Ein neuer Kommentar zum Stabilitätsgesetz

Ein neuer Kommentar zum StabilitätsgesetzReview by: Fritz NeumarkFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 28, H. 2 (1969), pp. 321-325Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40910619 .

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Literatur

Ein neuer Kommentar zum Stabilitätsgesetz* von

F. Neumark

Das (meist kurz so genannte) Stabilitätsgesetz hat in der vorliegenden Publikation bereits seinen zweiten ausführlichen Kommentar gefunden1. Diese Tatsache allein deutet auf die außerordentlich große wirtschafte- und finanzpolitische Bedeutung des Gesetzes hin, das in der Tat als eine Art Magna Charta der modernen Fiskalpolitik betrachtet werden kann, denn diese steht ungeachtet mancher auch für die Geld- und Kreditpolitik rele- vanten Bestimmungen durchaus im Mittelpunkt der neuen Kegelungen.

Das Besondere des von A.Möller edierten Werkes liegt, wie übrigens schon der Untertitel besagt, in einer weitgehenden Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Überall wird gezeigt, ob und ggfs. in- wieweit und warum sich Gesetzentwurf und endgültiger Gesetzestext von- einander unterscheiden und auf wessen Initiative Änderungen bzw. Ergän- zungen zurückzuführen sind; daß dabei Anträge der SPD-Bundestagsfrak- tion eine überdurchschnittlich große Kolle gespielt haben, ist prinzipiell wohlbekannt, doch ist es interessant, auch anhand von Einzelheiten fest- stellen zu können, wie stark manche (gegenüber dem ursprünglichen Entwurf „neue") Vorschriften von wesentlicher Relevanz für das konjunkturpoliti- sche Instrumentarium der Regierung durch Vorstellungen geprägt worden sind, die in jener Fraktion wohl vor allem durch den gegenwärtigen Bundes- wirtschaftsminister K.Schiller vertreten wurden.

Das Buch bringt, nach einem kurzen, der Feder Α. Μ otters entstammen- den Vorwort, wie üblich den Text des Gesetzes, eine (ein Dutzend Seiten um- fassende) Einleitung und im Anschlüsse daran den eigentlichen Kommentar,

* Alex Möller (Herausgeber): Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft und Art. 109 Grundgesetz. Kommentar unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte. Bearbeitet von Ch. Böckenförde, O.-E.Oeske, J. Gluckert, C.Noé und M.Schüler. Verlag für Literatur und Zeitge- schehen. Hannover 1968. 318 Seiten.

1 Der erste stammt von K. Stern und P.Münch. Vgl. dazu F. Neumark: Ein Kommentar zum deutschen Stabilitätsgesetz, in „Finanzarchiv", N.F. Bd. 27, 1968, S. 562 ff.

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und zwar zunächst den zu Art. 109 GG, sodann die Erläuterungen zum Stabilitäts- und Wachstumsgesetz. In diesen Erläuterungen folgt auf die Wiedergabe des Gesetzestextes die des Regierungsentwurfs, ein - fallweise unterschiedlich umfangreicher - Überblick über die Entstehungsgeschichte des betreffenden Paragraphen und schließlich die eigentliche Kommentie- rung. Leider ist bei dieser (anders als im Stern-Münck&oheii Kommentar) nicht angegeben, welchem der fünf Bearbeiter sie jeweils zu verdanken ist.

Im allgemeinen stehen die Erläuterungen auf einem recht hohen Niveau. Sie ziehen nicht nur das wichtigste Schrifttum heran, sondern in weitem Umfange auch die Protokolle von Bundestag und Bundesrat ein- schließlich derjenigen der zuständigen Bundestagsausschüsse. Für meinen Geschmack hätte allerdings in manchen Fällen eine kritischere Auseinander- setzung der Verfasser mit Ausführungen sei es von Abgeordneten, sei es von (überwiegend juristischen) Theoretikern und Praktikern den wissenschaft- lichen Wert des Ganzen noch erhöht. Immerhin ist zu erwähnen, daß der Möllerache Kommentar - um ihn abgekürzt so zu nennen - an mehreren Stellen sich von Ansichten distanziert, die im Stern-Münchschen vertreten werden (siehe z.B. SS. 64, 67, 70, 121 und 203).

Es ist an dieser Stelle nur möglich, auf einige wenige Punkte hinzuweisen, die mir von größerem Belang zu sein scheinen und in denen die Verfasser sei es positiv bemerkenswerte, sei es m.E. kritikbedürftige Auffassungen vor- tragen.

Erfreulich klar und zutreffend sind im allgemeinen die Ausführungen zur mehrjährigen Finanzplanung, so namentlich die Betonung der Tatsache, daß Alternativrechnungen „Regierung und Parlament bessere Entscheidungs- grundlagen für ihre wirtschafte- und finanzpolitischen Maßnahmen" geben (S. 129 f. ; siehe daneben S. 88). Zuzustimmen ist auch der Ansicht, daß nicht- lineare diskretionäre Variationen der Einkommensbesteuerung unzulässig sind, eine Ansicht, die die Verfasser vom Wirtschaftsausschuß des Bundes- tags übernommen haben (S. 236), und den verschiedenen Hinweisen darauf, daß das Gesetz die Stellung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verändert hat (siehe SS. 125 f. und 266 ff.). Sicherlich trifft es zu, wenn in diesem Zusammenhange im Hinblick auf gewisse verfassungsrechtliche Bedenken gesagt wird, es sei fraglich, ob sie bei der Formulierung des § 31 vom Gesetzgeber voll erkannt worden seien. An zahlreichen Stellen wird ferner betont, daß und inwiefern sich Ver- schiebungen der politischen Machtpositionen durch das Gesetz vollzogen haben oder angebahnt worden sind (vgl. etwa S. 19 - Möller - und SS. 132f., 136, 162. 180); es ist zu hoffen, daß Parlamentarier sich über die u.U. daraus für den Bundestag erwachsenden Gefahren klar sind bzw. werden. In einem Punkte allerdings haben sich die Verfasser geirrt: Sie vertreten auf S. 120 die Auffassung, die Vorlagen der Bundesregierung über zusätzliche Ausgaben nach § 6 Abs. 2 bedürften zwar gemäß § 8 Abs. 1 der Zustimmung des Bun- destags, doch könne dieser ihnen ;,nur im ganzen zustimmen oder die Zu- stimmung verweigern"; es sei daher „das Gestaltungsrecht dés Parlaments in bezug auf einzelne Ausgaben . . . zugunsten der Beschleunigung des Aus- gabeverfahrens beseitigt" worden. Daß diese Ansicht unzutreffend ist, er-



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gibt sich aus dem inzwischen dem Bundestag (als Drucksache V/3040) vor- gelegten Entwurf einer Bundeshaushaltsordnung, in dessen § 42 es heißt, daß bei den betreffenden Vorlagen „der Bundestag die Ausgaben kürzen" kann, und zwar laut Begründung „einzelne Ausgaben sowie den Umfang der Aus- gaben* * - meines Erachtens nicht etwa eine Revision des § 6 Abs. 2 StabG, sondern lediglich eine der Ausräumung etwaiger Zweifel dienende explizite Präzisierung eines bestehenden Rechtszustandes.

Zu den Fragen, in denen ich der Stellungnahme der Kommentatoren nicht beipflichten kann, gehört der angebliche „verfassungsrechtliche Steuer- begriff" (siehe dazu S. 238 ff.). Da dieser sich an die Definition des § 1 AO an- lehnt, wird die Erzielung von Einnahmen (vom Bundesverfassungsgericht) als ein dem Steuerbegriff „begrifflich zukommender Zweck" angesehen. Die Verfasser des Kommentars erkennen richtig, daß eine diskretionäre Einkom- mensteuererhöhung nach § 26 StabG zum unmittelbaren Zweck „die Min- derung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage durch Kaufkraftabschöpfung" hat. Statt aber daraus, wie das - wenn auch in einem anderen Zusammenhan- ge - Friauf tut1, die logisch einwandfreie, sachlich jedoch unhaltbare Folge- rung zu ziehen, daß „eine Geldzahlungs Verpflichtung, die vom Gesetzgeber als reines Ordnungsinstrument ohne jede finanzpolitische Zielsetzung auf- erlegt wird und prononciert nicht als Einnahmequelle dienen soll, . . . nicht die verfassungsmäßigen Voraussetzungen des Steuerbegriffs unter dem Grund- gesetz" erfüllt und „daher nicht als Steuer zulässig" (!) ist, versuchen sie, ungeachtet ihrer Anerkennung des „verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs", diskretionären Einkommensteuererhöhungen durch die Behauptung ihren Steuercharakter zu erhalten, es träte durch jene Maßnahmen lediglich „im Rahmen einer antizyklischen Finanzpolitik eine zeitliche Verschiebung von öffentlichen Ausgaben" ein. Das mag juristisch ein passabler oder sogar eleganter Ausweg sein, sofern man mit Friauf (a.a.O., S. 1346) der Ansicht ist, „die finanzwissenschaftliche Begriffsbildung (besäße)... im Rahmen einer verfassungsrechtlichen Analyse keine Beweiskraft", vielmehr bilde das Ver- fassungsrecht „seine Begriffe autonom". Aber die Fragwürdigkeit des von den Kommentatoren gewählten Auswegs wird evident, wenn man sich vor Augen hält, daß die einer diskretionären Einkommensteuererhöhung ent- stammenden Geldbeträge, soweit sie der Ausgleichsrücklage zugeführt werden, wirtschaftlich als vernichtet und also nichtexistent zu gelten haben, daß gerade dies und nur dies das Motiv für ihre Erhebung ist, daß die Auflösung von Ausgleichsrücklagen für Ausgabenzwecke sich ökonomisch in nichts von der Schaffung zusätzlicher Kaufkraft unterscheidet und schließlich durchaus denkbar ist, daß wegen eines anhaltenden, mit Inflationstendenzen ver- bundenen Booms die sterilisierten Steuerbeträge in absehbarer Zeit überhaupt nicht zur Leistung öffentlicher Ausgaben Verwendung finden (und: finden dürfen).

Bedauerlich ist, daß die Verfasser keinerlei Kritik an der Art und Weise üben, in der die - durch § 12 StabG geforderte - Vorlage des Subventions-

1 K.H. Friauf: Sondersteuern als verfassungsgerechtes Mittel zur Eindämmung des Straßen- Güterverkehrs?, in: „Der Betriebs-Berater", Heft 33, 22. Jahr, 30. XI. 1967, S. 1345 ff., hier: S. 1347.

21*



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berichte seitens der Regierung erfolgt ist (vgl. dazu S. 147 ff.), vielmehr im wesentlichen einfach die von der Regierung vorgebrachten gänzlich unver- bindlichen allgemeinen Deklarationen wiedergeben, obwohl sie doch selbst die Forderung aus der Begründung zu dem Entschließungsentwurf der Bun- destagsfraktionen zitieren, „energische Maßnahmen zur Eindämmung der Subventionen einzuleiten". Unzulänglich sind auch die Erläuterungen zu § 26 StabG über die Anpassung von Vorauszahlungen an wachsende Ein- kommen (S. 216 f.). In Wirklichkeit liegt hier, wie ich an anderer Stelle gezeigt habe1, eine der wichtigsten Lücken des Gesetzes für den Fall, daß eine anti-inflatorische Fiskalpolitik geboten ist. Ferner sei erwähnt, daß der Möller-Komment&T (ähnlich wie der von Stern und Münch), die Bestimmun- gen des § 15 mit der Überschrift „Obligatorische Konjunkturausgleichsrück- lage" versieht und demgegenüber im Zusammenhang mit § 5 (S. 104) den Ausdruck „freiwillige Konjunkturausgleichsrücklage" verwendet. Ich halte diese Terminologie für irreführend und daher unzweckmäßig2, insbesondere dann, wenn zwischen den Zuweisungen auf Grund von § 15 Abs. 1-3 und § 15 Abs. 4 nicht klar unterschieden wird. Meines Erachtens kann man nur in bezug auf die letztgenannte Bestimmung (Sterilisierung der aus einer diskre- tionären Erhöhung von Einkommen- und Körperschaftsteuer fließenden Mehrerträge) von einer „obligatorischen" Rücklage sprechen. Übrigens findet sich in beiden Kommentaren kein expliziter Hinweis darauf, daß hinsichtlich der Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Einkommensteuer- variation einerseits, der Berechnung des (sc. im Erhöhungsfalle) zu sterili- sierenden Aufkommenanteils andererseits gewisse Unterschiede bestehen3.

Abschließend sei noch folgende grundsätzliche Bemerkung gestattet: Die Verfasser zitieren - offensichtlich zustimmend - die Stimmen, die sich bei der Beratung des Gesetzentwurfs gegen eine verfassungsrechtliche Defini- tion von „unbestimmten Rechtsbegriffen" wie insbesondere des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" ausgesprochen haben (S. 61 f.). Ich halte diesen Abstentionismus des Gesetzgebers für durchaus zweckmäßig, frage mich aber, ob die dafür gegebene Begründung ausreicht, daß nämlich eine Definition „nur die Wiedergabe zeitbedingter wirtschaftswissenschaftlicher Lehrmeinungen hätte sein können" und man das Grundgesetz nicht „an einen bestimmten Stand der Wirtschaftswissenschaft binden" solle. Mir scheint, daß zwar in der Tat eine ver/asswn^sgesetzliche Fixierung des In- halts von Begriffen wie „gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht" oder auch „Stabilität des Preisniveaus", „hoher Beschäftigungsgrad" u. dgl. wegen des Wandels der Theorien (aber auch der Ideologien) bedenklich sein könnte, daß jedoch die Art und Weise, wie derartige Begriffe kraft selbstetablierter „verfassungsrechtlicher Autonomie" vom Verfassungsgericht oder auch nur einzelnen Verfassungsrechtlern unter bewußter,meist ζ. Τ. freilich wohl unbe- wußter Vernachlässigung wirtschaftstheoretischer und -politischer Wand- lungen ausgelegt werden, ebenfalls, vielleicht sogar in noch höherem Grade

1 Siehe Neumark: Zur Problematik der Effizienz fiskalpolitischer Instramente des Stabilitätsgesetzes, in: „Finanzarchiv", N.F. Bd. 28, 1968, S. lOOff.

8 Siehe Neumark, JKin Kommentar..., aaü., S. 5öö/ö7. 8 Vgl. Neumark, Zur Problematik, aaO., S. 105 f..



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Gefahren impliziert. Kein vernünftiger Nationalökonom wird bestreiten, daß die meisten wirtschaftswissenschaftlichen Lehrmeinungen „zeitbedingt" sind1. Er wird sich aber nicht enthalten können, an die Vertreter der Rechts- wissenschaft die Frage zu richten, ob diese sich etwa in der - zweifelsohne be- neidenswerten - Position befindet, ewig gültige und überall anwendbare Ein- sichten zu besitzen, kraft derer sie zu sachadäquaten und verfassungskon- formen „autonomen" Begriffsbildungen in der Lage ist - und wenn ja: worin jene Einsichten sich von dem unterscheiden, was man gemeinhin als Dogmen bezeichnet. Jedenfalls ist es für einen Finanztheoretiker des ausgehenden 20. Jahrhunderts, wie ich offen gestehe, unverständlich, wie man an einem durch die Fortschritte der Finanztheorie und die Veränderungen der realen Finanzwirtschaft längst überholten „verfassungsrechtlichen Steuerbegriff" (s.o.) und, wie das der ilfoKer-Kommentar (S. 239) tut, an der vor rd. 100 Jahren durch Adolph Wagner begründeten Unterscheidung zwischen Steuern und Gebühren nach der Art der angeblichen „Entgeltlichkeit" festhalten oder, ohne auch nur den Versuch zu einer Begründung zu unternehmen, apodiktisch behaupten kann (S. 60), der in Art 109 GG „verwendete Begriff der Haushaltswirtschaft (sei) enger als der der Finanz Wirtschaft", dergestalt, daß zu ihm „nicht die Einnahmebeschaffung, z.B. die Erschließung von Steuerquellen" gehöre. Was die von den Verfassern (S. 62) konstruierte Ge- gensätzlichkeit von Art. 109 GG und § 1 StabG betrifft, so beruht sie auf einer Verkennung der Absichten des Gesetzgebers und der Tatsache, daß auch die im erwähnten Grundgesetz (allein) angesprochene „Haushalts Wirtschaft" so gut wie sämtliche nicht direkt finanzpolitischen Eingriffe mitumfaßt, weil diese in aller Regel haushaltswirtschaftliche Konsequenzen haben.

Ungeachtet der im vorhergehenden angedeuteten Bedenken, die ich hinsichtlich einzelner der im vorliegenden Kommentar vertretenen Auffas- sungen hege, möchte ich abschließend nachdrücklich betonen, daß die Publi- kation als ganzes eine sehr verdienstliche, überwiegend ein recht hohes Niveau einhaltende Arbeit darstellt, die von allen Interessenten - Theoreti- kern wie Praktikern - mit Nutzen zu Rate gezogen werden kann, insbesondere, wenn sie sich über gewisse juristische Zweifelsfragen zuverlässig orien- tieren wollen.

1 Näheres in meiner Studie „Gedanken zur Allgemeinheit der Wirtschafts- theorie", in: F. Neumark: Wirtschafte- und Finanzprobleme des Interventions- staates, Tübingen 1961, S. 3-22.



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