ihrer Ziele und zur Durchführung ihrer Politiken erforderlich sind.

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Europäische Innenpolitik

• Wirtschaftliche Integration durch: – Marktzugang: „4 Freiheiten“

• Abschaffung der Zölle, QRs, TBTs ( Freier Warenverkehr)

• Freier Personenverkehr, Niederlassung

• Dienstleistungsfreiheit

• Freier Kapital- und Zahlungsverkehr

– Nichtdiskriminierung (Art. 12 EGV)

– Wettbewerbsbedingungen (Art. 81 ff EGV)

– Währungsunion (EURO)

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Andere innenpolitische ZusammenarbeitArt 29 ff. EUV

• Allgemeine Massnahmen zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität

• Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit (EJPZ)• Einreise (Schengener Vertrag; Art 61 ff. EGV) • Einzelne Bereiche, z.B. Europäische

Patentorganisation (EPO) ausserhalb EU• Prozess der schrittweisen Vergemeinschaftung (z.B.

Asyl)• Supranationale Integrationen dieser Bereiche im

Reformvertrag

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Europäische Aussenpolitik

Untrennbarkeit von Innen- und Aussenpolitik1. Aussenwirtschaftspolitik: Zollunion, Handelspolitik

als Kernbereiche der EG (WTO, bilaterale Verträge)

2. Militärische Kooperation: WEU, Eurocorps, NATO, OSZE

3. GASP (Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik)

Kooperation oder Integration?

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Von der wirtschaftlichen zur politischen Integration

• Wirtschaftliche Integration verlangt schrittweisen Einbezug weiterer Politikbereiche und Entwicklung der Organe (Demokratische Legitimation):

• 1974: Europäischer Rat, EPZ• 1986: Einheitliche Europäische Akte (EEA, Mehrheitsprinzip) • 1992: Unionsvertrag als Quantensprung

– Währungsunion (EURO)– Ziel der GASP– Ziel der Zusammenarbeit in Justizsachen

• 1997: Amsterdamer Vertrag • 2001: Vertrag von Nizza• 2004: Vertrag über eine Verfassung für Europa (abgelehnt)• 2007 Reform Vertrag (pendent)

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Strukturwandel des Rechts• Bildung von Nationalstaaten (1648

Westfälischer Friede) nationale Betrachtung des Rechts• Zivilrecht, Strafrecht, öffentliches Recht Gebiete des nationalen Rechts• Internationales Recht: regelt das Verhältnis

zwischen den Staaten (Entwicklung zum regionalen und globalen Recht)

• Starke Wirkung des EG Rechts auch auf die Schweiz (Europakompatibilität)

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Schichten der Rechtsordnung

Global (WTO, UNO u.a.)

Regional (EU u.a.)

National (Bund)

Sub-National (Kanton)

Lokal (Gemeinde)

STRUKTUR UND ORGANE DER EU

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Die Struktur der EU

Europäische Gemeinschaften

SupranationalRechts-

Persönlichkeit

GASPInternationalKooperation

PJZSInternational Kooperation

2007: Unionsvertrag und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Getrennt – koordiniert - Rechtspersönlichkeit

Europäische UnionEuropäische UnionKeine Rechtrspersönlichkeit Keine Rechtrspersönlichkeit

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Hauptorgane der EU

• Das Europäische Parlament• Der Europäische Rat • Der Rat (Ministerrat) • Die Kommission • Der Gerichtshof • 2007: EZB, Rechnungshof, • Sodann: spezielle Agenturen und Ausschüsse

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Checks and Balances

• Das Zusammenwirken der Organe ist geprägt durch das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts

• Machtkontrolle vertikal und horizontal• Nichtigkeit wegen Verletzung wesentlicher

Formvorschriften• Prinzip der Subsidiarität • Integration durch Recht: ausgeprägter

Rechtsschutz

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Das Europäische Parlament (Art. 189 ff. EGV)

• Anzahl Mitglieder darf 732 nicht überschreiten (Reformvertrag: 750 maximal)

• seit 1979 in direkten Wahlen gewählt

• Ständige Kommissionen

• Fraktionen nach politischen Parteien, nicht nach Ländern

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Fraktionen im EU Parlament

3727

41

42

88

198

268

29

Europäische Volkspartei, EVP(Christdemokraten) undEuropäische DemokratenSozialdemokratische ParteiEuropas

Liberale und DemokratischePartei Europas

Vereinigte Europäische Linke /Nordische Grüne Linke

Grüne / Freie EuropäischeAllianz

Union für das Europa derNationen

Europa der Demokratien undUnterschide

Fraktionslose

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Aufgaben des Europäischen Parlaments

• Stellung des Europäischen Parlaments wurde in den letzten 15 Jahren wesentlich gestärkt

• Gesetzgebung – Verfahren der Mitentscheidung (eingeführt 1993

durch den EU-Vertrag, Art. 251 EG-Vertrag); im Reformvertrag neu ordentliches Verfahren

• Bestätigung der Kommission; wählt künftig Kommission und ihren Präsidenten (Reformvertrag)

• Kontrollrechte gegenüber der Kommission• Mitwirkung im Haushaltverfahren

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Der Europäische Rat (Art. 4 EUV)• Pol. Leitungsorgan der Europäischen Union (1974

eingerichtet)• Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und

Präsident der Kommission • Politische Zielsetzungen und Impulse• Ernennt den Präsidenten der Kommission (im Rat mit

qualifizierter Mehrheit ) (künftig Wahl durch EP) • Wählt künftig den Hohen Vertreter f¨ür Aussen- und

Sicherheitspolitik • Konsensprinzip; • Reformvertrag: Wahl des Präsidenten der Europäischen

Union für 2 ½ Jahre (einmalige Wiederwahl möglich) • Einführung qualifiziertem Mehrheitsprinzip wie im Rat

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Der Rat (Ministerrat), Art. 202 ff. EGV

• Wichtigstes Beschlussfassungsorgan der EG• Vertretung der Regierungen der Mitgliedstaaten

durch Fachminister• Tagt in rund 25 Konstellationen

– Neu: Rat für allgemeine Angelegenheiten (Koordination)– Rat für Auswärtige Angelegenheiten (Koordination)

Vorsitz: Hoher Vertreter für Aussen- und Sicherheitspoliitik

• Vorsitz durch einen Mitgliedstaat für jeweils 6 Monate (wird neu geregelt durch Rat)

• Wahl der Kommission (mit Bestätigung EP)

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Die Aufgaben des Rates• Gesetzgebung (Art. 290 EGV)

• Beitritt von Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV)

• Aussenbeziehungen (Art. 300 EGV)

• Initiative (Art. 208 EGV, Art. 115 EGV)

• Kontrolle gegenüber anderen Organen (Art. 230 EGV)

• Haushalt (Art. 272 EGV)

• Tätigkeit im Bereich der GASP und PJZS

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Beschlussfassung im Rat (Art. 205 EGV)

• Konsensus Politik

• Einfache Mehrheit

• qualifizierte Mehrheit Stimmengewichtung (74 Prozent)

• Einstimmigkeit (z.B. Steuerrecht)

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Stimmengewichtung (2007)Deutschland 29Vereinigtes Königreich 29Frankreich 29Italien 29Spanien 27Polen 27Niederlande 13Griechenland 12Tschechische Republik 12Belgien 12Ungarn 12Portugal 12Schweden 10Österreich 10Slowakei 7Dänemark 7Finnland 7

Irland 7Litauen 7Lettland 4Slowenien 4Estland 4Zypern 4Luxemburg 4MaltaRumänien 14Bulgarien 10

Insgesamt 345

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Reform des Qualifizierten Beschlusses

• Art. 205 Abs. 4 EGV (Nizza) (4) Ein Mitglied des Rates kann beantragen, dass bei einer

Beschlussfassung des Rates mit qualifizierter Mehrheit überprüft wird, ob diese qualifizierte Mehrheit mindestens 62 % der Gesamtbevölkerung der Union umfasst. Falls sich erweist, dass diese Bedingung nicht erfüllt ist, kommt der betreffende Beschluss nicht zustande.

• Übergang zu doppeltem Mehr im Reformvertrag (per 1.1.2014)55 % MS, mindestens 15 MS und 65% der Gesamtbevölkerung (Art. I-25 ECT); zusätzlich 72% bei Eigeninitiativen; Sperrminorität mindestens 4 MS.

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Die Kommission (Art. 211 ff. EGV)

• Zusammensetzung: 27 Mitglieder (ein pro Mitgliedstaat)

• Wahl und Bestätigung Art. 214 EGV• Amtsenthebung Art. 216 EGV• Kollegialbehörde; kein gebundenes Mandat

Art. 213 II EGV• Reduktion auf 2/3 Mitgliedstaaten im

Reformvertrag (per 1.11.2014) ohne Sitzanspruch grosser Mitgliedstaaten

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Aufgaben der Kommission• Initiativmonopol Art. 250 EGV• Kontrolle über die Einhaltung des

Gemeinschaftsrechts Art. 226 EGV („Hüterin der Verträge“)

• Rechtsetzung • Aussenbeziehungen Art. 133, 300, 302

EGV, GASP (Verhandlung von Verträgen)• Haushalt Art. 274, 275 EGV• Gesamtbericht Art. 212 EGV

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Der Europäische Gerichtshof (EuGH, Art. 220 ff.)

• Zusammensetzung: 27 Richter (pro Mitgliedstaat ein Richter)

• Amtszeit: 6 Jahre, Wiederernennung zulässig, alle 3 Jahre teilweise Neubesetzung

• 8 Generalanwälte (Art. 222 EGV)

• Aufgaben:– Wahrung des Gemeinschaftsrechts bei der Auslegung

und Anwendung der Verträge (Art. 220 EGV), Vorabentscheidungen (Art. 234)

– Gutachten (Art. 300 Abs. 6 EGV)

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Vorabentscheidungsverfahren Art. 234 EGV

Vorlageberechtigung Art. 234 Abs. 2 EGV– Jedes Gericht eines Mitgliedstaates

Vorlageverpflichtung Art. 234 Abs. 3 EGV– Gerichte, die letztinstanzlich entscheiden (kein

innerstaatliches Rechtsmittel)• Rechtsfolgen:

– Auslegung: Bindung des vorlegenden Staats im zu beurteilenden Fall and die Auslegung des EuGH (inter partes)

– Präjudizwirkung des Urteils

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Das Gericht erster Instanz (Art. 225, 225a EGV)

• Entlastung des EuGH, seit 1989

• Aufgaben– Zuständig für die Anfechtung von Entscheidungen

der Kommission (zB. Kartellrecht) – Streitigkeiten zwischen der EG und ihren

Bediensteten

• Organisation– Ähnlich wie EuGH– Fachkammern Art. 225a IV

• Reformvertrag: Bildung von Fachgerichten

RECHTSSETZUNG IN DER EU

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Vertragsänderungsverfahren Art. 48 EUV

• Seit dem Maastrichter Vertrag (1992): einheitliches Verfahren zur Änderung von EGV, EAGV und EUV

• Spezialfall zwangsläufiger Vertragsänderung:

Art. 49 EUV (Beitritt zur EU)

• Vertragsänderungsverfahren als völkerrechtliches Verfahren mit Gemeinschaftselementen (z.B. Initiativrechte und Stellungnahmen der Kommission, Stellungnahme des Rates, Anhörungsrechte des EP und der EZB, Initiativrechte der Mitgliedstaaten)

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Völkerrechtliche Verträge

• Mandat des Rates

• Aushandlung durch die Kommission

• Teilweise Genehmigung durch Parlament

• Staatsverträge mit Drittstaaten als Teil der Gemeinschaftsordnung

• Unmittelbare Anwendbarkeit von Integrationsverträgen in der EU (z.B. FHA, Bilaterale I und II mit der Schweiz)

• Keine unmittelbare Anwendbarkeit des WTO Rechts in der EU

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Sekundäres Gemeinschaftsrecht Art. 249 EGV

• Sekundäres Recht ist von den Organen der EG geschaffenes Recht:

– Verordnung

– Richtlinie

– Entscheidung

– Empfehlung

– Stellungnahme

• Weitere Instrumente

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Verordnung

“Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt in allen Mitgliedstaaten” (Art. 249:1 EGV)

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Die Richtlinie

“Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlasst jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.” (Art. 249:2 EGV)Umsetzung in der Regel in 18 Monaten erforderlich; Möglichkeit der direkten Anwendung bei Säumnis der Umsetzung

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Richterrecht

• Herausragende Bedeutung im Europarecht

• kontinental-europäische Tradition: Präjudizien i.S. einer Berücksichtigungs-Pflicht

• In Staatsverträgen z.T. vereinbart, dass Präjudizien verbindliche Wirkung haben

sektorielle Abkommen Schweiz - EG 1999

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Gesetzgebung: Das Initiativrecht (1/2)

• Kommission Initiativmonopol Der Kommission kommt die Funktion zu, die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts in Gang zu halten: „Motor der Integration“– Exploration, Studien, Grünbücher, Weissbücher– Abklärung der Subsidiarität– Konsultationen mit Zivilgesellschaft (Verbände, Lobbies) – Wahl der Rechtsgrundlage durch die Kommission

(entscheidend für die Beteiligung des EP / Mehrheitsbeschluss im Rat)

– Vorschlag Untätigkeitsklage Art. 232 EGV

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Gesetzgebung: Das Initiativrecht (2/2)

• Rat Art. 208 EGV: Aufforderung der Kommission

• Europäisches Parlament Art. 190 Abs. 4 EGV: Bestimmungen über die Wahl zum EP (Erlass durch Rat ohne Kommission!) Art. 192 Abs. 2 EGV: Aufforderung der Kommission zu Initiativen Art. 251 EGV „hinkendes Initiativrecht“

• Reformvertrag: Europäisches Bürgerbegehren (1 Mio Unterschriften aus verschiedenen Mitgliedstaaten)

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Rechtsetzungsverfahrenin der EG – Übersicht

• 5 Hauptverfahren mit ca. 27 Varianten! (Sachspezifische Zuweisungen)

– Anhörungsverfahren (Art. 250 EGV – Ursprüngliches Verfahren)

– Zusammenarbeitsverfahren(Art. 252 EGV, eingeführt durch EEA, 1986)

– Mitentscheidungsverfahren(Art. 251 EGV, eingeführt durch Vertrag von Maastricht, 1992)

– Zustimmungsverfahren(Art. 49 EUV, Art. 105 VI EGV, Art. 161 EGV)

– Weitere Verfahrenz.B. Staatsvertragsverfahren (Art. 133, 300 EGV)

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Mitentscheidungsverfahren (1/2)Art. 251 EGV

• Durch den Unionsvertrag von Maastricht eingeführt;

im Reformvertrag: „ordentliches Gesetzgebungs-

verfahren“ von EP und Rat (mit Anpassungen)

• Gemeinsamer Standpunkt Rat

• Parlamentarische Lesungen

• Vermittlungsverfahren

• Beidseitige Zustimmung erforderlich

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Mitentscheidungsverfahren (2/2) Art. 251 EGV

• Die einzelnen Verfahrensschritte:- erste Phase (1. Lesung)

Beratung über den Vorschlag der Kommission

- zweite Phase (2. Lesung) Beratung über den gemeinsamen Standpunkt des

Rates

- dritte Phase (Vermittlungsverfahren) Beratungen des Vermittlungsausschusses

Entwicklung zum Zweikammersystem

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Delegation der Rechtssetzung des Rates an die Kommission

• Komitologie-Beschlüsse 87/373/EWG + 1999/468/EG + 2006/512/EG (zur Änderung des Beschlusses 1999/468/EG)

• Ausschussverfahren

I. Beratungsverfahren

II. Verwaltungsausschussverfahren

III. Regelungsausschussverfahren

(IV. Verfahren bei Schutzmassnahmen)

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Zustimmung zu Staatsverträgen

• Zustimmung EP zu gewissen Staatsverträgen erforderlich

• keine Einwirkung auf Inhalt

• Anwendung: Art. 49 EUV (Beitritt neue Staaten); Art. 300 Abs. 3 UAbs. 2 EGV (Assoziierungsabkommen, Abkommen Drittstaaten)

• Ausbau Zustimmung im Reformvertrag

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Anhörung zu Staatsverträgen

• Parlamentarische Mitwirkungsrechte– kein Anhörungsrecht bei Handelsverträgen Art.

133 Abs. 5 EGV (aber wohl in der Praxis)– Anhörungsrecht bei andern Verträgen Art. 300

Abs. 3 EGV, vorbehältlich Zustimmung

• Ausbau im Rahmen des Reformvertrages zu Genehmigung

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Demokratiedefizit?

• EG traditionell exekutivlastig

• Starke Stellung von Rat und Kommission und der Gerichte

• Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit und gesamteuropäischer Debatte

• Nationale Themen dominieren in EU Fragen

• Rat ist demokratisch legitimiert

• Checks and Balances • Schrittweise Stärkung des

EP (Zweikammersystem)• Einfluss Lobbies und

Interessenvertreter• Stärkung der nationalen

Parlamente• Volksbegehren

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Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit!