für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ...für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek Journal des sciences juridiques et sociales Faculté

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Zeitschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales Faculté de droit,Univeristé Josip Juraj Strossmayer à Ossiek

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of Law,Josip Juraj Strossmayer University of Osijek

Pravni vjesnik Pravnog fakultetaSveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Izdavač/PublisherPravni fakultet u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo/Editorial BoardProf. dr. sc. Zvonimir Lauc (glavni i odgovorni urednik /Editor in Chief), prof. dr. sc. Ivana Barković (izvršni ured-nik/Executive Editor), doc. dr. sc. Predrag Zima (tehnički urednik/Technical Editor), prof. dr. sc. Branko Babac, prof. dr. sc. Vladimir Ljubanović, prof. dr. sc. Srećko Jelinić, prof. dr. sc. Nedeljko Bosanac, prof. dr. sc. Vlado Belaj, prof. dr. sc. Vilim Herman, prof. dr. sc. Renata Perić, prof. dr. sc. Igor Bojanić, doc. dr. sc. Mira Lulić, doc. dr. sc. Mario Vinković

Međunarodno uredništvo/International Editorial BoardProfessor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Velika BritanijaProf. dr. iur. Rainer Gildeggen, Hochschule für Wirtschaft und Rech, Hochschule Pforzheim, Njemačka Prof. dr. sc. Ljubomir Zovko, Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosna i HercegovinaDoc. dr. sc. Justyna Maliszewska- Nienartowitz, Jean Monner Center for European Studies, University of Torųn, PoljskaProf. dr. sc. Vid Jakulin, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Slovenija

Lektor za hrvatski jezik/Croatian Language EditorMarija Šerić, prof.Prevoditelj i lektor za njemački jezik/ German Language EditorMr. sc. Ljubica KordićPrevoditelj i lektor za francuski jezik/ French Language EditorBranka Semialjac, dipl. oecc. Mr. sc. Jean-Francois BergerPrevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language EditorŽeljko Rišner, prof.Dubravka Papa, prof.

Adresa uredništva/Address of the Editorial BoardPravni fakultet u OsijekuStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskatel: 031/224-500, fax: 031/224-540web: http://vjesnik.pravos.hr

Časopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena četverobroja 120,00 kn)Narudžbe slati na adresu uredništva, a novac uplatiti na žiro račun broj 2340009-110063962

Naklada 500 primjeraka

Izdano uz financijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike HrvatskeTekstovi objavljeni u časopisu referiraju se u publikaciji Current Legal Theory, Tilburg, The Netherlands

TisakMIT, Osijek.

UDK-34ISSN 0352-5317

Godište 24 – Br. 2, str. 1 -190

3

SADRŽAJ

Duško Vrban, Ph.D., Full ProfessorCAN THE THEORY BE RESCUED? A RECONSIDERATION OF RELATIONSHIP BETWEEN THEORY AND PRACTICE IN JURISPRUDENCE .......................................................................... 9

Doc. dr. sc. Aleksandra Vasilj, dr. sc. Sanja Zagrajski, Biljana Činčirak, dipl. iur.LUKE UNUTARNJIH VODA I PRAVNI STATUS ZEMLJIŠTA UNUTAR LUČKOG PODRUČJA – NEDOREČENOST ZAKONA O PLOVIDBI I LUKAMA UNUTARNJIH VODA......................... 21

Doc. dr. sc. Branislav MalagurskiTERITORIJALNA ORGANIZACIJA I INSTITUCIJE PODRŠKE KAO UVJET UČINKOVITE MEđUNARODNE SURADNJE EUROPSKE UNIJE I DRŽAVA JUGOISTOČNE EUROPE: SLUČAJEVI HRVATSKE I SRBIJE ................................................................................................49

Doc. dr. sc. Izabela Pruchnicka-GrabiasINVESTICIJSKA POLITIKA HEDGE FONDOVA PONUđENIH NA POLJSKOM FINANCIJ-SKOM TRŽIŠTU ............................................................................................................................. 61

Mr. sc. Anita BlagojevićPRVI OMBUDSMAN U SVIJETU- ŠVEDSKI ‘’JUSTITIEOMBUDSMAN’’ ................................ 77

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda, Renata Čorić, dipl. iur.USTROJSTVO BOSNE I HERCEGOVINE S OSVRTOM NA ENTITETE ................................... 95

Dr. sc. Sandra Fabijanić GagroZAŠTITA OSOBA U NEMEđUNARODNIM ORUŽANIM SUKOBIMA ....................................115

Ines Jambrek, dipl. iur, mr. sc. Petra GoranREFORMA JAVNE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ-POSTAVLJA LI ZAKON O DRŽAV-NIM SLUŽBENICIMA TEMELJ ZA RAZVOJ LJUDSKIH RESURSA U HRVATSKOJ DRŽAV-NOJ UPRAVI? ............................................................................................................................... 137

Davorin Pichler, dipl. iur.DRUŠTVA ZA UZAJAMNO OSIGURANJE ................................................................................ 165

Prikaz

Prof. dr. sc. Ivana BarkovićPRIKAZ KONFERENCIJE IABE 2008 ........................................................................................ 185

PRAVNI VJESNIK GOD. 24 BR. 2, 2008.

4

CONTENT

Duško Vrban, Ph.D., Full professorCAN THE THEORY BE RESCUED? A RECONSIDERATION OF RELATIONSHIP BETWEEN THEORY AND PRACTICE IN JURISPRUDENCE .......................................................................... 9

Aleksandra Vasilj, Ph.D., Assistant professor, Sanja Zagrajski, Ph.D., Biljana Činčurak, LLBPORTS ON INLAND WATERWAYS AND LEGAL STATUS OF THE LAND WITHIN THE PORT AREA – DEFICIENCY OF THE ACT ON NAVIGATION AND INLAND PORTS ....................... 21

Branislav Malagurski, Ph.D., Assistant professorTERRITORIAL ORGANIZATION AND SUPPORT INSTITUTIONS AS PRECONDITIONS TO EFFICIENT INTERNATIONAL COOPERATION BETWEEN EUROPEAN UNION AND SOUTH-EAST EUROPE COUNTRIES: CASES OF CROATIA AND SERBIA ...........................................49

Izabela Pruchnicka-Grabias, Ph.D., Assistant professorINVESTMENT REGULATIONS OF HEDGE FUNDS OFFERED ON THE POLISH FINANCIAL MARKET ......................................................................................................................................... 61

Anita Blagojević, LLMTHE FIRST OMBUDSMAN IN THE WORLD- THE SWEDISH «JUSTITIEOMBUDSMAN» .. 77

Stipe Ivanda, Ph.D., Assistant professor, Renata Čorić, LLBORGANIZATION OF THE BOSNIA AND HERZEGOVINA WITH THE PARTICULAR ATTENTION TO ENTITIES .......................................................................................................... 95

D. Sc. Sandra Fabijanić GagroPROTECTION OF PERSONS IN NON-INTERNATIONAL ARMED CONFLICTS .................115

Ines Jambrek, LLB, M.Sc. Petra GoranPUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN THE REPUBLIC OF CROATIA-DOES THE CIVIL SERVANTS ACT LAY THE FOUNDATIONS TO HUMAN RESOURCES DEVELOPMENT IN CROATIAN STATE ADMINISTRATION? ................................................................................... 137

Davorin Pichler, LLBMUTUAL INSURANCE COMPANIES ......................................................................................... 165

Reviews

Ivana Barković, Ph. D., Associate professorREVIEW OF THE CONFERENCE IABE 2008 ............................................................................ 185


5

INHALT

Dr. Duško Vrban, ordentlicher ProfessorCAN THE THEORY BE RESCUED? A RECONSIDERATION OF RELATIONSHIP BETWEEN THEORY AND PRACTICE IN JURISPRUDENCE .......................................................................... 9

Doz. Dr. Aleksandra Vasilj, Dr. Sanja Zagrajski, Biljana Činčurak, dipl. IurDIE HäFEN DER INNEREN GEWäSSER UND DER RECHTSSTATUS DER GRUNDSTüCKE IM HAFENGEBIET – MANGELHAFTIGKEIT DES GESETZES üBER SCHIFFFAHRT UND DIE HäFEN DER INNEREN GEWäSSER ............................................................................................ 21

Doz. Dr. Branislav MalagurskiTERRITORIALORGANISATION UND UNTERSTüTZUNGSINSTITUTIONEN ALS VORAUSSETZUNG EINER WIRKUNGSVOLLEN INTERNATIONALEN ZUSAMMENARBEIT ZWISCHEN DER EUROPäISCHEN UNION UND DEN SüDOSTEUROPäISCHEN STAATEN: FäLLEN KROATIENS UND SERBIENS ........................................................................................49

Doz. Dr. Izabela Pruchnicka-GrabiasREGULIERUNG DER INVESTIERUNGEN IN DIE AUF DEM POLNISCHEN FINANZMARKT ANGEBOTENEN ABSICHERUNGSFONDS (HEDGE FUNDS) .................................................. 61

Mag. Anita BlagojevićSCHWEDISCHER ‘’JUSTITIEOMBUDSMAN’’- DER ERSTE OMBUDSMANN IN DER WELT .. .......................................................................................................................................................... 77

Doz. Dr. Stipe Ivanda, Renata Čorić. dipl. Iur.STAATSAUFBAU VON BOSNIEN UND HERZEGOWINA MIT RüCKSICHT AUF DIE ENTITäTEN .................................................................................................................................... 95

Dr. Sandra Fabijanić GagroPERSONENSCHUTZ IN NICHT-INTERNATIONALEN WAFFENKONFLIKTEN ..................115

Ines Jambrek, dipl. Iur., Mag. Petra GoranDIE REFORM DER ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG IN KROATIEN – LEGT DAS GESETZ üBER DIE ÖFFENTLICH BEDIENSTETEN EINEN GRUND FüR DIE ENTWICKLUNG VON MENSCHLICHEN RESSOURCEN IN DER STAATSVERWALTUNG KROATIENS? ............... 137

Davorin Pichler, dipl. Iur.DIE GESELLSCHAFT FüR WECHSELSEITIGE VERSICHERUNG .......................................... 165

Darstellung

Dr. Ivana Barković, ausordentlicher ProfessorDARSTELLUNG DER KONFERENZ IABE 2008 ....................................................................... 185


6

TABLE DES MATIéRES

Dr. Sc. Duško Vrban, professeur titulaireCAN THE THEORY BE RESCUED? A RECONSIDERATION OF RELATIONSHIP BETWEEN THEORY AND PRACTICE IN JURISPRUDENCE .......................................................................... 9

Doc. dr. sc. Aleksandra Vasilj, dr. sc. Sanja Zagrajski, Biljana Činčurak, dipl.iurLES PORTS DES EAUx INTéRIEURES ET LE STATUT JURIDIqUE DES TERRAINS à L’INTéRIEUR DE LA ZONE DE PORT – L’IMPRéCISION DE LA LOI DE NAVIGATION ET DES PORTS DANS LES EAUx INTéRIEURES ..................................................................................... 21

Doc. dr. sc. Branislav MalagurskiL’ORGANISATION TERRITORIALE ET LES INSTITUTIONS DE SUPPORT COMME CONDITION DE COOPéRATION INTERNATIONALE DE L’EU AVEC LES éTATS DE L’EUROPE DU SUD-EST : CAS DE LA CROATIE ET SERBIE ........................................................................49

Doc. dr. sc. Izabela Pruchnicka-GrabiasPOLITIqUE D’INVESTISSEMENTS DE HEDGE FONDS OFFERTS SUR LE MARCHé POLONAIS DE FINANCES ............................................................................................................ 61

Mr. sc. Anita BlagojevićLE PREMIER MéDIATEUR AU MONDE – LE « JUSTITIEOMBUDSMAN » SUéDOIS .......... 77

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda, Renata Ćorić, dipl. iur.CONSTITUTION DE LA BOSNIE ET HERZéGOVINE AVEC UN REGARD SUR LES ENTITéS .......................................................................................................................................................... 95

Dr. sc. Sandra Fabijanić GagroLA PROTECTION DES PERSONNES DANS LES CONFLITS ARMéS LOCAUx ....................115

Ines Jambrek, dipl. iur., mr. sc. Petra GoranLA RéFORME DE L’ADMINISTRATION PUBLIqUE EN RéPUBLIqUE DE CROATIE. LA LOI SUR LES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIqUE, POSE T-ELLE LE FONDEMENT DU DéVELOPPEMENT DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS L’ADMINISTRATION CROATE ? ................................................................................................ 137

Davorin Pichler, dipl. iur.LES SOCIETES MUTUELLES ...................................................................................................... 165

Revues

Dr. Sc. Ivana Barković, professeurREVUE DE CONFERENCE IABE 2008 ....................................................................................... 185


PRAVNE ZNANOSTI

9Duško Vrban, Ph.D. - Can the theory be rescued? A reconsideration of relationship between theory and practice in jurisprudence

Duško Vrban, Ph.D., Full Professor

CAN THE THEORY BE RESCUED? A RECONSIDERATION OF RELATIONSHIP BETWEEN THEORY AND PRACTICE IN JURISPRUDENCE

Theoria sine praxi rote sine axi Praxis sine theoria caecus in via

1. INTRODUCTION

1.1. The aim of this paper is to examine relationship between legal theory and legal practice and to lay a foundation for further discussion of relevance of theoretical constructs for a post- modern law. At the outset, we enumerate at the end of this introduction, a set of contemporary developments in law and society that represent a challenge for legal science. Then, in the second part, we examine some of dominant theoretical approaches, proposing to look at the argumentation theory as the most appropriate device for bringing together legal theory and practice. In the third part, several problems that have disintegrative or crippling effect on the practice of law are examined: legal unity within the European integration project, dilemmas of tort law, deficiencies of judicial decision-making from the point of view of justification and language transparency, and some problems of the Croatian courts / practice. Finally, at the concluding fourth section, we attempt to summarize previous observations. 1.2. Legal theory is one of three basic disciplines in legal science, besides philosophy and sociology of law. It can be conceived as an action – oriented science.1 It makes up a guide for the investigation of legal phenomena that are objects of particular legal sciences. Therefore, legal theory may be understood as a scientific foundation for a study of legislative law-making, judicial reasoning and administrative science and as a foundation of legal dogmatics and of legal policy (Rechtspolitik) in general. 1.3. Law in a practice (legal practice) – in close connection with legal theory mentioned above- could be defined as a praxis oriented activity, that aims at a law production on different levels. This production implies use of natural language and a search for rationally grounded decisions. In a wider sense, legal practice may refer to: - legislative and administrative legal production; - decision- making by a judiciary; - rules of attribution (competence, institutional settings) and procedure, and

UDK: 340.12Prethodno znanstveno priopćenje


- set of thetoric and argumentative skills used by legal professionals. 1.4. The question of social and political change which disrupt legal orders lies behind interests of philosophy and theory of law. These two disciplines have generally been commited to a search of universal and unchanging norms and values. Even the sociology of law (sociological jurisprudence) has paid insufficient attention to recent developments in legal cultures. One can mention briefly some of those developments which challenge prevailing traditions and points of view in legal science. First, the collapse of socialist systems has opened a whole new set of processes which are named “transition” which includes also legal tradition. Transition entails new criteria of legality, partial return to national tradition, adoption of Western concepts of private law as an area of freedom as autonomy. But, a search or a delicate balance between private interest and public good, has led to a disadvantage of the former. Strivings to repair unjustices of the Communist system (privatizations, lustrations etc.) have sometimes produced new forms of unjustice. Another phenomena which has not been foreseen by social science including legal theory, has been rise of Islam and revitalization of traditional jurisprudence. Nevertheless interpretation of law according to sharia precepts has not been linear and one has to take in account that even the conservative Islamic countries allow for the change in traditional law, in particular when status of women is considered. A third and perhaps most important legal development, consist in European integration and emergence of a kind of trans- national law. Relationship between national and Community law are viewed as mutual and flexibile. New guidelines have been introduced such as consumer protection and supsidiarity. European legal cooperation entails also a question of globalisation of law and it’s post- modern manifestations such as lex mercatoria and soft law. A fourth feature, is emergence of new branches of doctrine and judiciary in the field of protection of human rights. An important innovation has been made in this domain since the 2nd World War in Europe: establishment of the permanent Court for the protection of rights which is open- under certain conditions- to almost every citizen of Europe (Turkey included). According to recent reports, the court is heavily burdened with applications, in a way that at actual rate, it would take 46 years to clear the issues.2 As it seems the cause for such an overload is mainly rising number of complaints from “new democracies” (Turkey, Eastern Europe, Russia). Finally, an interesting phenomenon can be observed in the field of public law: spread of judicial review including constitutional courts. In other words, legal science has failed to illumine not only classical problems of law philosophy but also to make a valid contribution to the analysis of new trends in contemporary and post-modern law.

2. FUTILE SEARCH FOR A COHERENCE OF LEGAL ORDER? SOME OBSERVATIONS ON THEORY

2.1. Traditional legal theory, especially in Germany (in the Anglo-American realm, such attempts have been less frequent, but still one has to remind of Austin, Hart and analytical jurisprudence), tried to achieve a perfectly logically consistent view of legal order. One way

1 Handlungswissenschaft-cf.. MAIHOFER, 1972, 71.


has been a discovery of latent meanings of norms which could be connected into institutions and general abstract classifications (Savigny, Puchta, Begriffsjurisprudenz, Pandekten school). A step further has been the attempt by Kelsen to construct a dynamic hierarchical system of norms whose validity finally depends on an extraneous factor: Grundnorm.Another formal theories of law have been influenced by philosophy of language (Hart, Ross, Aarnio, Opalek, Peczenik) or by a search for a foundation of legal logic (Engisch, Klug, Tammelo, Weinberger, von Wright). 2.2. Believing that law could not be conceived as an closed logical set of propositions or a coherent whole, another stream in German legal thought – hermeneutics, started with an alternative view of law as relational and creative act of understanding (Verstehen). In the same time, appeared a revival of practical philosophy by Theodor Viehweg, known as “topical jurisprudence”. A new view of legal reasoning has been introduced focusing on the problem-thinking and discourse technique. Critical attitude towards formalism has been stressed also by jurisprudence of interest (Ihering), which was developed into jurisprudence of values. Lately, Radbruch re-introduced considerations about “justice” into prevailing positivist thinking, while Dworkin stressed importance of general principles, and protection of rights. Another stronghold of critical understanding of law towards formalism has been emergence of sociology of law (Ehrlich) and of free law movement (Kantorowicz, Fuchs). Scandinavian and American realism radicalized this anti- formalist view arguing that law represents an open, socially constructed set of meanings. In such a way law ceases to be conceived as a “system” and its main feature instead previsibility becomes “indeterminacy”. 2.3. New attempt to grasp organic coherence of legal order and institution has been made by system theorists. They were inspired by cybernetics and social system approaches in the sociology and anthropology of 1960s. (Parsons, Hoebel, Merton). In such a way, law can be considered as regulatory system of particular nature which fulfills function of a formal social control. Contrary to older formalists in legal theory and functionalists in sociology, Nikolas Luhmann proposed a new model of self-reflecting, dynamic, closed system which functions in relation to other sub-systems of society as an independent whole. 2.4. An original variant of system approach combined with Marxist- inspired phenomenology is given in Jürgen Habermas’s mature works. He has been for a long time concerned with questions of legitimacy of socio-political orders, with the problem of truth and rules of rational discourse, with rationality and language, but his most important idea for a legal theory is perhaps distinction between system and world of live (Lebenswelt). While system is dominated an instrumental-technical rationality, in “Lebenswelt” reigns communicative rationality. Conceived as an inter- subjective whole, it enables the interpretation of the world. In the modern times, there is a “colonization” of Lebenswelt, because money and power begin to invade original sphere of it. According to this conception, law is a “citizen of two different worlds” because it belongs to the power system, but in the same time its legitimacy and application depend on values, i.e. on the “world of life”. Therefore, legal reasoning depends both on societal power (state and social forces behind it) and on human trust and understanding. 2.5. All precedent theories – except realist schools- could be classified under heading

“objective knowledge”. On the contrary, post-modern thinkers distrust previous generalizations and existing legal concepts. Their theoretical mood is characterized by scepticism about truth

2 Cf. FINANCIAL TIMES, April 19/20, 4.

12

and knowledge in general and can be named “negativist” and “antifoundationalist”. Such radical different view of jurisprudence is presented in the deconstruction theory. Deconstruction originated in philosophy and literary criticism under the influence of French philosopher Jaeques Derrida. Derrida proposed new way of looking at literary production; he sees them as “texts” what means writings or statements open to critical analysis which can use any point of reference, abolishing the difference between “inside” and “outside”. Balkin writes at this point: “Deconstruction does not show that all texts are meaningless, but rather that they are overflowing with multiple and often conflicting meanings.3 Consequences and utility of deconstruction in legal reasoning are questionable. It can nevertheless contribute to a renewal of conceptual analysis because it challenges the dominant meanings. In analysis of judicial decisions, deconstruction can enlighten singularity of individual cases. It can also be used in the public (constitutional) law.4 As such it appears as a

“game of contingencies.5

2.6. Retreat of formal theories of law conceived as hypothetically closed and complete system of meanings, contained as ready- made entities- in statutes, has opened way either to radical skepticism towards theorizing about law (realist school), or to hermeneutic approaches combined with Marxism, phenomenology on various post- modern theories. In the same time, critical attitude has arisen towards subsumption method and classical canons of interpretation (Auslegung according to Savigny). A proposal to focus on practical legal reasoning and judicial decision-making has marked the re-birth of practical philosophy in the sense of the topic at Aristotle. In such a way Theodor Viehweg and others (Esser, Perelman, etc.) created the bases of a theory of argumentation. In spite of the large echo of this approach, a single argumentation theory has not been developed, and there is a variety of them. Only some of them have been connected into larger theoretical frameworks like the theory of rational discourse by Habermas and Alexy. Nevertheless, in spite of this variety, argumentation theories show several common features: 1. Law is considered as a rational product including its normative, value and factual

components, but in practical reason perspective. 2. Legal syllogism is no longer a key for understanding of juridical reasoning. Instead of

deductive logic, one has to take into account decision as a process of reciprocal (dialectic) interchange between facts, values and normative elements.

3. Instead of the image of a closed system, law can be viewed as an open system or as no system at all, but a set of problem- based situations where a solution is reached through argumentation and persuasion. A striking similarity is drawn between this approach and the reasoning in the antiquity by Roman lawyers (VILLEY, 1972)

4. The number of arguments is not limited as they can be used for a justification of any decision.

2.7. Argumentation theory can be at best understood as a translation of decision- making procedures which can be considered as a kind of problem- solving devices. In this perspective, arguments are used principally as means of justification (Begründung, Rechtfertigung) of court judgments. Distinguishing between “production” (Herrstellung) and “description” (Darstellung) as well as between normative and empirical aspects, one can further develop

Duško Vrban, Ph.D. - Can the theory be rescued? A reconsideration of relationship between theory and practice in jurisprudence

3 BALKIN,1996, 367.4 SANDEN, 2003, 448-9.5 Karl-Heinz Ladeur: Postmoderne Rechtstheorie, 2nd ed., 1995, 39.

13

argumentation theory in connection with decision- making theories. In this context, sociological, empirical and normative- praescriptive elements can be analysed as autonomous dimensions of this problem whole. 6

3. “LAW IN ACTION”: EUROPEAN LEGAL IDENTITY, TRANS-NATIONAL LAW AND JUSTIFICATION OF LEGAL DECISIONS

3.1. Law as a device of integration: hopeless search for an unified legal system

If there are several reasons for a dissatisfaction with the European project- considered by some as a fulfillment of a millenial dream – law has been so far an obvious one. Nowadays, it appears as illusory to foresee an unified public and private law in Europe. There is no more much talk about Europe as a federal political community, a there is no agreement on constitutional and social issues. But one may wonder whether a more solide basis for the European unification can be found in medieval ius commune , i.e. Roman law tradition which could represent an intellectual base of European law.7 Similarly, there are projects to create on this basis a new unified private law. European legal integration proceeds on different levels: first, on the level of treaties and inter- state agreements (primary sources), then the level of secondary sources of law (directives of the EU Commission), on the level of European courts (European Court of Justice, ECHR in Strasbourg) and finally on the level of implementation by member states. Jacques Delors- an EU commissioner, said in a speech on July 4, 1988, that in ten years 80% of all economic, tax and social laws would be enacted by a Community. In fact, according to statistics of German constitutional court, already 80% of economic law and 50% of all national laws derive from European sources.8

Still, there is a duality in legal system of European states; from one side, there are isolated islands of unified or harmonized law, and on the other side , one deals with national legislation and practices. Implementation of EEC law leads frequently to conflicts between domestic and supra-national sources. Usually, directives require an implementation in national legislation, but there have been exceptions to this rule. Frequently, some directives are not implemented, especially when there is an opinion that existing national law contain appropriate provisions. Instead of partial harmonization with its numerous compromises and inconsistencies, some suggest creation of optimal law based on a uniform civil code.9 This projects have been met with resistance by both practioners and theoreticians of law. Some point out to different legal cultures in Europe which will prevent a uniform interpretation of such code. Some argue that judiciary-like in Common law tradition- is a superior way of handling civil law issues than statuary regulations. Indeed experience with new German laws concerning contracts shows that too general and abstract nature of law make them unsuitable for the practice.10 Therefore an alternative view has been proposed for a future harmonisation: creation of a “model code” as a framework for a kind of soft law. Transformations of national legal systems within European legal framework, not only did not achieve desidered legal unity, but may have an opposite effect – disintegration of law as

Duško Vrban, Ph.D. - Can the theory be rescued? A reconsideration of relationship between theory and practice in jurisprudence

6 SCHNEIDER/SCHROTH, 1994, 470-503.7 Cf. T. M. J. Mollers: The role of law in European integration , Am. Journ. comp. law, xLVIII, 2000, 4: 679- 711.


a coherent whole. In this sense, some authors observe a profound “de-structuration effect” of contemporary changes in legal framework of the European states.11 Ironically, it seems that intensification of juridical activity through European instances, produced disastrous consequences just in the domain where legal techniques and goals of the Community coincide to the upmost degree- private law as the basis for civil and commercial transactions. Some fundamental legal concepts such as property, contract, civil responsibility and notion of risk have been challenged and partially transformed without establishment of coherent and applicable solutions. According to Luigi Moccia, actual transformation of European private law, appears as chaotic process. He suggests that legal structure is undermined by pressures from two sides. First kind of forces is an external one. It consists in the borrowings from Common law and on the other side, in introduction of vague and unspecified concepts such as “consumer expectations” for instance. In the same time, use of soft law , technique (i.e. in environmental law) does not contribute to a legal certainty. Second driving force of disruption , lies in the peripheral pressures. Given growing local autonomy, based upon decentralization and subsidiarity principles, legal practice weakens its links with central state and becomes more dependent on local and professional pressures.

3.2. Tort law and a risk society

Tort law represents a particularly extensive and controversial segment of litigation in private law matters. The rise of tort claims can be attributed to several factors; one of them, is an increase of road accidents and dangers of contemporary technology. But , tort law is not only a particularly dynamic segment of private law ; it represents in itself a challenge for legal theory and sociology of law.12 From the sociological point of view, tort law points out to a quality of life, defective and toxic products, medical malpractice, institutionals abuse and neglects on one hand, and on the other, to mechanisms of attribution of social costs and compensations. From the theoretical and philosophical point of view, tort law bears on the concept of social justice and on the question of formal and substantial justice. Let us remind of Aristotle’s conception of justice which distinguishes two fundamental forms of justice. The first one, is corrective justice (iustitia commutativa), and the second one is distributive justice (iustitia distributiva). In the first case, one deals with formal equality of parties, who can be considered as free agents with reciprocal rights and duties. In the second case, benefits and burdens are allocated according to a merit principle. The merit can be attributed to a particular social position, role or profession (i. e. worker, pedestrian, passenger etc). While corrective justice is indifferent to the questions of status, wealth and merit, distributive justice values losses and damages on a social scale. From this second position of distributive justice, it is possible to argue in favour of well-known legal constructs of strict liability, responsibility for accidental harm and non-fault compensations. In this way, an injured worker can base its claims on its normative entitlement (statutary foreseen responsibility for an injury in the workplace).

8 quoted in Mollers, op.cit., 694.9 Cf. MOCCIA, 2004, and DAUNER-LIEB, 2004.10 Cf. DAUNER- LIEB, 2004, 567-8.11 MOCCIA, 2004:32.


3.3. Judicial practice: need for justification of courts decisions

Somehow neglected topic of legal theory and traditional methodology is the justification of legal decisions, primarily those of courts. Justification of court decisions is closely connected with the problem of legal reasoning, interpretation of legal texts, notably statutes and with argumentation as principal legal technique.13 We shall briefly in the comparative perspective point out to some national peculiarity when justifications of courts decisions are concerned. Three criteria appear as appropriate to distinguish legal practice in different states: first, the length of judgments including justification, second, transparency and style of language and third, choice and frequency of arguments used in justification of courts decisions. In the past, there has been a sharp difference between French and German courts in relation to the length of justification of courts decisions. So French court decisions were extremely brief starting with “Attendu que...” and containing sometimes only one or couple of sentences. Even the judgments (arrêt) of the French High Court (Cour de cassation), were notably shorter than those of the Bundesgerichtshof. On the side of constitutional decisions, those in Germany could be as long as 100 pages.14

Contrary to the famous French tradition of Carterian “clearness” (clarté) the style of French courts- according to authors who have investigated legal style- appeard as unprecise and even cryptic. The same could be said for a German practice.15 Allegedly, such European legal language can be unfavourably compared with wordings of Anglo- American courts. Concerning the contents of justifications, one can notice a considerable difference between continental European and Common law practice. Previously, English law did not use principle of “good faith” and the courts have seldom used other methods of interpretation than “literal rule”.

3.4.Croatian judicial decisions: Some remarks on argumentation and principle of the so-called “material truth”

According to findings by Žaklina Harašić, who has in her pioneer study, investigated the nature of justification in Croatian courts decisions, Croatian courts seldom use arguments.16 Particularly rare are arguments “rerum naturae” , argument a simili ad simile and argument a coherentiae. More frequent is use of arguments which appeal to general (particularly procedural) principles, as well a use of teleological argument. It is very significant that Croatian courts never refer to a legal doctrine, although it should constitute a basis for use of arguments. It is interesting to note the difference in this matter between France and Germany; while the French Cour de cassation seldom refers to a legal doctrine, it is usual for a Bundesgerichtshof (BHG) to do so.17

12 Cf. for instance R.L. Rabin: Book review: Law for law/s sake: The idea of private law. By Ernest J. Weinrib, Cambridge, Harvard University Press, 1995…, The Yale Law Journal, 105, 1996, 8: 2261-2283.

13 Cf. R. Christensen / H. Kudlich: Theorie richerlichen Begründens, Berlin, 2001; P. Commanducci/ R. Guastini (ed.); L’ analisi del ragionamento giuridico, Torino, 1986; H.Koetz : Die Zitierpraxis der Gerichte.., Rabels Zeitschrift , 37 (1988), 245-263; G. Lazzaro: Argomenti dei giuridici, Torino, 1970; N. D. MaxCormick / R.S. Summers (eds.): Interpreting statutes, Aldershot (etc.)

14 Cf. K. Zweigert/H. Koetz: Einführung in die Rechtsverleichung, 3rd ed., 1996; and other references quoted in T. M. J. Moellers, op.cit. 702; also DAUNER- LIEB, 2004, 567.


Another striking example of particular national tradition of judicial reasoning, lies in the principle of so-called “material truth”. Alan Uzelac has dealt extensively with this question pointing out to a difference between Anglo-American, Western European and Soviet legal system.18 One can conclude from this studies, that the concept of “material truth”, unknown or un-recognized in foreign judicial reasoning, has played a substantive role in our judicial reasoning because of the defective understanding of law and its application in civil and penal procedure. Besides, the socio-political context favoured such an approach, bringing judicial decisions closer to a kind of political instrumentality (Višinski doctrine in the former USSSR). Ways in which courts use arguments, interpretation of statutes and procedural rules of obtaining evidence must become- to a larger degree- object of studies which shall also meet requirements of European law in a comparative perspeve.

4. CONCLUDING REMARKS

4.1. In contemporary legal thought, theory and philosophy of law take an ambiguous place. One can notice firstly, that many ancient theoretical controversies do not belong anymore to a mainstream theoretical current. As it seems, some ancient controversies have been overcome, forgotten or put aside such as: dispute over natural law and positivism, disrepancy between normative and factual contents of law, reflexion on autonomy vs. heteronomy, opposition between subjective rights and objective legal order, differencies between law-making and its application etc. In political and legal philosophy some of the former approaches seem also outdated: class justice, withering away of state, revolution as a way to attain social change through political mobilization, alienation etc. In liberal and neo-liberal perspective there has been some saturation with contractarian justice theories, concepts of social engineering, consensus and ideal-speech situations etc. Human rights theories have stumbled over impossibility to define inherent human dignity, across minority rights, universalism vs particularism dilemma, over treatment of self-evident rights, ethnicity, religious fundamentalism, etc. 4.2. Some of these developments can be attributed to postmodernism as a new stream in a modern philosophy and literary criticism. One of such approaches is “deconstruction” which is represented in the USA by Balkin and others. While deconstruction has its merits as a new fresh approach to established legal concepts and practices, it does not offer a coherent theory of law. It amounts mostly to a convenient strategy of theoretical inquiry into legal discourse. If we consider that deconstructivists -like Marxists before them- privilege so-called “external approach” to law (LITOWITZ, 1997, 4) , there is a danger that such treatment of law, neglecting point of view of judges, lawyers and clients (“internal perspective”), emains pure speculation, devoid of relevance for practice of law. 4.3. Considering legal evolution in a global market economy and the emergence of a new European and trans-national legal order, it would be necessary to revitalize legal theory and to bring it closer to practice of law. This practice should be viewed as a dynamic set of interactions between different levels. They include institutions and people, macro and micro social agents sometimes obscured by legal constructs. As such legal practice appears on four levels: legislative,

15 Cf. H. Koetz: Uber den Stil höchstrichterlicher Entscheidungen, 1973.16 Cf. HARAŠIĆ, 2003.17 DAUNER-LIEB, 2004, 567.18 CF. UZELAC, 1992 and his “Istina u sudskom postupku, Zagreb, 1997; also ZAVRŠNIK, 2004..


judicial, professional and transactional. 4.4. In the process of connection between theory and practice, judicial activity carries a special weight. Given the dynamics, pluralism and openness of a post-modern law, courts appear as cornerstones of both concretization and building of law. Notwithstanding the importance of legislature, courts should became a more active element of a law-making. 4.5. On order to adjust legal theory to the requirements of practice of law, the choice of argumentation theory seems the most appropriate. Argumentative approach contains several models and techniques and it would pointless to limit it to the topical inventory. Argumentation has to be reinforced by consideration first, of general principles and general concepts such as for example “bona fides” (good faith), equity, trust, legality, etc. On the other side, argumentation can not avoid reference to values such as “justice”, “common good”,

“liberty” etc. Instead of being merely pragmatic, instrumental, value-neutral or exceedingly critical, argumentation should in a constant inter-change with judicial decisions, contribute to a new vision for and of the law.

REFERENCES

Abbreviations: A R S P = Archiv für Rechts- und SozialphilosophieR I D C = Revue internationale du droit comparé

1. ALExY, Robert: A theory of legal argumentation: The theory of rational discourse as theory of legal justification, Oxford/ N.Y., 1983;

2. BALKIN, Jack M. : Deconstruction, i n : Denis Patterson (ed.): A companion to philosophy of law and legal theory, Blackwell, Malden (MA), etc, 2003 (1996), 367-374;

3. DAUNER-LIEB, Barbara: Vers un droit européen des obligations? Enseignements tirés de la réforme allemande du droit des obligations, R I D C, 2004, 3:561-569;

4. DOMKE, Frank: Grundrechtliches System und systematisiertes Grundrecht…, Frankfurt a. M. etc. , 1998:

5. FLYVBJERG, Bernt: Making social science matter: Why social inquiry fails and how it can succeed again, Cambridge, 2001;

6. GUTMANN, Daniel: La function sociale de la doctrine juridique, Rev. trim. droit civil, 2002, NO3;

7. HARAŠIĆ, Žaklina: Argumentacija u odlukama hrvatskih sudova, unpublished doctoral dissertation, Split, 2003;


8. JANSEN, Niels: Dogmatik, Erkenntnis und Theorie in europäischen Privatrecht, Zeitschrift f. europ. Privatrecht, 2005, 4: 750-783;

9. JOHNSON, Conrad D: O deciding and setting precedent for the reasonable man, A R S P, LxII (1976), 2: 161-187;

10. KAUFMANN, Arthur : Uber die Wissenschaftlichkeit der Rechtswissenschaft, A R S P, LxII (1986), 4: 425-442

10a. LITOWITZ, Douglas E.: Postmodern philosophy and law, Lawrence (KA) 1997;

11. MACZONKAI, Mihaly: Pragmatic legal reasoning and its antecedents in Roman law, in: Iura antique/ Iura moderna: Festschrift für Ferenz Benedek zum 75. Geburstag, Pécs, 2001, 169-186;

12. MAIHOFER, WERNER: Rechtstheorie als Basisdisziplin der Jurisprudenz, i n : H. Albert et al. (eds.): Rechtstheorie als Grundlagenwissenschaft der Rechtswissenschaft, Düsseldorf, Bertelsman Universitätsverlag, 1972, 51-78 ( Jahrbuch f. Rechtssoziologie u. Rechtstheorie, Band II);

13. MOCCIA, Luigi: Du “marché” à la “citoyenneté” : A la recherché d’ un droit privé européen durable et de sa base juridique, R I D C, 2004, 2: 291-327;

14. NEUMANN, Ulfrid: Juristische Methodenlehre und Theorie der juristischen Argumentation, Rechtstheorie, 32 (2001), 239- 255;

15. PAVČNIK, Marijan: Argumentacija v pravu, 2nd ed., Ljubljana, 2004.;

16. PAVČNIK, Marijan: Teorija prava: Prispevek k razumevanju prava, 3rd rev. edition, Ljubljana, 2007;

17. SANDEN, Joachim: Dekonstruktion der Statsorganisations-rechts? Rechtstheorie, 34 (2003), 4: 421-458;

18. SCHNEIDER, Jochen / Ulrich SCHROTH: Sichtweisen jurististicher Normanwedung: Determination, Argumentation u. Entscheidung, in: A. Kaufmann/ W. Hassemer (eds.): Einführung in Rechtsphilosophie u. Rechtstheorie der Gegenwart, 6th rev.ed., Heidelberg, 421-458;

19a. STEPANOV, Radivoj/ Gordana VUKADINOVIĆ: Teorija prava, II., Novi Sad 2002;

19b. UZELAC, Alan: “Materijalna istina”- iskrivljeno ogledalo jedne teorije istine u sudskom postupku, Zbornik PF u Zagrebu, 42 (1992), 4:419-432;

20. VILLEY, Michel: Le raisonnement juridique dans 1 / histoire: I. Droit romain et moyen âge,


A R S P, Beiheft 7, 1972, 43-61;

21. VISKOVIĆ, Nikola: Argumentacija i pravo, Split, 1997;

22. VRBAN, Duško: Hijerarhija izvora i sistematičnost post-modernog prava…, Pravni vjesnik, 22 (2006), 1-2:9-20;

23. VUKADINOVIĆ, Gordana: Kontinuitet i diskontinuitet u pravu u doba društvenih promena, Zbornik radova PF u Novom Sadu, xxxVIII (2004), 2:53-71;

24. VUKADINOVIĆ, Gordana/ Radivoj STEPANOV: Teorija prava, I., Petrovaradin, 2001;

25. ZAVRŠNIK, Aleš: Načelo materijalne resnice: resnica, resnica, ali “resnica” ? Pravnik (Ljubljana), 59(2004), 7-9: 393-412;

26. ZIPPELIUS, Reinhold: Topičko mišljenje, Pravni vjesnik, III. (1987), 3-4: 403-404.

21

Dr. sc. Aleksandra Vasilj, docentica Pravnog fakulteta u OsijekuDr. sc. Sanja Zagrajski, sutkinja Trgovačkog suda u OsijekuBiljana Činčirak, dipl. iur., asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku

LUKE UNUTARNJIH VODA I PRAVNI STATUS ZEMLJIŠTA UNUTAR LUČKOG PODRUČJA – NEDOREČENOST ZAKONA O PLOVIDBI I LUKAMA UNUTARNJIH VODA Prikaz: Napredak svake države ovisi o njezinoj povezanosti s ostalim zemljama. Ovdje se ne

misli samo na političku povezanost kroz rad brojnih međunarodnih organizacija nego i na stvarnu povezanost kopnom, zrakom, morima odnosno rijekama. Razvijen pro-met unutarnjim vodama, kao i promet općenito, od iznimne je važnosti za gospo-darski razvoj svake države, međutim, u nas je promet unutarnjim vodama još uvijek nedovoljno razvijen.

Za plovidbu i odvijanje prometa na rijekama osobito su značajne luke kao mjesto gdje se obavljaju lučke djelatnosti.

U ovom radu prikazat će se odredbe “novog” Zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda i rješenja koje ovaj Zakon unio u pravo unutarnje plovidbe, posebice onih kojima se uređuju luke na unutarnjim vodama. Također će se iznijeti i problemi vezani uz pojedine odredbe spomenutog Zakona, a čija nepreciznost, odnosno manjkavost, dovodi do poteškoća u primjeni Zakona, a u konačnici i do pravne nesigurnosti.

Ključne riječi: luka unutarnjih voda, lučko područje, vodno dobro, lučke djelatnosti, pravni status zemljišta unutar lučkog područja.

1. Uvod

Člankom 52., stavkom 1., Ustava Republike Hrvatske1 je propisano: “More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Repu-bliku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.” To su dobra od interesa za Republiku Hrvatsku, ona se stavljaju pod poseban pravni režim kako je određeno u stavku 2. istoga članka – “Zako-nom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvr-

1 Ustav Republike Hrvatske (Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98 - pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 - pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 - pročišćeni tekst).

Dr. sc. A. Vasilj, Dr. sc. S. Zagrajski, B. Činčirak, dipl. iur. - Luke unutarnjih voda i pravni status zemljišta unutar lučkog područja – nedorečenost zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda

UDK: 656.615 : 347.2 656.615 (497.5)(094)

351.711Izvorni znanstveni rad

22

gnuti.” Na temelju spomenute odredbe Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda (u daljnjem tek-stu ZPLUV)2 u članku 2. određuje da su razvitak riječnog prometa, vodni putovi i luke unutar-njih voda od gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku i da imaju njezinu osobitu zaštitu. U skladu s tim za građenje i uporabu takvih luka pored uvjeta ZPLUV-a moraju biti ispunjeni i uvjeti određeni posebnim zakonima o vodama, zaštiti okoliša, prostornom uređenju i građenju. Temeljni propis koji uređuje pravni status luka unutarnjih voda i njihov razvrstaj, lučko područje, lučke djelatnosti i njihovo obavljanje, građenje i korištenje lučkih građevina, red u lukama, ustroj lučkih uprava i druga pitanja bitna za obavljanje lučkih djelatnosti je Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda. Budući je riječ o novom zakonu i dalje su na snazi brojni provedbeni propisi, koje smo i mi koristili u ovome radu, a koji će se u predstojećem razdoblju usklađivati i mijenjati s odredbama ZUPLUV-a.

2. Luke unutarnjih voda i njihov razvrstaj

2. 1. Luka unutarnjih voda3

Riječni promet je jedan od najstarijih oblika prijevoza, u usporedbi s ostalim vrstama pro-meta troškovi prijevoza unutarnjim vodama su niski i upravo je ekonomičnost njegova najveća prednost. Kao glavni nedostatak ističe se sporost ove vrste prometa. U Republici Hrvatskoj riječni promet je, na žalost, još uvijek slabo razvijen. Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda u čl. 4. t. 31. luku definira kao dio vodnog puta i s njim neposredno povezani kopneni prostor koji je namijenjen i opremljen za pristajanje, sidrenje i zaštitu plovila, ukrcaj, iskrcaj i skladištenje robe ili ukrcaj i iskrcaj putnika, u kojoj se obavljaju različite komplementarne djelatnosti koje su s robom ili s plovilom u neposrednoj ekonomskoj, promet noj i tehnološkoj vezi. Za daljnje razumijevanje ovoga rada potrebno je ukratko definirati i pristanište, te lučko područje. Pristaništem se smatra dio vodnog puta i s njim neposredno povezani kopneni pro-stor koji je namijenjen i opremljen za pristajanje, sidrenje i zaštitu plovila (čl. 4. t. 32. ZPLUV-a). Lučko područje je područje luke ili pristaništa koje se koristi za obavljanje lučkih djelatno-sti, kojim upravlja upravitelj luke4 i na kojem vrijedi poseban režim kontrole dolaska i odlaska plovila te ulaska i izlaska vozila i osoba, (čl. 4. t. 34. ZPLUV-a). “U lukama i pristaništima kao načelo važećih međunarodnih pravila vrijede pravila jed-nakog postupanja prema svim brodovima, bez diskriminacije s obzirom na zastavu broda, te prema pravilu da se svaki brod može skloniti u svaku luku, pa i onu koja nije otvorena za pro-met.”5 Upravitelj luke dužan je osigurati, u granicama raspoloživih kapaciteta, svim plovilima i svim osobama, jednake uvjete korištenja luke bez diskriminacije s obzirom na državnu pri-padnost plovila, prebivalište ili sjedište osobe, ili s obzirom na cijenu lučkih usluga, kako to propisuje ZPLUV u članku 118.


2 Narodne novine, br. 107/2007, 132/2007. 3 Unutarnje vode su rijeke, kanali i jezera na kojima se obavlja plovidba, osim rijeka hrvatskoga jadranskog sliva u onom toka kojim

se obavlja pomorska plovidba. (Čl. 4. t. 1. ZUPLUV-a).4 Upravitelj luke je lučka uprava odnosno savka osba koja upravlja lukom ili pristaništem. (Čl. 4. t. 37. ZUPLUV-a).5 Romštajn, Ivan, “Osnove hrvatskog prometnog prava i osiguranja”, Osijek, Požega, 2003., str. 41.

23

2. 2. Razvrstaj luka

Luka može biti otvorena za domaći ili međunarodni promet ovisno o ispunjavanju poseb-nih uvjeta (čl. 117. st. 2. ZPLUV-a), a u čl. 4. t. 31. se navodi da luka predstavlja luku otvorenu za javni promet.6 Prema odredbi čl. 119. ZPLUV-a, obzirom na značaj u lučkom sustavu, luke mogu biti: 1. luke od državnog značaja 2. luke od županijskog značaja 3. privatne luke. Luke se prema značenju razvrstavaju s obzirom na kapacitet, ostvareni promet, prometnu povezanost sa zaleđem, upravljačkim pravima nad infrastrukturom te drugim obilježjima na temelju mjerila za razvrstavanje (čl. 121. st. 3.ZPLUV-a). Luke od državnog značaja jesu luke pod upravom Republike Hrvatske, jedinica lokalne, područne (regionalne) samouprave, državnih tijela ili javnih ustanova, koje su razvrstane kao državne luke prema mjerilima za razvrstavanje. Luke od županijskog značaja jesu luke pod upravom Republike Hrvatske, jedinica lokalne, područne (regionalne) samouprave, državnih tijela ili javnih ustanova, koje su razvrstane kao županijske luke prema mjerilima za razvrstavanje. Privatne luke jesu luke koje su pod upravom osoba koje nemaju javne ovlasti i koje su razvr-stane kao privatne luke prema mjerilima za razvrstavanje. Mogućnost osnivanja privatnih luka je novina, a budući da je ZPLUV “novi” propis primjera u praksi nemamo. ZPLUV također određuje da se u luke od državnog ili županijskog značaja mogu razvrstati samo one luke u kojima se može osigurati jednakost i ravnopravnost lučkih operatera u tran-sparentnom postupku njihovog odabira te kontinuitet obavljanja lučkih usluga, a ako ti uvjeti nisu ispunjeni, luka će se razvrstati kao privatna luka sukladno odredbama ZPLUV-a. Luka može biti otvorena ako je prije toga utvrđeno da je udovoljeno propisanim uvjetima u pogledu opremljenosti, kapaciteta, prometne povezanosti i sigurnosti plovidbe.Uvjete kojima moraju udovoljavati luke i pristaništa, mjerila za njihovo razvrstavanje i uvjete sigurnosti plovidbe u lukama i pristaništima Vlade Republike Hrvatske još nije donijela, tako da sukladno čl. 246. iz Prijelaznih i završnih odredbi ZPLUV-a odredbe Uredbe o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke unutarnjih voda i o mjerilima za njihovo razvrstavanje7 te Uredbe o uvjetima sigurnosti plovidbe u lukama i pristaništima unutarnjih voda još uvijek ostaju na snazi.8

2. 2. 3. Luke otvorene za međunarodni promet

Danom stupanja na snagu Zakona o lukama unutarnjih voda (listopad 1998. godine), luke sa sjedištem u Osijeku, Slavonskom Brodu, Sisku i Vukovaru su postale9 lukama od značaja za Republiku Hrvatsku i otvorene za međunarodni promet. Osim ove 4 luke u Republici Hrvatskoj imamo i nekoliko pristaništa, a postoje planovi za građenje novih luka (Osijek, Ilok) i pristani-


6 Zakon o lukama unutarnjih voda (u daljnjem tekstu: ZLUV) je luke prema namjeni kojoj služe dijelio na luke otvorene za javni pro-met i luke posebne namjene. Tako je ZLUV u čl. 4. st. 3. Luku otvorenu za javni promet definirao kao luka koju pod jednakim uvjetima može koristiti svaka fizička ili pravna osoba sukladno njezinoj namjeni i u granicama raspoloživih kapaciteta. Luke otvorene za javni promet dijelile su se na: luke od gospodarskog značaja za Republiku Hrvatsku i luke od gospodarskog značaja za županiju.7 Narodne novine, br. 102/2000.8 arodne novine, br. 88/2000.

24

šta (Aljmaš, Batina). “Što se tiče plovidbe, danas se postavlja opći postulat da se pozitivnim propisima osigura sloboda plovidbe na plovnim rijekama koje vežu više država. No provedba tog postulata počela je najprije pojedinačno za pojedine rijeke i to najprije samo za obalne države, a tek kasnije za neobalne. Tek kad je broj takvih pojedinačnih rješenja narastao, nastojala se sloboda plovidbe proglasiti kao opće načelo i to načelo provesti kroz pravila pozitivnog prava. Za neke rijeke uvedene su međunarodne komisije (obalnih država ili šire) s različitim opsegom zadataka i ovlaštenja (nadzor, odobravanje radova, njihovo izvođenje i financiranje, naredbodavna vlast). Međutim, ni do danas se nisu razvila opća pravila običajnoga pozitivnoga međunarodnog prava koja bi brodovima svih država osiguravala, slobodu plovidbe svim međunarodnim rijekama neovisno o postojanju nekog ugovornog režima tj. slobodu plovidbe kao što je ona na otvore-nom moru.”10

“Ipak, treba se složiti s mišljenjima da postoji obveza svih obalnih država na plovnim među-narodnim rijekama koje utječu u more da ne ometaju slobodnu plovidbu do jedne uzvodne obalne države na toj rijeci koja sama nema morske obale. Ta obveza proistječe iz prava svih neobalnih država na pristup moru i od mora i na slobodu tranzita preko država koje se nalaze između njih i mora.”11

Odredbe Zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda u skladu su s ovim načelima. U čl. 11. se navodi da strana plovila mogu ploviti međunarodnim12 i međudržavnim13 vodnim puto-vima14, a državnim15 vodnim putovima na temelju odobrenja nadležne lučke kapetanije. EU plovila16 mogu ploviti na svim vodnim putovima bez ograničenja. “Specifičnost hrvatskih vodnih putova jest činjenica da se većinom radi o graničnim rije-kama. Zbog toga je projekte uređenja potrebno koordinirati sa susjednim zemljama. Hrvatska takve zajedničke projekte smatra prioritetom jer se time ostvaruje bolja regionalna prometna povezanost i stvaraju preduvjeti za zajednički gospodarski prosperitet.”17

ZPLUV, kao što je već rečeno, određuje da luke mogu biti otvorene za međunarodni promet i luke otvorene za domaći promet, a smatra se da je luka koja je otvorena za međunarodni


9 Vidi čl. 74. ZLUV, Narodne novine br. 142/1998.10 Andrassy, J., Bakotić, B., Vukas, B., “Međunarodno pravo 1”, Školska knjiga, Zagreb, 1998., str. 166, 167.11 ibid., str. 167.12 Međunarodni vodni put je vodni put na kojem je dozvoljena plovidba plovilima svih zastava. (Čl. 4. t. 28. ZPLUV) Međunarodni vodni putovi u Republici Hrvatskoj, su određeni čl. 105. st. 1. ZPLUV-a i to: – vodni put rijeke Dunav od rkm 1295+501 do rkm1433+000, – vodni put rijeke Drave od rkm 0+000 do rkm 70+000, – vodni put rijeke Save od rkm 203+300 do rkm 586+000, – vodni put rijeke Kupe od rkm 0+000 do rkm 5+900, – vodni put rijeke Une od rkm 0+000 do rkm 15+000.13 Međudržavni vodni put je vodni put na kojem je dozvoljena plovidba plovila pod zastavom Republike Hrvatske i granične države

na tom vodnom putu. (Čl. 4. t. 29. ZPLUV) Međudržavni vodni put u Republici Hrvatskoj je: – vodni put rijeke Drave od rkm 70+000 do rkm 198+600. (Čl. 105. st. 2. ZPLUV-a)14 Vodni putovi razvrstavaju se prema mjerilima plovnosti koje propisuje Vlada Republike Hrvatske, a akt o razvrstaju donosi mini-

star uz prethodnu suglasnost državnog tijela nadležnog za vodno gospodarstvo. (Čl. 105. st. 3. i 4. ZPLUV-a)15 Državni vodni put je vodni put na kojem je bez posebnog odobrenja dozvoljena plovidba samo plovilima pod zastavom Republike

Hrvatske. (Čl. 4. t. 30. ZPLUV) Državni vodni putovi u Republici Hrvatskoj su prema čl. 105. st. 3. ZPLUV-a svi ostali vodni putovi koji nisu naznačeni kao među-

narodni. odnosno međudržavni.16 EU plovilo je plovilo koje ima državnu pripadnost jedne od država članica Europske unije i namjenu prema propisima dotične

države. (Čl. 4. t. 20. ZPLUV-a).17 Strategija razvitka riječnog prometa u Republici Hrvatskoj (2008. – 2118.), Narodne novine, nr. 65/2008.

25

promet otvorena i za domaći promet. Akt o otvaranju i razvrstaju luke, odnosno pristaništa, donosi ministar Ministarstva nadležnog za unutarnju plovidbu (Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture). Zakon o plovidbi unutarnjim vodama (Narodne novine, br. 19/1998. 151/2003, 138/2006)18 u članku 23., st. 1. propisivao je da su uvjeti korištenja luke otvorene za međunarodni javni prijevoz i visina cijene lučkih usluga za strane i domaće brodove izjednačeni uz uvjet uzaja-mnosti. ZPLUV ne traži uzajamnost već u čl. 162. st. 1. propisuje da su uvjeti korištenja luke otvorene za međunarodni promet i cijene lučkih usluga za strana i domaća plovila izjednačena. Strana i domaća plovila, strani i domaći lučki operateri i korisnici luke, također su izjednačeni i u pogledu obveze plaćanja i visine lučkih pristojbi (čl. 134. ZPLUV). Strano vojno ili strano javno plovilo smije uploviti u unutar nje vode Republike Hrvatske samo na temelju posebnog odobrenja. Odobrenje za strano vojno plovilo daje ministarstvo nadležno za poslove obrane (Ministarstvo obrane), a za strano javno plovilo Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture uz mišljenje ministarstva nadležnog za vanjske poslove19 (Ministar-stvo vanjskih poslova i europskih integracija). Plovilu koje dolazi iz inozemstva zabranjeno je stupiti u vezu s drugim plovilima ili oso-bama na obali prije nego što obavi graničnu kontrolu i ishodi odobrenje nadležne lučke kapeta-nije za slobodan promet s obalom. Strano nuklearno plovilo koje namjerava uploviti u luku obvezno je zatražiti odobrenje za uplovljavanje i pravodobno dostaviti ovjerovljeni prijepis dokumentacije o sigurnosti nuklear-nog postrojenja Ministarstvu radi prosudbe mogućnosti uzrokovanja nuklearne štete. Ministar-stvo stranom nuklearnom plovilu daje odobrenje za dolazak u luku ako utvrdi da od tog plovila ne prijeti opasnost uzrokovanja nuklearne štete i ako to plovilo, na zahtjev Ministarstva, pribavi jamstvo do visine moguće nuklearne štete. Prije uplovljavanja stranoga nuklearnog plovila koje je dobilo odobrenje, nadležna lučka kapetanija naredit će da ovlašteni organizator prijevoza, na najprikladnijem mjestu, obavi pregled valjanosti potvrde o nuklearnoj sigurnosti plovila te pre-glede radi utvrđivanja prijeti li od tog plovila opasnost od uzrokovanja nuklearne štete. Lučka kapetanija može, prema potrebi, obavljati ponovne preglede i za boravka plovila u luci20. Uredba o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke unutarnjih voda i o mjerilima za nji-hovo razvrstavanje u čl. 4., st. 4. određuje da se na mjerila za razvrstavanje luka odgovarajuće primjenjuju i odredbe Europskog ugovora o glavnim unutarnjim putovima od međunarodnog značaja (AGN) u dijelu koji se odnosi na luke od međunarodnog značaja. U Aneksu III (Tehničke i operativne osobine unutarnjih plovnih putova od međunarodnog značaja) Europskog ugovora o glavnim unutarnjim putovima od međunarodnog značaja navedene su tehničke i operativne osobine E luka21 (luka na mreži unutarnjih plovnih putova od međunarodnog značaja). Mreža


18 Stupanjem ZPLUV-a na snagu prestao je važiti.19 Čl. 15. ZPLUV.20 Čl. 164. ZPLUV.21 Svaka E luka treba zadovoljavati sljedeće tehničke i operativne kriterije: 1. treba biti smještena na E plovnom putu; 2. treba imati

mogućnost smještaja plovila ili guranih konvoja koji se koriste na relevantnim plovnim putovima prema njihovoj klasi; 3. treba biti povezana s glavnim cestovnim i željezničkim prometnicama (po mogućnosti s onima koje pripadaju u mrežu međunarodnih cesta i željezničkih veza utvrđenu Europskim ugovorom o glavnim međunarodnim prometnim arterijama (AGR), Europskim ugovorom o glavnim međunarodnim željezničkim vezama (AGC), te Europskim ugovorom o važnim međunarodnim vezama u kombinira-nom prometu i srodnim objektima (AGTC); 4. njihov odgovarajući pretovarni kapacitet treba biti najmanje 3,5 tona godišnje; 5. treba imati odgovarajuće uvjete za razvoj lučke industrijske zone; 6. treba osigurati rukovanje standardnim kontejnerima, uz iznimku luka specijaliziranih za rukovanje rasutim teretima; 7. svi uređaji potrebni za normalno odvijanje međunarodnog pro-meta trebaju biti dostupni; 8. u cilju osiguranja zaštite okoliša, uređaji za preradu otpada prikupljenog na brodovima trebaju biti dostupni u lukama od međunarodnog značaja.

26

E plovnih putova treba biti dopunjena sustavom luka unutarnje plovidbe od međunarodnog značaja.

2. 3. Pristaništa

Pristanište je dio vodnog puta i s njim neposredno povezani kopneni prostor koji je nami-jenjen i opremljen za pristajanje, sidrenje i zaštitu plovila.22 Pristaništa služe za obavljanje manjeg broja lučkih usluga bilo da se koriste za javne potrebe ili za osobne potrebe korisnika pristaništa te imaju specifičnu namjenu (čl. 157. ZPLUV), a na njih se odgovarajuće primjenjuju odredbe ZPLUV-a koje se odnose na luke. ZPLUV u čl. 159. propisuje da pristaništa s obzirom na specifičnu namjenu mogu biti:1. za potrebe tijela državne uprave – osnivaju se u cilju prihvata vojnih, policijskih i javnih plovila,2. industrijsko-trgovačka – osnivaju se u cilju obavljanja industrijsko-trgovačkih i srodnih dje-

latnosti,3. putnička – osnivaju se u cilju ukrcaja, iskrcaja i kraćeg boravka putnika,4. postaje za opskrbu plovila – osnivaju se u cilju opskrbe plovila, naročito opskrbe gorivom i

mazivom,5. tovarišta – osnivaju se za privremeno obavljanje lučkih operacija,6. brodogradilišna – osnivaju se u cilju obavljanja djelatnosti brodogradnje ili održavanja plovila,7. sportska – osnivaju se u cilju priveza plovila za potrebe sportskog kluba ili sportskog društva

koje koristi pristanište,8. turistička – osnivaju se u cilju priveza plovila unutar nacionalnog parka ili parka prirode,9. komunalna – osnivaju se u cilju priveza čamaca i drugih plovila za sport i razonodu,10. zimovnici – osnivaju se u cilju ostvarivanja uvjeta za sigurno zimovanje plovila. Uvjeti za otvaranje, tijela nadležna za određivanje lučkog područja, tijela nadležna za upravljanje pristaništem i drugo vezano za otvaranje i rad pristaništa uredit će se uredbom Vlade Republike Hrvatske.

3. Lučke građevine

Riječni promet u nas je još uvijek slabo razvijen zbog nedovoljno razvijene mreže vod-nih putova i malog broja luka, a upravo su luke, kao mjesta gdje se obavljaju lučke djelatno-sti, osobito značajne za plovidbu i odvijanje prometa na rijekama. Potrebno je zbog toga što prije urediti vodne putove prema međunarodnim standardima, modernizirati postojeće luke te izgraditi nove luke i pristaništa. Promet zahtijeva stalno ulaganje u kapitalne objekte za što su potrebna velika materijalna sredstva, a izgradnja i aktiviranje infrastrukturnih građevina traje razmjerno dugo pa sredstva uložena u te građevine sporo donose neposredne koristi. Prema čl. 104. ZPLUV-a, Republika Hrvatska provodi građenje, tehničko unapređenje i prometno-tehnološku modernizaciju vodnih putova te luka i pristaništa od državnog odnosno županijskog značaja na temelju srednjoročnog plana razvitka vodnih putova i luka unutarnjih voda23. Plan ne uključuje regulacijsko-zaštitne vodne građevine, osim obaloutvrda u lukama, niti uključuje dijelove vodnog puta koji su isključivo ili pretežito u funkciji zaštite od štetnog


22 Čl. 4. t. 32. ZPLUV.23 Plan donosi Vlada Republike Hrvatske na temelju Strategije razvitka riječnog prometa Republike Hrvatske.

27

djelovanja voda ili drugih oblika korištenja voda. U dvojbi, odluku o tome donosi državno tijelo nadležno za vodno gospodarstvo. Iznimno plan može uključiti regulacijsko-zaštitne vodne gra-đevine uz suglasnost državnog tijela nadležnog za vodno gospodarstvo, kada je to potrebno radi izgradnje višenamjenskih vodnih građevina Osnovna djelatnost u luci je ukrcaj, odnosno iskrcaj robe te je potrebno osigurati potrebnu infrastrukturu i uređaje za brže i lakše obavljanje lučkih djelatnosti. Zakon o lukama je u čl. 9. st. 1. lučke građevine definirao kao građevinske objekte ili skupove takvih objekata zajedno s pripadajućim uređajima te samostalne uređaje na lučkom području, a koji služe za obavljanje lučkih djelatnosti. Prema ZPLUVU lučke građevine su građevine u smislu općeg propisa o gradnji24 koje služe za obavljanje lučkih djelatnosti (čl. 124. st. 1.). Lučke građevine dijele se na lučku infrastrukturu i lučku suprastrukturu. Lučku infrastruk-turu čine operativne obale i druge lučke zemljišne površine, pristani, lučke ceste i željeznički kolosijeci te pripadajući željeznički uređaji, vodovodne, kanalizacijske, energetske i komuni-kacijske mreže, rasvjeta, ograde te druge građevine i uređaji koji po svojoj namjeni omoguća-vaju siguran prilaz i privez plovila. Lučku suprastrukturu čine građevine izgrađene na lučkom području, osim građevina koje čine lučku infrastrukturu, primjerice: upravne zgrade, skladišta, silosi, rezervoari i sl. (čl. 124.) Zakon o lukama unutarnjih voda u članku 11. st. 1. propisivao je da se pravo građenja luč-kih građevina i uređaja na javnom vodnom dobru stječe se na temelju koncesije i to sukladno Zakonu o vodama. Zakon o vodama od 27. prosinca 1995. godine (NN br. 107/1995) u čl. 143. st. 1. t. 7. i 8. propisivao je da je koncesija na vodama i javnom vodnom dobru potrebna za: uređenje plovnih putova na rijekama i jezerima, građenje umjetnih kanala i drugih građevina za plovidbu (točka 7.) i za građenje riječnih luka i lučkih uređaja (točka 8.). Zakonom o izmje-nama i dopunama Zakona o vodama (NN br. 150/2005) navedene točke 7. i 8. iz članka 143. su brisane. Prema Zakonu o vodama (NN br. 150/2005) koncesija na vodama i javnom vodnom dobru potrebna je među ostalim za „gradnju trajnih građevina i/ili ugradnju uređaja na javnom vod-nom dobru“ (čl. 143. st. 1. „nova“ t. 8.). U članku 143 a, st. 3. i 4. se navodi: „Koncesija nije potrebna za radnje iz članka 143. ovoga Zakona, koje se obavljaju u ime i za potrebe Republike Hrvatske. U tom se slučaju izdaje vodopravna dozvola prema članku 129. ovoga Zakona, a ako se radi o gradnji i/ili ugradnji iz članka 143. točka 8. ovoga Zakona, ugovor o pravu gradnje skla-paju Hrvatske vode u ime Republike Hrvatske i korisnik. Koncesija nije potrebna za gradnju i/ili ugradnju iz članka 143. točke 8. ovoga Zakona koja se odnosi na građevine čija je gradnja od interesa za Republiku Hrvatsku. U tom slučaju sklapa se ugovor o pravu gradnje između Hrvatskih voda, u ime Republike Hrvatske i korisnika.“ Ova odredba tijekom važenja Zakona o lukama unutarnjih voda nije bila posve jasna. Naime, postavljalo se pitanje odnosi li se ona i na lučku upravu, odnosno obavljaju li lučke uprave ulaganja i radnje na lučkom području u ime i za potrebe Republike Hrvatske pa im kon-cesija nije potrebna ili moraju tražiti koncesiju. Naime ZLUV je čl. 10. određivao samo da je građenje lučkih građevina u interesu Republike Hrvatske, a sukladno čl. 11. istoga zakona da se pravo građenja lučkih građevina i uređaja na javnom vodnom dobru stječe na temelju koncesije,


24 Tako Zakon o prostornom uređenju i gradnji u čl. 2. st. 1. t. 36 određuje da je građevina građenjem nastao i s tlom povezan sklop, svrhovito izveden od građevnih proizvoda sa zajedničkim instalacijama i opremom, ili sklop s ugrađenim postrojenjem, odnosno opremom kao tehničko – tehnološka cjelina ili samostalna postrojenja povezana s tlom, te s tlom povezan sklop koji nije nastao građenjem, ako se njime mijenja način korištenja prostora.

28

sukladno odredbama Zakona o vodama. ZPLUV sadrži nešto drukčiju odredbu pa se u čl. 125. navodi da je izgradnja lučkih građevina u lukama od državnog ili županijskog značaja25 u interesu Republike Hrvatske te se u svrhu nji-hova građenja može neposredno podnijeti zahtjev26 za izvlaštenje sukladno odredbama Zakona o izvlaštenju. Dalje se navodi da svako ulaganje u lučke građevine koje služe za obavljanje lučkih usluga u luci ili pristaništu od državnog ili županijskog značaja, bez obzira na pravni status investitora, kada se vrši u skladu sa srednjoročnim planom27 razvitka smatra se da se obavlja u interesu i za potrebe Republike Hrvatske. (čl. 126. st. 1.) Posebno se određuje, u čl. 126. st. 2. ZPLUV-a, da se za građenje lučkih građevina na vodnom dobru i javnom vodnom dobru pri-mjenjuju odredbe posebnog propisa o vodama (Zakona o vodama) o čemu je već bilo riječi. Iz čl. 126. i 138. (po kojem je djelatnost lučke uprave između ostalog i izgradnja i modernizacija lučkih građevina u ime Republike Hrvatske kao i upravljanje nekretninama na lučkom području na kojima lučka uprava ima pravo građenja) ZPLUV-a, a u skladu s čl. 143. st. 1. t. 8. i čl. 143. a Zakona o vodama proizlazi da lučka uprava građenje (u lukama od državnog i županijskog zna-čaja) provodi u ime i za potrebe Republike Hrvatske pa joj konceija nije potrebna. Iz navedenog također proizlazi da će za građenje u privatnim lukama biti potrebna koncesija.Zakon o plovidbi i lukama uveo je novinu po kojoj u cilju poticanja razvitka riječnog prometa Republika Hrvatska može posredstvom nadležne lučke uprave sudjelovati u investicijama izgradnje lučke infrastrukture u pristaništima prema posebnom programu potpore razvitka riječnog prometa kojega usvaja Vlada Republike Hrvatske. Međutim, sudjelovanje Republike Hrvatske u takvim investicijama ograničene su samo na dio lučke infrastrukture čijom izgrad-njom se osigurava siguran prilaz i pristajanje plovila (obala, vezovi, objekti sigurnosti plo-vidbe).

4. PRAVNI STATUS ZEMLJIŠTA UNUTAR LUČKOG PODRUČJA

Kao što je već rečeno, lučko područje može obuhvaćati više lučkih bazena, odnosno više izdvojenih prometno-tehnoloških cjelina (terminala) specijaliziranih za prekrcaj određene vrste tereta28. Njega utvrđuje Vlada Republike Hrvatske ured bom o određivanju lučkog područja za svaku pojedinu luku u skladu s dokumentima prostornog uređenja i planskim osnovama za upravljanje vodama. Proglašenje lučkog područja evidentira se u zemljišnim knjigama.29 Upra-vitelj luke dužan je predložiti izmjenu akta o određivanju lučkog područja ako se mijenja opseg gospodarskog korištenja luke. Prijedlog uredbe kojom se proširuje lučko područje može se pod-nijeti ako se za izgradnju nove luke ili proširenje postojeće luke prethodno ishodi lokacijska dozvola. Zakonom o lukama unutarnjih voda nije uređivao pravni status zemljišta unutar lučkog


25 U privatnim lukama bi trebalo provesti cijeli postupak izvlaštenja sukladno Zakonu o izvlaštenju.26 Zakon o izvlaštenju koristi pojam “prijedlog za izvlaštenje” pa smatramo da bi i ZPLUV trebalo jezično uskladiti sa Zakonom o

izvlašenju.27 Prijedlog plana je dužna izraditi lučka uprava i to u dijelu koji se odnosi na luke i pristaništa iz njezine nadležnosti u obliku razvojne

studije s procjenom financijskog i ekonomskog učinka. Operativni program građenja i modernizacije lučkih građevina te operativni program održavanja lučkih građevina donosi lučka uprava uz suglasnost ministra. Kada se radi o privatnim lukama, upravitelj privatne luke je dužan izraditi i dostaviti Ministarstvu plan razvitka luke za razdoblje za koje se izrađuje plan.

28 Zakon o lukama unutarnjih voda, definirao je lučko područje kao područje luke unutarnjih voda koje obuhvaća jedan ili više vode-nih i kopnenih prostora (lučkih bazena) koji služe za obavljanje lučkih djelatnosti.

29 Prijašnji Zakon o lukama unutarnjih voda nije predviđao upis u zemljišne knjige činjenice da se neko zemljište nalazi na lučkom području.

29

područja, a ne regulira ga ni ZPLUV pa se na njega primjenjuju odredbe o vodnom/javnom vodnom dobru Zakona o vodama koji je u ovom slučaju lex generali. Lučko područje naših luka unutarnjih voda relativno je jednostavno. „U pitanju je, ugrubo rečeno, dugačak pravokutnik koji obuhvaća:a) Dio vodene površine ispred luke, u kojem se tipično obavljaju različiti manevri brodovima u svrhu kvalitetnog obavljanja ukrcajno-iskrcajnih operacija i sl.b) Dio kopna koji predstavlja operativnu obalu, a nalazi se u režimu vodnog dobra jer ujedno predstavlja i inundacijski pojas. Najčešće, dio bliže vodotoku nalazi se u režimu javnog vodnog dobra, ali to nije pravilo jer može biti u režimu vodnog dobra.c) Dio kopna iza područja koje predstavlja (javno vodno dobro), raznolik po vlasničkoj struk-turi (od državnog vlasništva, preko vlasništva lokalne samouprave, do privatnog vlasništva gra-đana i pravnih osoba), a koje služi, ili bi planom razvoja luke trebao služiti, za obavljanje raznih ukrcajno-iskrcajnih operacija, skladištenje, pogone za oplemenjivanje robe i sl.“30

Prema “bivšem” Zakonu o lukama unutarnjih voda luka je bila dobro od interesa za Repu-bliku Hrvatsku. Takva dobra dijele se na: 1. opća dobra koja nisu sposobna biti predmet vlasniš-tva i 2. stvari koje su sposobne biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava. Općenito, stvari možemo podijeliti na:1. opća dobra (res extra commercium) - stvari koje nisu sposobne biti objekti ničijih stvarnih prava, nego služe zajedničkim potrebama svih ljudi (to su npr. javne ceste, pomorsko dobro, voda, zrak) i2. javna dobra (res publicae) - stvari u imovini države ili drugih javnopravnih subjekata, a koje opet možemo podijeliti na:a) javna dobra u općoj uporabi (npr. javno vodno dobro, željeznička infrastruktura)b) javna dobra u javnoj uporabic) javna dobra koja nisu namijenjena ni za opću ni za javnu uporabu.31

3. stvari u vlasništvu fizičkih i drugih pravnih osoba. Za razumijevanje problematike pravnog statusa stvari značajna je i odredba čl. 35. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima:32 „Republika Hrvatska i druge pravne osobe javnoga prava koje su nositelji prava vlasništva imaju kao vlasnici u pravnim odnosima jednak položaj kao i privatni vlasnici, ako zakonom nije što drugo određeno. Stvarima u vlasništvu Republike Hrvatske raspolaže, upravlja i koristi se Vlada Republike Hrvatske ili od nje ovlašteno tijelo ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. Stvarima u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave raspolaže, uprav-lja i koristi se njezino poglavarstvo, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. Namjenu stvari u vlasništvu Republike Hrvatske određuje zakon ili državno tijelo koje je za to nadležno na temelju zakona. Svatko ima pravo stvarima u vlasništvu Republike Hrvatske koje su namijenjene za upo-rabu svih (javna dobra u općoj uporabi) služiti se na način koji je radi ostvarenja te namjene odredilo tijelo ili ustanova kojoj su dane na upravljanje, odnosno tijelo nadležno za određiva-nje namjene, koje njima neposredno upravlja. Ako nije što posebno propisano zakonom, na javna dobra u općoj uporabi na odgovarajući se način primjenjuju pravila koja vrijede za opća


30 Vojković, Goran, Problem privatnog vlasništva na zemljištu unutar lučkog područja luka unutranjih voda, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 3-4/2003, str. 351.

31 Vidi Gavella, Nikola; Josipović, Tatjana; Gliha, Igor; Belaj, Vlado; Stipković, Zlatan, Stvarno pravo, Zagreb, Informator, 1998.32 Narodne novine, br. 91/1996, 68/1998, 137/1999, 22/2000, 73/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006.

30

dobra33. Stvari u vlasništvu Republike Hrvatske koje su namijenjene neposrednom izvršavanju prava i dužnosti Republike Hrvatske, njezinih tijela i ustanova (javna dobra u javnoj upo-rabi) rabe u skladu s tom namjenom ona tijela i ustanove kojima ih je dalo na upravljanje tijelo nadležno za određivanje namjene, ako ih to tijelo nije zadržalo u svojoj neposrednoj uporabi. Pravo vlasništva na stvarima u vlasništvu Republike Hrvatske koje nisu namijenjene za opću ni za javnu uporabu izvršava tijelo nadležno za određivanje namjene, ako to nije povjerilo kojem drugom tijelu, ustanovi ili osobi, a čisti prihod od tih stvari prihod je državnoga proračuna. Tko god odlučuje o općim dobrima ili o stvarima u vlasništvu Republike Hrvatske, ili njima upravlja, dužan je postupati kao dobar domaćin i odgovara za to. Na pravo vlasništva jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave na odgovarajući će se način primjenjivati pravila o vlasništvu Republike Hrvatske, ako nije što drugo određeno zakonom, niti proizlazi iz naravi tih osoba. Isto vrijedi i za pravo vlasništva ustanova, te s njima izjednačenih pravnih osoba.” Kao što je već isticano do sada, status zemljišta unutar lučkoj područja nije određen niti Zakonom o plovidbi i lukama unutarnjih voda niti Zakonom o vodama pa se na kopnenom dijelu luka34 danas nalaze čestice u različitim vlasničkim režimima: u privatnom vlasništvu35

fizičkih i pravnih osoba te u statusu javnog dobra u općoj uporabi (javno vodno dobro). Treba naglasiti da prema odredbi čl. 123. st. 5. ZPLUV-a na nekretninama u sastavu lučkog područja Republika Hrvatska ima pravo prvokupa. Zakon o vodama u čl. 67. propisuje da prelaskom zemljišta u vlasništvo Republike Hrvatske, zemljišna čestica postaje dijelom javnog vodnog dobra. Prema Zakonu o vodama (čl. 57.), vodno dobro je skup zemljišnih čestica koji obuhvaća: vodonosna i napuštena korita površinskih kopnenih voda, uređeni inundacijski pojas, neure-đeni inundacijski pojas i otoke koji su nastali ili nastanu u vodonosnom koritu presušivanjem vode njenom diobom na više rukavaca, naplavljivanjem zemljišta ili ljudskim djelovanjem. Nadalje se također navodi da je vodno dobro dobro od interesa za Republiku Hrvatsku te da u skladu s tim ima njezinu osobitu zaštitu. Pripadnost nekog zemljišta vodnom dobru utvrđuje Državna uprava za vode prema prethodnom mišljenju Hrvatskih voda. Isti zakon u članku 60. definira i javno vodno dobro i to tako da ga čine iste zemljišne čestice kojima je obuhvaćeno i vodno dobro, ali koje su do dana stupanja na snagu Zakona o vodama36 bile upisane u zemljišnim knjigama kao javno dobro, vodno dobro, državno vlasništvo ili vla-sništvo jedinica lokalne samouprave, odnosno koje su na osnovi zakona postale vlasništvom Države. Javno vodno dobro je javno dobro u općoj uporabi i u vlasništvu je Republike Hrvat-ske te je u skladu s tim neotuđivo. Zakon o vodama u čl. 61. st. 3. propisuje da javnim vodnim dobrom upravljaju Hrvatske vode, koje su ovlaštene na zaključivanje ugovora i poduzimanje


33 Članak 3. st. 2. i 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima: (2) Nisu sposobni biti objektom prava vlasništva i drugih stvar-nih prava oni dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedne fizičke ili pravne osobe pojedinačno, nego su na uporabi svih, kao što su to atmosferski zrak, voda u rijekama, jezerima i moru, te morska obala (opća dobra).

(3) O općim dobrima vodi brigu, njima upravlja i za to odgovara Republika Hrvatska, ako posebnim zakonom nije drukčije odre-đeno.

34 Vodeni dio (voda) je opće dobro.35 Prema čl. 4. st. 1. i 2. Zakona o vlasništvu, stvari za koje je na temelju Ustava Republike Hrvatske posebnim zakonom određeno

da su dobra od interesa za nju pa imaju njezinu osobitu zaštitu, a nisu opća dobra, sposobne su biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava.

36 Zakon je stupio na snagu 1. siječnja 1996. godine.

31

drugih radnji u vezi s ulaganjima, tehničkim i gospodarskim održavanjem, korištenjem i dava-njem na korištenje toga dobra (zakup i služnosti), ali bez ovlaštenja na zaključivanje ugovora o koncesiji37. Na njemu se ne može dosjelošću steći pravo vlasništva niti drugo stvarno pravo. Pravne i fizičke osobe mogu steći pravo gospodarskog korištenja dijela javnog vodnog dobra na osnovi ugovora o koncesiji, odnosno ugovora o zakupu u nekim slučajevima. Zakon o vodama regulira i zemljišne čestice izvan sustava javnog vodnog dobra koje koje su u vlasništvu drugih osoba.38 Na takvim česticama Republika Hrvatska ima pravo prvokupa, a u slučaju kada one prijeđu u vlasništvo Republike Hrvatske postaju dijelom javnog vodnog dobra. Ako su takve zemljišne čestice osobito značajne za održavanje vodnog sustava, moguće ih je uz naknadu tržišne vrijednosti izvlastiti u korist Republike Hrvatske. Ovakva raznolikost pravnih statusa zemljišta na lučkom području ograničava razvoj luka, a također ograničava i vlasnike čestica na kojima postoji privatno vlasništvo u uživanju njegovog vlasništva.39 Što se tiče izvlaštenja treba naglasiti da se izvlastiti može samo nekretnina i to ako poseb-nim zakonom nije drugačije određeno, ako su ispunjene sljedeće pretpostavke: 1. ako je to potrebno radi izgradnje objekata ili izvođenja radova u interesu Republike

Hrvatske 2. ako je u zakonom propisanom postupku taj interes utvrđen ili se on presumira 3. ako se ocijeni da će se korištenjem nekretnine za koju se namjerava predložiti izvlaštenje,

u novoj namjeni postići veća korist od one koja se postizala korištenjem nekretnine na dosadašnji način.40

U članku 1. stavak 2. ZOI primjerice se pobrojani radovi i objekti čije je izvođenje odnosno izgradnja u interesu Republike Hrvatske, pa je između ostalih u interesu Republike Hrvatske izgradnja objekata gospodarske infrastrukture (prometna, telekomunikacijska, vodoprivredna, energetska), zdravstvenih, prosvjetnih i kulturnih objekata, industrijskih, energetskih, promet-nih i telekomunikacijskih objekata, objekata za potrebe hrvatskog pravosuđa, vojske i policije.41

Odluku da je izgradnja određenog objekata ili izvođenje određenih radova u interesu Repu-blike Hrvatske donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog korisnika izvlaštenja, a po pret-hodno pribavljenom mišljenju skupštine županije odnosno Skupštine Grada Zagreba na čijem području se namjerava graditi odnosno izvoditi radove, s tim izgradnja objekata ili izvođenje radova mora biti u skladu s detaljnim planom uređenja odnosno pravomoćnom lokacijskom dozvolom.42 Odluka o utvrđenom interesu Republike Hrvatske za izgradnju određenog objekta


37 Koncesije na vodama i javnom vodnom dobru regulirane su člancima 142. do 155. Zakona o vodama i Uredbom o uvjetima i postupku za dodjelu koncesija na vodama i javnom vodnom dobru (Narodne novine br. 99/1996 i 11/1998).

38 Vlasnici tih čestica, u interesu održavanja jedinstvenog vodnog režima, dužni su dopustiti njihovo korištenje za sve namjene iz članka 59. Zakona o vodama, a to su osobito: građenje vodnih građevina i postavljanje uređaja za uređenje vodotoka i drugih voda; tehničko i gospodarsko održavanje vodotoka, obala, zaštitnih i regulacijskih vodnih građevina; tehničko održavanje unutarnjih plovnih puteva; provođenje mjera zaštite od štetnog djelovanja voda i ostale namjene utvrđene Zakonom o vodama i drugim propisima donesenim na temelju njega.

39 Ovakvim vlasnicima zemljišnih čestica, pripada pravo na naknadu. Naime, Zakon o vlasništvu u čl. 33. st. 3. propisuje: „Ako je vlasnik glede neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskoga okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtijevaju težu žrtvu, ili ga inače dovode u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je provedeno izvlaštenje - on ima pravo na naknadu kao za izvlaštenje.“

40 Vidi članak 1. Zakona o izvlaštenju (Narodne novine br. 9/1994, 35/1994, 112/2000 i 79/2006., nastavno: ZOI).41 Interes Republike Hrvatske može se utvrditi i za izvođenje drugih radova odnosno izgradnju drugih objekata ali je za te slučajeve

ZOI propisan stroži postupak. U tim slučajevima potrebno je da dva odbora Hrvatskog sabora i to Odbor za prostorno uređenje i zaštitu okoliša i Odbora za gospodarstvo, razvoj i obnovu, daju prethodno mišljenje.

42 Vidi članke 6. i 9. ZOI.

32

ili izvođenje određenih radova objavljuje se u Narodnim novinama.43

Osim što se interes Republike Hrvatske može utvrđivati u postupku propisanim Zakonom44, on može biti i presumiran. Naime, odredbom članka 9. stavak 3. ZOI propisano je sljedeće:

“Smatra se da je interes Republike Hrvatske utvrđen ukoliko je posebnim zakonom propisano da je izgradnja određenih objekata ili izvođenje radova u interesu Republike Hrvatske.” Brojni zakoni sadrže odredbe o interesu Republike Hrvatske za izgradnju određenih obje-kata i izvođenje određenih radova45, a između ostalih i Zakon o vodama. Taj Zakon46 propisuje da je građenje i održavanje vodnih građevina iz članka 9. stavka 1. točke 1. tog Zakona u inte-resu Republike Hrvatske. Riječ je o sljedećim vodnim građevinama: regulacijskim i zaštitnim građevinama – nasipi, obaloutvrde, umjetna korita vodotoka, odteretni kanali, lateralni kanali za zaštitu vanjskih voda, odvodni tuneli, brane s akumulacijama, ustave, retencije i drugi pri-padajući im objekti, crpne stanice za obranu od poplava, građevine za zaštitu od erozija i bujica, te drugi objekti pripadajući ovim građevinama. Osim toga citiranim Zakonom propisano je da je građenje građevina iz članka 9. stavak 1. t. 2., 3. i 4. koje se financira iz sredstava proračuna ili drugih namjenskih sredstava koja se osiguravaju na osnovi zakona ili propisa donesenog na osnovi zakona, također u interesu Republike Hrvatske.47 U svrhu građenja navedenih građe-vina može se neposredno podnijeti prijedlog za izvlaštenje sukladno s odredbama Zakona o izvlaštenju.48 Investitor gradnje odnosno naručitelj održavanja su Hrvatske vode u svoje ime, a u korist Republike Hrvatske, s tim da su provedbu investitorskih poslova ovlaštene izravno povjeriti trgovačkom društvu u kojem imaju potpuni ili pretežiti poslovni udio. Izvlaštenje radi izgradnje i održavanja vodnih građevina iz članka 9.a stavka 1. i 2. Zakona o vodama provodi se sukladno ZOI, osim kad je Zakonom o vodama drukčije uređeno.49 Korisnik izvlaštenja radi izgradnje i održavanja vodnih građevina iz članka 9.a stavka 1. i 2. Zakona o vodama može stupiti u posjed nekretnina prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju, ukoliko je podnio zahtjev nadležnom uredu državne uprave u županiji, odnosno uredu za imovinsko-pravne poslove Grada Zagreba i ako podnese dokaz da je prijašnjem vlasniku isplaćena naknada sukladno propisima o izvlaštenju, odnosno da mu je naknada stavljena na raspolaganje ili da je prijašnji vlasnik odbio primiti naknadu. Osim toga, ranije smo već naveli da je ZPLUV-om je propisano da je građenje lučkih građe-vina u lukama od državnog ili županijskog značaja u interesu Republike Hrvatske. Budući da se interes Republike Hrvatske za izgradnju lučkih građevina presumira, u svrhu njihova gra-đenja može se neposredno podnijeti prijedlog za izvlaštenje sukladno odredbama Zakona o izvlaštenju.50 To znači da je postupak izvlaštenja kraći, jer se ne mora u zakonom propisanom postupku utvrđivati interes Republike Hrvatske. Budući da je građenje lučkih građevina u inte-resu Republike Hrvatske, zalažemo se da provede postupak izvlaštenja zemljišnih čestica izvan


43 Tako u članku 9. st. 5. ZOI.44 Misli se na Zakon o izvlaštenju.45 Vidi Zakon o javnim cestama, Narodne novine, br. 180/2004., Zakon o energiji, Narodne novine, br. 68/2001., 194/2003. i 30/2004.,

Zakona o komunalnom gospodarstvu, Narodne novine, br. 26/2003 (proč. tekst), 82/2004., 110/2004 (Uredba) i 178/2004. 46 Vidi članak 9. stavak 2. Zakon o vodama (Narodne novine br. 107/1995 i 150/2005.)47 Vidi članak 9. stavak 3. Zakona o vodama. Regulacijske i zaštitne vodne građevine su dobra od interesa za Republiku Hrvatsku i

u njenom su vlasništvu, a vodnim građevinama upravljaju «Hrvatske vode (članka 10. Zakona). Iznimka od te odredbe je slučaj kada se regulacijske i zaštitne vodne građevine koje se grade na zemljištu određene pravne ili fizičke osobe, a isključivo za potrebe poljoprivredne ili druge dozvoljene djelatnosti odnosno radi zaštite imovine te osobe, jer su tada u vlasništvu te osobe, a ne vla-sništvu Republike Hrvatske.

48 Tako u članku 9. stavak 4. Zakona o vodama.49 Tako u članku 9b. Zakona o vodama.50 Vidi članak 10. Zakona o lukama unutarnjih voda.

33

sustava javnog vodnog dobra na kojima postoji pravo vlasništva fizičkih i pravnih osoba koje nisu ovlaštenici prava građenja lučkih građevina, jer bi se time potaknuo razvoj luka na unutar-njim vodama. – Iako je izvlaštenje zakonsko oduzimanje prava vlasništva, koje može dovesti do prestanka prava vlasništva fizičke ili pravne osobe (potpuno izvlaštenje – korisnik izvlaštenja stječe pravo vlasništva na izvlaštenoj nekretnini) ili do opterećenja ili ograničenja prava vlasništva (nepot-puno izvlaštenje – zasnivanje zakupa i ustanovljavanje služnosti) ono je nužan institut u svim društvenim porecima na svim stupnjevima razvitka, jer bez takvog instituta (iako je rezultat autoritativnog djelovanja države, koje je doduše u skladu sa zakonom i provodi se u zakonom propisanom postupku, ali zadire u najviše vrednote našeg ustavnopravnog poretka kojim se između ostalog jamči pravo vlasništva) država ne bi mogla funkcionirati u svim svojim segmen-tima. Upravo na problemu izgradnje lučkih građevina (lučka infrastruktura i lučka suprastruk-tura) uočavamo nužnost instituta izvlaštenja. Naime, bez ovog instituta pojedine lučke građe-vine ne bi se mogle izgraditi, a time bi i promet unutarnjim vodama bio otežan ili onemogućen. Važnost i prednosti ove vrste prometa već smo istaknuli ovom radu. Ograničenja prava vlasništva vlasnicima čestica izvan sustava javnog vodnog dobra, pro-pisana su Zakonom o vodama51 (dakle, možemo govoriti o zakonskim ograničenjima prava vlasništva), ali se na naknadu za ta ograničenja primjenjuje Zakon o vlasništvu i drugim stvar-nim pravima, kako smo već naprijed istaknuli.52 Ova obveza pojedinih građana koji su vlasnici čestica izvan sustava javnog vodnog dobra, na trpljenje odnosno na propuštanje određenih činjenja (ograničenja njihova prava vlasništva) proizlazi iz članka 48. st. 2. i 50. st. 2. Ustava Republike Hrvatske. Naime, prema odredbi članka 48. vlasništvo obvezuje i vlasnici (kako nosi-telji vlasničkih prava tako i korisnici tih prava) su dužni doprinositi općem dobru. Vlasnička prava mogu se ograničiti ali samo iznimno, i to zakonom, zbog zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Već u Ustavu nalazimo odredbu da vlasnicima za oduzimanje i ograničenje prava vlasništva pripada naknada i to naknada tržišne vrijednosti53, što znači da se upravo takva naknada sma-tra pravičnom naknadom. Pomorsko dobro je drukčije regulirano. Pravni režim pomorskog dobra uređen je Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama.54 Članak 3. st. 1. navedenog Zakona definira pomor-sko dobro kao opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku koje ima njezinu osobitu zaštitu. Sukladno tome, na pomorskom dobru ne može se stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Prema ovom Zakonu luke su ex lege pomorsko dobro.55 Smatramo da bi lučko područje unutarnjih voda trebalo proglasiti javnim vodnim dobrom, a


51 Vidi članak 66. st. 1. Zakona o vodama. Odredbom člankom 67. Zakona o vodama propisano je pravo prvokupa u korist Republike Hrvatske ukoliko vlasnik namjerava prodati česticu izvan sustava javnog dobra, a st. 2. i mogućnosr izvlaštenja takve čestice ukoliko je osobito značajna za održavanje vodnog sustava, s tim da se izvlaštenje provodi po ZOI. Nepotrebno je u toj odredbi naznačeno da se za izvlaštenu česticu daje naknada u visini tržišne vrijednosti. ZOI je posebni zakon koji se uređeuje institut i postupak izvlaštenja. Tako je u članku 8. ZOI propisano da se naknada daje u visini tržišne vrijednosti nekretnine koja se izvla-šćuje, s tim da je pravilo da se daje druga odgovarajuće nekretnina, a ako korisnik izvlaštenja takvu nekretninu ne može osigurati ili izvlaštenik ne želi tu drugu nekretninu jer mu nije odgovarajuća, naknada se daje u gotovu novcu ili u nekom drugom obliku koji nije u suprotnosti sa Ustavom Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralom društva (naknada za izvlaštenu nekretninu uređena je u glavi V ZOI).

52 Vidi članak 33. st. 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (bilj. 50.).53 Tako u članku 50. st. 1. Ustava Republike Hrvatske.54 Narodne novine, br. 158/2003, 100/2004, 141/2006.55 Članak 3. st. 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.

34Dr. sc. A. Vasilj, Dr. sc. S. Zagrajski, B. Činčirak, dipl. iur. - Luke unutarnjih voda i pravni status zemljišta unutar lučkog područja – nedorečenost zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda

privatna zemljišta izvlastiti u korist Republike Hrvatske te tako stvoriti uvjete za bolji rad luka. 5. Lučke uprave i upravljanje lukama

Samim prijašnjim Zakonom o lukama unutarnjih voda osnovane su 4 lučke uprave:Lučka uprava Osijek, Lučka uprava Sisak, Lučka uprava Slavonski Brod i Lučka uprava Vuko-var, a njihova zadaća kao javnih ustanova je prema ZLUV-u trajno i nesmetano obavljanje javnih službi i drugih poslova kojima se ostvaruje upravljanje lukama na određenom lučkom području.ZPLUV u čl. 137. st. 1. navodi: “Poslove upravljanja lukama i pristaništima obavljaju lučke uprave kao javne ustanove, i to:1. “Javna ustanova Lučka uprava Vukovar”, sa sjedištem u Vukovaru – za područje mjesne nad-ležnosti Lučke kapetanije56 Vukovar,2. “Javna ustanova Lučka uprava Osijek”, sa sjedištem u Osijeku – za područje mjesne nadlež-nosti Lučke kapetanije Osijek,3. “Javna ustanova Lučka uprava Slavonski Brod” sa sjedištem u Slavonskom Brodu – za područje mjesne nadležnosti Lučke kapetanije Slavonski Brod,4. “Javna ustanova Lučka uprava Sisak”, sa sjedištem u Sisku – za područje mjesne nadležnosti Lučke kapetanije Sisak.” Osnivačka prava nad lučkim upravama ima Republika Hrvatska, a prava i dužnosti osni-vača obavlja Ministarstvo. Lučkom upravom upravlja Upravno vijeće, a voditelj poslovanja je ravnatelj. ZLUV je detaljno propisivao sastav Vijeća, poslove koje obavljaju Vijeće i ravnatelj dok ZPLUV navodi u čl. 137. st. 6. i 7. da će se sastav Upravnog vijeća, imenovanje i razrješenje ravnatelja i drugo u svezi rada lučke uprave urediti Uredbom Vlade Republike Hrvatske, a na sve što nije regulirano ZPLUV-om ili Uredbom će se primjenjivati Zakon o ustanovama. Ako lučka uprava u obavljanju svoje djelatnosti ostvari dobit, sredstva dobiti se moraju koristiti za razvoj vlastite djelatnosti. Imovinu lučke uprave čine sredstva pribavljena od osni-vača te prihodi lučke uprave koje čine: 1. lučke pristojbe, 2. sredstva iz državnog proračuna i županijskog proračuna te proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i 3. ostali prihodi. Sredstvima iz državnog proračuna i županijskog proračuna te proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave financira se građenje i modernizacija lučkih građevina sukladno srednjoročnom planu te sukladno programu potpore razvitka riječnog prometa iz članka 128. ZPLUV57

56 Lučke kapetanije su područne jedinice Ministarstva koje nemaju svojstvo pravne osobe. Lučke kapetanije obavljaju poslove nadzora sigurnosti plovidbe, spašavanja ljudskih života i imovine na unutarnjim vodama,

provode istrage plovidbenih nesreća, inspekcijske poslove, poslove utvrđivanja sposobnosti čamaca za plovidbu, poslove utvrđiva-nja stručne osposobljenosti članova posade za stjecanje zvanja u unutarnjoj plovidbi, tehničke i druge stručne poslove sigurnosti plovidbe koji su im ovim Zakonom ili drugim propisima stavljeni u nadležnost.

Lučke kapetanije obavljaju i upravne poslove iz svoje nadležnosti a naročito upisivanje i brisanje plovila te s tim u vezi vode pro-pisane službene evidencije, poslove izdavanja propisanih isprava i knjiga, osobnih isprava članova posade, rješavaju u prekršajnim postupcima te obavljaju i druge upravne poslove koji su im ovim Zakonom ili drugim propisima stavljeni u nadležnost. (čl. 203. ZPLUV)

57 Lučka uprava dužna je izraditi prijedlog srednjoročnog plana u dijelu koji se odnosi na luke i pristaništa iz njezine nadležnosti u obliku razvojne studije s procjenom financijskog i ekonomskog učinka. Operativni program građenja i modernizacije lučkih građe-vina te operativni program održavanja lučkih građevina donosi lučka uprava uz suglasnost ministra.

Upravitelj privatne luke dužan je izraditi i dostaviti Ministarstvu plan razvitka luke za razdoblje za koje se izrađuje srednjoročni plan.


„U praksi se mogu pojaviti i drugi izvori financiranja: donacije, fondovi Europske unije, posebni fondovi namijenjeni razvoju određenog područja i sl. Ova sredstva se u pravilu koriste za gradnju, obnovu i razvoj lučke infrastrukture.“58

Upravljanje lukom je javna služba i obuhvaća sljedeće poslove: 1. kontrolu i evidenciju dola-zaka i odlazaka plovila, prekrcaja i transporta, 2. osiguravanje kontinuiteta obavljanja lučkih djelatnosti, 3. prihvat otpada, fekalnih, kaljužnih i zauljenih voda s plovila, 4. provođenje reda u luci i nadzor nad obavljanjem lučkih djelatnosti, 5. redovito održavanje lučke infrastrukture, 6. redovito održavanje akvatorija i objekata sigurnosti plovidbe na lučkom području. Redovito održavanje akvatorija i objekata sigurnosti plovidbe na lučkom području obavlja Agencija za vodne putove, dok ostale poslove upravljanja lukom obavlja lučka uprava. U privatnim lukama poslove prihvata otpada, fekalnih, kaljužnih i zauljenih voda s plovila; provođenja reda u luci i nadzor nad obavljanjem lučkih djelatnosti te redovito održavanje lučke infrastrukture obavlja upravitelj luke.59

U vezi s obavljanjem poslova upravljanja lukom lučka uprava ima ovim Zakonom propisane javne ovlasti koje obuhvaćaju: naplatu lučkih pristojbi, sklapanje ugovora o korištenju luke, izdavanje odobrenja za obavljanje lučkih djelatnosti, potvrđivanje i objavu lučkih tarifa, uvid u poslovnu i financijsku dokumentaciju lučkih korisnika. Ona također u okviru javnih ovlasti donosi upravne i druge akte te odlučuje o pitanjima od značaja za razvitak luka.60

ZLUV je propisivao da lučka uprava može osnivati trgovačka društva u svom vlasništvu radi obavljanja zaštitarskih i čuvarskih poslova, poslova protupožarne zaštite, rukovanja opa-snim teretom i sl., uz prethodnu suglasnost Ministarstva, ukoliko u ponovljenom postupku za dodjelu koncesije nije donesena odluka o davanju koncesije. Sukladno čl. 139. ZPLUV-a lučka uprava može u cilju obavljanja djelatnosti61 osiguravanja pružanja usluga od općeg interesa ili za koje ne postoji gospodarski interes drugih gospodarskih subjekata, osnivati trgovačka druš-tva u svom vlasništvu uz prethodnu suglasnost ministra.

6. Lučke djelatnosti i njihovo obavljanje

Lučke djelatnosti obuhvaćaju:a) lučke usluge i b) ostale gospodarske djelatnosti koje se obavljaju na lučkom području62.

58 Vojković, op. cit. (bilj. 37) str. 532.59 Čl. 130. ZPLUV.60 Čl. 131. ZPLUV.61 Djelatnosti lučke uprave su: 1. organizacija i nadzor pristajanja i manevriranja plovila u luci, 2. kontrola lučkog prometa, ulazaka

i izlazaka prijevoznih sredstava i tereta, 3. održavanje zajedničkih lučkih građevina na lučkom području, 4. održavanje reda u luci, visokog stupnja sigurnosti i zaštite okoliša u luci, 5. izgradnja i modernizacija lučkih građevina u ime Republike Hrvatske, 6. uprav-ljanje nekretninama na lučkom području na kojima lučka uprava ima pravo građenja, 7. upravljanje slobodnom zonom na lučkom području koja je osnovana odlukom Vlade Republike Hrvatske sukladno propisima koji uređuju slobodne zone, 8. obavljanje stručnih poslova u svezi s davanjem Odobrenja, 9. nadzor nad radom lučkih operatera i korisnika luke koji obavljaju lučke djelat-nosti, u skladu s preuzetim obvezama, 10. marketing i promocija luke na transportnom tržištu, 11. osiguravanje pružanja usluga od općeg interesa ili za koje ne postoji gospodarski interes drugih gospodarskih subjekata, 12. izrada prijedloga planskih dokumenata za razvitak lučkog sustava na unutarnjim vodama, 13. tehnička pomoć tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave na području razvoja luka i pristaništa, 14. drugi poslovi određeni zakonom. (čl. 138. ZPLUV).

62 Obavljanje lučkih djelatnosti izvan lučkog područja je zabranjeno. Iznimno je dozvoljeno obavljati iskrcaj, prekrcaj ili sličnu rad-nju izvan lučkog područja, u svrhu spašavanja ili razloga sigurnosti plovidbe. U luci je također zabranjena svaka djelatnost koja ugrožava sigurnost ljudi ili plovila, onečišćuje okoliš kao i svaka druga aktivnost koja je u suprotnosti s propisanim odredbama o redu u luci.


Lučke usluge prema čl. 141. st. 2. ZPLUV-a su:1. nautičke usluge: a) privez i odvez plovila, b) boksaža, c) prihvat i opsluživanje plovila na sidrištu, d) opskrba plovila, posade i putnika,2. transportne usluge: a) ukrcaj, iskrcaj, prekrcaj, prijenos i slaganje tereta, b) skladištenje, deponiranje i transportne operacije ovisno o vrsti tereta, c) priprema i objedinjavanje tereta za transport,3. usluge prihvata i otpreme putnika,4. špediterske usluge i lučka agentura. Ostale gospodarske djelatnosti uključuju, distribuciju i logistiku tereta, doradu i opleme-njivanje robe, te industrijske djelatnosti uključujući proizvodnju koje omogućavaju potpunije gospodarsko iskorištenje lučkih kapaciteta. Pored nabrojanih djelatnosti u lukama se mogu obavljati i druge djelatnosti koje se uobiča-jeno obavljaju uz lučke usluge. Pravo obavljanja lučke djelatnosti po ZLUV-u stjecalo se na temelju koncesije.63 Prema čl. 18. st. 2. ZLUV-a koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti mogla se dati samo trgovačkom druš-tvu. Ova odredba bila je u suprotnosti s odredbom čl. 17. st. 1. u kojem se navodilo da lučke djelatnosti mogu obavljati pravne i fizičke osobe. Bilo je stoga nejasno mogu li fizičke osobe (obrtnici) biti ovlaštenici koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti. „Fizička osoba će zasigurno teško moći ispuniti uvjete za neku složenu djelatnost prekrcaja (gdje samo lučki uređaji koštaju milijune eura), no zasigurno bez ikakvih problema može vršiti primjerice poslove opskrbe bro-dova hranom i drugim potrepštinama, servis lučke mehanizacije i slične lučke djelatnosti.“64

Koncesija za obavljanje lučke djelatnosti davala se na temelju javnog natječaja kojeg je ras-pisivala lučka uprava.65

Za stjecanje prava na temelju koncesije potrebna su 2 akta:1. odluka o dodjeli koncesije (koja je po svojoj pravnoj prirodi upravni akt)66 i2. ugovor o koncesiji. Odluku o davanju koncesije donosilo je Upravno vijeće lučke uprave na prijedlog ravnate-lja.67 Nakon donošenja oduke o dodjeli koncesije zaključivao se ugovor između davatelja i kori-

63 „Koncesija, dakle, pojmovno znači dozvolu (odobrenje, dopuštenje, ovlaštenje). U sadržajnom smislu koncesija tvori poseban pravni institut kojim javna vlast dozvoljava određenom subjektu, fizičkom ili pravnom, domaćem ili strancu, da upotrebljava ili iskorištava određena dobra, izvodi određene radove ili obavlja kakvu djelatnost. Koncesiju javna vlast podjeljuje u pravilu poseb-nim aktom (rjeđe pravnom normom).“ Borković, Ivo, Upravno pravo, Zagreb, Narodne novine, 2002, str. 28.

Zakon o koncesijama (Narodne novine, br. 89/92) određuje da se koncesijom stječe pravo gospodarskog korištenja prirodnih bogatstava i drugih dobara za koja je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, pravo obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku te izgradnja i korištenje objekata i postrojenja potrebnih za obavljanje tih djelatnosti.

64 Vojković, op. cit. (bilj. 37) str. 512.65 Za provođenje javnog natječaja osnivalo se Povjerenstvo za provođenje javnog natječaja za davanje koncesija u lukama otvorenim

za javni promet. Odluku o osnivanju i imenovanju članova Povjerenstva donosilo je Upravno vijeće lučke uprave.66 „Odluka o koncesiji je upravni akt, na čije donošenje se primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku (Narodne

novine, br. 53/91 i 103/96).“ (Čl. 30. st. 2. Uredbe o postupku davanja koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u lukama unutarnjih voda.)

67 Koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti davala se na rok do najviše 30 godina. (Čl. 33. st. 1. Uredbe o postupku davanja koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u lukama unutarnjih voda.)


snika koncesije. Tim ugovorom uređivala su se međusobna prava i obveze u koncesijskom odnosu i sva druga pitanja dispozitivne prirode. Međutim, koncesijski odnos nastaje je tek zaključivanjem ugovora o koncesiji pa stoga taj odnos ima i javnopravna i obveznopravna obi-lježja. Obzirom da je davanje koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti relativno dug i kompli-ciran postupak pri donošenju Zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda bitno se izmijenio cijeli sustav obavljanja lučkih djelatnosti. Naime, ZPLUV propisuje da se lučke djelatnosti mogu obavljati na temelju Odobrenja. Razlog za ovu izmjenu je, kako se navodi u Prijedlogu Zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda omogućavanje fleksibilnosti u definiranju odnosa između lučke uprave i lučkih korisnika koji obavljaju lučke djelatnosti budući da brze tehnološke pro-mjene u lukama zahtijevaju prilagođavanje korisnika novonastalim situacijama na tržištu, za što je koncesijski sustav previše krut. Dakle, na lučkom području lučki korisnici smiju obavljati lučke djelatnosti na temelju Odo-brenja. Ono je upravni akt koji donosi lučka uprava, uz prethodnu suglasnost Ministarstva. Odobrenjem se određuju zahtjevi u pogledu obveze obavljanja lučke djelatnosti, zahtjevi u pogledu sigurnosti, redovitosti, kontinuiteta i kvalitete usluge, obveza poštivanja lučkih tarifa, obveza plaćanja lučke pristojbe, rok68 na koji se daje Odobrenje te drugi uvjeti pod kojima se obavlja lučka djelatnost. (čl. 144. st. 1.) Na temelju Odobrenja lučka uprava potpisuje ugovor s luč kim korisnikom.69 Lučke usluge obavljaju se na temelju ugovora između lučkog operatera i korisnika, međutim lučki operater smije obavljati prekrcaj za osobne potrebe uz obvezu da postupa u skladu s odredbama članka 118. ZPLUV-a. ZPLUV uopće ne navodi kada prestaje taj ugovor i koje su pravne posljedice prestanka tog ugovora kao što je ZLUV određivao prestanak ugovora o koncesiji. Ugovor o koncesiji prema čl. 24. Zakona o lukama unutarnjih voda prestajao je važiti:1. istekom vremena na koje je koncesija dana;2. odreknućem ovlaštenika koncesije prije isteka vremena na koje je koncesija dana;3. prestankom trgovačkog društva ovlaštenika koncesije (stečaj, likvidacija);4. ako je ovlašteniku koncesije pravomoćnom odlukom suda ili nadležnog tijela uprave trajno zabranjeno obavljanje djelatnosti za koju je koncesija dana;5. sporazumnim raskidom ugovora o koncesiji.U slučaju spora o prestanku važenja ugovora o koncesiji iz navedenih razloga, odlučivao je sud. U ovom prvom slučaju - prestanak koncesije istekom vremena na koje je dana, pravo građenja zajedno s izgrađenim lučkim građevinama izgrađenima na javnom vodnom dobru prenosilo se na lučku upravu, odnosno novog ovlaštenika koncesije, a na odnose između ovlaštenika kon-cesije i lučke uprave, odnosno novog ovlaštenika koncesije primjenjivale su se odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima mjerodavne za prestanak prava plodouživanja, ako ugovorom o koncesiji nije štogod drugo određeno. Ostale lučke građevine u vlasništvu ovla-

68 Rok na koji se daje Odobrenje određuje se na osnovu sljedećih kriterija kada: 1. lučki korisnik ne namjerava poduzimati značajnije investicije u luci, maksimalni rok je 5 godina, 2. lučki korisnik namjerava poduzeti značajne investicije u opremu i uređaje za obavljanje lučke usluge, maksimalni rok je 10

godina, 3. lučki korisnik namjerava poduzeti značajne investicije u trajnu imovinu, infrastrukturne ili suprastrukturne objekte i uređaje

koji mu služe za obavljanje lučke usluge, maksimalni rok je 25 godina. Rok na koji se daje Odobrenje za obavljanje ostalih gospodarskih djelatnosti određuje se ovisno o visini investicije i utvrđuje se na

temelju studije o gospodarskoj opravdanosti projekta. (čl. 144. st. 2. i 3.)69 Ugovor o koncesiji sklapla je lučka uprava (u ime lučke uprave ugovor o koncesiji potpisivao je ravnatelj) i ovlaštenik koncesije.


štenika koncesije, izgrađene na lučkom području, a koje služe za neposredno obavljanje lučkih djelatnosti, ovlaštenik koncesije bio je dužan prodati lučkoj upravi, odnosno novom ovlašte-niku koncesije po cijeni kojom mu se nadoknađuje vrijednost građevine u trenutku prodaje.70 Ako koncesija prestaje na načine navedene pod 2, 3, 4 i 5, prava i obveze ovlaštenika koncesije mogle su se do isteka vremena na koje je koncesija dana prenijeti ne drugo trgovačko društvo. U suprotnom, ovlaštenik je bio dužan uspostaviti prijašnje stanje, ako ugovorom o koncesiji nije drugačije bilo određeno. Ovlaštenik koncesije s kojim je raskinut ugovor o koncesiji nije imao pravo na naknadu štete zbog raskida ugovora. Odredbom čl. 145. ZPLUV-a propisano je da se Odobrenje može dodijeliti osobi71 koja ispu-njava sljedeće uvjete:1. registrirana je za obavljanje gospodarske djelatnosti,2. raspolaže odgovarajućim tehničkim stručnim i organizacijskim sposobnostima,3. uredno izvršava financijske obveze prema Republici Hrvatskoj,4. nije pokrenut stečajni postupak ili likvidacija. Odobrenje za obavljanje lučke djelatnosti u privatnoj luci može se dodijeliti ako je podno-sitelj zahtjeva uz nabrojane uvjete dostavio dokaz da ima riješene imovinskopravne odnose na lučkom području. (čl. 145. st. 2. ZPLUV) Odobrenje u privatnim lukama daje se na temelju zahtjeva osobe koja je vlasnik ili ima upravljačka prava nad lučkom infrastrukturom. (čl. 150. st. 1. PZLUV) Ako se radi o novoj luci, luku treba izgraditi i u tom smislu se primjenjuju propisi koji reguliraju građenje. Investitor mora biti vlasnik zemljišta ili mora dobiti pravo građenja na tom zemljištu. Pravo građenja na javnom vodnom dobru stječe koncesijom, a na preostalom dijelu izvan granice javnog vodnog dobra npr. ugovorom o zakupu. Odobrenje sa daje tek nakon što se luka izgradi i investitor dobije uporabnu dozvolu. Odobrenje se daje na zahtjev72 osim u slučaju kada se u lukama od državnog i/ili županij-skog značaja Odobrenjem daje isključivo pravo korištenja prostora, u tom slučaju se postupak provodi na temelju javnog prikupljanja ponuda73.

70 Ovdje su u pitanju lučke građevine koje se nalaze na javnom vodnom dobru. Naime, kako je već rečeno lučko područje luka unutar-njih voda nije u potpunosti u statusu javnog vodnog dobra, već se na njemu mogu nalaziti i čestice koje su u privatnom vlasništvu fizičkih i pravnih osoba. Postoje dvije mogućnosti kod kojih je ovlaštenik koncesije mogao sagraditi ove građevine:

1. na osnovi prava građenja na tuđem zemljištu, 2. na osnovi vlasničkog prava, tj. zemljišna čestica je u vlasništvu ovlaštenika koncesije. U prvom slučaju ovlaštenik koncesije pro-

daje lučkoj upravi, odnosno novom ovlašteniku koncesije građevinu sagrađenu na osnovi prava građenja. U drugom slučaju – da bi ovlaštenik koncesije mogao prodati izdvojenu građevinu, ona se mora prethodno pravno odvojiti od zemljišta – jer se prodaja zemljišta nigdje ne spominje. Međutim, takva mogućnost se ne spominje u ZLUV-u, a i nejasno je što ako dotadašnji ovlaštenik koncesije ne želi izvršiti navedenu podjelu. I ovaj problem pokazuje na neodrživost stanja gdje imamo privatne čestice na lučkom području; jedino smisleno rješenje je da lučka uprava kupi zemljišne čestice na kojima se nalaze građevine potrebne za obavljanje lučke djelatnosti, a potom onda te građevine daje na korištenje ovlašteniku koncesije.“ Vojković, op. cit. (bilj. 37) str. 417.

71 Broj lučkih korisnika koji obavljaju lučke djelatnosti na lučkom području može se ograničiti za nautičke usluge i uslugu prihvata i otpreme putnika, a za transportne usluge te za ostale gospodarske djelatnosti kada je takvo ograničenje vezano uz raspoloživost prostora unutar lučkog područja. (Čl. 147.).

72 Podnositelj zahtjeva za izdavanje Odobrenja dužan je uz zahtjev priložiti: 1. specifikaciju vrste i opsega obavljanja djelatnosti, 2. dokaz da raspolaže odgovarajućim tehničkim, stručnim i organizacijskim sposobnostima za obavljanje lučke djelatnosti za koju

traži Odobrenje, 3. dokaz da je registriran za gospodarsku djelatnost, 4. dokaze o urednom izvršavanju financijskih obveza prema Republici Hrvatskoj. (čl. 146. st. 2.)73 Pored dokaza o ispunjavanju propisanih uvjeta iz članka 145., podnositelj ponude mora dostaviti i sljedeću dokumentaciju: 1. Plan i program rada za razdoblje za koje se daje Odobrenje, 2. Studiju gospodarske opravdanosti za investiciju koju namjerava pokrenuti s posebnim osvrtom na učinak koji investicija ima na

atraktivnost luke, povećanje prometa i lučke prihode.


Odluku o javnom prikupljanju ponuda74 donosi lučka uprava nakon što je prethodno na osnovi prikupljenih pisama namjere ili na drugi način utvrdila gospodarski interes potencijalnih luč-kih korisnika. Kada je isključivo pravo obavljanja lučke djelatnosti u luci od državnog ili županijskog zna-čaja vezan uz korištenje javnoga vod nog dobra ili vodnog dobra, lučka uprava je dužna prije izdavanja Odobrenja ishoditi pravo građenja ili prava korištenja na javnom vodnom dobru sukladno propisima o vodama, odnosno ishoditi pravo građenja ili pravo korištenja na vodnom dobru od privatnih vlasnika.75

Lučka uprava obavlja nadzor nad radom lučkih operatera i korisnika luke koji obavljaju lučke djelatnosti. ZPLUV razlikuje slučajeve kada Lučka uprava može, odnosno mora ukinuti Odobrenje. Lučka uprava može ukinuti Odobrenje u sljedećim slučajevima:1. lučki operater ne pridržava se tarifa,2. lučki korisnik ne pridržava se odredbi o redu u luci,3. lučki korisnik ne provodi plan i program rada,4. lučki korisnik obavlja lučku djelatnost za koju nije dobio Odobrenje,5. lučki korisnik nije započeo s obavljanjem lučke djelatnosti u roku određenom Odobrenjem. (čl. 152.)76

Lučka uprava je obvezna ukinuti Odobrenje u sljedećim slučajevima:1. lučki operater primjenjuje diskriminacijske mjere prema korisnicima,2. lučki korisnik je prestao obavljati djelatnost za koju je dobio Odobrenje,3. lučki korisnik ne plaća ili neuredno plaća lučku pristojbu. (čl. 153.)77

Lučki operateri obavljaju lučku uslugu uz naknadu čiji se maksimalan iznos utvrđuje u okviru lučkih tarifa za pojedine vrste tereta i pojedine vrste usluga. Tarife potvrđuje i javno objavljuje lučka uprava koja je dužna kontinuirano pratiti njihovo poštivanje. Lučki korisnici obvezni su voditi odvojene obračune za svaku lučku djelatnost za koju im je dano Odobrenje te računovodstveno razdvojiti prihode od lučkih djelatnosti od ostalih prihoda, ovo u svrhu bolje kontrole poslovanja lučkih korisnika i izvršenja preuzetih obveza u skladu s

74 Odluka o javnom prikupljanju ponuda sadrži: 1. određenje prostora na kojem se daje isključivo pravo korištenja, 2. vrstu lučke djelatnosti koju je dopušteno obavljati na tom prostoru, 3. visinu naknade za korištenje luke, 4. maksimalni rok na koji se daje Odobrenje, 5. rok trajanja javnog prikupljanja ponuda, 6. podatke o javnom otvaranju ponuda, 7. kriterije za odabir, 8. druge potrebne podatke kojima se dokazuje ispunjavanje uvjeta za dobivanje Odobrenja. (čl. 149. st. 3.)75 Čl. 151. ZPLUV.76 U ovim slučajevima Lučka uprava će prije ukidanja Odobrenja upozoriti lučkog korisnika te ga pozvati da se u roku od osam dana

izjasni o razlozima nepoštivanja odredbi Odobrenja.77 Davatelj koncesije mogao je raskinuti ugovor o koncesiji prije isteka vremena na koji je koncesija dana, ako utvrdi da ovlaštenik

koncesije: 1. nije uskladio visinu naknade za usluge luke s utvrđenim cjenikom; 2. ne poštuje odredbe o redu u luci; 3. ne pridržava se plana i programa rada razvoja luke. Međutim, davatelj koncesije morao je raskinuti ugovor o koncesiji ako utvrdi da je ovlaštenik koncesije: 1. obustavio izvršavanje djelatnosti za koju je dana koncesija, a time se narušava normalno funkcioniranje luke; 2. ne plaća ili neuredno plaća naknadu za koncesiju; 3. uz obavljanje koncesionirane djelatnosti obavlja i drugu lučku djelatnost za koju nije dobio koncesiju; 4. ne koristi koncesiju ili ju koristi za svrhe za koje mu nije dana ili preko mjere određene u koncesiji.


danim Odobrenjem. ZPLUV također određuje da je Lučka uprava dužna voditi upisnik lučkih korisnika kojima je izdano Odobrenje.78

Zaključno navodimo da prema čl. 256. st. 3. ZPLUV-a koncesije izdane prema Zakonu o lukama unutarnjih voda (Narodne novine, br. 142/98 i 65/02) ostaju na snazi do isteka roka do kojeg su izdane.

9. Zaključak

Za Republiku Hrvatsku kao državu s morskom obalom i podunavsku državu, luke čine zna-čajan element prometa, gospodarstva i općenito državnog sustava. Kao prometne točke ubrza-vaju razvoj prometa i trgovine, a time gospodarski razvoj zemlje. Temeljni propis koji uređuje pravni status luka unutarnjih voda i njihov razvrstaj, lučko područje, lučke djelatnosti i njihovo obavljanje, građenje i korištenje lučkih građevina, red u lukama, ustroj lučkih uprava i druga pitanja bitna za obavljanje lučkih djelatnosti je Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda. Riječ je o novom zakonu koji je uveo brojne novine, ali su i dalje snazi brojni “stari” provedbeni propisi, a koji će se u predstojećem razdoblju usklađivati i mijenjati s odredbama ZUPLUV-a. Razvitak riječnog prometa, vodni putovi i luke unutarnjih voda od gospodarskog su inte-resa za Republiku Hrvatsku i imaju njezinu osobitu zaštitu. Luka je dio vodnog puta i s njim neposredno povezani kopneni prostor koji je namijenjen i opremljen za pristajanje, sidrenje i zaštitu plovila, ukrcaj, iskrcaj i skladištenje robe ili ukrcaj i iskrcaj putnika, u kojoj se obavljaju različite komplementarne djelatnosti koje su s robom ili s plovilom u neposrednoj ekonomskoj, promet noj i tehnološkoj vezi. Luka može biti otvorena za domaći ili međunarodni promet ovisno o ispunjavanju poseb-nih uvjeta. Prema odredbi čl. 119. ZPLUV-a, obzirom na značaj u lučkom sustavu, luke mogu biti: luke od državnog značaja, luke od županijskog značaja i privatne luke. Poslove upravljanja lukama i pristaništima obavljaju lučke uprave kao javne ustanove, i to:

“Javna ustanova Lučka uprava Vukovar”, “Javna ustanova Lučka uprava Osijek”, “Javna usta-nova Lučka uprava Slavonski Brod”, “Javna ustanova Lučka uprava Sisak. Lučke djelatnosti obuhvaćaju: a) lučke usluge i b) ostale gospodarske djelatnosti koje se obavljaju na lučkom području. Lučke usluge prema čl. 141. st. 2. ZPLUV-a su: 1. nautičke usluge: a) privez i odvez plovila, b) boksaža, c) prihvat i opsluživanje plovila na sidri-

78 Stručne poslove u vezi s pripremom odluka o koncesiji i stručni nadzor nad ispunjavanjem obveza iz ugovora o koncesiji obavljala je lučka uprava, koja vodi i upisnik trgovačkih društava kojima je dana koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti.

Zakon o koncesijama propisuje da se ugovori o koncesiji upisuju se u jedinstveni registar koncesija koji vodi Ministarstvo financija. Registar koncesija središnji je izvor informacija o svim koncesijama danima na području Republike Hrvatske. Članak 4. Pravilnika o ustroju i vođenju registra koncesija (Narodne novine, br. 164/2004). propisuje da se u Registru koncesija evidentiraju podaci iz ugovora koje s korisnikom koncesije sklopi Vlada Republike Hrvatske, odnosno mjerodavno ministarstvo, ili izvršno tijelo župa-nije, odnosno grada i općine.

„Ono što je za temu ovog rada bitno jest da se koncesije koje daje lučka uprava ne upisuje u Registar koncesija koji se vodi sukladno Pravilniku o ustroju i vođenju registra koncesija. Naime, sukladno čl. 4. Pravilnika, lučka uprava nije obveznik Registra koncesija. Suprotno od navedenog za koncesije koje daje lučka uprava, koncesije za luke posebne namjene, a koje sukladno čl. 54. ZLUV-a daju županijska poglavarstva, upisuju se u Registar koncesija upravo sukladno Pravilniku o ustroju i vođenju registra koncesija.“ Vojković, op. cit. (bilj. 37) str. 375.


štu, d) opskrba plovila, posade i putnika, 2. transportne usluge: a) ukrcaj, iskrcaj, prekrcaj, prijenos i slaganje tereta, b) skladištenje, deponiranje i transportne operacije ovisno o vrsti tereta, c) priprema i objedinjavanje tereta za transport, 3. usluge prihvata i otpreme putnika, 4. špediterske usluge i lučka agentura. Ostale gospodarske djelatnosti uključuju, distribuciju i logistiku tereta, doradu i opleme-njivanje robe, te industrijske djelatnosti uključujući proizvodnju koje omogućavaju potpunije gospodarsko iskorištenje lučkih kapaciteta. Pored nabrojanih djelatnosti u lukama se mogu obavljati i druge djelatnosti koje se uobiča-jeno obavljaju uz lučke usluge. Pravo obavljanja lučke djelatnosti po ZLUV-u stjecalo se na temelju koncesije. Obzirom da je davanje koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti relativno dug i kompliciran postupak pri donošenju Zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda bitno se izmijenio cijeli sustav obav-ljanja lučkih djelatnosti. Naime, ZPLUV propisuje da se lučke djelatnosti mogu obavljati na temelju Odobrenja. Razlog za ovu izmjenu je, kako se navodi u Prijedlogu Zakona o plovidbi i lukama unutarnjih voda omogućavanje fleksibilnosti u definiranju odnosa između lučke uprave i lučkih korisnika koji obavljaju lučke djelatnosti budući da brze tehnološke promjene u lukama zahtijevaju prilagođavanje korisnika novonastalim situacijama na tržištu, za što je koncesijski sustav previše krut. Dakle, na lučkom području lučki korisnici smiju obavljati lučke djelatnosti na temelju Odo-brenja. Ono je upravni akt koji donosi lučka uprava, uz prethodnu suglasnost Ministarstva mora, prometa i infrastukture. Lučka uprava na temelju Odobrenja potpisuje ugovor s lučkim korisnikom, a također i obavlja nadzor nad radom lučkih operatera i korisnika luke koji obav-ljaju lučke djelatnosti. Poseban problem predstavlja pravni status zemljišta unutar lučkog područja. On nije određen niti Zakonom o plovidbi i lukama unutarnjih voda niti Zakonom o vodama79 pa se na kopnenom dijelu luka danas nalaze čestice u različitim vlasničkim režimima: u privatnom vla-sništvu fizičkih i pravnih osoba te u statusu javnog dobra u općoj uporabi (javno vodno dobro). Ovakva raznolikost pravnih statusa zemljišta na lučkom području ograničava razvoj luka pa bi lučko područje unutarnjih voda trebalo proglasiti javnim vodnim dobrom te privatna zemljišta izvlastiti u korist Republike Hrvatske te tako stvoriti uvjete za bolji rad luka. Kada je riječ u građenju unutar lučkog područja, ZPLUV sadrži nešto drugačiju odredbu, u odnosu na ZLUV, po kojoj je izgradnja lučkih građevina u lukama od državnog ili županijskog značaja80 u interesu Republike Hrvatske te se u svrhu njihova građenja može neposredno pod-nijeti zahtjev81 za izvlaštenje sukladno odredbama Zakona o izvlaštenju. Dalje se navodi da svako ulaganje u lučke građevine koje služe za obavljanje lučkih usluga u luci ili pristaništu od državnog ili županijskog značaja, bez obzira na pravni status investitora, kada se vrši u skladu sa srednjoročnim planom razvitka smatra se da se obavlja u interesu i za potrebe Republike Hrvatske. (čl. 126. st. 1.) Posebno se određuje, u čl. 126. st. 2. ZPLUV-a, da se za građenje lučkih građevina na vodnom dobru i javnom vodnom dobru primjenjuju odredbe posebnog propisa o vodama (Zakona o vodama). Iz čl. 126. i 138. (po kojem je djelatnost lučke uprave između

79 Zakon o lukama unutarnjih voda na nekoliko mjesta upućuje na odredbe Zakona o vodama pa u praksi dolazi do poteškoća. Kako bi se izbjegli problemi smatramo da bi bilo bolje lučko područje i općenito luke urediti samo jednim propisom (Zakonom o lukam unutarnjih voda).

80 U privatnim lukama bi trebalo provesti cijeli postupak izvlaštenja sukladno Zakonu o izvlaštenju.81 Zakon o izvlaštenju koristi pojam “prijedlog za izvlaštenje” pa smatramo da bi i ZPLUV trebalo jezično uskladiti sa Zakonom o

izvlašenju.


ostalog i izgradnja i modernizacija lučkih građevina u ime Republike Hrvatske kao i upravljanje nekretninama na lučkom području na kojima lučka uprava ima pravo građenja) ZPLUV-a, a u skladu s čl. 143. st. 1. t. 8. i čl. 143. a Zakona o vodama proizlazi da lučka uprava građenje (u lukama od državnog i županijskog značaja) provodi u ime i za potrebe Republike Hrvatske pa joj konceija nije potrebna. Iz navedenog također proizlazi da će za građenje u privatnim lukama biti potrebna koncesija.Iako je Zakon o plovidbi i lukama novi propis, smatramo da je potrebno izmijeniti i neke nje-gove odredbe (primjerice jezično ga uskladiti s ostalim propisima, preciznije definirati privatne luke i dopuniti odredbe o Odobrenjima za obavljanje lučkih djelatnosti), a potrebno je što prije donijeti podzakonske propise za provedbu ZPLUV-a budući da njihov nedostatak dodatno ote-žava njegovu primjenu. Budući da je riječni promet jedan od najstariji oblika prometa i najjeftiniji način prijevoza država bi trebala biti zainteresirana za što bolji riječni promet, te poboljšanje cestovnog i želje-zničkog prometa zbog kvalitetnijeg povezivanja ovih prometnih grana. Hrvatska treba isko-ristiti svoj geografski položaj za napredak i razvoj zemlje, njezino povezivanje s Europom te u tu svrhu razvijati i (is)koristiti međunarodni riječni promet i povezanost s kanalom Rajna-Majna-Dunav (s izlaskom na Sjeverno more, odnosno Crno more). Međutim, plovne rijeke nisu dovoljno uređene, a luke nisu dovoljno izgrađene i opremljene pa je tako riječni promet nedovoljno razvijen. Ističemo još jedanput da je obnova infrastrukture te izmjena relevantnih propisa bitan preduvjet razvoja unutarnje plovidbe, prometa, trgovine, gospodarstva a tako i cijele države.

Popis literature

Članci, knjige:

Andrassy, Juraj; Bakotić, Božidar; Vukas, Budisav, Međunarodno pravo 1, (Objekti međunarod-nog prava, Rijeke), Zagreb, Školska knjiga, 1998.Babac, Branko, Upravno pravo (odabrana poglavlja iz teorije i praxisa), Osijek, Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, 2004.Babac, Branko, Javna imovina u pravu hrvatskom (I.) Pravni vjesnik 21 (1-2): 29-150, 2005.Bačić, Branko, Pomorski i vodni prometni koridori; Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvat-ske i opća dobra, Zagreb, Inženjerski biro, 2007.Bolanča, Dragan, Luke otvorene za javni promet u hrvatskom zakonodavstvu - usporedba prav-nog režima morskih luka i luka unutarnjih voda, Pravo u gospodarstvu br. 3/1999., str. 387-411Bolanča, Dragan, Stvarana prava na pomorskom dobru, Pravo u gospodarstvu br. 6/2006.Bolanča, Dragan, Koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u morskim lukama otvorenim za javni promet, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 3-4/1998, str. 527-534.Borković, Ivo, Upravno pravo, Zagreb, Narodne novine, 2002.Borković, Ivo, Koncesije i pomorsko dobro, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 1-2, god. 32, Split, 1995.Brežanski, Jasna, Vode i vodno dobro (neka pitanja pravnog uređenja), Zbornik Pravnog fakul-teta Sveučilišta u Rijeci, br. 1, 2001, str. 471-503Crnić, Jadranko, Izmjene i dopune Zakona o izvlaštenju – O nadležnosti i postupku pred župa-


nijskim sudovima, Hrvatska pravna revija, Zagreb, Inženjerski biro, 2002.Frković, Snježana, Pomorsko dobro danas – i neke aktualnosti iz prakse; Nekretnine u vlasniš-tvu Republike Hrvatske i opća dobra, Zagreb, Inženjerski biro, 2007.Gavella, Nikola; Josipović, Tatjana; Gliha, Igor; Belaj, Vlado; Stipković, Zlatan, Stvarno pravo, Zagreb, Informator, 1998.Jelčić, Olga, Koncesije; Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća dobra, Zagreb, Inže-njerski biro, 2007.Jug, Jadranko, Opća dobra i javna dobra u općoj uporabi – dvojbe i prijedlozi; Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća dobra, Zagreb, Inženjerski biro, 2007.Lambaša, Draško, Zakon o lukama unutarnjih voda, Informator, br. 4671 od 12. 12. 1998., str. 6-9 Lambaša, Draško, Luka kao pomorsko dobro (koncesije i pretvorba), magistarski rad, Split, Pravni fakultet, 1997.Perko, Nina, Izmjene i dopune Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama; Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća dobra, Zagreb, Inženjerski biro, 2007.Romštajn, Ivan, Osnove hrvatskog prometnog prava i osiguranja, Osijek, Požega, 2003.Saravan, Desa; Žuvela Mladen, Koncesije u pravnom sustavu RH, Zagreb, Novi informator, 2006.Vojković, Goran, Problem privatnog vlasništva na zemljištu unutar lučkog područja luka unu-tranjih voda, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 3-4/2003, str. 349-357Vojković, Goran, Pravni status unutarnjih voda, doktorska disertacija, Split, Pravni fakultet, 2006.Zagrajski, Sanja; Baran, Mirjana; Baran, Krunoslav, Izmjene i dopune Zakona o izvlaštenju, Hrvatska pravna revija 11/2006, Zagreb, Inženjerski biro d.d. 2006.Zagrajski, Sanja, Naknada za izvlaštenu nekretninu – osvrt na sudsku praksu u svezi s određi-vanjem visine naknade za izvlaštenu nekretninu i promjene zemljišta koje se izvlašćuje, Hrvat-ska pravna revija 12/2006, Zagreb, Inženjerski biro d.d. 2006.Pomorski leksikon, Jugoslavenski leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 1990.

Propisi:

Ustav Republike Hrvatske (Narodne novine br. 56/1990, 135/1997, 8/1998 - pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 - pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 - pročišćeni tekst)Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda (Narodne novine br. 107/2007, 132/2007)Zakon o lukama unutarnjih voda (Narodne novine, br. 142/1998, 65/2002) Zakon o plovidbi i unutarnjim vodama (Narodne novine, br. 19/1998, 151/2003, 138/2006)Pomorski zakonik (Narodne novine, br. 181/2004)Zakon o koncesijama (Narodne novine, br. 89/1992)Zakon o vodama (Narodne novine, br. 107/1995, 150/2005)Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, br. 158/2003, 100/2004, 141/2006)Zakon o zemljišnim knjigama (Narodne novine, br. 91/1996, 68/1998, 137/1999, 73/2000, 114/2001, 100/2004)Zakon o vlasništvu u drugim stvarnim pravima (Narodne novine, br. 91/1996, 68/1998, 137/1999, 22/2000, 73/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006)


Zakon o izvlaštenju (Narodne novine, br. 9/1994, 35/1994, 114/2001, 79/2006)Zakon o prostornom uređenju i gradnji (Narodne novine, br. 76/2007)Zakon o sudovima (Narodne novine, br. 150/2005, 16/2007)Zakon o parničnom postupku (Narodne novine, br. 53/1991, 91/1992, 112/1999, 88/2001, 117/2003) Uredba o posebnim uvjetima za obavljanje lučkih djelatnosti u lukama unutarnjih voda (Narodne novine, br.14/2001)Uredba o uvjetima kojima moraju udovoljavati luke unutarnjih voda i o mjerilima za njihovo razvrstavanje (Narodne novine, br. 102/2000)Uredba o uvjetima sigurnosti plovidbe u lukama i pristaništima unutarnjih voda (Narodne novine, br. 88/2000)Uredba o uvjetima i postupku za dodjelu koncesija na vodama i javnom vodnom dobru (Narodne novine, br. 99/1996, 11/1998)Uredba o postupku davanja koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u lukama unutarnjih voda (Narodne novine, br. 163/2004)Pravilnik o ustroju i vođenju registra koncesija (Narodne novine, br. 164/2004)Pravilnik o upisniku koncesija u lukama unutarnjih voda (Narodne novine, br. 8/2006)Europski ugovor o glavnim unutarnjim putovima od međunarodnog značaja (AGN) (Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. 16/1998)Strategija razvitka riječnog prometa u Republici Hrvatskoj (2008. – 20018.), Narodne novine, br. 65/2008

http://www.mmtpr.hr/ Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitkahttp://www.port-osijek.hr/ Lučka uprava Osijekhttp://www.luka-vukovar.hr/ Luka Vukovarhttp://www.port-authority-vukovar.hr/ Lučka uprava Vukovarhttp://www.webart.hr/tranzit/ Luka Tranzit, Osijekhttp://www.luckaupravasisak.hr/index.htm Lučka uprava Sisak


Aleksandra Vasilj, Ph.D., assistant professor, Faculty of Law in OsijekSanja Zagrajski, Ph.D., judge at the Commercial Court in OsijekBiljana Činčurak, LLB, assistant, Faculty of Law in Osijek

PORTS ON INLAND WATERWAYS AND LEGAL STATUS OF THE LAND WITHIN THE PORT AREA – DEFICIENCY OF THE ACT ON NAVIGATION AND INLAND PORTS

Summary

The development of each country depends inter alia upon the connections with other countries. The connection does not solely refer to political connection trough the work of various international organizations, but it also means real (physical) connection via land, air, sea, i.e. river. Developed inland waterway transport, as well as the traffic in general, is of utmost important for economic development of every country. However, the inland waterways transport is still insufficiently developed in Croatia.

Regarding navigation and function via rivers, the ports are particularly important since they are the place where port activities are conducted.

This paper will show the provisions of novel Act on Navigation and Inland Ports, as well as solutions provided by this law when it comes to inland navigation, particularly regarding the laws that are regulating inland waterways ports.

Furthermore, the paper will also discuss some of the problems related to the specific provisions of the mentioned law which imprecision, i. e. failure, leads to difficulties in the application of the Act and finally to the legal insecurity.

Key words: Port on Inland Waterways, Port Area, Water Good, Port Activities, Legal Status of the Land within the Port Area

46

Dr. Aleksandra Vasilj, Dozentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekDr. Sanja Zagrajski, Richterin am Handelsgericht OsijekBiljana Činčurak, dipl. Iur, Assistentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

DIE HäFEN DER INNEREN GEWäSSER UND DER RECHTSSTATUS DER GRUNDSTüCKE IM HAFENGEBIET – MANGELHAFTIGKEIT DES GESETZES üBER SCHIFFFAHRT UND DIE HäFEN DER INNEREN GEWäSSER

Zusammenfassung

Der Fortschritt jedes Staates hängt im großen Maßen von seiner Verbindung mit anderen Staaten ab. Dabei wird nicht nur ihre politische Verbindung gemeint, die durch die Tätigkeit verschiedener internationalen Organisationen wahrgenommen wird, sondern die tatsächliche Verkehrsverbindung über Boden- und Luftverkehr, beziehungsweise Meer- und Flußschifffahrt. Ein hochentwickelter Verkehr auf inneren Gewässern, wie auch der Verkehr im Allgemeinen, ist von großer Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung jedes Staates. Bei uns ist aber der Verkehr auf inneren Gewässern noch immer nicht genügend entwickelt.

Für die Flußschifffahrt sind Häfen als Spielplatz vershiedener Hafentätigkeiten sehr wichtig. In diesem Beitrag werden deswegen die Bestimmungen des „neuen“ Gesetzes über Schifffahrt und die Häfen der inneren Gewässer dargestellt, sowie die Lösungen, die durch dieses Gesetz ins Recht der Schifffahrt auf inneren Wasserwegen eingebracht wurden, insbesondere diejenigen, die die Häfen an inneren Gewässern regeln. Außerdem werden die Probleme erörtert, die mit einzelnen Bestimmungen des Gesetzes verbunden sind, deren Mangelhaftigkeit und Unexaktheit Schwierigkeiten in der Gesetzesanwendung verursachen und zur rechtlichen Unsicherheit führen.

Schlüsselwörter: Der Hafen der inneren Gewässer, Hafengebiet, Wassergut, Hafentätigkeit, der Rechtsstatus der Grundstücke im Hafengebiet.



Doc. dr. sc. Aleksandra Vasilj, Faculté de droit à OsijekDr. sc. Sanja Zagrajski, Tribunal de commerce Osijek/ JugeBiljana Činčurak, dipl. iur, assistante à la Faculté de droit à Osijek

LES PORTS DES EAUx INTéRIEURES ET LE STATUT JURIDIqUE DES TERRAINS à L’INTéRIEUR DE LA ZONE DE PORT – L’IMPRéCISION DE LA LOI DE NAVIGATION ET DES PORTS DANS LES EAUx INTéRIEURES

Résumé

Le développement de chaque état dépend de sa connexion avec les autres pays. Ici il ne s’agit pas seulement de la connexion politique par le biais de multiples organisations internationales mais aussi d’une communication réelle continentale, aérienne, maritime ou fluviale. Le transport sur les eaux intérieures développé ainsi que le transport en général ont une importance singulière pour le développement économique de chaque pays, cependant, chez nous le transport sur les eaux intérieures n’est pas encore suffisamment développé.

Pour la navigation et le déroulement de transport sur les rivières les ports ont un rôle très important. Dans cet essai on présente les dispositions de la « nouvelle » Loi sur la navigation et les ports sur les eaux intérieures et les solutions que cette Loi a apporté dans le droit de la navigation intérieure , notamment celles relatives aux ports . On met également en évidence les problèmes relatifs aux certaines dispositions de ladite Loi dont l’imprécision ou l’imperfection cause les difficultés dans son application ce qui peut résulter par une insécurité juridique.

Mots clés : port des eaux intérieures, domaine du port, bien aquatique, activités dans le port, statut juridique des terrains dans la zone de port

49B. Malagurski, Ph.D. - Territorial Organization and Support Institutions as Preconditions to Efficient International Cooperation between European Union and South-East Europe Countries: Cases of Croatia and Serbia

Branislav Malagurski, Ph.D.Assistant professor at the Faculty of Law in Osijek

TERRITORIAL ORGANIZATION AND SUPPORT INSTITUTIONS AS PRECONDITIONS TO EFFICIENT INTERNATIONAL COOPERATION BETWEEN EUROPEAN UNION AND SOUTH-EAST EUROPE COUNTRIES: CASES OF CROATIA AND SERBIA

Abstract: This paper discusses the actual situation regarding territorial organization in Croatia and Serbia, as well as the institution of support in the process of accession to the European Union. Furthermore, it compares legal frameworks, levels of regional territorial units and institutions that are functioning in these two countries. The author suggests more increased cooperation, greater European Union aid regarding the education and training for the regional cooperation as well as more efficient use of the existing development institutions.

Key words: regional and local self-governance, EU integration and cooperation, territorial organization, institutions

1. Introduction

Within scientific and public officers’ circles in Croatia and Serbia is no sufficiently developed understanding of the role of participation of territorial units of states and their representatives in international traffic, to the extent that is necessary to optimally respond to challenges of the process of accession to the European Union. The origin of the problem could be found in the fact that these states, as well as states which they were part of in the past, were traditionally centralized. Both Austian, later Austro-Hungarian, Monarchy and Turkey were centralized states.1 The succeeding Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes and the Kingdom of Yugoslavia

UDK 341.232 (497.5 : 497.1 : 4-67 EU) 327.39 (497.5 : 497.1 : 4-67 EU) 327.5 (4-12)

Prethodno znanstveno priopćenje

1 Austro-Hungarian Monarchy from 1867 was in certain extent decentralized, but that fact only marginally concerned Croatia and parts of Serbia included in it. Croatia had to struggle for each competency on its level with Hungary, whose part was it and having with its separate compromise.

50

were of the same centralistic culture and practice2. Yugoslavia after II World War, being under control of a communist regime, was also strongly centralistic state, until it in the Constitution in 1974. decentralized its competencies to republics.3 After collapse of Socialist Federal Republic of Yugoslavia in 1991. both Croatia and Serbia4 formed states, strengthened their control of local and regional entities, justifying it on security reasons, due to war in the region. After there was no more security reasons and the formation of these states as independent, they still preserved centralist organization, although need of European integration demanded their endeavour in decentralization and the formation of sustainable lower levels of self-governance. The fact that the basic characteristic marking science of international law is to remain on study of states as subjects of international legal traffic and cooperation represents the hinderness to regionalization and decentralization of these countries. At the same time that fact contributes insufficient attention to be paid to regions and other territorial units, while in European Union member states participate to regions and other territorial units, which in European Union member states they participate in international traffic and regional cooperation and development activities. It would be sufficient to read any handbook of public international law to understand that that kind of question, i.e. participation of regions, counties or other entities from level lower than central state is not addressed. It is also hardly concievable that certain regions otside EU conclude particular cooperation agreement with foreign region. If they do it, it is in frames and/or under strong surveillance and control of central state bodies. Politicians prefer to observe such steps as separatist movements rather than an effort to cooperate in the direction of EU integration. Practice in public institutions in these two countries in matters of regional development and cooperation with EU are underdeveloped, in particular on the local and regional levels. The lack of institutions is not as much expressed as a lack of experts and officers-practitioners, who are able to surf through numerous European regulations, measures, institutions, development programs, or to prepare adequate measures, programs or projects. This is particularly evident on local and regional levels of administration. Of course this does not mean that they do not exist, but their role is often divided between pure administrative assignements in their institution, which are usually time consuming, and opportunities to have more creative assignements with EU integration processes on the regional or local level. Europe opens wide opportunities for international cooperation on the regional levels, in the first line on levels of NUTS II and NUTS III teritorial units. Moreover, the majority of assets that supports the transition process flows through these levels of cooperation. In Croatia and Serbia, these levels are not adequately developed and this represents one of problems that impacts and will further negatively impact the time and quality of integration process.

2. Legal framework

2.1. Legal Framework: Croatia

B. Malagurski, Ph.D. - Territorial Organization and Support Institutions as Preconditions to Efficient International Cooperation between European Union and South-East Europe Countries: Cases of Croatia and Serbia

2 In Kingdom of Yugoslavia, shortly before II Word War there was a trial to constitute decentralized unit called Banovina Hrvatska, but this trial lasted too short time and was concentrated towards bargain results of just one part of its territory, so it can not be treated as a rule, but on short-term political bargain based exception of it.

3 See Constititution of Socialist Federal Republic of Yugoslavia of 21 February 1974, Official Gazette of SFRY, number 9/74. 4 Initially from 1992. Federal Republic of Yugoslavia, later Serbia and Montenegro, and from 2006. Serbia.

51

As far as the legal framework for integration to the European Union is concerned, the Croatian parliament on December 4,2001, adopted the Law on confirmation of the Agreement on Stabilization and Association between the Republic of Croatia and European Union and their Member States.5 Since that Agreement represents the legal framework and it has been ratified by EU member states as well, the valid basis for integration already exists. After Croatia became a candidate country, formal negotiations on accession started in October 2005. The basis of local and regional self governance are set up in the Croatian Constitution from 1990.6 and in the Law on Local Self Government and Administration adopted in 1992, superceded by an adeqate Law in 2001.7 These documents formally structure regional and local self governance in Croatia, that is based on counties and municipalities as traditional Croatian entities of self-governance, regional and local.

2.2. Legal Framework: Serbia

Serbia has signed the Agreement on Stabilization and Association with the EU on April 29, 2008, and has ratified it on September 9, 2008.8 Before that it has elaborated the Feasibility study on Accession to the EU. Although the text of the Agreement on Stabilization and Association has been signed, due to political reasons and non-compliance of Serbia with the demands of cooperation with Hague Tribunal, up to the date of writing of this article it has not been ratified by any EU member state. Therefore Serbia now has the legal framework for EU integration. A number of programs that pursue integration of Serbia with this community are from earlier in implementation.9

The constitution of the Republic of Serbia from 2006 is the basis for present local and regional self governance in that country, while the Law on territorial organization from 2007 and the Law on Local Self Governance from 2007 set up its territorial division.10 In addition to that, one special regulation of the Government of Serbia from 1992 regulates regional aspects of the division of Serbia regulates in addition. During 2008 a special Law on Regional Development is expected to be adopted, which will regulate the matter of regional development and territorial units that will have particular role in EU integration process. Therefore, we can conclude that the legal framework for integration of Croatia to the EU exists and is in implementation, while in case of Serbia the basic document although concluded and ratified by Serbia is yet to be fully activated and then implemented in full. As, far as territorial organization of Croatia and Serbia is concerned, the basic legal framework exists and it defines their territorial organization. Both countries have counties as regional level of organization and municipalities as a local level of organization (self-governance). However, as


5 See Official Gazette of Republic of Croatia (NN), International Agreements, number 14/2001.6 See Official Gazette of Republic of Croatia (NN) number 56/90 (later changed and appended in 135/97, 8/98, 113/200, 124/2000

and 28/2001).7 See Law on Local Self Government and Administration (NN number 90, dated 20.12.1992, in wording of changed Law on system of

state administration, adopted in 2001. (NN number 59, dated 30.06.2001).8 At the moment of writing this article was still not published in Official Gazette. The full text is accessible at http://www.srbija.

gov.rs/ .9 See CARDS programs, Neighborhod programs with Hungary, Romania and Bulgaria, International programs Adriatica, etc.10 As for Constitution of Serbia see www.sluzbenilist.co.yu/Ustav.pdf. See Law on territorial organization of Republic of Serbia,

published in Official Gazette of Republic of Serbia number 129, dated 29.12.2007 and Law on Local Self-governance, published in Official Gazette of Republic of Serbia number 129, dated 29.12.2007

52

contents of the notion of «county» are characterized in these countries in different way, this will be further discussed in more details below.

3. Regional levels

3.1. Regional levels in Croatia

In 2001 a new Law on Local and Regional Self-Government was adopted in Croatia, where counties were clearly defined as units of regional self-governance, while cities and municipalities remained units of local self-governance.11 Hence, regional and local levels are clearly diversified and defined appropriately. As far as NUTS II level of territorial organization is concerned, Croatia is divided into three administrative regions: Northwest, Pannonian Croatia and Adriatic Croatia.12 This level of statistical unit has not been regulated by the law on territorial organization of Croatia, but it has been decided on the government level and entered into EUROSTAT. Counties (Županije) exist on the level of NUTS III regions. These are traditional regional territorial units in Croatia, which have their political, economic, cultural and other grounds for formation. As far as NUTS IV level is concerned, there are cities, while municipalities as local self governance units represent NUTS V level. At the moment, the entire territory of Croatia is divided into counties (20), cities (124) and municipalities (426). In that way Croatia fulfils requirements of territorial organization set up in order to be able to efficiently cooperate with adequate EU member state regions, as well as for transfer of assets assigned to support the development and integration into EU.

3.2. Regional Levels in Serbia

Present legislation which has been brought in 2007 sets up the following units as regional, i.e. self-governance levels: municipalities, cities and autonomous provinces. In 2007, based on previous legislation, there were 174 municipalities on the territory of Serbia (not counting Kosovo), 29 Counties, 4 cities (including Belgrade) and two autonomous provinces. The number of cities in 2008 enlarges to 20 (including Belgrade), and it is expected the number of municipalities will enlarge too, due to relatively liberal conditions to form a new municipality. Namely, most of the municipalities in Serbia are substantially larger than the municipalities in neighbouring countries and there are initiatives in a number of municipalities some of their parts to secede from the rest of municipality. As far as Counties are concerned, they are not regulated by laws, but rather with the special regulation of Government of Serbia of January 29 1992, where fileds of activities of state administration are determined which are effected in the area’s as regional centres of state governance.


11 See Rasic-Bakaric, Ivana, Sumpor, Marijana and Sisinacki, Jelena: Governance Structures for Local Economic Development in Croatia, 45th Congress of European Regional Science Association, Land Use and Water management in a Sustainable Network Society, Amsterdam 2005, page 8, 9.

12 See http://en.wikipedia.org/wiki/Nomenclature_of_Territorial_Units_for_Statistics.

53

As far as NUTS levels, municipalities could be observed as NUTS V level, Cities as NUTS IV level, Counties as NUTS III level, while Provinces as NUTS II level. However, laws are not adjusted to the EU system and nomenclature: Counties have no elected bodies (their administration is nominated by central government), so it’s hard to say that they represent regional entities, as it is understood in the EU. Rather, counties are regionally set offices of central government for administration of certain activities which are in compentence of central state, however closer to citizens. On the other hand, Autonomous Provinces do not cover the entire territory of Serbia, but only regions of Vojvodina and Kosovo, while central Serbia does not have Provinces. So, both NUTS II and NUTS III levels are still to be discussed and formed appropriately, provided EU nomenclature for the sake of statistics is observed.

4. Institutions

4.1. Institutions in Croatia

In Croatia, Ministry for Foreign Affairs and European Integration is the ministry that leads political part of the role related to European integration of the country. The Ministry of the Sea, Tourism, Transport and Development has the responsibility for international cooperation and EU integration in the field of development on the national level, based on the Law on organization and competencies of state government bodies. Through this Ministry most of the EU projects in Croatia are implemented. Laws and regulations with strong spatial economic effects are broadly defined on the national level. Their implementation is managed across levels of government which are supposed to cooperate. Local and regional self-governments are commonly viewed as promoters and supporters of small and medium-sized enterprises (SME) on their territory. Big industry is commonly in the domain of the national government and regulated through the national institutional and legal framework.13

There is also a network of Regional development agencies, which are organized on the NUTS III level, i.e. counties level and which are active with various developmental matters. They are all public agencies, where a certain number of them are formed within regional government bodies (as departments) and other as separate entities (mostly in form of LLC) formed by regional government. Therefore, it could be stated that both national and regional levels are covered by institutions that enable efficient cooperation with EU bodies in the integration process. The other question would be regarding how well are the human resources in these institutions educated, prepared and experienced in order to be able to efficiently fulfil their assignments, implement needed activities and achieve expected outcomes, results and impacts.


13 See Rasic-Bakaric, Ivana, Sumpor, Marijana and Sisinacki, Jelena: Governance Structures for Local Economic Development in Croatia, 45th Congress of European regional Science Association, Land Use and Water Management in a Sustainable Network Society, Amsterdam 2005, page 16.

54

4.2. Institutions in Serbia

The Ministry for Finance is determined to implement the financial part of all programs with the EU, while the other ministries (of Economy and Regional Development, Labor, Social Care and other) coordinate certain programs that affect their field of activities. Ministry of Foreign Affairs has political role in the process, while the special Ministry for EU integration still hasn’t been formed. There is also the Office for EU Integration within the Government of Serbia. It is probably the nucleous of the future Ministry, that will appear when Serbia clearly enters the EU integration process. On the level of the Republic of Serbia following institutions facilitating EU integration process also exist: Central Agency for SMEE Development, SIEPA, Agency for Export and Investment Promotion, the Development Fund and the Guarantee Fund for financial support for development. These are public institutions on a central level. Serbia is covered by the network of Regional Development Agencies, that are public private partnerships of central and regional institutions, as well as local self governance bodies, educational institutions and associations of businessmen. Besides, on the level of Autonomous Province of Vojvodina there are the Development Fund, the Guarantee Fund and Vojvodina Investment Promotion organizations, all of these organized as public institutions.

5. Synthesis

As far as legal framework for EU integration in these countries is concerned, Croatia has signed Stabilization and Accession Agreement with the EU, and in doing so, gained the sufficient basis to lead preaccession negotiations and sucessfully end the process in a due time. Serbia on the other hand still is to become a candidate country and enter the whole process of negotiations for EU accession. As far as the territorial organization is concerned, both countries still have problems with NUTS II regions. Croatia has introduced its three NUTS II regions with EUROSTAT. The other question is regarding how appropriately are these organized and set up in reality. At the moment it is just designated area comprising counties belonging to it. The structure and organization of governance of these regions, elections for their governing bodies and human resources and financial assets they need to dispose with in order to be viable and functional are still to be determined, ensured, trained or implemented. That way, Croatia is still to work in order to solve this question, provided it decides to have this level of regions.14 On the other hand, Serbia did not introduce this level of regions to EUROSTAT, although, according to its constitution, it has two authonomous provinces being suitable to have such status (Vojvodina and Kosovo and Metohija). However, the rest of the territory of Serbia is not covered by such kind of entities, so it is hard to say how this problem could be solved in Serbia. Regarding the question of NUTS III regions, both countries have these entities, but with different characteristics. Namely, counties (zupanije) in Croatia fulfil all the precondtions to be treated as NUTS III regions according to standards set up in the EU. They are set up as such with


14 There are of course countries that have passed this procedure without having NUTS II level of region. However, these are smaller countries than Croatia. For example, neighboring Slovenia, already EU member state, does not have NUTS II regions, but it has smaller and more compact territory, as well as less than a half of inhabitation of Croatia.

55

the law on territorial organization, they have elective bodies, which govern the territories of the county, they have own budgets and plans of activities, their territory is fixed and determined, as well as it can be deemed that their composition is corresponding to economically optimal use of necessary resources to accomplish their tasks.15 They are active with regional development matters and have specialized public institutions managing these matters. That way it can be deemed that Croatia does not have substantial problem with functional NUTS III regions for the sake of integration and cooperation with the EU. On the other hand Serbia has substantial problems here as well. Namely, its counties are pure decentralized bodies of central government set into cities, for the sake of better coverage by the local confidants. They have no elective bodies at all, their budget is determined and filled by the central budget and their only tasks are local, i.e. defined for the particular territory of few municipalities that belong to the particular county. The existing counties and their territories were formed based on political decision of the central government in 1992.16 So, if Serbia intends to have NUTS III regions in accordance with EU standards, it needs to adjust the recently adopted laws on territorial organiyation with EU legislation. As far as NUTS IV and V regions are concerned, cities and municipalities in both countries fulfil conditions in order to be treated as levels of local self-governance according to EU standards, and we would not pay more attention to this question. Related to institutions in Croatia and Serbia that and running process of integration and cooperation with the EU, it can be said that although it is diferent in both countries, there are no substantial lacks that hinder the proces on the level of central governance. The existing ministries and agencies are capable of leading the proces. However, as far as regional and local levels are concerned, in both countries there is to be done a lot in this matter. Namely, in Croatia those bodies that are needed for cooperation and implementation of the integration process on the NUTS II level (regions Northwest, Pannonian Croatia and Adriatic Croatia) are to be decided upon and set up. On the NUTS III level there are to be more adequately supported regional development agencies and defined real budget sources that would satisfy the need for the appropriate functioning of bodies active with tasks in accession process. Among other things, those resources which should match EU programs that are at the disposition in order to implement tasks which are to be fulfilled on the regional level in order to reach the final objective are to be adequately planned. The problem is not as expressed at the level of the local self-governance, because cities and municipalities have less and easier assignments in the EU integration process than regional level. And last but not the least, municipalities are already better equipped and standing in this process. This is also due to the fact that traditionally they have organized the local life in their communities in various, much wider matters than counties had the chance to do. As far as Serbia is concerned, all that has been said for the problems to be solved in Croatia, would be valid here, too. In addition to that, Serbia has to decide, on existing regional development agencies and centres to be switched to NUTS II or NUTS III level, or how to distribute existing agencies, i.e. centres between these levels. Both countries share one additional problem and that is concerning the need for human resources. This, in particular, relates to levels lower than the central level. Namely, there is an


15 See these conditions as defined by European regional statistics reference guide from 2002, Op. cit. in footnote 12, page 9.16 It is regulation of Government of Serbia from of January 29 1992, that has formed existing counties and their territories, and

not a law.

56

expressed lack of experts and professionals among public officers and in non governmental sector who are able to adequately cope with task and assignments in the integration process and cooperation with the EU, its member states and regions of different levels. In both countries, much more attention needs to be devoted to the training and other ways of education of staff through institutions of formal and informal education. Ad hoc trainings, that are held overall in these countries do not suffice. Organized and planned actions are needed, before which an adequate strategy has to be prepared and implemented. Sadly, up to this moment that problem has not been seriously understood on any level in these countries.

4. Conclusions

Fields in which intervention would be necessary in order to help the system which is in function of cooperation and integration into EU in Croatia and Serbia to be adjusted to EU standards: 1. To acquaint a wider range of scientific, expert, professional and political circles in Croatia and Serbia with the aspects of regionalization within European Union. This is necessary to implement through organized action based on plans, because sporadic projects and projects that are independent from each other, as well as programs that are implemented in this field so far have not given adequate results. These plans are to be adopted on the level of both states, adjusted with foreign donors and support programs and funds adequately. The education and trainings are to be developed through both institutions of formal and informal education.2. To present research results in respect to the status of particular territorial units and institutions active with development in European Union member states, with the function of helping Croatia and Serbia in more efficient accession to European Union and more efficient economic and other development of their countries. Namely, the lack of tradition and inexperience with regional and local development in Croatia and Serbia as one of reasons for the vague support for stronger regional and local initiatives and activities in cooperation with EU and integration into it, could be substituted with best practices and transfer of experiences from EU regions that will clearly show the advantages of an active role of regions and local self-govenments in the EU integration process.3. The EU should additionally help these countries to identify the best solutions and models of regionalization and territorial organization and organization of institutions within these countries on local and regional levels in order to more efficienty develop existing resources they dispose with at these levels and consequently to be able to optimally match them with particular EU supporting funds and programs. This additional help should consist of the formation of separate programs that would train local and regional public, PPP and private institutions staff in various EU programs and funds rules. In addition, it would set up permanent representative offices of particular EU regions for each region in Croatia and Serbia in order to have permanent communication and cooperation on particular current programs and funds that are opene for support for cooperation and integration. Finally, the outcomes and results of such activities would fllow in order to have a permanent feed back and to be able to timely correct and adjust plans and programs implemented.4. The use of existing developmental institutions should be better organized, in particular, regional development agencies as bodies through which regional development in both NUTS


57

II and NUTS III regions would be supported. This includes direct contribution from central and regional budgets to these institutions in order to be able adquately to match assets with particular EU funds and programs requirements, that would include both amounts and timing of flow.

Literature

1. Rasic-Bakaric, Ivana, Sumpor, Marijana and Sisinacki, Jelena: Governance Structures for Local Economic Development in Croatia, 45th Congress of European Regional Science Association, Land Use and Water management in a Sustainable Network Society, Amsterdam 2005,

www.ersa.org/ersaconfs/ersa05/papers/391.pdf2. Ivana Rasic, Introduction of Nomenclature of Territorial Units for Statistics in Croatia,

Institute of Economics Zagreb, 2002, www.jyu.fi/ersa2003/cdrom/papers/96.pdf3. Frkić, Iva, Regionalna i kohezijska politika EU: Stanje, problemi i prespektive, Ministarstvo

Europskih Integracija, Zagreb, 2004.4. Constitituion of Socials Federal Republic of Yugoslavia of 21 February 1974, Official Gazette

of SFRY number 9/74. 5. Agreement on Stabilization and Association between Republic of Croatia and European

Unions and their Member States, Official Gazette of Republic of Croatia (NN), International Agreements, Number 14/2001,

6. Croatian Constitution from 1990, Official Gazette of Republic of Croatia (NN) number 56/90 ( later changed and appended in 135/97, 8/98, 113/200, 124/2000 and 28/2001),

7. Law on Local Self Government and Administration of Croatia, adopted in 1992 superceded by adeqate Law in 2001, Law on Local Self Government and Administration (NN number 90, dated 20.12.1992, in wording of changed Law on system of state administration, adopted in 2001. (NN number 59, dated 30.06.2001),

8. Law on territorial organization of Republic of Serbia, published in Official Gazette of Republic of Serbia number 129, dated 29.12.2007 and Law on Local Self-governance, published in Official Gazette of Republic of Serbia number 129, dated 29.12.2007,

9. Constitution of Serbia from 2006, see www.sluzbenilist.co.yu/Ustav.pdf



Dr. sc. Branislav Malagurski, docent Pravnog fakulteta u Osijeku

TERITORIJALNA ORGANIZACIJA I INSTITUCIJE PODRšKE KAO UVJET UČINKO-VITE MEđUNARODNE SURADNJE EUROPSKE UNIJE I DRžAVA JUGOISTOČNE EUROPE: SLUČAJEVI HRVATSKE I SRBIJE

Sažetak

Autor ovim člankom priopćava aktualnu situaciju glede teritorijalne organizacije u Hrvatskoj i Srbiji i institucija za podršku procesu pristupanja Europskoj uniji. Pri tome poredbeno predstavlja pravni okvir za pristupanje Europskoj uniji, razine regionalnih teritorijalnih jedinica i institucija podrške koje djeluju u dvije zemlje. Zalaže se za još veću suradnju, veću pomoć Europske unije na planu edukacije i obuke za regionalnu suradnju i učinkovitije korištenje postojećih razvojnih institucija.

Ključne riječi: teritorijalna organizacija, institucije podrške, međunarodna suradnja, Europska unija, Hrvatska, Srbija, pristup Europskoj uniji, regionalizam

Dr. Branislav Malagurski, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

TERRITORIALORGANISATION UND UNTERSTüTZUNGSINSTITUTIONEN ALS VORAUSSETZUNG EINER WIRKUNGSVOLLEN INTERNATIONALEN ZUSAMMENAR-BEIT ZWISCHEN DER EUROPäISCHEN UNION UND DEN SüDOSTEUROPäISCHEN STAATEN: FäLLEN KROATIENS UND SERBIENS

Zusammenfassung

Der Autor beschreibt in diesem Beitrag die aktuelle Situation in Bezug auf die Territorialorganisation in Kroatien und Serbien und die Unterstützungsinstitutionen für ihren Beitrittsprozess zur EU. Dabei wird der rechtliche Rahmen des Beitritts zur EU, die Ebenen der regionalen Territorialeinheiten und die in beiden Staaten wirkenden Unterstützungsinstitutionen komparativ dargestellt. Im Beitrag wird eine stärkere Partizipierung von Wissenschaftlern, Experten und Politikern in der Entwicklung von Regionalismus und der regionalen Zusammenarbeit, sowie eine größere Hilfe der EU im Bereich der Ausbildung und der Edukation für die regionale Zusammenarbeit und die leistungsvolle Nutzung von vorhandenen Entwicklungsinstitutionen befürwortet.

Schlüsselwörter: Territorialorganisation, Unterstützungsinstitutionen, internationale Zusammenarbeit, Europäische Union, Kroatien, Serbien, Beitritt zur EU, Regionalismus


Doc. dr. sc. Branislav Malagurski, Faculté de droit à Osijek

L’ORGANISATION TERRITORIALE ET LES INSTITUTIONS DE SUPPORT COMME CONDITION DE COOPéRATION INTERNATIONALE DE L’EU AVEC LES éTATS DE L’EUROPE DU SUD-EST : CAS DE LA CROATIE ET SERBIE

Résumé

Dans cet article l’auteur présente la situation actuelle relative à l’organisation territoriale en Croatie et en Serbie et le institutions de support dans le processus de l’entrée en Union Européenne. En comparaison, un cadre juridique pour l’admission en UE est également présenté ainsi que les niveaux des unités territoriales régionales et les institutions de support qui opèrent dans les deux états. L’auteur intervient en faveur d’une participation plus importante des scientifiques, experts et hommes politiques dans le développement du régionalisme et la coopération au niveau régional, une assistance plus importante de l’EU sur le plan de l’éducation et formation concernant la coopération régionale en vue de bénéficier d’une manière plus efficace des institutions de développement.

Mots-clés: port des eaux intérieures, domaine du port, bien aquatique, activités dans le port, statut juridique des terrains dans la zone de port

61Izabela Pruchnicka-Grabias, Ph.D. - Investment regulations of hedge funds offered on the Polish market

Izabela Pruchnicka-Grabias, Ph.D.Assistant professor of the Warsaw School of Economics, Poland

INVESTMENT REGULATIONS OF HEDGE FUNDS OFFERED ON THE POLISH FINANCIAL MARKET

Abstract: The purpose of the paper is to analyse hedge funds offered on the Polish market. The author analysed conditions of investing in these funds and compared their rates of return since the beginning of their existence up to the end of December 2007 or in some cases, (where data were available) to January 2008. It was proved that their rates of return are different for various funds, but all are low correlated with the most popular world stock indexes S&P500 and DAx.

The conducted analysis showed that hedge funds offered on the Polish market have characteristic features similar to those presented in the recent literature and generally considered typical for hedge funds.

Key words: financial market, hedge funds, rates of return, Poland

1. Introduction

The aim of the paper is to analyse hedge funds offered in Poland. What is characteristic for the Polish market is the fact that hedge funds offered here invest in foreign funds. Besides there are such funds available which use some strategies typical for hedge funds although they do not stand up to all standards characteristic to typical hedge funds. These two types of funds’ conditions of investing were presented in the paper. Besides hedge funds are a new product in Poland, so the choice of offers is limited. However, it is worth emphasizing that such instruments have developed in Poland and thanks to it make this market more and more competitive. The author analysed conditions of investing in hedge funds on the Polish market and compared their rates of return since the beginning of their existence up to the end of December 2007 or in some cases (where data were available) to January 2008. It was proved that their

UDK: 330:336.76(438)Izvorni znanstveni rad

62

rates of return are different for various funds, but all are low correlated with the most popular world stock indexes S&P500 and DAx, which confirmed a general characteristic feature of hedge funds presented in recent literature.

2. The idea of hedge funds and their development in the world

Hedge funds field is one of the fastest developing parts of the world financial market. Their number has increased rapidly in the last years. They still have good perspectives for the future, which lets assume that their dynamic development will be continued. The number of assets gathered in these institutions has also been growing fast making them important players in the global economy. Although hedge funds are very much associated with the negative events of the LTCM period, it is important to understand that they have various positive effects on the financial system: they contribute to market liquidity, play an important role in the price discovery process, contribute to the elimination of market inefficiencies, and offer diversification benefits to investors.1 For example, a study of the markets in U.S. dollar interest rate options indicated that participants viewed hedge funds as a significant stabilizing force.2 In particular, when the options and other fixed income markets were under stress in the summer of 2003, the willingness of hedge funds to sell options following a spike in options prices helped restore market liquidity and limit losses to derivatives dealers and investors in fixed-rate mortgages and mortgage-backed securities.3

Caldwell reports that the first hedge fund was formed by Albert Winslow Jones in 1949.4 During the early years of the hedge fund industry (1950s – 1970s), the term “hedge fund” was used to describe the “hedging” strategy used by managers at the time.5 However, the term evolved and now is used in a different context specified beneath. Generally understood, hedge funds are considered a subset of alternative assets, which include virtually any investments that do not restrict themselves to the traditional strategies of holding long-only positions in publicly traded stocks and bonds. Examples of alternative investments include private equity; inflation hedges such as timber and real estate; and of course, hedge funds. A key difference between hedge funds and other alternative investments is that hedge funds mostly deal in publicly traded securities, although some that present themselves as hedge funds deal in private transactions such as private investments in public entities (PIPE). Still others engage in highly illiquid securities.6 Investment strategies applied by hedge funds use financial leverage, which means that from one point of view, they may generate higher rates of return, but on the other side, they put investors into higher level of risk.

Izabela Pruchnicka-Grabias, Ph.D. - Investment regulations of hedge funds offered on the Polish market

1 T. Garbaravicius, F. Dierick, Hedge funds and their implications for financial stability, Occasional paper series, no, 34, August 2005, European Central Bank, p. 55.

2 The Role of Hedge Funds in the Capital Market, Testimony of Patrick M. Parkinson, May 16, 2006, www.federalreserve.gov, 5 January 2008.

3 Concentration and Risk in the OTC Markets for U.S. Dollar Interest Rate Options, Federal Reserve Board 2005, www.federalreserve.gov, 5 January 2008.

4 T. Caldwell, Introduction: The Model for Superior Performance, in: Lederman, Jess and Robert A. Klein (ed.), Hedge Funds, New York: Irwin Professional Publishing, p. 1 – 17.

5 Vault Career Guide to Hedge Funds, Vault Career Library, p. 2, see: www.vault.com.6 V.q. Tran, Evaluating Hedge Fund Performance, John Wiley & Sons, inc., New Jersey 2006, p. 48.

63

According to Fung and Hsieh, while mutual fund returns have high and positive correlation with asset class returns, hedge funds returns have low and sometimes negative correlation with the same asset class returns. They attribute this failure to the dynamic use of leverage and changes in asset exposure by hedge funds. 7 This rule also works for hedge funds offered on the Polish financial market as it is proved beneath.

3. Hedge funds offered in Poland

Superfund SFIO The first fund on the Polish market which invests 100% of its assets in hedge funds belonging to Superfund quadriga, Superfund GCT USD and Superfund Cayman, was Superfund. It is a fund of fund and is managed by Superfund TFI. Superfund TFI SA was established in Poland in 2005. It is Austrian Superfund Asset Management GmbH to be its owner. Superfund Open Fund (SFIO) is the first umbrella fund operating on the Polish market whose subfunds invest managed futures funds registered in Luxemburg. It is a hedge fund divided into three subfunds having various risk profiles (and thus the expected rate of return), and the required minimum amount of investment. SFIO is a legal person. It started its activity on 23 December 2005. The minimum amount of money to be invested in this fund is equal 40 000 Euro or the same amount in Polish zloty or American Dollars. This is a threshold which makes investments in hedge funds not available for every investor. Superfund invests 100% of its assets in quadriga Superfund, which means that it takes on risk generated by it and its results depend on decisions of financial advisors’ who manage quadriga Superfund. The majority of assets are invested in hedge funds which are not regulated at all, so thus not having accountancy standards or any supervision. Besides they are much leveraged and their investments are usually speculations on some special event, geographical area (for example on developing markets), where investors’ protection is usually not sufficient and the market itself may not be as liquid and translucent as well-developed markets use to be. Moreover, quadriga superfund uses derivatives such as options, futures and forwards, which is connected with high risk level. Investment units can be purchased once a week whereas their buyback is possible once a month only. This means that financial means gathered in a hedge fund have limited liquidity, which in turn can be explained by their specific investment activity. A prospective investor should also be aware that, according to the Issue Prospectus of Superfund SFIO, a fund may stop rebuying investment units for two weeks, if during two weeks the total sum of units bought by a fund and units that were required to be re-bought, is a sum higher than 10% of a fund’s assets value. Besides, rebuying investment units can be stopped for two months and what’s more a fund may re-buy units by instalments up to six months’ time. Superfund is divided into three subfunds which are not legal persons. These are: - Superfund A SFIO that applies a traditional strategy - Superfund B SFIO that applies a dynamic strategy - Superfund C SFIO that applies an aggressive strategy.


7 See: W. Fung, D. Hsieh, Empirical characteristics of dynamic trading strategies: the case of hedge funds, Review of Financial Studies, 10(2), p. 275 – 302 and S.J. Brown, W.N. Goetzmann, Hedge Funds with Style, Working Paper 8173, National Bureau of Economic Research, March 2001, p. 6.

64

The characteristics of all above mentioned subfunds belonging to Superfund SFIO are depicted in Table 1.

Correlation of Superfund A SFIO with S&P 500, being equal 0,24, is rather weak (see Table 1). The same applies to correlation with DAx index which constituted 0,32. It proves that Superfund A is a good diversifying tool for investments in stocks. The same applies to Superfund B SFIO and Superfund C SFIO that are weakly positively correlated with S&P (0,27 for B and the same for C) and with DAx (0,33 for B and the same correlation for C). It means that all subfunds are good diversifying strategies to be included in a stock portfolio, which proves the theoretical foundations of hedge funds explained at the beginning of the paper. Annual rates of return of the three subfunds are rather diversified. The highest one was generated by Superfund B that is 5,36%. Superfund A achieved 0,93%, whereas Superfund B achieved the lowest one equal 0,79%. Logically, the same tendencies were observed in the average monthly results, that is Superfunds generated: A – 0,08%, B – 0,44% and C – 0,07%. As far as the percentage of positive months is concerned, it is similar for all subfunds and accounts for about two thirds of the total. What for standard deviation, which is a measure of risk, the highest one is attributed to Superfund C (37,29% on a year basis), the next high to Superfund B (28,62%) and the lowest one to Superfund A (23,18%). It is interesting to notice that Superfund B which generated the highest annual rate of return in the examined period, did not have the highest standard deviation, which means that it did not expose its investors to as high risk as Superfund C which generated much lower rate of return in the analysed period. This feature is also reflected in the best Sharpe and Sortino ratios of all subfunds. In Superfund B they are equal 0,19 and 0,23, whereas in A – 0,04 and 0,04, whereas in C – 0,02 and 0,03. Superfund is also a subfund which had the worst monthly result of all subfunds, that is minus 30,93%. Needless to say that a strategy applied by Superfund C in the researched period did not bring satisfying results in comparison to the rest of funds analysed so far. As far as costs of investing in Superfund are concerned, they are identical for all subfunds. The annual management fee is equal 1,2% and the single fee taken at the beginning on units bought and sold is no more than 4,5%. The majority of monthly rates of return are above zero (see Table 2), however when minus rates of return appear, they are rather high compared with positive interest rates (for example in August 2007 – -20,66% or in July 2006 – -11,52%), which proves that these strategies bear


StatisticsSuperfund

A SFIOSuperfund

B SFIOSuperfund

C SFIOCorrelation with S&P500 0,24 0,27 0,27Correlation with DAx 0,32 0,33 0,33Annual rate of return 0,93% 5,36% 0,79%Average monthly result 0,08% 0,44% 0,07%Percentage of positive months 62,96% 66,67% 66,67%The best monthly result 9,58% 12,63% 13,96%The worst monthly result -20,66% -23,64% -30,93%Annual standard deviation 23,18% 28,62% 37,29%

Source: prepared by the author on the basis of Superfund TFI SA data.

Table 1. Superfund SFIO statistics from December 2005 to January 2008.


MonthYear

2006 2007December 20058 0,11%January 0,15% 9,58%February 2,47% -6,12%March 2,53% -8,18%April 5,10% 6,08%May -3,02% 4,10%June 2,67% 2,28%July -11,52% 4,86%August -3,84% -20,66%September 5,95% 2,75%October 6,84% 8,07%November -4,90% -0,34%December 5,88% 3,39%January 2008 -5,81%


Table 2. Rates of return of Superfund A SFIO from December 2005 to January 2008.

Chart 1. Net asset value per unit of Superfund SFIO from December 2005 to January 2008.

8 The examined period starts from 23 December 2005 when Superfund SFIO started its activity.


66

high level of risk. Superfund A is designed for investors who wish to generate high rates of return, but at the same time accept high level of risk because they may even lose the majority of the capital invested. Furthermore, Superfund A is a good tool for diversification of a portfolio including traditional instruments such as stocks or bonds because of low correlation coefficient of quadriga A with these assets. According to the Issue Prospectus of Superfund SFIO9, Superfund A SFIO invests in other subfunds and it realizes its plans by investing up to 100% of its assets in quadriga A. It can also invest no more than 20% of its assets in quadriga B and quadriga C. Superfund’s investments may include derivative instruments and non-standardized derivatives whose underlying assets are foreign currencies. The aim of these investments is currency risk reduction. The minimum amount of the first and next payments into subfund Superfund A is 5 000 Euro or the similar amount in Polish zloty or American dollars. As far as Superfund B is concerned, it applies a dynamic strategy and invests in other subfunds, in particular up to 100% of its assets in quadriga B. It can locate up to 20% of its assets in quadriga A and quadriga C, however the share of investments of three above mentioned subfunds can not be higher than 70%. Superfund B SFIO investments, similarly to Superfund A, can include derivative instruments, also non-standardized whose underlying assets are foreign currencies. The aim of investments is currency risk reduction. The amount of the first minimal payment to Superfund B is 10 000 Euro or the equivalent of this sum in Polish zloty or American dollars. However, every next payment can not be lower than 5 000 Euro or the same amount in Polish zloty or American dollars. The net asset value of investment units of Superfund B SFIO is depicted at Chart 1. As far as monthly rates of return are concerned (see Table 3), they are not stable. There appear months when they are positive (however not impressively high), but there are also months when they are highly negative (for example – -23,64% in August 2007). Superfund B SFIO has rather high risk level similarly to A SFIO, which is also confirmed by high standard deviation (see Table 1). The same conclusions can be drawn for Superfund C that generated the highest negative rate of return of all Subfunds in August 2007, that is – -30,93% (see Table 4). Superfund C SFIO applies the aggressive strategy and, similarly to Superfund A and B, invests in other subfunds. It means that it locates up to 100% of its assets in quadriga C and it can invest up to 20% of its assets in quadriga A and quadriga B, however not less than 70% of its assets must be invested in investment units of the three subfunds mentioned earlier. The amount of the first minimum payment into this subfund is the highest of all other and is equal 100 000 Euro or the equivalent of this sum in Polish zloty or American dollars. Every next payment can not be lower than 50 000 Euro or the same amount in Polish zloty or American dollars. Superfund subfunds can conduct forward transactions, however long positions only. It is also worth emphasizing that they do not apply such operations as buy-sell back, sell-buy back or repo whose subject is a financial instrument. Another limit for their investment policy is that it is strictly forbidden to invest in securities of a company managing Superfund SFIO, as well as its stockholders and subjects which depend on or are dominant towards the company or its shareholders. Net asset value of a unit of Superfund C SFIO depicts Chart 1.


9 Prospekt Informacyjny, Superfund SFIO, Superfund TFI SA, 25 October 2005.


10 The examined period starts from 23 December 2005 when Superfund SFIO started its activity.11 The examined period starts from 23 December 2005 when Superfund SFIO started its activity.

MonthYear

2006 2007December 200510 +0,11%January 1,43% 12,63%February 3,16% -7,14%March 1,28% -10,32%April 8,50% 8,59%May -2,18% 4,48%June 1,93% 2,81%July -13,12% 6,51%August -5,08% -23,64%September 8,56% 3,22%October 9,70% 10,78%November -5,70% -0,58%December 8,34% 4,24%January 2008 -8,02%


MonthYear

2006 2007December 200511 0,11%January 1,14% 12,57%February 4,58% -8,86%March 0,34% -13,82%April 13,86% 11,71%May -5,04% 5,22%June 1,99% 3,57%July -18,18% 7,15%August -7,81% -30,93%September 11,28% 4,88%October 11,74% 13,96%November -6,97% -0,40%December 10,99% 4,60%January 2008 -10,14%


Table 3. Rates of return of Superfund B SFIO from December 2005 to January 2008.

Table 4. Rates of return of Superfund C SFIO from December 2005 to January 2008.

68

Superfund Trend PLUS and Superfund Trend BIS The next funds to be discussed, offered on the Polish market, which are not typical hedge funds but they invest in Superfund Podstawowy FIO which locates its assets in foreign hedge funds, are Superfund Trend PLUS Powiązany FIO and Superfund Trend BIS Powiązany FIO. They have operated in Poland since October 2006. Each of the above mentioned funds offers three kinds of investment units: -A investment units -B investment units -C investment units. Each of them has different level of organizational and management fees. The maximum fee paid when buying or selling A investment units is 4,5%, for B is not paid at all and for C is equal 2%. The management fee for A units is 1,5% of annual net asset value, for B investment units – 4,5% and for C’s – 1,5%. According to the Issue Prospectus12, the minimum amount of the first and every next payment to Superfund Trend BIS for purchasing investment units A or B is 5000 zloty or the same sum in euro or US dollars. In order to buy C investment units, it is necessary to make payment of 100 PLN or its equivalent in one of the earlier mentioned currencies. The same amounts of fees are required for Superfund Trend PLUS. It is worth emphasizing that, contrary to Superfund SFIO, Superfunds Trend BIS and PLUS are aimed at investors wishing to invest low amounts of capital. It is rather typical for hedge funds that are generally designed to large investors. Statistical data concerning A,B and C investment units of Superfund TREND Plus are presented in Table 5.


StatisticsSuperfund Trend PLUS

A FIO13

Superfund Trend PLUSB FIO14

Superfund Trend PLUSC FIO15

Correlation with S&P500 -0,04 0,11 -0,03Correlation with DAx 0,10 0,04 0,11Annual rate of return -4,61% N/A -3,01%Average monthly result -0,39% -0,12% -0,25%Percentage of positive months 50,00% 63,64% 53,33%The best monthly result 11,32% 10,07% 11,34%The worst monthly result -27% -26,89% -27,00%Annual standard deviation 33,55% 34,83% 34,68%Monthly standard deviation 9,68% 10,05% 10,01%Sharpe ratio -0,14 N/A -0,09Sortino ratio -0,14 N/A -0,09


Table 5. Superfund Trend PLUS statistics.

12 Prospekt Informacyjny Superfund Trend PLUS Powiązany FIO, Superfund Trend BIS powiązany FIO, Superfund TFI SA, 14 December 2006.

13 For the period from 12 October 2006 to 31 January 2008.14 For the period from 15 March 2007 to 31 January 2008.15 For the period from 23 November 2006 to 31 January 2008.

69

Superfund Trend PLUS and Superfund Trend BIS invest up to 100% of their assets in investment units of a basic fund which in turn locates its financial means in shares of hedge subfunds quadriga B and quadriga C. Investments in other financial instruments are also allowed. These can be treasury bills, shares in foreign funds and money market instruments. They do not directly invest in derivatives, however by investing in quadriga B and C, their results also depend on derivatives and what results from it, generate risk connected with these instruments. Generally, Trend PLUS enables to invest capital in more than 100 types of the most liquid futures contracts quoted in world financial and commodity markets. As data presented in Table 5 prove, all Superfunds Trend PLUS have weak correlation with S&P500. For Superfund A and C FIO it is negative and is equal -0,04 and -0,03. And for Superfund B it is positive (0,11). Correlation with DAx is also weak but positive for all funds, that is for A it is 0,10, for B it is 0,04 and for C it is 0,11. As far as annual rates of return in the examined period are concerned, they are below zero for A (-4,61%) and for B (-3,01%). For B data are unfortunately not available. Percentage of positive months is lower than for Superfund SFIO and is generally about one half for all types of funds. What for annual standard deviation, it is rather high and similar for all Superfunds Trend PLUS and constitutes for A – 33,55%, for B – 34,83% and for C – 34,68%. Sharpe ratio and Sortino ratio are the same both in the case of A and B and rather low. For A – -0,14, for B – -0,09. If we look at Chart 2, it is noticeable that the net asset value of Superfund Trend PLUS A, B and C’s units is similar in the analysed period as well. To sum up, general statistics of Superfund Trend PLUS are not very impressive. In the analysed period, they generated extremely high risk and at the same time negative rates of


MonthSuperfund Trend

PLUSA FIO

Superfund Trend PLUSB FIO

Superfund Trend PLUS

C FIOOctober 2006 -0,93% - -November -1,55% - -0,04%December 6,25% - 6,27%January 2007 11,32% - 11,34%February -0,44% - -0,44%March -15,07% 1,11% -15,07%April 8,78% 8,90% 8,78%May 4,62% 4,77% 4,62%June 2,89% 3,01% 2,89%July 7,06% 7,17% 7,06%August -27,00% -26,89% -27,00%September 2,69% 2,82% 2,70%October -0,94% -0,84% -0,95%November 9,91% 10,07% 9,91%December -2,78% -2,67% -2,78%January 2008 -3,08% -2,93% -3,07%


Table 6. Superfund Trend PLUS monthly rates of return.

70

return (see Table 5 and 6). The reason may be that generally such investments are aimed at longer periods. A short time of this fund’s activity in Poland may not be enough to draw general conclusions. However, weak correlation coefficients with world stock indexes allow to assume that Superfund Trend PLUS may be a good tool for diversification of portfolios of traditional securities in longer periods of time.

All in all, the presented statistics concerning Superfunds Trend PLUS are similar for A, B and C (see Table 6) and they also (like Superfunds SFIO) have high fluctuations of monthly rates of return that is have high risk level.

Opera FIZ Opera Fundusz Inwestycyjny Zamknięty (Opera FIZ) was registered on 29 June 2005. Although it is generally not considered a hedge fund, the author decided to present its rules of investing because it applies many complex strategies that are characteristic to hedge funds, ranging from opening a position in an instrument (including short sale), ending with using options and futures contracts. According to the Statute17, Opera FIZ invests in: - Stocks quoted on the Warsaw Stock Exchange, however its engagement in stocks (both

domestic and foreign) together with derivatives on stocks can not exceed 200% of its assets


Chart 2. Net asset value per unit of Superfund Trend PLUS.16

16 The chart is based on data starting from the beginning of every subfund’s activity and ending with January 2008. It means that for Superfund Trend PLUS A the period starts on 12 October 2006, for B on 15 March 2007 and for C on 23 November 2006.

17 See: Statut Opera Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego, Opera TFI SA, p. 15 – 16.



- Stocks not quoted on any Exchange and other shares. These instruments can constitute no more than 50% of fund’s assets. Such investments are rather illiquid but at the same time give a chance to generate higher rates of return than publicly listed stocks

- Foreign stock markets that is most important world markets, but also emerging markets and Middle East Europe. The investment limit is up to 200% of fund’s assets

- Foreign currencies which can account for 20% of the fund’s assets in one currency and up to 100% of its assets in all currencies

- Derivatives (also non-standardized) on stocks, stock indexes, currencies, bonds, commodities or interest rates if investment limits for underlying instruments specified above are complied

Debt instruments (mainly used to manage the fund’s liquidity).

The fund diversifies its investments not only by different types of assets listed above, but also geographically. It operates both in developed countries (such as for instance USA or Japan) and in emerging markets (like Middle East Europe, including Poland). The Statute also specifies types of investments that are forbidden for the fund. These are for example mortgages or securities of its owners, managers or shareholders. The fund entrance fee is up to 3%. Investors also pay the management fee of 1,75% a year, as well as payment equal 20% of the fund’s profit. The emission price of first certificates was 200 000 PLN. One investor could enroll for 10 to 25 certificates of A type and between 175 to 590 certificates of B type. It means that the entrance threshold was rather high (definitely higher than for all Superfund funds). The same rule applied to all next emissions. Thus, although according to the Statute, both individuals and legal persons can invest in this fund18, in practice it is rather aimed at institutional investors. As far as rates of return of Opera FIZ are concerned (see Table 7), in 2006 the annual rate of return increased twice in comparison to 2005 in order to decrease suddenly about five times in 2007. Annual rates of return fluctuations prove that the fund generates high level of risk. The average annual rate of return is about 24%19, which means that it is higher than for Superfund. It can result from a bull market in Middle and East Europe since 2005, which means that in the future it does not have to generate the highest rates of return of all discussed funds.

18 Ibidem, p. 4.19 Author’s own calculations based on Opera FIZ data.20 Since registration, that is since 29 June 2005.

Year 200520 2006 2007

Rate of return 20,74% 44,06% 8,54%

Source: prepared by the author on the basis of data from the internet page: www.opera.pl, 5 February 2008.

Table 7. Annual rates of return of Opera FIZ.

72

4. General findings of the study

The conducted examinations of hedge funds offered on the Polish financial market showed that these funds generate high risk levels (measured by standard deviations) and apart from Opera FIZ, not very impressive rates of return. This is partially in accordance with the theoretical foundations of hedge funds. However, low rates of return may be caused by quite a short period of these funds’ existence on the Polish market and what results in it, rather short examination time. Generally,hedge funds are assumed to be mid-term and long-term investments (at least five years) to be considered profitable. The presented rules of investing in hedge funds (on the basis of available documents such as statutes or issue prospects) showed that these are instruments designed for investors with high capital, which is also characteristic to general assumptions of hedge funds presented in the literature. However, as it was depicted in the paper, there are also funds offered in Poland with quite low entry thresholds. It means that the Polish market offers possibilities in hedge funds investing both to small and large investors. Another finding of the study is that the analysed hedge funds are low correlated with world stock indexes, which is also in accordance with characteristic features of hedge funds described in the world literature. To sum up, although hedge funds offered on the Polish market are not typical hedge funds (for the reasons described in the paper), it should be noted positively that such kinds of investments are available there. It means that the Polish market offers advanced financial products that are typical for foreign well-developed markets. Taking into consideration the dynamic grow of hedge funds in the world and their increasing role in the world economy, one can conclude that Poland follows world tendencies in financial markets.

Bibliography

1. Brown S.J., Goetzmann W.N., Hedge Funds with Style, Working Paper 8173, National Bureau of Economic Research, March 2001.

2. Caldwell T., Introduction: The Model for Superior Performance, in: Lederman, Jess and Robert A. Klein (ed.), Hedge Funds, New York: Irwin Professional Publishing.

3. Concentration and Risk in the OTC Markets for U.S. Dollar Interest Rate Options, Federal Reserve Board 2005, www.federalreserve.gov, 5 January 2008.

4. Fung W., Hsieh D., Empirical characteristics of dynamic trading strategies: the case of hedge funds, Review of Financial Studies, 10(2).

5. Garbaravicius T., Dierick F., Hedge funds and their implications for financial stability, Occasional paper series, no, 34, August 2005, European Central Bank.

6. Internet page: www.opera.pl, 5 February 2008.



7. Internet page: www.superfund.pl, 5 February 2008.

8. Prospekt Informacyjny, Superfund SFIO, Superfund TFI SA, 25 October 2005.

9. Prospekt Informacyjny Superfund Trend PLUS Powiązany FIO, Superfund Trend BIS powiązany FIO, Superfund TFI SA, 14 December 2006.

10. Statut Opera Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego, Opera TFI SA.

11. The Role of Hedge Funds in the Capital Market, Testimony of Patrick M. Parkinson, May 16, 2006, www.federalreserve.gov, 5 January 2008.

12. Tran V.q., Evaluating Hedge Fund Performance, John Wiley & Sons, inc., New Jersey 2006.

13. Vault Career Guide to Hedge Funds, Vault Career Library, www.vault.com, 5 January 2008.


Doc. dr. sc. Izabela Pruchnicka-GrabiasWarsaw School of Economics, Poland

INVESTICIJSKA POLITIKA hEdGE FONDOVA PONUđENIH NA POLJSKOM FINAN-CIJSKOM TRžIšTU

Sažetak

Svrha ovog rada je analizirati hedge fondove koji su ponuđeni na poljskom tržištu. Autorica analizira uvjete investiranja u ove fondove i uspoređuje njihove stope povrata od početka nji-hovog postojanja sve do prosinca 2007. ili u nekim slučajevima (za koje su dostupni podaci) do siječnja 2008. Dokazano je da su stope povrata različite u različitim fondovima, ali su u niskoj korelaciji s najpopularnijim svjetskim burzovnim indeksima S&P500 i DAx. Provedena ana-liza je također pokazala da hedge fondovi koji postoje na poljskom tržištu imaju karakteristike slične fondovima koji su prezentirani u recentnoj literaturi te su općenito tipične tiplčnima za hedge fondove.

Ključne riječi: financijsko tržište, hedge fondovi, stopa povrata, Poljska

Dr. Izabela Pruchnicka-Grabias, DozentinHandelsschule in Warschau, Polen

REGULIERUNG DER INVESTIERUNGEN IN DIE AUF DEM POLNISCHEN FINANZ-MARKT ANGEBOTENEN ABSICHERUNGSFONDS (HEDGE FUNDS)

Zusammenfassung

Das Ziel des Beitrags ist die Analyse der Absicherungsfonds, die auf dem polnischen Finanzmarkt geboten werden. Der Autor erörtert die Bedingungen der Investierungen in diese Fonds und vergleicht die Daten über die Rückgewähr von Raten in der Zeitspanne zwischen ihrer Erscheinung auf dem Markt bis zum Ende Dezember 2007, oder in einigen Fällen bis Januar 2008. Die Forschung zeigt, dass die Intensität der Rückgewähr von Raten für verschiedene Fonds ganz verschieden ist und mit den populärsten Aktienindex in der Welt S&P500 und DAx in einer schwachen Korrelation stehen. Die durchgeführte Analyse zeigt, dass die auf dem polnischen Markt angebotenen Absicherungsfonds ähnliche Merkmale vorzeigen wie diejenigen, die in der rezenten Literatur dargestellt wurden. Deswegen können diese Merkmale als für Absicherungsfonds typisch betrachtet werden.

Schlüsselwörter: Finanzmarkt, Absicherungsfonds, Rückgewähr von Raten, Polen


Dr. sc. Izabela Pruchnicka-GrabiasL’Ecole d’Economie, Warsaw, Poland

POLITIqUE D’INVESTISSEMENTS DE hEdGE FONDS OFFERTS SUR LE MARCHé POLONAIS DE FINANCES

Résumé

Le but de cet article est d’analyser les hedge fonds qui sont offerts sur le marché polonais. L’auteur analyse les conditions d’investissement dans ces fonds et compare leur taux de remboursement depuis le début de leur existence jusqu’en décembre 2007. ou dans certains cas (dont les éléments sont accessibles) jusqu’en janvier 2008. Il est prouvé que les taux de remboursement sont différents dans de différents fonds mais ils sont tous en faible corrélation avec les index boursiers mondiaux les plus connus S&P500 et DAx. L’analyse effectuée a également démontré que les hedge fonds qui existent sur le marché polonais ont les caractéristiques ressemblantes aux fonds présentés dans la nouvelle littérature et qui sont considérées comme typiques pour les hedge fonds.

Mots-clés : hedge fonds, marché de finances, les index boursiers mondiaux

77Mr. sc. Anita Blagojević - Prvi ombudsman u svijetu - Švedski “Justitieombudsman’’

Mr. sc. Anita Blagojević, asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku

PRVI OMBUDSMAN U SVIJETU - ŠVEDSKI “JUSTITIEOMBUDSMAN’’

Prikaz: Za pravilno razumijevanje značaja, položaja i uloga određene institucije nužno je poznavati njezine korijene. Po prvi puta u svijetu, institucija ombudsmana ustanov-ljena je u Švedskoj, 1809.godine. Od tada, ova je institucija postala dio pravnog i poli-tičkog sustava u preko sto zemalja u svijetu, bilo na središnjoj razini, bilo na razini saveznih država, pokrajina, gradova, odnosno čak i na nadnacionalnoj razini (ombud-sman Europske unije). Razvoj institucije švedskog ombudsmana doveo je do toga da se ovaj ombudsman afirmirao kao jedan od najvažnijih zaštitnika osobnih prava i pravne sigurnosti građana u Švedskoj, te je nadahnuo zakonodavce mnogih država u svijetu da ustanove istu, odnosno sličnu instituciju.

Ključne riječi: ombudsman, parlamentarni ombudsman, uprava, kontrola nad upravom, Švedska, Justitieombudsman

Uvod

Institucija ombudsmana1, koja ima svoje preteče još u starom vijeku2, po prvi je puta uspo-stavljena u Švedskoj, 1809.godine, no tek se u nekoliko posljednjih desetljeća bilježi naglo povećanje interesa za ovu instituciju. Sve do sredine xx.st., ombudsman je, osim u Švedskoj,

UDK: 328(485) 342.534:342.6/9

Pregledni znanstveni rad

1 Riječ ombudsman germanskog je porijekla, složenica od tri riječi: om (prijedlog koji znači za), bud (suma novca koja se plaća kao kazna) i man (čovjek). Drugim riječima, ombudsman je čovjek za kaznu, odnosno osoba koja prikuplja novčane kazne od obitelji prekršitelja prava, a za račun obitelji oštećenog. Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999., str.47.

2 Iako starovjekovne preteče institucije ombudsmana nisu imale izravan utjecaj na nastanak i razvoj ove institucije, u pravnoj se teoriji ipak kao preteče ombudsmana spominju institucije pučkog tribuna u Rimu, rajukasa u Indiji, te cenzora i kontrolnog yuana u Kini. Srednjovjekovne preteče ombudsmana nalazimo u islamskim kalifatima ( kod tri institucije islamskoga pravnog sustava-muhtasib, diwan al mazalin i quadi al quadat nalazimo prve korijene ombudsmana) i u Španjolskoj (justicije). Preteče su institucije ombudsmana iz razdoblja novog vijeka dvije švedske institucije: Najviši kraljev predstavnik ( kojega je uspostavio kralja Karlo xII., sa zadaćom osiguranja primjene zakona i drugih pravnih normi, s naglaskom na osiguranju obavljanja dužnosti od strane javnih službenika) i Kancelar pravde (koji još i danas postoji u Švedskoj, s određenim promjenama, a čija se zadaća sastojala u nadgledanju primjene prava u parlamentu, sudovima i vladi, te u zaštiti građana od tiranije i nezakonitih akata sudova i vladinih službenika). Ibid., str.55., 56.


uspostavljen još samo u Finskoj (1919.)3. Tek pedesetih godina xx.st. institucija ombudsmana započinje svoj pohod širom svijeta; najprije je uvedena u druge dvije skandinavske zemlje, Dan-skoj i Norveškoj4, a potom u nizu zemalja5 dolazi do naglog interesa i porasta popularnosti ombudsmana, tako da se u političkoj i pravnoj teoriji govori o ombudsmaniji. Riječ ombudsman, u značenju u kojemu je danas poznajemo, potekla je iz Švedske, gdje označava predstavnika, zastupnika ili povjerenika6. Obzirom na razlike koje postoje u pojedi-nim zemljama gdje je ombudsman uspostavljen, isto značenje ostaje i pod drugim nazivima7. Kako ne postoji suglasnost o tome koje karakteristike treba imati neka institucija da bi se, bez obzira na svoj naziv, mogla smatrati ombudsmanom, prilikom teorijskog određenja pojma ombudsmana obično se citiraju odrednice Američkog udruženja pravnika (American Bar Assicia-tion) i Međunarodnog udruženja pravnika (International Bar Association)8. Rezolucija9 Američkog udruženja pravnika sadrži dvanaest elemenata, koje mora uvažiti svaki propis kojim se uspostavlja institucija ombudsmana, a koji su slijedeći: 1) ovlast ombud-smana da kritizira sve službe, službenike i javne uposlenike, osim sudova i njihovog osoblja, zakonodavnih tijela i njihovih službenika i šefa egzekutive i njegovog osoblja; 2) neovisnost ombudsmana od kontrole bilo kojeg državnog službenika, osim njegove odgovornosti zakono-davnom tijelu; 3) imenovanje od strane zakonodavnog tijela s kvalificiranom većinom, kao što je dvotrećinska većina; 4) mandat ombudsmana ne bi smio biti kraći od pet godina, uz nepo-stojanje mogućnosti da se ranije razriješi dužnosti, osim u posbnim slučajevima, kada o tome odlučuje zakonodavno tijelo kvalificiranom većinom, kao što je dvotrećinska većina; 5) visoka plaća, jednaka plaći najviših službenika; 6) sloboda ombudsmana da uposli svoje pomoćnike i da im prenese svoje ovlasti bez ikakvog ograničenja; 7) sloboda ombudsmana da ispituje bilo koji akt kojega je donijela ili trebala donijeti bilo koja služba, službenik ili javni uposlenik; 8) ombudsmanov pristup svim javnim zapisima koje smatra značajnim za svoje ispitivanje; 9) ovlast ispitivati primjerenost, zakonitost, pravilnost, razumnost i djelotvornost odluke i postu-povnu pravilnost bilo koje aktivnosti ili propuštanja aktivnosti službe, službenika ili javnog uposlenika; 10) diskrecijska ovlast da odluči koje pritužbe treba ispitati i da odluči kakvu kri-tiku treba uputiti ili objaviti; 11) pravo službe, službenika ili javnog uposlenika, kritiziranih od

3 Finska je instituciju ombudsmana uvela svojim Ustavom iz 1919.godine. Eduskunnan Oiekeusasiamies (što je finski naziv za insti-tuciju ombudsmana) kontrolira poštivanje zakona i ispunjavanja obveza od strane sudova, drugih tijela vlasti i javnih službenika, namještenika i drugih osoba koje obavljaju javne poslove. Također, kontrolira poštivanje ustavnih i ljudskih prava, te zakonitost službenih odluka vlade, ministara i predsjednika Republike. Bira ga parlament, a mandat mu traje četiri godine. The Constitution of Finland, art.112., url: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/fi00000_html

4 Ostale su skandinavske zemlje prve slijedile švedski primjer, najvjerojatnije zbog geografske, političke i ekonomske bliskosti sa svojim susjedom.

5 Godine 1956. uveden je vojni ombudsman u prvoj zemlji izvan Skandinavije: u Federalnoj Republici Njemačkoj. Šest godina kasnije, institucija ombudsmana prešla je granice Europe - uvedena je na Novom Zelandu. Dijelom pravnog sustava Ujedinjenog Kraljevstva Velike Britanije i Sjeverne Irske ombudsman je postao 1967.godine, itd. Sukladno popisu ombudsmana, kojega se može pronaći na službenoj web-stranici francuskog ombudsmana ( Mediateura), danas institucija ombudsmana, bilo na međunarodnom, nacional-nom, regionalnom, odnosno lokalnom nivou, postoji u 110 zemalja, s tendencijom daljnjeg širenja. Liste des Mediateurs et Ombud-sman, url: http://www.mediateur-de-la-republique.fr/mediateu/monde5.htm

6 Jovičić, M., Ombudsman, čuvar zakonitosti i prava građana, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1969., str.7.7 Primjerice, parlamentarni povjerenik, parlamentarni tužitelj, pučki pravobranitelj, posrednik, zaštitnik pravde, itd.8 Osim određenja institucije ombudmana od strane navedenih udruženja pravnika, svoj su doprinos teorijskom određivanju pojma

ombudsman dali i određeni znanstvenici, primjerice: Donald C. Rowat (po kojemu je ombudsman neovisan i nepristran službenik zakonodavnog tijela, čije se postojanje obično predviđa ustavom, koji nadzire upravu, potom ispituje pritužbe građana na nepravdu i loš rad uprave, te ima ovlast ispitivati, kritizirati i objavljivati, ali ne i poništiti, odluku uprave), Stanley V. Anderson ( prema kojemu je ombudsman povjerenik zakonodavnog tijela za istraživanje pritužbi građana protiv zlouporabe uprave), Larry B. Hill ( prema kojemu su temeljne karakteristike ombudsmana: pravno utemeljen, funkcionalno autonoman, neovisan i o zakonodavnoj, i o izvršnoj vlasti, stručnjak, nepristran, pristupačan), itd.

79

strane ombudsmana, da prethodno budu upoznati s kritikom i da uz kritiku bude objavljen i njihov odgovor i 12) imunitet ombudsmana i njegovog osoblja od građanske odgovornosti u vezi s obavljanjem službene dužnosti10. Međunarodno udruženje pravnika, svojim rezolucijama s konferencija u Vancouveru 1974. i Zapadnom Berlinu 1980.god11., definira ombudsmana na slijedeći način: Ombudsman je institu-cija uspostavljena ustavom ili zakonom, na čelu koje je nezavisni javni službenik visokog ranga odo-gvoran parlamentu, koji prima pritužbe građana na rad tijela izvršne vlasti, službenika i uposlenika, ili koji postupa na vlastitu inicijativu i koji ima ovlast da provodi istragu, preporučuje potrebne mjere i objavljuje izvješća12. Kako je za pravilno razumijevanje značaja, položaja i uloge određene institucije nužno poznavati korijene same institucije, te kako je zbog svojih osobina i zbog rezultata koje postiže švedski Justitieombudsman bio poticaj uspostavljanju sličnih institucija u mnogim suvreme-nim pravnim sustavima, zbog čega uživa velik ugled i prestige u svijetu, analiziranje institucije ombudsmana nemoguće je bez prethodnog analiziranja upravo prvoga ombudsmana u svijetu-švedskog Justitieombudsmana.

Osnivanje švedskog Justitieombudsmana

Osnivanju prvog ombudsmana u svijetu prethodile su posebne društvene i političke pri-like u Švedskoj tijekom xVIII.st. Kada je 1709.god. švedski kralj Karlo xII. poražen u bitci kod Poltave u Rusiji13, odlazi u Tursku, gdje se zadržava skoro trinaest godina. U međuvremenu su u Švedskoj vladali nemiri i neredi14.Kako bi spriječio takvo stanje, kralj je 1713.god. (dok je još boravio u Turskoj), izdao naredbu da se osnuje jedna služba, na čelu s Kraljevim najvišim ombudsmanom (His Mayesty’s Supreme Ombudsman), čija bi dužnost bila osiguravati izvršavanje zakona i statuta, te osiguravanje izvršavanja dužnosti od strane javnih službenika. Od 1719.godine ovaj kraljev ombudsman nosi naziv Kancelar pravde15. Neposredno prije no što je uspostavljena institucija ombudsmana, tzv. prosvijećeni apslo-lutizam kralja Gustava IV. Adolfa, koji je vladao kao apsolutni despot, zapada u krizu, koja je razriješena 1809.godine, uhićenjem kralja od strane grupe časnika16, sazivanjem parlamenta, usvajanjem novog Ustava i izborom novog kralja. Švedski Ustav iz 1809. god17. predviđa podjelu vlasti između kralja, parlamenta i sudova. Da bi se u određenoj mjeri neutralizirale ovlasti kralja i njegovog vijeća, parlamentu su dodijeljene znatne ovlasti u pogledu obavljanja kontrole nad

Mr. sc. Anita Blagojević - Prvi ombudsman u svijetu - Švedski “Justitieombudsman’’

9 Godine 1967. Odjel za upravno pravo Američkog udruženja pravnika formirao je Komisiju za ombudsmana (na čelu koje je bio Bernard Frank), koja je pripremala rezoluciju o ombudsmanu. Udruženje je istu prihvatilo 1969.god., te dvije godine kasnije i dopunilo.

10 American Bar Association Resolution, url: http://www.abanet.org/adminlaw/ombuds/appenda.html 11 Pri donošenju odnosnih rezolucija veliku je ulogu imao i Bernard Frank, koji je bio na čelu Komiteta za ombudsmana, kojega je

Međunarodno udruženje pravnika formiralo 1972.godine.12 Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, op.cit., str.50.13 Godine 1697., u svojoj petnaestoj godini, Karlo xII. posao je švedski kralj. Tri godine kasnije, pobijedio je desetorostruko jaču rusku

vojsku cara Petra kod Narve, što ga je zauvijek učinilo herojem. No, devet godina kasnije potpuno je poražen, od strane cara Petra, na obali Vorska, blizu Poltave.

14 Ekludh ,C., Švedski parlamentarni ombudsmani, u: Zborniku radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Novi Sad, 1990., str.7.15 Uskoro će se, međutim, doći do zaključka da Kancelar pravde nije dovoljno nezavisan od vlade da bi mogao efikasno štititi prava

građana, te je zatraženo uvođenje druge institucije, potpuno nezavisne od vlade, koja je i uvedena 1809.godine. Rudholm, S., The Chancellor of Justice, u: Rowat, D. C., The Ombudsman, Citizen’s Defender, op.cit.., str.17.

16 Kralj Gustav IV. Adolfo skinut je s trona nakon što je u ratu 1808.-1809. izgubio Finsku u korist Rusije.17 Švedski Ustav iz 1809.god. pisan je pod utjecajem Lockeovih i Montesquieovih ideja o diobi vlasti, a nije se mijenjao sve do 1974.

god. Wieslander, B., The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994., str.12.

80

radom vlade, a jedna se od tih ovlasti odnosila i na izbor ombudsmana ( od strane parlamenta), kao institucije nadležne za vršenje kontrole nad radom čitave egzekutive18. Sukladno Ustavu, kralj je postavljao Kancelara pravde (tijelo koje od 1713.god. u Švedskoj obavlja kontrolu rada javnih službenika), dok je Justitieombudsman bio biran od strane parlamenta (Riksdaga). Iste je godine (1809.) Riksdag usvojio zakon (Act of Instruction), kojim se uređuje organizacija i djelo-vanje Justitieombudsmana.19 U ovo je vrijeme Justitieombudsman imao ovlast kontrole primjene prava od strane sudaca, vladinih i drugih javnih službenika, te ovlast tužiti one službenike koji počine povredu prava ili propuste izvršiti svoje obveze20. Osim toga, imao je obvezu pratiti odvi-janje zakonodavne djelatnosti, te predlagati amandmane na sve, po njegovom mišljenju, dvo-smislene, zastarjele ili na drugi način neprikladne zakone. Sve do 1915.god., ured parlamentarnog ombudsmana21 činila je samo jedna osoba, no tada se dogodila prva značajna pravno-organizacijska promjena od 1809.godine. Naime, sve do 1915.god. u djelokrug ombudsmana ulazila su kako civilna, tako i vojna tijela i službenici, no sada je izvršeno razdvajanje ova dva djelokruga. Pored Justitieombudsmana, nadležnog ubuduće samo za civilna tijela i službenika, uveden je Militieombudsman, s ovlastima u odnosu na rad vojnih tijela i službenika22. Ombudsman za vojna pitanja bio je strogo civilna osoba, pravnik po profe-siji, sa sličnim ovlastima koje je imao i Justitieombudsman.

Slijedeća se važna promjena dogodila 1957. godine, kada je nadležnost Justitieombudsmana proširena i na lokalnu upravu: od tada je odnosni ombudsman pri vršenju kontrole rada tijela lokalne uprave, obvezan osobito poštivati pravo samoupravljanja lokalne jedinice23. Nakon što je, još nakon završetka Drugoga svjetskog rata, razvoj događaja doveo do toga da je bilo manje posla za vojnog ombudsmana, ali se povećao opseg posla za Justitieombudsmana, uslijedio je novi preustroj ove institucije. Tako su 1968.god. Justitieombudsman i Militieombud-sman intergrirani u jednu službu, pod nazivom Justitieombudsman. Parlament je izabrao tri ombudsmana-svaki s nazivom Justitieombudsman i s jednakim statusom, a isti su činili jednu jedinstvenu instituciju24. Nadzorne su ovlasti bile raspoređene između ombudsmana prema prirodi samih ovlasti25. Nakon 1968.god. konstantno se bilježi opterećenje poslom za Justitieombudsmana, te je


18 Prijedlog da se ustanovi institucija ombudsmana nalazio se u čl.96. nacrta Ustava, koji je prezentirao Odbor za Ustav.19 Slijedeće je godine izabran prvi ombudsman-baron Lars August Mannerheim, koji je, inače, bio predsjednik odbora koji je pripre-

mao nacrt Ustava.20 Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, op.cit., str.58.21 Parlamentarni ombudsman je onaj ombudsman kojega imenuje parlament, kao svog povjerenika, te koji za svoj rad odgovara

parlamentu. Inače, postoji nekoliko vrsta ombudsmana, ovisno o prihvaćenom kriteriju klasifikacije: kriterij klasifikacije podjele ombudsmana na parlamentarne i egzekutivne je tijelo koje imenuje ombudsmana, čiji je on povjerenik i kojemu on odgovara za svoj rad; kriterij klasifikacije podjele ombudsmana na opće i posebne (specijalizirane) je djelokrug ombudsmana; kriterij klasifi-kacije podjele ombudsmana na monokratske (inokosne) i kolegijalne je broj osoba koje obavljaju funkciju ombudsmana; kriterij klasifikacije ombudsmana na nacionalne, lokalne (subnacionalne) i međunarodne (internacionalne) je razina teritorijalne vlasti na kojoj je uspostavljen ombudsman.

22 Parlamentarni je ombudsman za vojna pitanja uspostavljen s ciljem podjele rastućeg opterećenja poslom, kao i s ciljem da se, u sklopu promjena u vojnoj organizaciji, izvršenih nakon izbijanja Prvoga svjetskog rata, osigura veća specijalizacija u obavljanju poslova zaštite prava građana od djelovanja javne uprave. Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, op.cit., str.59.

23 Ibid. 24 Ekludh, C., Švedski parlamentarni ombudsmani, op.cit., str.8.25 Tako je jedan ombudsman kontrolirao rad sudova ,tijela kaznenog progona i oružanih snaga; drugi je ombudsman nadgledao

područje socijalnog osiguranja i socijalne skrbi, te obrazovanje; treći je ombudsman kontrolirao rad onih tijela koja rade na pore-znim pitanjima i pitanjima izvršavanja sudskih odluka, te druge slučajeve koji se odnose na rad civilne uprave, a koji nisu u nad-ležnosti ostala dva ombudsmana. Kulić, D., Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, Institut za pravna i društvena istraživanja Pravnog fakulteta u Nišu, Niš, 1985., str.85.

81

postalo neophodno da se ova služba ponovno reorganizira26. Od 1975.god., kada je parlament prihvatio Uputstvo parlamentarnim ombudsmanima, koje je sadržavalo nova pravila27 za organi-zaciju službe ombudsmana, u Švedskoj se biraju četiri ombudsmana, od kojih je jedan Šef par-lamentarnih ombudsmana (koji povezuje rad cijele službe). Podjela rada među ombudsmanima izvršena je na način da je svaki ombudsman odgovoran za kontrolu djelovanja tijela javne vlasti u nekoliko područja. Razvoj institucije švedskog ombudsmana doveo je do toga da se ovaj ombudsman afirmi-rao kao jedan od najvažnijih zaštitnika osobnih prava i pravne sigurnosti građana u Švedskoj, te je nadahnuo zakonodavce mnogih država da ustanove istu, odnosno sličnu instituciju. Odredbe koje se odnose na parlamentarne ombudsmane nalaze se u : Ustavu Švedske (tzv. Instrument vlastit, odnosno Regeringformen), glava xII., članci 6. i 8., zatim u Zakonu o Riksdagu ( Riksdagsfordningen), glava xIII., čl.10. i glava Ix., čl.8., Zakonu s uputama za parlamentarne ombudsmana (Lag med insruktion for Riksdagens ombudsman ili JO-instruktionen), Zakonu o čuva-nju tajne (Sekreteslagen), glava xI., čl.4., te u Upravnim direkcijama za Tajništvo parlamentarnih ombudsmana (Arbetsordning for Riksdagens ombudsmannaexpedition).

Ustrojstvo švedskih parlamentarnih ombudsmana

Temeljna odredba kojom se uređuje izbor švedskih parlamentarnih ombudsmana je odredba Ustava Švedske (glava xII., čl.6.), temeljem koje je za izbor jednog ili više ombudsmana nadležan parlament28. Zakonom o Riksdagu određuje se broj parlamentarnih ombudsmana-njih četiri, svi sa nazivom Justitieombudsman, od kojih je jedan Šef parlamentarnih ombudsmana, koji je odgovoran za internu upravu, postavljanje osoblja, odnosno za odlučivanje o glavnoj orijentaciji aktivnosti u okviru službe. Justitieombudsmane bira Riksdag na plenarnoj sjednici; biraju se odvojeno (bilo javnim, bilo tajnim glasovanjem), na period od četiri godine29. Ista osoba može biti izabrana za ombud-smana neograničeni broj puta. Izbore za ombudsmane priprema Delegacija za parlamentarne ombudsmane30, s tim da se pri provođenju priprema Delegacija mora savjetovati sa članovima tijela pod nazivom Speaker’s Conference, kojega čine predstavnici stranačkih skupina31.Tradicija je da ombudsmani moraju biti prihvatljivi za sve parlamentarne stranke, te da se biraju aklamacijom još od 1971.godine32. Prema Ustavu Švedske iz 1809.god., za Justitieombudsmana mogla je biti izabrana jedino


26 Zbog sve većeg opsega rada institucije ombudsmana u Švedskoj, Riksdag je 1972.god. osnovao posebni odbor, sa zadaćom da prouči načela i probleme rada, te organizacijska pitanja u vezi institucije ombudsmana. U travnju 1975.god. ovaj je odbor podnio izvješće parlamentu u kojemu je predložena nova organizacija institucije ombudsmana. Parlament je prihvatio preporuke odbora i u pro-ljeće 1976.god. institucija ombudsmana je nastavila svoj rad potpuno reorganizirana. Ibid., str.84.

27 Ova su pravila djelomično izmijenjena 1986.godine.28 Instrument vlasti, glava xII., čl.6., url: http://www.jo.se/Page.asp?Menu/=37Main&MenuId=12Object&Class=Dynamax_Doc29 Dakle, mandat ombudsmana vremenski se podudara s mandatomj parlamenta, iako nije uvijek bilo tako. Primjerice, 1866.-1941.

god. trajanje mandata parlamenta bilo je četiri godine, ali se ombudsman birao na početku svakoga redovitog zasjedanja-jednom godišnje, tako da je mandat ombudsmana trajao jednu godinu. Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, op.cit., str.144.

30 Temeljem glave xII., čl.10. Zakona o Riksdagu, Delegacija broji šest članova, koje bira parlamentarni Odbor za Ustav, iz redova svojih članova, u roku od 24 dana od kada je i sam imenovan.

31 Smisao ovih savjetovanja je da se postigne opći konsenzus svih parlamentarnih stranaka oko izbora parlamentarnih ombud-smana.

32 Godine 1971. uveden je, umjesto bikameralnog, unikameralni sustav. Ranije su imenovanja ombudsmana vršena od strane 48 elektora, po 24 iz oba doma parlamenta.

82

osoba koja je bila pravnik dokazanih sposobnosti i istaknute čestitosti, no prema danas važe-ćem Ustavu, koji je stupio na snagu 1975.god., ne propisuju se uvjeti kojima treba udovoljavati potencijalni ombudsman. Takvi se uvjeti ne propisuju niti Zakonom, tako da osoba koja se ime-uje za ombudsmana ne mora biti pravnik po struci. Unatoč takvom određenju, ombudsmani se u pravilu imenuju iz reda osoba koje su bile članovi dva najviša suda- Vrhovnog suda i Vrhov-noga upravnog suda. Također, praksa je da se za ombudsmana imenuje osoba koja nije politički angažirana. Iako ne postoji pravilo koje bi zabranjivalo da ombudsman bude član Riksdaga, već dugo vremena nijedan ombudsman nije bio zastupnik. Glede opozivanja ombudsmana, vrijedi pravilo da ukoliko pojedini ombudsman više ne uživa povjerenje parlamenta, parlament ga može opozvati i prije isteka mandata na koji je izabran33. U okviru službe ombudsmana predviđena su i dva zamjenika ombudsmana. Imenuje ih par-lament na razdoblje od dvije godine, a isti zamjenjuju ombudsmane u slučaju spriječenosti zbog bolesti, dugotrajnoga službenog puta ili zbog drugih posebnih razloga. Također je predviđeno i zamjenjivanje Šefa parlamentarnih ombudsmana- kada je on privremeno spriječen obnašati svoju funciju (npr. zbog godišnjeg odmora, bolesti), njegovu ulogu preuzima onaj ombudsman koji tu svoju funkciju najduže obavlja34. Svaki od četiri parlamentarna ombudsmana ima svoje područje odgovornosti35. Tako područje odgovornosti br.1. obuhvaća: sudove (bez slučajeva koji se odnose na skrbništvo i bez sudova za zaštitu okoliša), državne odvjetnike, Ured za nacionalne ekonomske zločine, jedinice za istraživanje kriminala u porezu, policijske snage (osim slučajeva koji se odnose na strane državljane); područje odgovornosti br.2. obuhvaća, između ostaloga, vojne snage, zatvore, fiskalnu kontrolu, nacionalno osiguranje; područje odgovornosti br.3. odnosi se na primjenu Zakona o socijalnoj službi, Zakona o posebnom uređenju brige za mlade, zdravlje i medicin-sku skrb, obrazovni sustav; područje odgovornosti br.4. obuhvaća, primjerice, upravne sudove, tržište rada, etničku diskriminaciju, komunikacije, zaštitu potrošača, itd.36

Šef parlamentarnih ombudsmana upravni je čelnik, koji svojim upravnim smjernicama utvrđuje organizaciju aktivnosti i dodjelu slučajeva ombudsmanima37. Ombudsmanima u radu pomaže otrpilike 55 ljudi (od kojih su njih 30-35 pravnici), pod zajedničkim nazivom Tajništvo ombudsmana (Ombudsmannaexpedition) 38. Šef parlamentarnih ombudsmana ima ovlast na pri-jam u službu i otpuštanje iz službe svih djelatnika Tajništva. Kod važnih organizacijskih pitanja, Šef parlamentarnih ombudsmana treba se savjetovati s Odborom za Ustav39. Inače, u svrhu pojednostavljivanja, svaki odjel Tajništva ima svoju boju: tako postoji Žuti odjel, Bijeli odjel, Plavi


33 Do danas još nije zabilježen slučaj uskraćivanja povjerenja ombudsmanu od strane parlamenta. No, ako bi se to dogodilo, parla-ment je obvezan izabrati novog ombudsmana, s mandatom od četiri godine, i to što je prije moguće. Wieslander, B., The Perliamen-tary Ombudsman in Sweden, op.cit., str.38.

34 Sukladno čl.16. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane, ako dva ili više ombudsmana podjednako dugo obnašaju svoje funkcije, prednost ima onaj koji je stariji. Url: http://www.jo.se/Page.asp?Menu&Id=37Main&MenuId=12Object&Class=Dynamax-Doc

35 Područja odgovornosti ombudsmana uređena su Upravnim smjernicama za tajništvo parlamentarnih ombudsmana, donešenim 19.ožujka 1993.god.

36 Ukoliko se pojavi slučaj koji se odnosi na više mogućih područja odgovornosti i postoje sumnje u to koji će ombudsman rješavati taj slučaj, Šef parlamentarnih ombudsmana odlučuje tko će riješiti slučaj.Upravne smjernice za Tajništvo parlamentarnih ombudsmana, čl.2., url: http://www.jo.se/Page.asp?Menu&Id=37Main&MenuId=12Objec&Class=Dynamax-Doc

37 Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmana, čl.12.38 U Tajništvu su uposleni, sukladno čl.13. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane: tajnik (koji rukovodi radom Tajništva, te

za svoj rad i rad ureda u cjelini odgovara Šefu parlamentarnih ombudsmana), upravni direktor (koji upravlja radom Tajništva, kao podređeni Šefu parlamentarnih ombudsmana), čelnici pojedinih odjela, te drugo upravno osoblje.

39 Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmane, čl.14.st.2.

83

odjel i Crveni odjel. Svakom ombudsmanu pomažu dva čelnika odjela i 5-7 službenika40. Sredstva za financiranje svojih aktivnosti parlamentarni ombudsmani dobivaju direktno od parlamenta, bez intervencije Ministarstva financija. Do sada su švedskim ombudsmanima uvijek dodjeljivani dostatni iznosi sredstava41.

Predmet i subjekti kontrole švedskih parlamentarnih ombudsmana

Prema Ustavu Švedske, predmet kontrole švedskih parlamentarnih ombudsmana je pri-mjena zakona i drugih propisa u javnoj službi42. Ova se ustavna odredba dalje razrađuje u Zakonu s uputama za parlamentarne ombudsmane iz 1986.god. Prema odnosnom Zakonu, ombudsmani kontroliraju primjenu zakona i drugih propisa od strane onih subjekata koji obavljaju javne poslove, te pravilno izvršavanje obveza od strane odnosnih subjekata43. Dakle, predmet kon-trole ombudsmana je i legalitet (zakonitost) i oportunitet (svrhovitost) subjekata koji obavljaju javne poslove. Kako je formulacija subjekti koji obavljaju javne poslove nedovoljno određena, čl.2. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane preciznije određuje o kojim se to subjektima radi- generalnom je klauzulom određeno kako ombudsmani provode kontrolu nad: središnjim i lokalnim44 tijelima državne vlasti, službenicima i drugim uposlenicima u tim tijelima, drugim osobama koje su imenovane ili kojima je povjereno obavljanje poslova javne vlasti, kada obav-ljaju takve poslove, te službenicima i drugim uposlenicima u javnim poduzećima, dok obav-ljaju, u korist tog poduzeća, aktivnosti u kojima preko agencije poduzeća vlada ima presudan utjecaj45. Ombudsmani provode kontrolu i nad pripadnicima švedske vojske, no ta se kontrola odnosi samo na časnike u rangu poručnika II.klase ili iznad toga, te na one s odgovarajućim jednakovrijednim rangom46. Švedski parlamentarni ombudsmani nadziru i rad sudaca. Prema izričitoj zakonskoj odredbi, posebna je dužnost ombudsmana da, u granicama svojih ovlasti, osiguraju da tijela javne vlasti i sudovi poštuju Ustav i primjenjuju pravne propise objektivno i nepristrano, te da temeljna prava i slobode građana ne budu povrijeđeni djelovanjem javne uprave i suda47. Iz poštovanja prema sucima Vrhovnog suda i Vrhovnoga upravnog suda, kontrola ombudsmana ograničena je na način da se aktivnost protiv članova ovih sudova može poduzeti samo kada je počinjen ozbiljan prekršaj48 . U pravilu, ombudsmani interveniraju tek kada je sudska presuda konačna, a dok je sudski postupak u tijeku intervenirat će samo ako ustanove da se postupak neopravdano odugovlači. Dispozitiv sudske presude, u pravilu, nije predmet kritike ombud-


40 Većina službenika su mladi suci, koji su pripremljeni da zauzimaju objektivne stavove u konfliktima između ljudi. Obično ovdje ostaju 4-6 godina, tako da nemaju priliku upasti u zamku rutine. Po napuštanju službe kod ombudsmana, obično se vraćaju sudač-koj karijeri.

41 Eklundh, C., Švedski parlamentarni ombudsmani, op.cit., str.11.42 “Riksdag će izabrati jednog ili više ombudsmana sa svrhom da, u skladu s odredbama Riksdaga, kontrolira primjenu zakona i drugih propisa

u javnoj službi’’. Instrument vlasti, glava xII., čl.6.st.1.43 Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmane, čl.1.st.2.44 Tijela lokalne samouprave, izuzev vijećnika općinskih skupština, subjet su kontrole ombudsmana od 1957.god. Ograničenje u tom

smislu predstavlja odredba po kojoj, kada nadgleda općinske vlasti, ombudsman mora voditi računa o njihovoj samostalnosti i o formi u kojoj se ta samostalnost ostvaruje. Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmane, čl.3.st.2.

45 Ibid., čl.2.st.1.46 Ibid., čl.2.st.2.47 Ibid., čl.3.st.1. Primarna svrha kontrole ombudsmana nad radom sudova je osigurati da se sudski postupak provede i presude

donose u razumnom roku.48 Rowat, D.C., The Ombudsman, Citizen’s Defender, op.cit., str.27.

84

smana, no može biti ukoliko je počinjena očigledna greška. Iako su postojale određene sugestije da kontrola sudova od strane ombudsmana dovodi u pitanje ostvarivanje neovisnosti sudtsva, u švedskoj se pravnoj teoriji ističe suprotno, a osim toga, i praksa pokazuje da švedski suci nisu u donošenju svojih presuda pod utjecajem kontrolnih ovlasti ombudsmana49.

Sustavom negativne enumeracije poimence su u Zakonu nabrojane iznimke od generalne klauzule o subjektima kontrole Justitieombudsmana. Ombudsmani ne mogu kontrolirati: zastupnike u parlamentu, članove Upravnog odbora, Odbora za reviziju, Odbora za pritužbe, generalnog tajnika parlamenta, Upravni odbor Švedske banke, Odbor direktora Švedske banke (osim u vezi njihovog udjela u donošenju odluka u skladu sa Zakonom o reguliranju tečajeva i kredita). Ombudsmani ne mogu kontrolirati niti vladu, ministre, Kancelara pravde i vijećnike općinskih skupština. Pored ovih iznimki, izrijekom je Zakonom propisano kako ombudsmani ne mogu kontrolirati jedan drugoga50.

Ovlasti Justitieombudsmana

Ombudsmani, u načelu, imaju ovlast kritizirati, upozoriti, preporučiti potrebne mjere, objaviti svoja izvješća, no nemaju ovlast poništavati, ukidati ili mijenjati odluke uprave, niti ovlast naređivati u bilo kojem obliku51. U svim zemljama parlamentarni ombudsmani imaju pravo predlaganja izmjena i dopuna zakona ili donošenja novih zakona. Pored navedenih ovlasti, karakterističnih za sve parlamentarne ombudsmane, švedski par-lamentarni ombudsmani posjeduju i dvije specifične kontrolne ovlasti. Prva specifična kontrolna ovlast švedskih Justitieombudsmana je pravo kaznenog, odnosno disciplinskog postupka onog službenika čiji rad ombudsmani imaju pravo nadzirati. Temeljem Ustava (glava xII. čl.8.st.1.), ombudsmani imaju ovlast pokrenuti kazneni postupak protiv suca Vrhovnog suda ili Vrhovnoga upravnog suda za kazneno djelo počinjeno u obavljanju službe52. Također, ombudsmani imaju ovlast pokrenuti postupak uklanjanja suca Vrhovnog suda ili Vrhovnoga upravnog suda kod Vrhovnog suda. U ulozi posebnog tužitelja (extra-ordinary prosecutor), Justitieombudsman može pokrenuti postupak protiv službenika koji je počinio kazneno djelo u obavljanju službe (a koje se ne može kvalificirati kao djelo protivno Zakonu o slobodi tiska ili pravu na slobodu izražavanja53). Osim toga, ombudsmani imaju pravo pokrenuti postupak protiv službenika koji je povrijedio pravila stege, te pokrenuti postupak opozivanja


49 Walter Gellhorn intervjuirao je 1964.god. mnoge suce svih razina u Švedskoj. Tom se prilikom većina sudaca složila kako u kon-troli ombudsmana ne vide opasnost za svoju neovisnost. Jedan je sudac, primjerice, izjavio: ‘’To što smo nadgledani, u početku nam je moglo izazvati nelagodu. Ali kako sada stvari stoje, sumnjam da se i jedan švedski sudac može osjećati da je izgubio neovisnost kada ombudsman nadgleda njegov rad’’. Gellhorn, W., Ombudsman and Others, Citizen’s Protectors in Nine Countries, Harvard University Press, Cambridge, 1967., str.237.

50 Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmane, čl.2.st.3. i 4.51 Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, op.cit., str.117.52 Navedenu ovlast, osim Justitieombudsmana, posjeduje i Kancelar pravde.. Inače, već se gotovo dva stoljeća uloga i funkcije Kan-

celara pravde i parlamentarnih ombudsmana u mnogome poklapaju. Postupajući na sličan način, navedene institucije često mogu raditi i paralelno, tako da može doći i do preklapanja njihovih nadležnosti. Iako ovakvi slučajevi nisu izrijekom utvrđeni zakonima, u praksi su se iskristalizirali određeni džentlmenski odnosi između Kancelara pravde i ombudsmana, koji sprječavaju bilo kakve sukobe. U praksi se građani pritužbama, u pravilu, obraćaju ombudsmanu, dok se državna tijela, ukoliko žele da neki slučaj bude ispitan, uglavnom obraćaju Kancelaru pravde.


85

tog službenika kod osobe ili tijela koje odlučuje o suspenziji54. Druga kontrolna ovlast Justitieombudsmana, koja predstavlja određeno odstupanje od uobičajenih kontrolnih ovlasti ombudsmana, je pravo izricanja opomene službeniku čijim su radom bila povrijeđena nečija osobna prava55. Prema tome, ombudsmanska je funkcija više usmjerena na upozorenje, opomenu i kritku službenika koji radi suprotno zakonu. Kako u mnogim slučajevima ombudsman može konsta-tirati rad službenika kao nepravilan, ali ne i nezakonit, tada on ističe i ukazuje na koji način određeni slučaj treba razmotriti, odnosno koje mjere treba poduzeti. U određenim slučajevima ombudsman može zamoliti određeno tijelo da poboljša svoj rad ili može upozoriti službenika na potrebu zakonitog rada i ponašanja56. Ombudsman se može obratiti i Vladi, odnosno par-lamentu, te od njih zatražiti donošenje amandmana na postojeće zakone, u cilju razrješenja određenih društvenih odnosa i situacija koje je zapazio kroz svoj rad57.

Postupanje Justitieombudsmana

Načela postupanja parlamentarnih ombudsmana, koja vrijede općenito za sve ombud-smane, jesu slijedeća: načelo zakonitosti, prema kojemu organizacija, način postupanja, mjere koje poduzimaju i ostale aktivnosti ombudsmana, trebaju biti usklađeni s ustavom, zakonom i drugim važnim propisima; načelo samostalnosti i neovisnosti, prema kojemu parlamentarni ombudsmani trebaju djelovati samostalno, nepristrano i neovisno o bilo kojem subjektu-parla-mentu, vladi, tijelima uprave, političkim strankama, itd.; načelo javnosti, prema kojemu javnost treba imati mogućnost uvida u rad ombudsmana, kako bi bila upoznata s načinom obavljanja rada ombudsmana i s rezultatima toga rada58; načelo efikasnosti i ekonomičnosti, prema kojemu bi parlamentarni ombudsmani trebali sa što manje utroška vremena i sredstava postići što djelotvorniju zaštitu sloboda i prava građana59; načelo saslušanja obje stranke (načelo kontradik-tornosti), prema kojemu su parlamentarni ombudsmani obvezni pružiti priliku osobi na koju se pritužba odnosi da se upozna sa sadržajem pritužbe i da se o istoj izjasni. U danima nastanka švedskog ombudsmana, ombudsman je u svim slučajevima postupao na vlastitu inicijativu, na temelju onoga što bi saznao, uglavnom kroz inspekcije i ispitivanja zatvorenika. Nakon određenog vremena, kada je ova institucija postala poznatija, počele su pristizati i pritužbe od strane pojedinaca60. Danas postupanje Justitieombudsmana po pritužbi


54 Kada je švedska institucija ombudsmana počela s radom, njezin je karakter bio karakter službe tužilaštva- ako bi neki službenik bio uhvaćen u grešci, ombudsman bi protiv njega pokretao zakonski postupak ili bi, u blažim slučajevima, zahtijevao disciplinske mjere. Justitieombudsman je još uvijek zadržao funkciju tužilaštva, dakle i dalje je ovlašten pokretati kaznene postupke protiv službenika zbog kaznenog djela počinjenog u obavljanju službe, no to se danas rijetko događa.

55 Ove su opomene vrlo efikasne, imaju jak utjecaj, obzirom na činjenicu da odluke ombudsmana prenose mediji komunikacije, a najvažnije se odluke uključuju u godišnje izvješće.

56 Kulić, D., Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, op.cit., str.88. 57 To se događa svake godine u nekoliko slučajeva; češće će ombudsman, kada smatra da je potrebno ukazati na određeni zakonodavni

nedostatak kojega bi zakonodavno tijelo trebalo biti svjesno, podnijeti odluku parlamentarnom odboru.58 Javnost rada ombudsmana može se ostvarivati na razne načine, npr. putem godišnjih ili posebnih izvješća ombudsmana o svom

radu, putem javnog tiska ili televizije, putem neposrednog uvida zainteresiranih subjekata u način na koji je određeni predmet riješen, i sl.

59 U svrhu ostvarivanja navedenog načela, postupak kojeg provodi parlamentarni ombudsman možemo okarakterizirati kao postu-pak bez nekih osobitih formalnosti.

60 Doduše, ove su pritužbe počele pristizati dugo vremena u relativno malom broju. Tako se za vrijeme prvih sto godina od uspostav-ljanja ombudsmana svake godine zaprimalo tek ne više od 70 pritužbi.

86

predstavlja najveći dio njhove aktivnosti61. Krug subjekata koji mogu uputiti pritužbu ombudsmanima i po čijoj pritužbi oni mogu pro-vesti postupak, u kojemu bi trebali ispitati je li radom određenog subjekta počinjena povreda određenih prava, je dosta širok. Svatko može uputiti pritužbu Justitieombudsmanu-kako pojedi-nac (domaći državljanin, stranac, pa čak i oni koji ne žive u Švedskoj), tako i pravne osobe. Ne postoji pravilo po kojemu bi podnositelj pritužbe morao imati neposredni pravni interes u konkretnoj pravnoj stvari (iako, u pravilu, pritužbu podnose osobe koje imaju neposredni pravni nteres). Također, ne postoji nikakvo apsolutno vremensko ograničenje za podnošenje pritužbi, no ombudsmanima je zabranjeno, osim po posebnom osnovu, otpočeti istragu ako se slučaj dogodio prije više od dvije godine od podnošenja pritužbe (tzv. two-year rule)62. Ne postoji niti pravilo po kojemu bi prethodno trebala biti iscrpljena pravna sredstva pred sudovima ili upravom, iako Justitieombudsmani, u pravilu, ne interveniraju dok se određena stvar ne riješi pred sudom63. Pritužbe se predaju u pisanom obliku (ako je to potrebno, osoblje službe dužno je pomoći podnositelju pritužbe u sastavljanju teksta). Pritužba ne mora biti napisana na švedskom jeziku. Osim poštanskim putem, može se podnijeti i putem e-maila, telefaxa ili se može donijeti u Taj-ništvo Justitieombudsmana. Na podnesene se pritužbe ne naplaćuje nikakva taksa. Da bi parlamentarni ombudsmani mogli postupati povodom pritužbe, propisan je mini-mum podataka koje ista treba sadržavati64, a koji su slijedeći: ime, prezime i adresa podnositelja pritužbe, naziv tijela vlasti, te njegovi akti, odnosno mjere koje je poduzeo, a na koje se pritužba odnosi, te datum65 kada je sporni akt donesen, odnosno sporna mjera poduzeta. Pisana pri-tužba treba biti potpisana od strane podnositelj pritužbe. Ukoliko podnositelj pritužbe posje-duje dokument koji je važan za postupanje u odnosnom slučaju, treba ga priložiti uz pritužbu. Svi su ovi podaci neopdhodni da bi ombudsmani mogli ustanoviti predmet ispitivanja, odno-sno da bi mogli ustanoviti spada li ispitivanje pritužbe pod njihovu nadležnost. Anonimne se pritužbe, u pravilu, odbacuju. Parlamentarni su ombudsmani potpuno slobodni u odlučivanju hoće li povodom pritužbe provesti ispitni postupak, odnosno uzeti je u razmatranje, ili neće. Bez posebnog ispitivanja, ombudsmani će odbiti pritužbu ako je već iz same pritužbe jasno da je neutemeljena. Ako se pritužba odnosi na rad subjekta kojega ombudsmani nemaju pravo nadzirati, ili je anonimna, ili je podnesena nakon proteka roka od dvije godine, ombudsmani će istu odbaciti, kao što će je odbaciti i u svim onim situacijama gdje ocijene da je značenje samog predmeta neznatno, kako za pojedinca, tako i za određenu zajednicu. Ukoliko je slučaj na koji se pritužba odnosi takve prirode da ga jednostavnije može istražiti neko drugo tijelo, a koje to još nije prethodno uradilo, ombudsmani mogu uputiti podnositelja pritužbe na to drugo tijelo66, s tim da se Kancelaru


61 U skladu s tim, i Riksdag smatra kako je postupanje ombudsmana po pritužbama najvažniji element u njihovom radu. Za to mišljenje postoji nekoliko razloga, od kojh je najvažniji taj da u demokratskom društvu, koje se temelji na vladavini prava, svaki građanim treba imati pravo da se zakonitost aktivnosti javnih vlasti ocjenjuje od strane kompetentnog tijela, posve neovisnog u odnosu na vlast. Wieslander, B., The Parliamentary Ombudsman, op.cit., str.49. i 50.

62 Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmane, čl.20.63 Justitieombudsmani će intervenirati i u ranijoj fazi ako se pritužba odnosi na postupak, npr. ako se navede da se stvar ne rješava.

Eklundh, C., Švedski parlamnetarni ombudsmani, op.cit., str.11.64 Zakon s uputama za parlamentarne ombudsmane, čl.17.65 Navođenje datuma bitno je iz razloga što ombudsmani neće ispitivati okolnosti koje su postojale više od dvije godine prije primitka

pritužbe. No, i u tom slučaju ombudsmani ipak mogu ispitivati okolnosti ukoliko je slučaj prijeko potrebno ispitivati u javnom intersu, čime je donekle ublažena prekluzivnost roka od dvije godine. Aviani, D., Parlamentarni ombudsman, op.cit., str.127.


87

pravde mogu uputiti samo temeljem ranijeg sporazuma. Ako se pritužba odnosi na službenika koji je član Švedskog udruženja odvjetnika i ako je slučaj takav da ga može ocijeniti tijelo u sklopu Udruženja, ombudsmani mogu uputiti podnositelja pritužbe na Udruženje radi daljnjeg djelovanja67. Ukoliko pritužbu nisu niti odbili, niti odbacili, niti su njezinog podnositelja uputili na drugo tijelo, ombudsmani će provesti postupak ispitivanja pritužbe. No, u svakom od ovih mogućih slučajeva, ombudsmani moraju o svojoj prethodnoj odluci, i to bez odlaganja, obavije-stiti podnositelja pritužbe68. Ukoliko je odlučeno da će se pritužba ispitati, u velikom je broju slučajeva prvi korak upu-ćivanje zahtjeva za podnošenje odgovarajuće dokumentacije tijelu protiv kojega je podnesena pritužba. Već se iz samih dokumenata može ustanoviti postoji li dovoljno razloga za pritužbu, odnosno je li ista utemeljena-ako nije, odbacit će se bez daljnjeg ispitivanja, dok će se u suprot-nom slučaju nastaviti sa ispitivanjem. Slijedeći korak podrazumijeva traženje pisanog objaš-njenja (svojevrsnog odgovora na pritužbu) od onog subjekta na kojega se pritužba odnosi69. Ukoliko pisani materijal ne sadrži dovoljno osnova za odluku, ombudsmani mogu zatražiti detaljnije ispitivanje stranaka, te izvoditi i druge dokaze70. Ispitivanja se mogu obavljati i u kombiniranom odnosu između ombudsmana i određenih inspekcija, prema tijelima protiv kojih se podnosi pritužba. Ombudsmani često daju upute određenom odvjetniku u okviru svog osoblja da izvrši ispitivanje71, a također mogu zatražiti i od policije da provede istragu u materiji koja je predmet pritužbe. Ukoliko to ombudsmani zatraže, svaki im je državni odvjetnik dužan pomoći u istrazi. U svrhu pravilnog ispitivanja pritužbe, Ustavom je propisano da ombud-smani imaju pravo biti nazočni vijećanju u sudu ili u tijelu uprave72, te da imaju pristup svim službenim dosjeima i dokumentima. Svi su službenici obvezni dati ombudsmanima bilo koju informaciju koju oni zatraže i pomagati im u istrazi73. Po završetku ispitivanja, Justitieombudsman donosi svoju odluku, koja se (kao što je to slu-čaj s većinom ombudsmanovih odluka) objavljuje preko medija komunikacije. Ako je od strane ombudsmana utvrđena nepravilnost ili druga pogreška u radu u konkretnom slučaju, ombud-sman će predložiti mjere za njihovo otklanajanje. Odluka se upućuje i podnositelju pritužbe, i osobi, odnosno tijelu protiv kojega je pritužba podnesena. O svim odlukama koje donose, kao i o svim radnjama koje poduzmu, ombudsmani vode zapisnik. U trenutku kada ombudsmani podnose svoje godišnje izvješće parlamentu, moraju sve zapisnike-iz razdoblja na koje se izvješće odnosi-dostaviti na uvid Odboru za Ustav. Svi su ombudsmanovi spisi, uključujući i pritužbe, javni74, a iznimno od toga, odredbe o tome koji se


67 Ibid., čl.18.st.2.68 Ibid., čl.19.69 Ako je to potrebno, uspostavlja se daljnja komunikacija, kroz koju se može tražiti mišljenje stručnjaka za pojedina pitanja, te zain-

teresiranih tijela i određenih službi. U svemu ovome ogleda se, između ostaloga, neformalnost postupka ombudsmana; oni sami odlučuju o tome koje će radnje u postupku obaviti i kojim redom.

70 Samo u vrlo važnim slučajevima, ova saslušanja vrše osobno ombudsmani.71 Sukladno čl.22. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane, ombudsmani imaju pravo ovlastiti neku drugu osobu da im pomo-

gne sprovesti istragu, osim ukoliko se istraga odnosi na suca Vrhovnog suda ili Vrhovnoga upravnog suda-takvu istragu ombud-smani moraju sami sprovesti.

72 Uloga ombudsmana u ovim je slučajevima ograničena na ulogu promatrača, što je utvrđeno i Zakonom s uputama za parlamentarne ombudsmane (čl.21.str.4.:’’ Kada je ombudsman nazočan vijećanju na sudu ili u tijelu uprave, on nema pravo izraziti mišljenje’’).

73 Nijedan dokument nije tako tajan da ga ombudsman ne bi mogao dobiti na uvid i nijedan službenik nema takvu autonomiju da odbije odgovor na ombudsmanovo pitanje ili da mu inače odbije pomoći za vrijeme istrage. Eklundh, C., Švedski parlamentarni ombudsmani, op.cit., str.9.

74 Temeljem Ustava i Zakona o slobodi tiska (Freedom of the Press Act), svi službenici i građani imaju pravo na dostupnost službenih dokumenata.

88

dokumenti i informacije mogu okvalificirati kao tajni, sadrži Zakon o tajnosti iz 1980.god (glava xI.čl.4.75). Sukladno odnosnom Zakonu, ukoliko ombudsmani tijekom sprovođenja kontrolnih aktivnosti prime povjerljivu informaciju od strane vlasti, ta informacija ostaje tajnom sve dok se nalazi u ombudsmanovim rukama. Ako se određena informacija nalazi u dokumentu koji je rezultat ombudsmanovih aktivnosti, ista se može smatrati tajnom samo ako bi javni interes ili bilo koja osoba pretrpjeli znatnu štetu u slučaju da se ta informacija objavi. Ukoliko imbud-smani tijekom svojih kontrolnih aktivnosti prime informaciju od određene osobe, ista bi se mogla smatrati tajnom kako bi se osigurala sigurnost Kraljevine ( ako bi narod mogao pretr-pjeti znatnu štetu od objavljivanja odnosne informacije) ili da bi se zaštitila određena osoba (ako bi ta osoba mogla pretrpjeti znatnu štetu od objavljivanja informacije). Tajnost se nikada ne može odnositi na odluku kojom ombudsmani završavaju određeni slučaj; ako ombudsmani smatraju kako je neophodno ukazati na tajnu informaciju u odluci, ista će postati javnom76. Švedski Justitieombudsman je tijekom prvih sto godina rada primao u prosjeku oko 70 pri-tužbi godišnje, no početkom xx.st. broj pritužbi povećavao se iz godine u godinu77. Današnji je prosjek oko 5 500 zaprimljenih pritužbi godišnje, pri čemu kod između 40-45 % slučajeva ne dolazi do daljnjeg djelovanja ombudsmana, odnosno pritužbe se odbacuju bez provođenja istrage, dok se u ostalih 55-60 % slučajeva provodi istraga78. Struktura podnositelja pritužbi je vrlo različita-pritužbe ombudsmanima dolaze iz različi-tih slojeva građana, s raznovrsnim problemima. U najvećem postotku slučajeva, pritužbe pod-nose ljudi nezadovoljni radom sudova, nezadovoljni tretmanom policije, porezni obveznici koji su nezadovoljni djelatnošću poreznih tijela, studenti koji su nezadovoljni sveučilištem, zatvo-renici nezadovoljni zatvorskim uvjetima. Značajna se kategorija slučajeva odnosi na primjenu pravila o javnom pristupu službenim dokumentima79. Veći je broj podnositelja pritužbi iz reda običnih ljudi, bez višeg obrazovanja. Osim postupanja po pritužbama, ombudsmani mnoga ispitivanja pokreću na temelju vla-stite inicijative. Većina se ovih slučajeva temelji na zapažanjima za vrijeme inspekcijskih pre-gleda80. Justitieombudsmani obavljaju inspekciju nad određenim ustanovama po cijeloj zemlji, što uključuje, primjerice, zatvore, vojarne, bolnice za mentalno bolesne, dječje i staračke domove, urede za socijalno osiguranje i sl.81. Instituciju nad kojom će se izvršiti nadzor obavještava se o planiranom nadzoru 14 dana prije samog nadzora. Prvi korak u ovakvim nadgledanjima sastoji se u razgovoru ombudsmana sa čelnicima i službenicima ustanove, a potom slijedi razgleda-vanje spisa za koje ombudsmani drže da ih treba pregledati. Inspekcija se završava usmenim izlaganjem ombudsmana službenicima o nepravilnostima koje su zapažene tijekom pregleda,


75 Zakon o tajnosti, url: http://www.jo.se/Page.asp?Menu&Id=37Main&MenuId=12Object&Class=Dynamax_Doc76 Wieslander, B., The Parliamentary Ombudsman in Sweden, op.cit., str.61.77 Tako je, primjerice, 1963.godine zaprimljeno 1 300 pritužbi. Kulić, D., Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, op.cit.,

str.90.78 Primjerice, iz Godišnjeg izvješća švedskih ombusmana za 2006.godinu (dostupnog u engleskoj verziji na službenoj web-stranici

švedskih ombudsmana, url: http://www.jo.se) razvidno je kako je od ukupno 5 865 pritužbi, njih 2 984 odbačeno bez istrage.79 U prilog tome ide i Godišnje izvješće švedskih ombudsmana za 2006.god. : od ukupno 5 865 pritužbi, njih 411 odnosi se na rad

sudova, 447 na uvjete u zatvorima, 213 na područje poreza, 111 na pristup službenoj dokumentaciji, 219 na tretman policije, itd. Službena web-stranica švedskih parlamentarnih ombudsmana, url: http.//www.jo.se

80 Upravo se u Švedskoj pridaje najveći značaj ombudsmanovim aktivnostima glede izravnog nadzora rada i pregleda određenih ustanova, što dobrim dijelom proizlazi iz tradicionalnih razloga i uloge koje su takvi nadzori i pregledi imali prije, kada je bilo i manje službenika, i manje aktivnosti uprave i sudstva.

81 Ombudsmani imaju ovlast izvršiti inspekciju kada god to sami žele, no pri tome se podrazumijeva da će inspekciju izvršiti u takvim institucijama gdje za to ima osnova, odnosno kada steknu uvjerenje da institucija nije zadovoljila u radu. Kulić, D., Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, op.cit., str.94.


82 Ukoliko tijekom inspekcije nije bilo moguće razriješiti neka pitanja, ombudsmani će uzeti preslike potrebne dokumentacije, kako bi nastavili daljnje ispitivanje po povratku u Stockholm. Pitanje koje ostane nerazriješeno tijekom inspekcije, može rezultirati iniciranjem istrage od strane ombudsmana.

83 Iako se anonimne pritužbe, u pravilu, odbacuju, obzirom na činjenicu da je ombudsmanima dopušteno pregledati slučaj na vlastitu inicijativu, sadržaj anonimnog pisma može rezultirati i istragom.

84 Primjerice, tijekom 2006.godine ombudsmani su započeli 86 postupaka temeljem vlastite inicijative, od kojih je njih 24 okončano bez kritike, 52 sa kritikom, 2 s preliminarnom kaznenom istragom bez gonjenja, 5 ih je prosijeđeno drugom tijelu, a kod 3 slučaja je dan prijedlog parlamentu ili vladi. Službena web-stranica švedskih parlamentarnih ombudsmana, url: http://www.jo.se

85 Godišnja izvješća švedskih ombudsmana obično imaju oko 500 stranica. Izvješća daju potpun pregled svih slučajeva od općeg interesa, kojima su se ombudsmani bavili u odgovarajućem razdoblju. Od 1969.god., redovito se na kraju izvješća dodaje i sažetak na engleskom jeziku.

86 Godišnje izvješće ombudsmana, inače, čitaju suci, javni službenici, profesori prava i dr. Ono se smatra dokumentom od velikog interesa i često se na njega upućuje u pravničkim napisima. Eklundh, C., Švedski parlamentarni ombudsmani, op.cit., str.15.

te predlaganjem mjera koje bi trebalo provesti kako bi se uočene nepravilnosti ispravile82. Osim putem inspekcija, ombudsmani mogu doći do saznanja o aktima ili postupcima odgovarajućih tijela javne vlasti preko dnevnog tiska, radija, televizije, odnosno putem anonimnih pritužbi83. Osim toga, ombudsmani mogu-kada već istražuju određeni slučaj- otkriti nezadovoljavajuće stanje ili pogrešku, koji izlaze iz okvira konkretne pritužbe. Metode rada koje se koriste u postupcima koji se vode temeljem vlastite inicijative ombudsmana više ili manje su iste kao u postupku koji se vodi po pritužbi. Kako ombudsmani ne otvaraju istragu po vlastitoj inicijativi bez valjanog razloga, to je i razumljivo što je postotak slučajeva, u kojima kasnije slijedi neka intervencija od strane ombudsmana, veći nego što je to slučaj kod pritužbi84. Podatke o radu švedskih parlamentarnih ombudsmana možemo naći u godišnjim izvje-šćima85, koje su ombudsmani, temeljem čl.11. Zakona s uputama za parlamentarne ombudsmane, obvezni podnijeti parlamentu, svake godine, a najkasnije do 15. studenog (obuhvačajući pret-hodnu fiskalnu godinu). Izvješće proučava parlamentarni Odbor za Ustav; nakon što Odbor prouči godišnje izvješće, o tome se obavještava parlament, na način da se obično konstatira kako nije pronađen razlog za kritiziranje djelatnosti Justitieombudsmana u proteklom razdo-blju. O Odborovom se izvješću provodi rasprava na plenarnoj sjednici Riksdaga86.

Zaključak

Po prvi puta institucija ombudsmana uspostavljena je u Švedskoj, 1809.godine, a dijelom pravnog i političkog sustava u preko sto zemalja svijeta (bilo na središnjoj razini, bilo na razini saveznih država, pokrajina, gradova, odnosno čak i na nadnacionalnoj razini) počela je posta-jati uglavnom u drugoj polovici xx.st. Prihvaćajući instituciju ombudsmana, europski su se parlamenti kod njezinog ustrojavanja usredotočili na tada već poznati švedski model, s tim da je određeni broj zemalja bio inspiriran i kasnije uspostavljenim (1953.) danskim modelom, iako danski ombudsman nije moćan ili utjecajan kao njegov švedski prethodnik. Za pravilno razumijevanje značaja, položaja i uloge određene institucije potrebno je pozna-vati njezine korijene. Analizirajući instituciju ombudsmana u Švedskoj, i to obzirom na ustroj-stvo, predmet i subjekte kontrole, ovlasti i postupanje Justitieombudsmana, došli smo do zaključka o temeljnim karakteristikama švedskog ombudsmana:

prvo, on je povjerenik parlamenta, ali je funkcionalno neovisan o parlamentu; drugo, uspostavljen je ustavom; treće, provodi kontrolu nad središnjim i lokalnim tijelima državne vlasti, službenicima i


drugim uposlenicima u tim tijelima, drugim osobama koje su imenovane ili kojima je povjereno obavljanje poslova javne vlasti, kada obavljaju takve poslove, te službenicima i drugim uposle-nicima u javnim poduzećima, dok obavljaju, u korist tog poduzeća, aktivnosti u kojima preko agencije poduzeća vlada ima presudan utjecaj; četvrto, provode kontrolu i nad pripadnicima švedske vojske , no, ta se kontrola odnosi samo na časnike u rangu poručnika II.klase ili iznad toga, te na one s odgovarajućim jednako-vrijednim rangom; peto, nadzire i rad sudova; šesto, ne može kontrolirati: zastupnike u parlamentu, članove Upravnog odbora, Odbora za reviziju, Odbora za pritužbe, generalnog tajnika parlamenta, Upravni odbor Švedske banke, Odbor direktora Švedske banke (osim u vezi njihovog udjela u donošenju odluka u skladu sa Zakonom o reguliranju tečajeva i kamata), kao niti vladu, ministre, Kancelara pravde i vijećnike općinskih skupština; sedmo, može postupati temeljem pritužbi koje mu podnesu građani, ali i temeljem vlastite inicijative; osmo, postupa na relativno neformalan način (no, pri postupanju se ipak pridržava odre-đenih načela postupanja, i to: načela zakonitosti, načela samostalnosti i neovisnosti, načela javnosti, načela efikasnosti i ekonomičnosti, te načela saslušanja obje stranke); deveto, kada utvrdi nezakonitost ili nepravilnost kod subjekta kojega nadzire, ima ovlast predložiti nadležnim tijelima mjere koje smatra da bi trebalo poduzeti, ali ne može ukinuti, poništiti ili izmijeniti odluku uprave; deseto, ima ovlast predlaganja izmjena i dopuna zakona ili donošenja novih zakona; jedanaesto, osebujne ovlasti švedskog Justitieombudsmana su pravo kaznenoga, odnosno disciplinskog postupka onog službenika čiji rad ombudsman ima pravo nadzirati, te pravo izri-canja opomene službeniku čijim su radom nečija prava bila povrijeđena; dvanaesto, obvezan je parlamentu podnijeti godišnje izvješće o svom radu, a može mu pod-nositi, po potrebi, i posebna izvješća.

Zbog svega navedenoga, a prije svega zahvaljujući neovisnosti ombudsmana o tijelima vla-sti, njegovom osobnom autoritetu i stručnosti (upravo se na primjeru švedskog ombudsmana može uočiti kako je ova institucija u ovoj zemlji postala, na određeni način, nacionalni simbol), javnosti njegovog rada, postupanju bez velikih formalnosti, institucija ombudsmana u Šved-skoj pokazala se uspješnom kroz dugi niz godina i zasluženo uživa veliki ugled i prestige u svijetu.

Literatura

1. Aviani, Damir, Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999.2. Aviani, D., Parlamentarna kontrola nad upravom, Pravni vjesnik, Osijek, br.13, 1997.3. Aviani, D., Pojam i vrste ombudsmana, Hrvatska javna uprava, br.1, 1999.4. Aviani, D., Nastanak i razvoj ombudsmana, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br.35,

1998.5. Gellhorn, Walter, Ombudsman and Others, Citizen’s Protectors in Nine Countries, Harvard

University Press, Cambridge, 1967.


6. Jovičić, Miodrag, Ombudsman, čuvar zakonitosti i prava građana, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1969.

7. Kulić, Dimitrije, Ombudsman i društveni pravobranilac samoupravljanja, Institut za pravna i društvena istraživanja Pravnog fakulteta u Nišu, Niš, 1985.

8. Lehtimaja, Lauri, National Ombudsmen and the Protection of Human Rights, Seminar of Natio-nal Ombudsmen of the CBSS Member States, Copenhagen, 2001.

9. Making the protection of rights more accessible to citizenc: the ombudsman at local and regional level, Council of Europe, 1997.

10. Rowat, Donald C., The Ombudsman, Citizen’s Defender, George Allen&Unwin LTD, London, 1968.

11. Stacey, Frank, Ombudsman Compared, Clarendon Press, Oxford, 1978.12. Wieslander, Bengt, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden Tercen-

tary Foundation, 1994.13. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Novi Sad, 1991.14. Službena web-stranica švedskog parlamenta, url: http://www.riksdagens.se15. Službena web-stranica švedskih parlamentarnih ombudsmana, url. http://www.jo.se


Anita Blagojević, LLM, assistant lecturer, Faculty of Law in Osijek

THE FIRST OMBUDSMAN IN THE WORLD- THE SWEDISH «JUSTITIEOMBUDSMAN»

Summary

In order to comprehend the importance, position and role of a particular institution it is necessary to have knowledge of its origin. The institution of ombudsman was first established in Sweden, in 1809. In more than hundred countries this institution has become a part of legal and political systems at central, federal, regional, municipal or even at supranational levels (European ombudsman). Swedish ombudsman institution development has lead to the affirmation of ombudsman as one of the most important protectors of personal rights and legal security of the citizens in Sweden that has inspired legislators of many countries worldwide to establish same i.e. similar institution.

Key words: Ombudsman, parlamentary ombudsman, administration, control over administration, Sweden, Justitieombudsman

Mag. Anita Blagojević, Assistentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer Universität in Osijek

SCHWEDISCHER “JUSTITIEOMBUdSMAN’’- DER ERSTE OMBUDSMANN IN DER WELT ZUSAMMENFASSUNG

Zusammenfassung

Für richtiges Verständnis der Bedeutung, der Lage und Rolle einer Institution ist es erforderlich, ihre quellen zu kennen. Die Institution des Ombudsmanns wurde zum ersten Mal in der Welt im Jahre 1809 in Schweden gegründet. Seit jener Zeit ist diese Institution zu einem Bestandteil des rechtlichen und politischen Systems in mehr als hundert Ländern geworden – sei es auf der Ebene der Bundesstaaten, Länder, Provinzen, Städte oder auf der supranationalen Ebene (Ombudsmann der Europäischen Union). Die Entwicklung der Institution des schwedischen Ombudsmanns führte zu seiner Affirmierung im Schutz der persönlichen Rechte und Leistungsrechte der Bürger in Schweden. Er hat dadurch die Gesetzgeber vieler Länder in der Welt angeregt, eine solche oder ähnliche Institution zu gründen.

Schlüsselwörter: Ombudsmann, Verwaltung, Verwaltungskontrolle, Schweden, Justitieombudsman


Mr. sc. Anita Blagojević, assistante à la Faculté de droit à Osijek

LE PREMIER MéDIATEUR AU MONDE – LE « JUSTITIEOMBUDSMAN » SUéDOIS

Résumé

Pour bien comprendre la signification de la place et du rôle de certaines institutions il est nécessaire de connaître leurs racines. Pour la première fois au monde, l’institution d’un ombudsman a été mise en place en Suède en 1809. Depuis cette institution est devenue un élément du système juridique et politique de plus de cent pays dans le monde, que ce soit au niveau central, au niveau des états fédéraux, des régions, des villes, et même au niveau supranational (médiateur de l’Union Européenne). Le développement de l’institution de médiation (ombudsman) suédoise a conduit à ce que cet ombudsman s’est révélé être le principal protecteur du droit des personnes et de la sécurité juridique des citoyens en Suède. Ceci a inspiré de nombreux pays au monde qui ont également mis en place dans leur législation une telle institution.

Mots clés: ombudsman, ombudsman parlementaire, administration, contrôle de l’administration, Suède, Justitiaeombudsman

95Dr. sc. Stipe Ivanda, Renata Čorić, dipl. iur. - Ustrojstvo Bosne i Hercegovine s osvrtom na entitete

Dr. sc. Stipe Ivanda, docent Pravnog fakulteta u OsijekuRenata Čorić, dipl. iur.

USTROJSTVO BOSNE I HERCEGOVINE S OSVRTOM NA ENTITETE

Prikaz: Država Bosna i Hercegovina nastala je raspadom bivše SFRJ i uz pomoć međunarodne zajednice. Daytonski mirovni sporazum označio je karaj rata na prostorima bivše SFRJ i zacrtao državno ustrojstvo nove i samostalne države. Novu državu karakte-rizira izuzetno složeno državno ustrojstvo koje se sastoji od sustava općina, kantona, dva entiteta, jednog distrikta. Entiteti su različito uređeni i sa slabom središnjom vla-sti. Izlaz iz takve situacije vidi se u donošenju novog ustava kao temelja za izgradnju demokratske države koja bi jamčila svim svojim građanima jednaka prava, koja bi bila izgrađena na federalizmu kao najefikasnijem modelu državnog ustrojstva tj. sastav-ljena od više federalnih jedinica po uzoru i iskustvima nekih europskih država..

Ključne riječi: Daytonski sporazum, ustrojstvo Bosne i Hercegovine, entiteti, distrikt Brčko

1. Uvod

Za razumijevanje složenog državnog ustrojstva Bosne i Hercegovine valja poći, prije svega, od vremena (kronologije) nastanak ustavâ u Bosne i Hercegovine. Od petnaest ustava (Ustav BiH, Ustav Federacije BiH, Ustav Republike Srpske i deset kantonalnih ustava) zadržat ćemo se na prva tri. Ustav Republike Srpske donesen je prvi tj. 28. veljače 1992. godine. Tijekom proteklih godina Ustav je doživeo brojne revizije vezane za usklađivanje sa daytonskim Ustavom BiH i Odlu-kama Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (Odluka –U-005. od 1. srpnja 2000. godine)1 koje su se odnosile na ukidanje odredbi po kojima je Republika Srpska kao jedan od entiteta u Bosni i Hercegovini bila određena kao suverena država. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine prihvaćen od Ustavotvorne skupštine 21. ožujka 1994. godine izrađen na podlozi Washingtonskih sporazuma od 18. ožujka 1994., te potom dogovo-

UDK: 342.4 (497.6)323.1 (497.6)

Stručni rad

1 Odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine U-005 od 1. srpnja 2000. Vidi na: http://www.ccbc.ba


ren na međunarodnoj konferenciji u Beču. Donošenje ovog Ustava pokušalo se primjenom slo-ženog federativnog sustava riješe sukobi interesa konstitutivnih naroda, Hrvata i Bošnjaka u ranije unitarnoj državi i preobraziti je u zbiljski sposobnu federaciju. Mirovni sporazum od 21. studenog 1995. postignut je na mirovnoj konferenciji u Daytonu tek nakon vojničkog poraza srpskih snaga. Sporazum su sklopili: predsjednik Republike Hrvat-ske, predsjednik Republike Bosne i Hercegovine i predsjednik Savezne Republike Jugoslavije, uz sudjelovanje predstavnika konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine, Hrvata, Bošnjaka i Srba. U sklapanju Sporazuma aktivno su sudjelovanje američki dužnosnici. Mirovni sporazum potpisan je u Parizu 14. prosinca 1995. godine kao Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini. Aneks IV tog sporazuma sadrži i tekst Ustava Bosne i Hercegovine. Ustavni sud Bosne i Hercegovine (Odlukom-U-005 od 1. srpnja 2000. godine) ukinuo je i niz odredbi Ustava Federacije Bosne i Hercegovine po kojima je i taj entitet bio određen kao suverene države. Istom Odlukom Ustavni sud je potvrdio načelo jedinstvenosti države Bosne Hercegovine i načelo konstitutivnosti sva tri naroda na cijelom području države, odnosno u oba entiteta.

2. Koncepcija državnog uređenja Bosne i Hercegovine

Državno ustrojstvo Bosne i Hercegovine utvrđeno Ustavom Bosne i Hercegovine od 14. pro-sinca 1995. temelji se na najsloženijem obliku primjene federalnog načela do danas poznatog u svijetu. Bosna i Hercegovina Ustavom je određena kao država, koja zadržava međunarodno-pravni subjektivitet i članstvo u OUN, ali se ona više ne naziva “republikom” a njeno unutarnje ustrojstvo promijenjeno je skladno s odredbama Ustava. Država Bosna i Hercegovina Ustavno je uspostavljena odlukom tri konstitutivna naroda, Hrvata, Bošnjaka i Srba. Sastoji se od dva entiteta i to: Federacije Bosne i Hercegovine i Repu-blike Srpske. Entiteti nisu posebno definirani u Ustavu Bosne i Hercegovine. Entiteti, kao i kantoni u Federaciji Bosne i Hercegovine imaju svoje ustave koji moraju biti u suglasnosti s odredbama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Ustava Bosne i Hercegovine. Temeljem članka III točka 2. i 3. Ustava Bosne i Hercegovine entiteti imaju pravo uspostav-ljati posebne paralelne odnose sa susjednim državama, sukladno suverenitetu i teritorijalnom integritetu Bosne i Hercegovine. Svaki entitet može sklapati sporazume s državama i međuna-rodnim organizacijama uz suglasnost Parlamentarne skupštine. Sve vladine funkcije i ovlasti, koje po Ustavu Bosne i Hercegovine nisu izričito dodijeljene institucijama Bosne i Hercegovine, pripadaju entitetima. Entiteti i sve njihove niže jedinice u potpunosti su se dužni pridržavati Ustava Bosne i Hercegovine. Opća načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog sustava Bosne i Hercegovine i entiteta. U sastavu Federacije Bosne i Hercegovine nalazi se 10 kantona a u okviru njih nalaze se 74 općine. Kantoni imaju značajna obilježja državnosti i veliki stupanj autonomije. Kantoni imaju ustav koji osigurava rad u njima osnovanih institucija i zaštitu prava i sloboda utvrđenih u Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine. Republika Srpska u svom sastavu nema kantone kao Federacija Bosne i Hercegovine već je sastavljena iz općina, kao jedinica lokalne uprave i samouprave. U Republici Srpskoj nalaze se 63 od ukupno 137 općina na prostoru Bosne i Hercegovine. Dodatnu specifičnost u svoj složenosti postojećeg oblika federalizma u Bosni Hercegovini daje i ustavnopravni status Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Temeljem članka 1. Statuta


Brčko Distrikta, Distrikt je definiran kao „jedinstvena administrativna jedinica lokalne samou-prave koja je pod suverenitetom Bosne i Hercegovine.“2

2.1. Ustavno definiranje Bosne i Hercegovine i entiteta

Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži ustavnu definiciju države Bosne i Hercegovine kakve nalazimo u ustavima niza drugih država. Člankom I Ustava Bosne i Hercegovine, Bosna i Her-cegovine definirana je odredbama o kontinuitetu (točka 1.), demokratskim načelima (točka 2.) i sastavu (točka 3.) i dr. na slijedeći način: „Republika Bosna i Hercegovina, čiji je oficijelni naslov od sada „Bosna i Hercegovina” nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa svojim unutarnjim ustrojem izmijenjenim kako je to predviđeno ovim ustavom, sa svojim sadašnjim međunarodno priznatim granicama. Ona ostaje članica Ujedinjenih naroda, kao i u drugim međunarodnim ustanovama (1. Kontinuitet).” „Bosna i Hercegovina je demokratska država, koja funkcionira sukladno zakonu i temeljem slobodnih demokratskih izbora (2. Demokratska načela).” „Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske (3. Sastav).”3

Amandmanom xxVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine Federacija Bosne i Hercego-vine definirana je na slijedeći način: „Federacija Bosne i Hercegovine je jedan od dva entiteta države Bosne i Hercegovine i ima svu vlast, nadležnosti i odgovornosti koje ustavom Bosne i Hercegovine nisu date u isključivu nadležnost institucija Bosne i Hercegovine. Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao konstitutivni narodi, zajedno sa ostalima i građani Federacije Bosne i Hercegovine, ravnopravno uređuju Federaciju Bosne i Hercegovine, definiranu Aneksom II Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Her-cegovini.”4

Ustavom Republike Srpske, Republika Srpska (članak 1. i 3.) definirana je kao: „ ..jedinstven i nedjeljiv ustavnopravni entitet. Republika Srpska samostalno obavlja svoje ustavotvorne, zakonodavne, izvršne i sudske funkcije. Republika Srpska je jedan od dva ravnopravna entiteta u Bosni i Hercegovini. Srbi, Bošnjaci i Hrvati, kao konstitutivni narodi i ostali građani, ravnopravno i bez diskri-minacije sudjeluju u vršenju vlasti u Republici Srpskoj.“ „Republici Srpskoj pripadaju sve državne dužnosti i ovlasti osim onih koje su Ustavom Bosne i Hercegovine prenesene na njene institucije.“5

Sva složenost odnosa između Bosne i Hercegovine i entiteta te Federacije Bosne i Hercego-vine i kantona vidljiva je kroz podijeljenu nadležnost između institucija Bosne i Hercegovine i institucija entiteta te u podijeljenim nadležnostima između institucija Federacije Bosne i Her-cegovine i kantonalnih institucija, o čemu više u nastavku.

2 Vidi članak 1. Statuta Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.ads.gov.ba/javniispit/doc/statut_distrikta_brcko.pdf Pristup 11. travnja 2008.

3 Vidi Ustav Bosne i Hercegovine. Dostupno na: Ustav Bosne i Hercegovine http://www.ccbh.ba/public/down/USTAV_BOSNE_I_HERCEGOVINE_hrv.pdf. Pristup 11. travnja 2008.

4 Aneks 2 - Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini - Sporazum o granici između entiteta i o drugim pitanjima koja su s tim u svezi. Dostupno na: http://www.oscebih.org/overview/gfap/cro/annex2.asp. Pristup 11. travnja 2008.

5 Vidi Ustav Republike Srpske. Dostupno na: Ustav Republike Srpske http://www.google.hr/search?hl=hr&q=Ustav++Republike+Srpske&btnG=Tra%C5%BEi&meta=lr%3Dlang_hr. Pristup 11. travnja 2008.


2.2. Podjela nadležnosti između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

Ustavom Bosne i Hercegovine (članak III točka 1. i 2.) razgraničene su nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta. Temeljem članka III točka 1. slijedeći poslovi su u nadležnosti institucija Bosne i Hercego-vine: - vanjska politika, - vanjskotrgovinska politika, - carinska politika, - monetarna politika, - financiranje institucija i međunarodnih obveza Bosne i Hercegovine, - politika useljavanja, izbjeglica i azila kao i donošenje propisa o tome, - provođenje međunarodnih i međuentitetskih kazneno-pravnih propisa, uključujući i

odnose s Interpolom, - postavljanje i rad zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih uređaja, - donošenje propisa o transportu među entitetima, - kontrola zračnog prometa.6

b) Temeljem članka III točka 2. entiteti imaju slijedeće nadležnosti:- pravo uspostavljati posebne paralelne odnose sa susjednim državama, sukladno suverenitetu

i teritorijalnom integritetu Bosne i Hercegovine, - pružati svu potrebnu pomoć Vladi Bosne i Hercegovine kako bi ona mogla izvršavati međuna-

rodne obveze Bosne i Hercegovine, s tim da za financijske obveze koje je stvorio jedan entitet bez suglasnosti drugog, prije izbora Parlamentarne skupštine i Predsjedništva Bosne i Her-cegovine, odgovora taj entitet, osim u onoj mjeri u kojoj je ta obveza potrebna za nastavak članstva Bosne i Hercegovine u nekoj međunarodnoj organizaciji,

- ispunjavati uvjeta za sigurnost i zaštitu osoba u područjima pod njihovom nadležnošću odr-žavanjem civilnih ustanova za provedbu pravnih propisa, koji djeluju sukladno međunarodno priznatim standardima i uz poštivanje međunarodno priznatih ljudskih prava i temeljnih slo-boda i poduzimanjem drugih podesnih mjera,

- sklapati sporazume s državama i međunarodnim organizacijama uz suglasnost Parlamentarne skupštine. Parlamentarna skupština može zakonom urediti da takva suglasnost, za određene vrste sporazuma nije potrebna.7

Sve vladine funkcije i ovlasti, koje po Ustavu nisu izričito dodijeljene institucijama Bosne i Hercegovine, pripadaju entitetima. Od 1996. godine do danas veliki dio nadležnosti entiteta prenesen je na institucije Bosne i Hercegovine. Entiteti imaju nadležnost u području civilne uprave, zdravstva, obrazovanja, policije, prostornog uređenja i dr. Entiteti raspolažu državnim vlasništvom tako da ga mogu privatizirati ili prodati.

6 Vidi članak III Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta, 1. Nadležnosti institucija Bosne i Herce-govine, Ustav Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/USTAV_BOSNE_I_HERCEGOVINE_hrv.pdf. Pristup 11. travnja 2008.

7 Vidi članak III Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta 2. Nadležnost entiteta Ustav Bosne i Hercego-vine. Dostupno na: http://www.ccbh.ba/public/down/USTAV_BOSNE_I_HERCEGOVINE_hrv.pdf. Pristup 11. travnja 2008


2.3. Podjela nadležnosti između institucija federalne i kantonalne vlasti

U isključivoj su ovlasti Federacije (glava III članak 1. Ustava Federacije BiH): - vođenje vanjskih poslova,

- organiziranje i vođenje obrane Federacije i zaštita njenih granica, uključujući ustanovljene zajedničke i osnivanje zajedničkog zapovjedništva svih vojnih snaga u Federaciji, nadzor nad vojnom proizvodnjom i zaključivanje vojnih sporazuma,

- državljanstvo,- utvrđivanje gospodarske politike, uključujući planiranje i obnovu, te politiku korištenja zemlji-

šta na federalnoj razini,- donošenje propisa o trgovini, uključujući carine, o međunarodnoj trgovini i financijama, trgo-

vini unutar federacije, pravima vezanim uz industrijsko vlasništvo, o standardizaciji proi-zvoda, vrijednosnim papirima te o komunikacijama,

- donošenje propisa o financijama i financijskim institucijama, uključujući uspostavu i nadzor nad valutom Federacije, stvaranje monetarne i fiskalne politike, te osnivanje središnje banke,

- suzbijanje međunarodnog i međukantonalnog kriminala, posebice terorizma, neovlaštene trgovine drogom i organiziranog kriminala, te suradnju sa Interpolom,

- dodjela elektronskih frekvencija za radio, televiziju, te u druge svrhe,- utvrđivanje energetske politike, uključujući raspodjelu između kantona te osiguranje i održa-

vanje potrebne infrastrukture i- financiranje djelatnosti federalne vlasti i djelatnosti pod pokroviteljstvom federalne vlasti,

oporezivanjem, posudbom ili drugim sredstvima. Ovlasti federalne vlasti i kantona su slijedeće (glava III članak 2. Ustav BiH):

- jamčenje i provedba ljudskih prava,- zdravstvo,- ekološka politika,- komunikacijska i prometna infrastruktura,- socijalna politika,- provedba zakona i drugih propisa o državljanstvu,- useljavanje i azil,- turizam, i- iskorištavanje prirodnih bogatstava. Kantoni su nadležni posebice za slijedeće (glava III članak 4. Ustav BiH):

- uspostavu i nadziranje snaga policije koje nose jedinstvene federalne odore s kantonalnim oznakama,

- stvaranje obrazovne politike, uključujući donošenje propisa o obrazovanju te osiguranje obra-zovanja,

- stvaranje i provedba kulturne politike,- stvaranje stambene politike, uključujući donošenje propisa o uređivanju i izgradnji stambenih

objekata,- stvaranje politike u svezi s reguliranjem i osiguravanjem javnih službi,- donošenje propisa o korištenju lokalnog zemljišta, uključujući zoniranje,- donošenje propisa o lokalnim poslovnim i karitativnim djelatnostima i njihovo unapređivanje,- donošenje propisa o lokalnim energetskim postrojenjima i osiguranje njihove dostupnosti,- stvaranje politike glede radio i TV postaja, njihove gradnje uključujući donošenje propisa o


radio i TV postajama, te osiguranje njihovog rada,- provedba socijalne politike i uspostava službi socijalne zaštite,- stvaranje i provedba politike kantonalnog turizma, razvoj turističkih resursa,- financiranje djelatnosti kantonalne vlasti ili njenih agencija oporezivanjem, posudbom ili dru-

gim sredstvima. Obije razine vlasti odgovorne su za ljudska prava, zdravstvo, zaštitu okoliša, infrastrukturu za komunikacije i promet, socijalnu zaštitu, provedbu zakona o državljanstvu, migracijska kre-tanja, turizam i iskorištavanje prirodnih resursa.

2.4. Brčko Distrikt

Brčko Distrikt je jedinstvena administrativna jedinica lokalne samouprave koja je pod suve-renitetom Bosne i Hercegovine.8 Brčko Distrikt osnovan je 8. ožujka 2000. godine nakon među-narodne arbitraže za Brčko. Ovlasti Distrikta kao jedinice lokalne samouprave delegirane su sve ovlasti oba entiteta u vezi sa upravom na teritoriji predratne općine Brčko, odnosno delegirane ovlasti koje su pret-hodno vršili entiteti i tri općinske vlade. Ustav Bosne i Hercegovine, kao i važeći zakoni i odluke institucija Bosne i Hercegovine direktno su primjenljivi na cijeloj teritoriji Distrikta. Zakoni i odluke svih vlasti Distrikta moraju biti u skladu sa važećim zakonima i odlukama institucija Bosne i Hercegovine. Teritorija Distrikta obuhvata cjelokupnu teritoriju općine Brčko u grani-cama od 1. siječnja 1991. Skupština Distrikta je zakonodavno tijelo Distrikta i određuje opću politiku Distrikta. Man-dat Skupštine je četiri (4) godine. Skupština se sastoji od dvadeset devet (29) zastupnika. Zastu-pnici se biraju na općim, slobodnim, otvorenim i neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonima Bosne i Hercegovine i Distrikta. Skupština ima predsjednika i dopredsjed-nika. Predsjednik i dopredsjednik biraju se iz sastava zastupnika na prvoj sjednici svakog novog mandata. Vladu Distrikta čine gradonačelnik i šefovi Odjela. Gradonačelnika bira Skupština i on može biti ponovo izabran. Gradonačelnik predstavlja Distrikt. Gradonačelnik obavlja svoje dužnosti za vrijeme mandata Skupštine koja ga je izabrala i ostaje na funkciji do izbora novog gradonačelnika. Gradonačelnik donosi Organizacijski plan u kojem Vladu dijeli na Odjele koji pokrivaju sve funkcije i ovlasti Brčko Distrikta. Šefove Odjela bira ili smjenjuje gradonačelnik. Šefovi Odjela moraju odražavati sastav stanovništva. Skupština Distrikta može staviti veto na gradonačelnikov izbor ili smjenu šefa Odjela tropetinskom većinom glasova. Šef Odjela za stručne administrativne poslove je i zamjenik gradonačelnika koji mu pomaže u obavljanju njegovih funkcija i koji ga mijenja u njegovom odsustvu. Gradonačelnik imenuje, unapređuje i razrješava sa dužnosti sve javne radnike Distrikta. Šefovi Odjela upravljaju svojim Odjelima u skladu sa gradonačelnikovim odlukama. Sudstvo Distrikta čine Osnovni sud i Apelacioni sud. Javno tužilaštvo je nezavisno od sud-stva i policije Distrikta. Zakonom je osnovano nezavisno Pravosudno povjerenstvo u čijoj nadležnosti su imenova-nje i razrješenje sudaca i javnih tužilaca u Distriktu.

8 Vidi članak 1. Statuta Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.ads.gov.ba/javniispit/doc/statut_distrikta_brcko.pdf Pristup 8. travnja 2008.


3. Ustrojstvo državne vlasti u Bosni i Hercegovini

Državna vlast u Bosni i Hercegovini ustrojena je na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Ustav Bosne i Hercegovine izrijekom ne određuje da je u Bosni i Hercegovini državna vlast ustrojena na načelu diobe vlasti iako to nedvojbeno proizlazi iz sadržaja odredbi Ustava. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine također ne govori izrijekom o načelu diobe vlasti ali zato izrijekom govori u glavi IV Ustroj Federalne vlasti pod A, o Zakonodavnoj vlasti Federacije (Parlamentu federacije), pod B, o Izvršnoj vlasti Federacije i pod C, o Sudbenoj vlasti Federa-cije. Ustav Republike srpske izrijekom (članak 69.) govori o načelu podjele vlasti. Iz sadržaja svih triju ustava države Bosne i Hercegovine slijedi da: a) zakonodavnu vlast u Bosni i Hercegovini obnašaju:

- Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine,- Parlament Federacije Bosne i Hercegovine,- Narodna skupština Republike Srpske,- zakonodavna tijela kantona.

b) izvršnu vlast u Bosni i Hercegovini obnašaju:- šef države (Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, Predsjednik Federacije Bosne i Hercegovine i Predsjednik Republike Srpske),

- Vlada (Vijeće ministra Bosne i Hercegovine, Predsjednik Federacije Bosne i Hercegovine, Pred-sjednik Republike Srpske i izvršna vlast kantona).

c) Sudbenu vlast u Bosni i Hercegovini obnašaju:- Sud Bosne i Hercegovine,- sudovi u Federaciji Bosne i Hercegovine (Vrhovni sud Federacije Bosne i Hercegovine, kanto-nalni sudovi, općinski sudovi),

- sudovi u Republici Srpskoj.

3.1. Zakonodavna vlast u Bosni i Hercegovini

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je dvodomno parlamentarno tijelo sastavljeno od Doma naroda i Zastupničkog doma. Dom naroda broji 15 zastupnika, od kojih su dvije trećine iz Federacije (uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba). Za donošenje svih zakona potrebna je suglasnost oba Doma. Za donošenje zakona potre-ban je kvorum koji čini većina izabranih. Zastupnički dom broji 42 člana. Dvije trećine, ili ukupno 28 su s područja Federacije ,a jedna trećina ili 14 iz Republike Srpske. U Zastupničkom domu kvorum čini 22 zastupnika, a u Domu naroda kvorum čini 9 zastu-pnika, s tim da mora biti nazočno po 3 iz svakog konstitutivnog naroda. U nadležnosti Parlamentarne skupštine su, temeljem članka IV (4) Ustava Bosne i Hercego-vine, slijedeće ovlasti:

- donošenje zakona potrebnih za provedbu odluka Predsjedništva i ustavne odgovornosti Skup-


štine,- odlučivanje o izvorima i visini sredstava potrebnih za rad institucija Bosne i Hercegovine i

podmirenje njenih međunarodnih obveza,- odobravanje proračuna,- ratifikacija međunarodnih ugovora. Parlament Federacije Bosne i Hercegovine je dvodomno parlamentarno tijelo sastavljeno od Zastupnički doma i Doma naroda. Zastupnički dom ima 98 zastupnika. Najmanje četiri člana jednog konstitutivnog naroda moraj biti zastupljena u Zastupničkom domu Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine. Zastupnike u Zastupnički dom biraju birači s pravom glasa na izravnim izborima, na području cijele Federacije. Mandat zastupnika u Zastupničkom dom taje četiri godine. Dom naroda sastavljen je na paritetnoj osnovi tako da svaki konstitutivni narod ima isti broj delegata. Doma naroda sastoji se od 58 delegata i to po sedamnaest delegata iz reda sva-kog od konstitutivnih naroda i sedam delegata iz reda ostalih. Delegate doma naroda biraju kantonalne skupštine iz reda svojih delegata razmjerno nacionalnoj strukturi pučanstva. Broj delegata za Dom naroda koji se biraju u svakom kantonu razmjerna je broju stanovnika kan-tona. U Domu naroda najmanje je jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu. Delegate Bošnjake, Hrvate i Srbe iz svakog kantona biraju zastupnici iz reda tog konstitutivnog naroda sukladno izbornim rezultatima u zakonodavnom tijelu tog kantona. Svaki dom većinom glasova bira među svojim članovima predsjednika i dva dopredsjednika, koji ne mogu biti iz istog konstitu-tivnog naroda ili iz reda ostali. Narodna skupština Republike Srpske je jednodomno ustavotvorno i zakonodavno tijelo Republike Srpske. Skupština ima 83 zastupnika koji se bira neposredno i tajnim glasovanjem svake četiri godine. Najmanje četiri člana jednog konstitutivnog naroda moraju biti zastupljena u Narodnoj skupštini. Kantoni imaju zakonodavno tijelo koje sastoji se od jednog doma čiji se broj zastupnika odre-đuje razmjerno nacionalnom sastavu pučanstva, ali ne može biti manji od 30 niti veći od 50. Zastupnici u kantonalnom zakonodavnom tijelu biraju se na rok od dvije godine.

3.2. Izvršna vlast u Bosni i Hercegovini

3.2.1. šef države

Predsjedništvo Bosne i Hercegovine kolektivni je šef države a sastoji se od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata s teritorija Federacije Bosne i Hercegovine i jednog Srbina s teritorija Republike Srpske. Članovi Predsjedništva biraju se izravno u svakom entitetu sukladno izbor-nom zakonu na način da svaki glasač glasuje za jednog člana Predsjedništva. Mandat članova Predsjedništva traje četiri godine s pravom na još jedan uzastopni mandat. Članovi Predsjedništava rotiraju se na mjestu predsjedatelja. Predsjedništvo je dužno nastojati da sve odluke donose konsenzusom, a samo iznimno i većinom glasova u kojem slu-čaju član predsjedništva koji je glasovao protiv neke odluke Predsjedništva može dati izjavu da je ta odluka štetna po vitalne interese entiteta i zatražiti pravorijek Narodne skupštine Repu-blike Srpske ako je izjavu dao član s tog teritorija odnosno Doma naroda Federacije ako je izjavu


bošnjački odnosno hrvatski član s tog teritorija. U slučaju da je izjava potvrđena dvotrećinskom većinom zastupnika u roku od deset dana od njezina podnošenja, sporna odluka Predsjedniš-tva neće stupiti na snagu. Temeljem članka V točka 5. Ustava Bosne i Hercegovine svaki član Predsjedništva, po službeno dužnosti, ima ovlasti civilnog zapovjednika oružanim snagama. Članovi Predsjedništva biraju Stalni komitet za vojna pitanja koji koordinira oružan snagama u Bosni i Hercegovini. Članovi Predsjedništva članovi su Stalnog komiteta. Predsjedništvo je zamišljeno kao najvažnije tijelo koje je temeljem članka V točka 3. Ustava Bosne i Hercegovine nadležno za:- vođenje vanjske politike Bosne i Hercegovine,- imenovanje veleposlanika i drugih međunarodnih predstavnika Bosne i Hercegovine, od kojih

najviše dvije trećine mogu biti odabrani s teritorije Federacije,- predstavljanje Bosne i Hercegovine u međunarodnim i europskim organizacijama i instituci-

jama i traženje članstva u onim međunarodnim organizacijama i institucijama u kojim Bosna i Hercegovina nije član,

- vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz suglasnost Parlamentarne skupštine, ratificiranje takvih ugovora,

- izvršavanje odluka Parlamentarne skupštine,- predlaganje godišnjeg proračuna Parlamentarnoj skupštini, uz preporuku Vijeća ministara,- podnošenje izvještaja o rashodima Predsjedništva Parlamentarnoj skupštini na njen zahtjev,

a najmanje jednom godišnje,- koordinaciju, prema potrebi, sa međunarodnim i nevladinim organizacijama u Bosni i Herce-

govini,- vršenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dužnosti koje mu prenese

Parlamentarna skupština ili na koje pristanu entiteti. Predsjednik Federacije Bosne i Hercegovine predstavlja i zastupa federaciju i šef je federalne izvršne vlasti. Predsjednik Federacije ima dva dopredsjednika i različitih konstitutivnih naroda. Mandat predsjednika i dopredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine traje četiri godine. Predsjednik Republike Srpske šef je države i dio izvršne vlasti. Predsjednika Republike Srpske biraju građani neposrednim i tajnim glasovanjem na vrijeme od četiri godine. Uz predsjednika djeluju i dva dopredsjednika koji se biraju na isti način kao i predsjednik. Odredbe Ustava o predsjedniku Republike dopunjene su odredbama kojim a se uvodi Senat kao savjetodavno tijelo najviših ustavnih institucija Republike Srpske sa zadaćom razmatanja pitanja od poseb-nog značaja za politički, nacionalni, ekonomski i kulturni razvoj Republike Srpske i davanja mišljenja o pitanjima iz njihove ovlasti.

3.2.2. Vlada

Predsjedništvo Bosne i Hercegovine imenuje predsjednika Vijeća ministara a ono imenuje ministre. Predsjednik i ministri zajedno čine Vijeće ministara Bosne i Hercegovine. S teritorija Federacije ne može biti imenovano više od dvije trećine svih ministara. Zamjenici ministara ne mogu biti iz istog konstitutivno naroda kao njihovi ministri. Vijeće ministra politički odgovara Parlamentarnoj skupštini.

Vlada Federacije Bosne i Hercegovine sastoji se od premijera, koji je predsjednik Vlade, zamje-nika premijera i ministara, od kojih svaki ima zamjenika. Nijedan zamjenik, uključujući zamje-


nika premijera, ne može biti iz istog konstitutivnog naroda kao njegov ministar. U prijelaznom razdoblju do potpune provedbe Aneksa 79 Vlada Federacije Bosne i Hercego-vine (predsjednik Vlade i šesnaest ministara) sastoji se od osam ministara iz reda bošnjačkog, pet ministara iz reda hrvatskog i tri ministra iz reda srpskog naroda. Jedan ministar iz reda ostalih može imenovati predsjednik Vlade iz kvote najbrojnijeg konstitutivnog naroda. Vlada ima predsjednika Vlade koji ima dva zamjenika iz različitih konstitutivnih naroda, koji se biraju iz reda ministara. Nakon potpune provedbe Aneksa 7., najmanje 15% članova Vlade mora biti iz jednog konstitutivnog naroda, najmanje 35% članova Vlade mora biti iz dva konstitutivna naroda i jedan član mora biti iz reda ostalih. Predsjednik Federacije, uz suglasnost oba potpredsjednika Federacije, imenuje Vladu Federacije nakon konzultacija sa premijerom ili sa kandidatom za tu funkciju. Vlada Federa-cije Bosne i Hercegovine je izabrana nakon što je njeno imenovanje potvrdio većinom glasova Zastupnički dom Federacije. Vlada Republike Srpske predstavlja izvršno tijelo vlasti. Vlada se bira na razdoblje od četiri godine, a čine ju predsjednik, dopredsjednici i ministri. Dopredsjednici su iz različitih konstitu-tivnih naroda, a bira ih se iz reda ministara. Temeljem članka 92. Ustava Republike Srpske pred-sjednik i dopredsjednici Vlade ne mogu biti iz reda istog konstitutivnog naroda. Nakon potpu-nog provođenja Aneksa 7 najmanje 15% članova Vlade mora biti iz reda jednog konstitutivnog naroda, najmanje 35% članova vlade mora biti iz dva konstitutivna naroda i jedan član Vlade mora biti iz reda ostalih. U prijelaznom razdoblju do potpunog provođenja Aneksa 7 Vlada Republike Srpske (predsjednik Vlade i 16 ministara) sastoji se od osam ministara iz reda srp-skog, pet iz eda bošnjačkog i tri iz reda hrvatskog naroda. Jedan ministar iz reda ostalih može imenovati predsjednik Vlade iz kvote najbrojnijeg konstitutivnog naroda. Vladu bira većina zastupnika Narodne skupštine Republike Srpske. Vlada i članovi vlade odgovaraju Narodnoj skupštini. Kantonalnu izvrsnu vlast predstavlja predsjednik kantona. Predsjednika kantona bira zako-nodavno tijelo kantona većinom glasova zastupnika na dvije godine i ne može biti izabran više od dva puta uzastopno. Vladu kantona imenuje predsjednik kantona, a odobrava kantonalno zakonodavno tijelo većinom glasova. O organizaciji kantonalne vlade odlučuje se u skladu s kantonalnim ustavom, s tim da vlada održava nacionalni sastav pučanstva kao cjeline uz osigu-ranje zastupljenosti svakog konstitutivnog naroda.

3.3. Sudbena vlast u Bosni i Hercegovini

Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži ni jednu odredbu o saveznim pravosudnim tijelima. Jedini sud o kojem govori Ustav je Ustavni sud Bosne i Hercegovine. Ustavni sud zbog njegove uloge koju ima u odnosu na tijela državne vlasti ne može se svrstati u sudbena tijela.10 Najviša redovita sudska instanca, Sud Bosne i Hercegovine ustanovljen je Zakonom o sudu Bosne i Her-

9 Aneks 7 - Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini - Sporazum o izbjeglicama i prognanicima. Dostupno na: http://www.oscebih.org/overview/gfap/cro/annex7.asp. Pristup 11. travnja 2008.

10 Pišući o diobi vlasti i ustavnosudskoj funkciji te o mjestu i ulozi ustavnog suda J. Crnić kaže: „Time se u određenom smislu može govoriti ili o četverodiobi vlasti ili pak (čini nam se prije) o međuvlasti koja nadzire sve tri državne vlasti (zakonodavnu, izvršnu i sudbenu) u nadležnostima utvrđenim samim Ustavom. Ona nije hijerarhijski nad njima, niti je njihov dio u smislu ustrojstva državne vlasti, a ni u kom drugom smislu. Ustavna pitanja su pravna pitanja kao i druga, samo s mnogo većom političkom impli-kacijom. To također karakterizira i položaj Ustavnog suda i ustavnog sudovanja.“ J. Crnić: Vladavina ustava, Informator, Zagreb, 1994., str. 3-4.


cegovine koji je svojom odlukom nametnuo Visoki predstavnik.11

Sudbene funkcije u Federaciji Bosne i Hercegovine obavljaju sudovi Federacije: Vrhovni sud i Sud za ljudska prava te kantonalni sudovi i općinski sudovi. Pri sudovima Federacije jednak je broj sudaca Bošnjaka i Hrvata. Suce sudova Federacije imenuje predsjednik Federacije uz suglasnost s dopredsjednikom Federacije i uz potvrdu većine izaslanika u Domu naroda. Vrhovni sud je najviši žalbeni sud Federacije. Vrhovni sud odlučuje i o žalbama na odluke kantonalnih sudova glede pitanja koja se odnose na Ustav, zakone i propise Federacije i druga pitanja predviđena zakonodavstvom Federacije, osim onih iz djelokruga Ustavnog suda ili Suda za ljudska prava. Broj sudaca Vrhovnog suda utvrđuje se prema potrebi zakonom Federacije, ali nije manji od devet. Sud za ljudska prava sastoji se od tri suca, jednog Bošnjaka, jednog Hrvata i jednog pri-padnika drugog naroda. Ako sud zaključi da njegov posao iziskuje sudjelovanje više sudaca radi pravodobnog rješavanja slučajeva, Parlament Federacije zakonski će imenovati dodatni broj sudaca, u skladu s gore navedenim razmjerom. Ovlasti Suda za ljudska prava obuhvaćaju sva pitanja što se odnose na ustavne ili druge zakonske odredbe u svezi s ljudskim pravima ili temeljnim slobodama ili u svezi s bilo kojim od instrumenata navedenih u Dodatku.12 Sudbenu vlast u Federaciji Bosne i Hercegovine čine i:

- Visoko sudbeno tužiteljsko vijeće Federacije Bosne i Hercegovine, - Federalno tužilaštvo, - Federalno pravobraniteljstvo, - Federalno vijeće za prekršaje. Svaki kanton ima sud (kantonalni sudovi) kojih je prizivni sud u odnosu na općinske sudove, a prvostupanjski u predmetima predviđenim zakonom. Općina (jedna ili više) može osnovati općinski sud. Općinski su sudovi izvorno nadležni za sve građanske i kaznene slučajeve, osim u opsegu u kojem je izvorna nadležnost prenesena nekom drugom sudu. Ustavom Republika Srpske (glava x) ustanovljeni su Vrhovni sud Republike, kao najviši sud u Republici koji osigurava jedinstvenu primjenu zakona i Javno tužiteljstvo kao samostalno državno tijelo koje goni počinitelje kaznenih i drugih po zakonu kažnjivih djela i ulaže pravna sredstva radi zaštite zakonitosti. Zakonom o sudovima i sudskoj službi13 propisane su vrste sudova u Republici Srpskoj. Prema rečenom Zakonu postoje osnovni sudovi kao najniži sudovi opće nadležnosti i okružni sudovi te Vrhovni sud Republike Srpske.

4. Ustavni sudovi u Bosni i Hercegovini

Ustavni sud Bosne i Hercegovine ima 9 članova. Četiri člana bira Zastupnički dom Federacije, a dva člana Skupština Republike Srpske. Ostala tri člana imenuje Predsjednik Europskog suda

11 Daytonskim mirovnim sporazumom Visoki predstavnik je u ime međunarodne zajednice zadužen da nadgleda provedbu civilnih aspekata Mirovnog sporazuma u Bosni i Hercegovini te da koordinira aktivnosti međunarodnih civilnih organizacija i agencija koje djeluju u zemlji. Mandat visokog predstavnika reguliran je Aneksu 10, prema kojem je Visoki predstavnik konačni autoritet u zemlji za tumačenje sporazuma o implementaciji civilnog dijela mirovnog ugovora. Visokog predstavnika predlaže Upravni odbor Vijeće za implementaciju mira a potvrđuje Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda. Vidi na: http://bs.wikipedia.org/wiki/Visoki_predstavnik_Bosne_i_Hercegovine. Pristup 4. srpnja 2008.

12 Dodatak sadrži 21 instrument (deklaracije, konvencije, međunarodne ugovore, povelje i dr.) za zaštitu ljudskih prava koji imaju pravnu snagu ustavnih odredaba.

13 Vidi Službeni glasnik Republike Srpske, broj 13/00., 16/00., 70/01. i 77/02.


za ljudska prava nakon dogovora s predsjedništvom. Suci koje imenuje predsjednik Europskog suda za ljudska prava ne mogu biti državljani Bosne i Hercegovine ili bilo koje susjedne države.

Ustavni sud Bosne i Hercegovine, temeljem ovlasti iz članka VI točka 3. Ustava Bosne i Hercegovine ima:- isključivu nadležnost odlučivanja o svim sporovima koji proisteknu iz Ustava Bosne i Herce-

govine, između entiteta ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta ili institucija Bosne i Hercegovine,

- prizivnu nadležnost za pitanja iz Ustava koja se pojave na temelju presude bilo kojeg drugog suda u Bosni i Hercegovini,

- nadležnost za pitanja koja mu podnese bilo koji sud u Bosni i Hercegovini, a koja se odnose na to je li neki zakon o čijoj važnosti ovisi njegova odluka sukladan s Ustavuom, Europskom konvencijom za ljudska prava i temeljne slobode i njezinim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine, ili koja se odnose na postojanje ili djelokruga nekog općeg pravila međunarod-nog javnog prava koje je bitno za odluku suda i dr.

Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine sastoji se od 9 sudaca, o kojih su najmanje po dva iz reda sva tri konstitutivna naroda i jedan iz reda ostalih. Ustavni sud rješava poglavito sporove između kantona, kantona i federalne vlasti, općine i njezina kantona ili federalne vlasti i ustanova federalne vlasti ili pak unutar pojedine ustanove federalne vlasti.

Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine temeljem odredbi Ustava Federacije Bosne i Hercegovine (IV C 10.) nadležan je za:- rješavanje sporova između: a) kantona, b) kantona i federalne vlasti, c) općina i njezinih kantona ili federalne vlasti i d) ustanova federalne vlasti ili pak unutar pojedine ustanove federalne vlasti te za: - utvrđivanje je li neki prijedlog zakona koji je usvojen u jednom domu Parlamenta ili pak

prijedlog zakona koji je usvojen u oba doma, u skladu s Ustavom, - utvrđivanje je li prijedlog zakona ili zakon koji je usvojen u tom zakonodavnom tijelu,

uključujući kantonalni ustav i njegove eventualne amandmane, u skladu sa Ustavom, - utvrđivanje je li predloženi ili usvojeni propis koji je donijelo neko tijelo federalne vlasti u

skladu s Ustavom, - utvrđivanje je li neki predloženi ili usvojeni propis koji je donijelo neko tijelo kantonalne

ili općinske vlasti u skladu sa Ustavom.

Ustavni sud također odlučuje o ustavnim pitanjima koja mu dostavi Vrhovni sud, Sud za ljudska prava ili pak neki kantonalni sud, a koja se jave tijekom postupka pred dotičnim sudom.

Ustavni sud Republike Srpske ima devet članova. Suce Ustavnog suda bira Narodna skup-ština Republike srpske i Vijeće naroda. U okviru Ustavnog suda djeluje Vijeće za zaštitu vital-nog interesa. Vijeće ima sedam članova, dva iz svakog konstitutivnog naroda i jedan iz reda


ostalih s nadležnošću razmatranja svih pitanja koja su od vitalnog interesa.14

Temeljem ovlasti iz članka 70. Ustava Republike Srpske Ustavni sud:- odlučuje o suglasnosti zakona, drugih propisa i općih akata s Ustavom,- odlučuje o suglasnosti propisa i općih akata sa zakonom,- rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti.- rješava sukob nadležnosti između tijela Republike, grada i općine,- odlučuje o suglasnosti programa, statuta i drugih općih akata političkih organizacija Ustavom

i zakonom,- prati pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavješćuje najviša ustavna

tijela Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenja i prijedloge za donošenje zakona i poduzimanje drugih mjera radi osiguranja ustavnosti i zakonitosti i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica,

- može ocjenjivati ustavnost zakona i ustavnost i zakonitost propisa i općih akata koji su prestala važiti, ako od prestanka važenja do pokretanja postupka nije proteklo više od jedne godine,

- odlučuje o suglasnosti zakona, drugih propisa i općih akata Narodne skupštine s odredbama Ustava o zaštiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda,

- odlučuje o pitanjima imuniteta koja proistječu iz zakona kojima se uređuje imunitet u Repu-blici Srpskoj.

5. Pravna priroda državnog uređenja Bosne i Hercegovine

Iz prikaza državnog uređenja Bosne i Hercegovine teško je precizno odrediti pravnu prirodu tog oblika državnog uređenja, a gotovo nemoguće primjenom kriterija razlikovanja federacije i konfederacije ili usporedbom s nekim drugim oblikom udruživanja država. Dakako da iz ana-lize Ustav Bosne i Hercegovine proizlazi da složeni državnopravni sustav Bosne i Hercegovine predstavlja poseban primjer federalizma. No pođimo redom, prikazujući u najkraćim crtama pravnu prirodu državnog uređenja Bosne i Hercegovine odnosno svu njegovu složenost. Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži odredbe koje bi davale odgovor o kojem je obliku državnog uređenja riječ, kao što nigdje ne navodi naziv federacija. Da je riječ o nekom obliku federacije vidi se iz odredbi Ustava koje govore o dva entiteta (Federaciji Bosne i Hercegovine i Republici Srpskoj ali bez definiranja što su to entiteti), raspodjeli nadležnosti među njima, tijelima vlasti i dr. Republiku Srpsku nastalu u ratnim uvjetima 1992. godine, kada je samostalno u svom par-lamentu donijela svoj ustav, za razliku od Federacije Bosne i Hercegovine i njenog Ustava iz

14 Prema članku 70. Ustava Republike Srpske vitalni nacionalni interes konstitutivnih naroda odnosi se na: „.- ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim tijelima

vlasti: - identitet jednog konstitutivnog naroda, - ustavni amandmani, - organizacija tijela javne vlasti, - jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka. - naobrazba, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe, - teritorijalna organizacija. - sustav javnog informiranja. - i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova izasla-

nika konstitutivnih naroda u Vijeću naroda.“


Washingtona 1994. godine, priznao je Daytonski sporazum u kao entitet uz Federaciju Bosne i Hercegovine kao drugi entitet. Na ovakav način stvorena je multinacionalna država koju tvore tri nacije i dva entiteta od kojih je jedan- federacija Bosne i Hercegovine i sama federacija, a drugi - Republika Srpska kao unitarna federalna jedinica. Ovakvu državu karakterizira i trostu-panjska ustavnost s ukupno 13 ustava (Bosne i Hercegovine, dva entitetska i deset kantonalnih u Federaciji BiH) ali i iznimno složena i proturječna asimetrična država. Bosna i Hercegovine nije federacije jer u svom sastavu već ima jednu federaciju. Federacija Bosne i Hercegovine kao jedan od dva entiteta u državi je složena državnopravna tvorevina, čije su članice kantoni (županije) sa značajnim atributima državnosti i velikim stupnjem autono-mije. Entiteti imaju mnoge atribute države (imaju sve institucije političkog sustava kao što ih ima svaka država). Republika Srpska po mnogo čemu se razlikuje od drugog entiteta tj, Fede-racije Bosne i Hercegovine. Prema vlastitom ustavnom ustrojstvu Republika Srpska u svom sastavu nema županije (kantone), već je sastavljena iz općina, kao jedinica lokalne uprave i samouprave. Republika Srpska djeluje kao centralizirani država za razliku od Federacije Bosne i Hercegovine kao visokodecentarlizirane u kojoj djeluju kantoni (županije) kao „države u državi“ sa svojim ustavima, parlamentima, vladom i drugim institucijama sustava. Bosna i Hercegovina nije ni konfederacija iako postoje neki elementi koji na to ukazuju (sudstvo, obrana, posebni paralelne odnose entiteta sa susjednim državama). Konfederacija nije već zbog toga što je njezin konstitutivni pravni akt ustav a ne ugovor, zato što Ustav Fede-raciju Bosne i Hercegovine i Republike Srpsku tretira kao entitete a ne države, što entiteti ne mogu istupiti iz države što je karakteristično za članice konfederacije itd. Na temelju ovakvog ustrojstva države Bosne i Hercegovine brojni autori su „u ovom obliku države prepoznali „asimetričnu konfederaciju“, „uniju samostalnih političkih entiteta sa zajed-ničkom središnjom vlasti“, „segmentiranu državu“, „federaciju s naglašenim konfederalnim elementima“, „federaciju sui generis« i tome slično.“15 Uobičajeno je u ovakvim i sličnim pravnim situacijama kada nije moguće doći do pravnog određenja kako neku društvenu pojavu ili složeni društveni organizam definirati pribjegava se uporabi pojma „sui generis“ ili u ovom slučaju „federaciji sui generis“. Koliko je državnopravno uređenje Bosne i Hercegovine složeno, a njen Ustav teško ostvariv u praksi, najbolje potvrđuje razmišljanje B. Smerdela kada kaže: „Mislimo da ovaj Ustav pred-stavlja poseban oblik uređenja države, bez presedana u ustavnopravnoj povijesti. On je isto-dobno do danas ostao samo semantički ustav sukladno Loewinsteinovu određenju tog pojma, za koji bi bilo teško ustvrditi da je u cijelosti primijenjen u životu. Zbiljski, pak, država Bosna i Hercegovina funkcionira kao protektorat, pod zaštitom i vrhovnim nadzorom međunarodne zajednice, čiji visoki predstavnik od 1998. godine ima proširen mandat da sam donosi odluke koje ustavna tijela ne mogu donijeti, osiguranom nazočnošću jakih međunarodnih vojnih snaga za stabilizaciju (SFOR).16

*** O načini funkcioniranja Bosne i Hercegovine i stanju u njoj nakon dvanaest godina (2007) od dana potpisivanja Daytonskog sporazuma i perspektivama mogućeg drugačijeg ustrojstva vlasti eventualnim donošenjem novog ustava koji bi omogućio bolje funkcioniranje Bosne i Hercegovine iznosimo, u nastavku, određena mišljenja i stavove o tome kako izaći, prema mišljenju mnogih, iz jamačno ograničavajućeg Daytonskog sporazuma.

15 Zvonko Miljko Ustavno uređenje Bosne i Hercegovine, Hrvatska sveučilišna naklada, Zagreb, 2006., str. 205.16 Branko Smerdel u knjizi Smerdel Branko - Sokol Smiljko: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet, 2006. str. 420-421.


O elementima koji čine Bosnu i Hercegovinu jednom od najsloženijih država u svijetu i koji koče njezino funkcioniranje B. Žepić iznosi slijedeće: „Složenost Bosne i Hercegovine proizašla je iz činjenice da je to jedna država s dva entiteta, tri konstitutivna naroda, tri različite konfesije, većim brojem kantona i velikim brojem općina. Takva složenost jedne države rijetka je u svijetu, što se onda jako odrazilo na ustavna rješenja glede mehanizma odlučivanja u svim instituci-jama političkog sustava ove države. Za očekivati je da će to uvelike kočiti njezino funkcioniranje kao države, te da će proći dugo vremena dok se čitav mehanizam donošenja političkih odluka tako uhoda da će država funkcionirati bez problema. Koliko će se to moći popraviti eventual-nim ustavnim izmjenama, a koliko će se stalno javljati blokade i zastoji u odlučivanju, koji će dovoditi u pitanje učinkovitost državne vlasti i opstojnost same države, tek će se u perspektivi vidjeti.“17 Povodom osmogodišnjice potpisivanja Daytonskog sporazuma donesena je Deklara-cija europskih parlamentaraca. U Deklaraciji stoji: „Država je u poređenju sa entitetima vrlo slaba. Ustavna struktura sprječava funkcioniranje zajedničke države, a time i funkcioniranje bilo kakve politike koja bi razvila svoj utjecaj i svoje djelovanje nadilazeći granice određenih skupina. Zbog dvostrukih i trostrukih struktura je odnos između troškova državnog aparata i društvenog proizvoda vrlo nepovoljan i ekstremno opterećuje ekonomsku perspektivu i eko-nomski razvoj zemlje. Praktična posljedica spomenute situacije jeste i jaka pravna nesigurnost. Dugoročno gledano, opisano stanje je i politički i ekonomski neodrživo.“18

O karakteru sadašnjeg Ustava Bosne i Hercegovine i uspostavi „normalnog stanja“ B. Smer-del iznose slijedeće: „Dakle, radi se, držimo, o dokumentu prijelaznog stanja, nastalom temeljem mirovnog ugovora, radi potrebe uređenja temeljnih odnosa do normalizacije, kad bi predstav-nici naroda Bosne i Hercegovine trebali donijeti u pravom smislu narodni ustav. Oni bi, dakako, mogli odlučiti i da zadrže na snazi taj ustavni tekst, ali je teško vjerovati da bi to učinili kad bi mogli postići suglasnost o jednostavnijim i primjenjivijim rješenjima. Kad bi se mogla očekivati uspostava takvog “normalnog stanja”? Glede toga, sam Ustav daje neke korisne kriterije za pro-sudbu. Tako Ustav određuje da sve izbjeglice i raseljene osobe imaju pravo slobodno se vratiti u svoje domove, uz povrat izgubljene imovine ili naknadu ako povrat nije moguć (članak 11., stavak 3). Sukladno članku 1., stavak 4.: „Sloboda kretanja postoji po cijeloj Bosni Hercegovini, te ni BiH niti entiteti neće ometati punu slobodu kretanja osoba, roba, usluga i kapitala, niti će entiteti postavljati bilo kakve kontrole na granici između entiteta“. Osim toga, prema članku 11., stavak 1. Bosna i Hercegovina i oba entiteta osigurat će najviši stupanj međunarodno pri-znatih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Uzeti zajedno, to bi mogli biti kriteriji za prosudbu nastupanja “normalnog” stanja i prestanak potrebe za međunarodnim protektoratom.“19 O tome gdje i kakav izlaz potražiti iz ograničavajućeg Daytonskog sporazuma navodimo razmišljanje i M. Raguža koji kaže: „Optimalno rješenje je donošenje novog Ustava BiH, koji bi, za razliku od Daytonskog, dobio demokratski legitimitet u Parlamentu BiH, i koji bi bio standardiziran sa relevantnim međunarodnim konvencijama i prilagođen za buduće članstvo unutar Europske unije. Ustav koji bi koristio komparativna iskustva složenih europskih država (Švicarska, Belgija.....), koje su, nakon dugog vremena izmjene unutarnjih sukoba i suradnje, opredijelivši se za dosljedan ustavni model, doživjele izuzetan prosperitet i danas su u tom

17 Žepić Božo: Suvremeni politički sustavi, Logos, Split, 2000., str. 208-209.18 Citirano prema M. Ragužu: “Funkcionalna federacija BiH” na Hrvatskim politološkim razgovorima, Zagreb 26.- 27.10. 2007. Dostu-

pno na: http://www.politologija.hr.prijave_radova/upload/fle/Sazetak_Raguz.doc str. 1. Pristup dana 11. travnja 200819 B. Smerdel S. Sokol: Ustavno pravo, Pravni fakultet, Zagreb, 2006., str. 420-421.


pogledu među vodećim u Europi i svijetu. Ustav koji bi državnoj razini dao jasne i dovoljne kompetencije i instrumente za strateški razvoj i priključak, a racionalnijom ukupnom struktu-rom osigurao nužnu decentraliziranost. Ustav koji bi standardizirao građanska i etnička prava, odnosno osigurao ravnotežu između individualnog i nacionalnog, uz osiguranje, također, nužne ravnoteže između pojedinačnog i općeg.“20

6. Zaključak

Nastanak Bosne i Hercegovine stvorenoj od Republike Srpske kao jednog od entiteta koja je samostalno donijela svoj ustav i Federacije Bosne i Hercegovine kojoj je Ustav „krojio netko drugi“ a ne njeni narodi stvorena je složena multinacionalna država s tri nacije i dva entiteta od kojih je Federacija Bosne i Hercegovine i sama federacija a Republika Srpska unitarna federalna jedinica (entitet). Dok Republiku Srpsku čine općine Federaciju Bosne i Hercegovine čine kan-toni s velikim stupnjem državnosti i autonomije. Ovakvu Bosnu i Hercegovinu karakterizira i postojanje 13 ustava (BiH, Federacije BiH, Republike Srpske i 10 kantonalnih ustava). Iz ova-kvog ustroja nastala je iznimno složena i proturječna asimetrična država.Bosna i Hercegovine nije federacija u klasičnom smislu iako ima elemenata federacije jer u svom sastavu sadrži federaciji a nije ni konfederacija iako ima i konfederativnih elemenata u njenom ustroju jer njen konstitutivni akt nije ugovor već ustav. Kako definirati Bosnu i Hercegovinu pored već velikog broja definicija brojnih autora. Riječ je o „federaciji sui generis“ koja naža-lost funkcionira kao protektorat pod zaštitom i vrhovnim nadzorom međunarodne zajednice odnosno njena Visokog predstavnika. Izlaz iz postojećeg stanja i kreiranje drugačijeg oblika državnog uređenja Bosne i Hercegovine nego što ga ia danas zahtijevat će dug i mukotrpan proces dogovaranja i usuglašavanja između njena tri naroda uz najvjerojatnije daljnju i obilnu potporu i nadzor međunarodne zajednice.

Literatura:

Crnić Jadranko: Vladavina ustava, Informator, Zagreb, 1994.Miljko Zvonko: Ustavno uređenje Bosne i Hercegovine, Zagreb, Hrvatska sveučilišna naklada, 2006.Miljko Zvonko: Ustavni poredak i Brčko distrikt Bosne i Hercegovine, Zbornik radova Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru, 17(2004)Miljko Zvonko: Temeljna obilježja ustavnog razvitka Bosne i Hercegovine, Zbornik radova Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru, 15(2002)Raguž Martin: “Funkcionalna federacija BiH”, Hrvatski politološki razgovori, Zagreb 26-27. 10. 2007. Dostupno na: http://www.politologija.hr.prijave_radova/upload/fle/Sazetak_Raguz.doc Smerdel Branko - Sokol Smiljko: Ustavno pravo, Zagreb, Pravni fakultet, 2006.Žepić Božo: Suvremeni politički sustavi, Logos, Split, 2000.

20 Martin Raguž: op cit. str. 2.


Pravni izvori:

Ustav Bosne i Hercegovine, http://www.ccbh.ba/public/down/ustav_bosne_i_hercegovine_hrv.pdf Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, http://www.ads.gov.ba./javniispit/doc/ustav_federa-cije_bosne_i_hercegovine.pdfUstav Republike Srpske, http://www.google.hr/search?hl=hr&q=Ustav++Republike+Srpske&btnG=Tra%C5%BEi&meta=lr%3Dlang_hrStatut Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, http://www.ads.gov.ba/javniispit/doc/statut_dis-trikta_brcko.pdfZakon o sudovima i sudskoj službi („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 13/00., 16/00., 70/01. i 77/02.)


Stipe Ivanda, Ph.D., assistant professor at the Faculty of Law in OsijekRenata Čorić, LLB

ORGANIZATION OF THE BOSNIA AND HERZEGOVINA WITH THE PARTICULAR ATTENTION TO ENTITIES

Summary

The state of Bosnia and Herzegovina was established by the break-up of the ex-Yugoslavia and with the help of international community. Dayton peace agreement has marked the end of the war at the territory of ex-Yugoslavia as well as it dictated the state organization of the new and independent state. The newly independent state has been characterized by extremely complex state organization which is composed of the system of municipalities, cantons, two entities and one district. Entities have been differently organized and with weak central authority. The exit from such situation can be seen in passing the new constitution as the basis for building a democratic state which would guarantee to all its citizens equal rights and which would be built upon federalism as the most efficient model of the state organization, i.e. composed of more federal units as it is the case in some European states.

Key words: Dayton peace agreement, organization of Bosnia and Herzegovina, entities, district Brčko

Dr. Stipe Ivanda, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekRenata Čorić. dipl. Iur.

STAATSAUFBAU VON BOSNIEN UND HERZEGOWINA MIT RüCKSICHT AUF DIE ENTITäTEN

Zusammenfassung

Als selbstständiger Staat ist Bosnien und Herzegowina durch den Zusammenbruch des ehemaligen Jugoslawien und mit Hilfe der internationalen Gemeinschaft entstanden. Das Friedensabkommen von Dayton bedeutete das Ende des Kriegs in den Räumen des ehemaligen Jugoslawien und schuf den Entwurf der verfassungsrechtlichen Organisation eines neuen und selbstständigen Staates. Der neue Staat ist durch einen komplizierten Aufbau gekennzeichnet, der aus einem System von Gemeinden, Kantons, zwei Entitäten und einem Distrikt zusammengesetzt ist. Die Entitäten sind auf verschiedene Weisen aufgebaut, mit einer schwachen Zentralgewalt. Die Lösung dieser Situation könnte sein, die neue Verfassung als Grundlage eines demokratischen Staates zu verabschieden, der allen seinen Bürgern gleiche Rechte garantieren und auf dem Föderalismus als dem wirkungsvollsten Model von Staatsaufbau beruhen würde; d.h. jener Staat sollte aus mehreren Föderaleinheiten aufgebaut werden, beispielsweise, nach dem Vorbild von der Schweiz und Belgien.


Schlüsselwörter: Staatsaufbau, Bosnien und Herzegowina, Entitäten, Zentralgewalt, Föderalismus

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda, Faculté de droit à OsijekRenata Ćorić, dipl.iur.

CONSTITUTION DE LA BOSNIE ET HERZéGOVINE AVEC UN REGARD SUR LES ENTITéS

Résumé

La Bosnie et Herzégovine en tant que l’état est formé après la désintégration de l’ex Yougoslavie et ceci avec l’aide de la communauté internationale . L’accord de Dayton a marqué la fin de la guerre sur le territoire de l’ex Yougoslavie et tracé la formation constitutionnelle d’un nouvel état indépendant. Cet état nouveau est caractérisé par une formation constitutionnelle extrêmement complexe composée d’un système de communes, cantons, deux entités et d’ un district. Les entités sont organisées différemment avec un faible pouvoir central. L’issue de cette situation est une nouvelle constitution comme le point de départ vers le développement d’un état démocratique qui pourrait garantir les mêmes droits à tous ses citoyens, un état sur les principes du fédéralisme, un modèle constitutionnel le plus efficace avec plusieurs unités fédérales, selon le modèle et l’expérience Suisse et Belge par exemple.

Mots-clés : L’accord de Dayton, Bosnie et Herzégovine, entités, fédéralisme

115Dr. sc. Sandra Fabijanić Gagro - Zaštita osoba u nemeđunarodnim oružanim sukobima

Dr. sc. Sandra Fabijanić Gagro, Viši asistent - znanstveni novak Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci

ZAŠTITA OSOBA U NEMEđUNARODNIM ORUŽANIM SUKOBIMA

Prikaz: Osnovni je cilj međunarodnog humanitarnog prava u cjelini ublažavanje posljedica oružanih sukoba. To je moguće učiniti ograničavanjem izbora sredstava i metoda izvo-đenja oružanih operacija, usvajanjem normi koje određuju koji se objekti i ciljevi ne smiju napadati, koje su osobe izuzete od napada i kako prema njima valja postupati. Jedno od osnovnih ograničenja u vođenju neprijateljstava nametnuto je državama u pogledu osoba – svatko tko izravno ne sudjeluje u neprijateljstvima mora biti zaštićen. Pitanje zaštite žrtava oružanih sukoba i civila nije ništa manje značajno u situacijama nemeđunarodnih oružanih sukoba, čak dapače. S obzirom na broj nemeđunarodnih oružanih sukoba i modalitete zlostavljanja kojima smo svjedočili tijekom 20. stoljeća, možda bi bilo potrebno naglasiti čak pojačanu potrebu za zaštitom žrtava te vrste oružanih sukoba. Temelj pravila o zaštiti žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba sadržan je u članku 3. zajedničkom svim Ženevskim konvencijama, koji donosi listu pravila ponašanja, danas prepoznatih kao izraz osnovnih obzira čovječnosti. Dopun-ski protokol II, kao dokument koji se u cijelosti odnosi na zašitu žrtava nemeđunarod-nih oružanih sukoba, kroz svojih dvadesetosam članaka razrađuje i proširuje zaštitu proklamiranu zajedničkim člankom 3.

Ključne riječi: međunarodno humanitarno pravo, nemeđunarodni oružani sukobi, zaštita žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba, članak 3. zajednički svim Ženev-skim konvencijama, Dopunski protokol II

1. Uvod

Na međunarodnoj diplomatskoj konferenciji u Ženevi 1949. godine poduzet je prvi oprezan korak u novo i iznimno složeno područje zaštite žrtava oružanih sukoba. Na konferenciji su sudjelovali predstavnici pedeset i devet zemalja, ovlašteni raspravljati o tekstovima, kao i četiri predstavnika u svojstvu promatrača. Nakon nekoliko mjeseci pregovora, izmjena i dopuna predloženih nacrta tekstova, potpisane su četiri konvencije (dalje: Ženevske konvencije),1

UDK: 341.33Stručni rad

1 Narodne novine – Međunarodni ugovori, 5/1994.


temelji novog međunarodnog humanitarnog prava: 1. Konvencija (I.) za poboljšanje položaja ranjenika i bolesnika u oružanim snagama u ratu; 2. Konvencija (II.) za poboljšanje položaja ranjenika, bolesnika i brodolomaca oružanih snaga na moru; 3. Konvencija (III.) o postupanju s ratnim zarobljenicima i 4. Konvencija (IV.) o zaštiti građanskih osoba za vrijeme rata. Ženevske konvencije imaju ukupno četiristodvadesetdevet članaka2 koji predstavljaju cje-linu, a njihovim zajedničkim odredbama osigurano je jedinstvo sustava međunarodnog huma-nitarnog prava i podjednaka, uravnotežena zaštita svih kategorija žrtava rata. Postoji jedno opće jamstvo zaštićenim osobama da pravila koja ih štite moraju biti primijenjena u svim međunarodnim oružanim sukobima, a takvi su sukobi definirani u Konvencijama.3 Kako bi primjena Konvencija bila proširena na što veći broj slučajeva, proširen je pojam međunarodnog oružanog sukoba. Konvencije će se primjenjivati u slučaju objavljenog rata ili svakog drugog oružanog sukoba koji izbije između dviju ili više visokih strana ugovornica, čak i ako jedna od njih nije priznala ratno stanje. Također, konvencije se primjenjuju na slučajeve okupacije čita-vog ili dijela područja jedne visoke ugovorne stranke, čak i ako ta okupacija ne naiđe ni na kakav vojni otpor.4 Međutim, Ženevska konferencija 1949. godine unijela je u pravo oružanih sukoba još jednu izvanrednu novinu, značajnu sa stajališta ovog rada. Prvi put u povijesti utvrđena su i određena pravila koja, kao svojevrsni standard, trebaju vrijediti i u nemeđunarodnim oružanim suko-bima. Do tada su se starije konvencije smatrale primjenjivim jedino u ratovima između država. Izravni poticaj za donošenje te odredbe bio je španjolski građanski rat, koji je ukazao na teškoću u prisiljavanju stranaka jednog takvog nemeđunarodnog sukoba na poštivanje čak i osnovnih pravila međunarodnog prava. U svjetlu tog iskustva odlučeno je da će se Ženevske konvencije u potpunosti primjenjivati na međunarodne oružane sukobe, ali je u sve četiri Konvencije uve-den zajednički članak 3., koji je primjenjiv “… u slučaju sukoba koji nema međunarodni karakter i koji izbije na području jedne od visokih stranaka ugovornica…”. Usvajanje ovog članka predstavljalo je značajan korak naprijed time što je potvrdilo mogućnost utvrđivanja pravila međunarodnog prava koja se izričito i isključivo odnose na situaciju nemeđunarodnog oružanog sukoba.5

Nakon Drugog svjetskog rata osnovni i proklamirani cilj međunarodnog humanitarnog prava postaje zadovoljenje zahtjeva čovječnosti, neposredna zaštita čovjeka i njegovih interesa u oružanom sukobu,6 što je pristup koji će se osjetiti i na sljedećoj Diplomatskoj konferenciji

2 Prva ženevska konvencija ima ukupno 64 članka, Druga konvencija - 63 članka, Treća konvencija - 143 članka i Četvrta ženevska konvencija ukupno ima 159 članaka.

3 Bugnion, François, The International Committee of the Red Cross and the Protection of War Victims, International Committee of the Red Cross, 2003., str. 315.

4 Članak 2. zajednički svim Ženevskim konvencijama. U odnosu na taj članak v. i stav Međunarodnog suda u predmetu Legal Consequ-ences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, od 9. srpnja 2004. godine, par. 95.

5 Kalshoven, Frits, Ograničenja vođenja rata, Međunarodni odbor Crvenog križa, Zagreb, 2001., str. 11.6 S obzirom na to da Ženevske konvencije stavljaju naglasak na zaštitu žrtava oružanih sukoba, u teoriji se termin “ratno pravo”, koji

je do tada prevladavao, počeo zamjenjivati terminom “humanitarno pravo”. Time se željela naglasiti razlika između haškog prava (Haških konvencija iz 1899. i 1907. godine) i ženevskog prava (Ženevskih konvencija iz 1949.), iako danas pravladava stav da se radi o jedinstvenom sustavu. U tom pravcu ide i mišljenje Međunarodnog suda, koji je u jednom od svojih predmeta utvrdio da su tzv. haško i ženevsko pravo postali tako usko povezani da su s vremenom prerasli u jedan jedinstven kompleksan sustav, koji danas znamo pod nazivom „međunarodno humanitarno pravo“, a to je jedinstvo posebno vidljivo u Dopunskim protokolima uz Ženevske konvencije iz 1977. godine, koji sadrže odredbe iz obje kategorije (V. Advisory Opininion u predmetu: Legality of the threat or use of nuclear weapons, 8 July 1996., International Court of Justice, par. 75). No, treba naglasiti da usprkos tom jedinstvu i jedinstvenom cilju svih pravila koja se odnose na oružane sukobe, pojedini autori ipak većinu odredaba s tog područja razlikuju po tome bave li se one ponajprije načinima i sredstvima borbe ili zaštitom osoba u oružanim sukobima, pa stoga i smatraju da je izraz „pravo oružanih sukoba“ adekvatniji od izraza “humanitarno pravo“. V. u: Andrassy, Juraj Bakotić, Božidar Seršić, Maja Vukas, Budislav, Međunarodno pravo 3, Školska knjiga, Zagreb, 2006., str. 128 – 129; Shaw, Malcolm N., International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 1997., str. 812 – 815.


1977. godine, prilikom usvajanja Dopunskih protokola o zaštiti žrtava međunarodnih, odnosno nemeđunarodnih oružanih sukoba.7

Dopunski protokol za zaštitu žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba (dalje: Dopunski protokol II) II poduzeo je male, ali značajne korake u pravcu ograničavanja ratovanja putem međunarodnog ugovornog prava. Time ipak nije zašao na sasvim novo područje, budući da je i ovdje običajno pravo tijekom godina već izgradilo nekoliko osnovnih usmjeravajućih načela. Među njima tri zaslužuju posebnu pozornost, a sadržana su već u Rezoluciji Ujedinjenih naroda broj 2444, koja je na Međunarodnoj konferenciji o ljudskim pravima, u Teheranu 1968. godine, usvojena bez prigovora.8 Budući da ova načela ne prave razliku između tradicionalnih katego-rija sukoba, ona čine temelje međunarodnog humanitarnog prava u cjelini. Moguće ih je sažeti u tri osnovna načela: 1.Pravo na uporabu metoda i sredstava ratovanja nije neograničeno; 2.Zabranjeni su napadi na civilno stanovništvo; 3.U svako doba nužno je razlikovati borce i civile. Prema utvrđenim pravilima međunarodnog humanitarnog prava, ograničenja ratovanja proizlaze iz pretpostavke da sukobljene strane nemaju neograničeno pravo u izboru sredstava ratovanja i nanošenja gubitaka neprijatelju. One se moraju voditi načelom vojne potrebe – upo-rabom nasilja u minimalnom opsegu i intenzitetu koji je potreban za postizanje cilja, kao i nače-lom humanosti – zaštitom života i zdravlja civila, jer su to osobe koje ne predstavljaju prijetnju sukobljenim stranama. Cilj sukoba je oslabiti borbenu snagu drugu strane, ali uz postojeće gra-nice usvojene u obliku načela kojih se moraju pridržavati sve strane u sukobu. U Dopunskom protokolu II moguće je naći odjeke drugog i trećeg načela s Teheranske konferencije, koja izri-jekom zabranjuju napade na civilno stanovništvo ili na pojedine civile.9 Svatko tko izravno ne sudjeluje u neprijateljstvima mora biti zaštićen.

2. Osnovna pravila o zaštiti žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba

Osnovna pravila o zaštiti žrtava nemeđunarodnih oružanih sukoba nalaze se u spomenu-tom članku 3. zajedničkom svim Ženevskim konvencijama. Članak 3. donosi listu pravila koja su izraz osnovnih obzira čovječnosti (elementary considerations of humanity)10 i predstavljaju opću uputu sukobljenim stranama da prema svima onima koji izravno ne sudjeluju u neprija-teljstvima, uključujući pripadnike oružanih snaga koji su položili oružje i osobe koje su izvan bojnog ustroja (hors de combat) zbog bolesti, rana, lišenja slobode ili bilo kojeg drugog razloga,

7 Za izvor v. u: Narodne novine – Međunarodni ugovori, 5/1994.8 Teheranska konferencija održana je od 22. travnja do 13. svibnja 1968. godine, a povod njenog sazivanja bilo je obilježavanje dva-

desete godišnjice donošenja Opće deklaracije o ljudskim pravima. Tom je prilikom usvojen čitav niz rezolucija o brojnim različitim aspektima međunarodne zaštite ljudskih prava. Između ostalog, na Konferenciji je dan poticaj istraživanju o potrebi za dopunskim humanitarnim međunarodnim konvencijama ili mogućom revizijom postojećih konvencija radi osiguranja bolje zaštite civila, rat-nih zarobljenika i boraca u svim oružanim sukobima, te zabrane i ograničenja uporabe određenih metoda i sredstava ratovanja. V. tekst Rezolucije Respect for Human Rights in Armed Conflict, UN General Assembly Resolution 2444 (xxIII), od 19. prosinca 1968. godine. Za komentar v. primjerice i u: Doswald – Beck, Louise, Vité, Sylvain, International Humanitarian Law and Human Rights Law, International Review of the Red Cross, vol. 75, br. 293, 1993., str. 105.

9 Članak 13. Dopunskog protokola II.10 zraz “elementary considerations of humanity” prvi je put spomenut u praksi Međunarodnog suda, u predmetu Corfu Channel (Uni-

ted Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Albania), od 9. travnja 1949. godine, par. 215. Taj je izraz kasnije ponovljen i u predmetu Nicaragua (Case Concerning Military and Paramilitary Activities In and Against Nicaragua), Judgement, International Court of Justice Reports, od 27. lipnja 1986. godine, par. 218


u svakoj prilici postupaju čovječno, bez ikakvog nepovoljnog razlikovanja utemeljenog na rasi, boji kože, vjeroispovijesti ili uvjerenju, spolu, rođenju ili imovinskom stanju, ili bilo kojem dru-gom sličnom kriteriju. Prema gore navedenim osobama zabranjeni su, u svako doba i na sva-kom mjestu, sljedeći postupci: a) nasilje protiv života i tijela, osobito sve vrste ubojstava, sakaćenja, okrutnog postupanja

i mučenja; b) uzimanje talaca; c) povrede osobnog dostojanstva, osobito uvredljivi i ponižavajući postupci; d) izricanje i izvršavanje kazni bez prethodnog suđenja pred redovito ustanovljenim sudom,

koji pruža sva jamstva priznata kao nužna od civiliziranih naroda. Konačno, članak 3. također sadrži humanitarni zahtjev u skladu s kojim se ranjenici i bole-snici moraju prikupiti i zbrinuti. Dopunski protokol II razradio je i tu, prilično općenito uobli-čenu odredbu,11 ali ne na način kako je to učinjeno u Dopunskom protokolu o zaštiti žrtava međunarodnih oružanih sukoba (dalje: Dopunski protokol I). Naime, u zbrinjavanju ranjenika i bolesnika, Dopunski protokol I odlazi korak dalje, predviđajući u članku 17. stavku 1. aktivnu ulogu civilnog stanovništva u njihovu zbrinjavanju. Civilno stanovništvo dužno je poštivati ranjenike, bolesnike i brodolomce, čak i kada oni pripadaju protivničkoj strani i nad njima se ne smije vršiti nasilje. Civilno stanovništvo ovlašteno je prikupiti ranjenike, bolesnike i brodo-lomce i brinuti se o njima, čak i na svoju inicijativu.12 Nitko ne može biti uznemiravan, proga-njan, osuđivan ili kažnjavan zbog takvih humanih djela. Civili u nemeđunarodnom oružanom sukobu (uhićene i internirane osobe, ranjenici, bole-snici, brodolomci), odnosno sve osobe koje ne sudjeluju izravno u neprijateljstvima ili su pre-stale u njima sudjelovati, bez obzira na to je li njihova sloboda bila ograničena ili ne, imaju pravo da im osobnost, čast i vjersko uvjerenje budu poštovani. S njima će se u svim prilikama postupati čovječno, neovisno o boji kože, rasi, vjeri, spolu, bogatstvu. Takvo postupanje mora biti lišeno svakog vida diskriminacije. Zabranjeno je naređivati da ne smije biti preživjelih.13

Načela čovječnog postupanja i nediskriminacije se dalje razrađuju u dugom popisu postu-panja koji su zabranjeni i ostaju zabranjeni, u svako doba i na svakom mjestu. Popis ponavlja određeni broj čina zabranjenih već temeljem članka 3. zajedničkog svim Ženevskim konvenci-jama:

- nasilje nad životom, zdravljem i fizičkim ili mentalnim blagostanjem ljudi, osobito ubojstvo i okrutno postupanje, kao što su mučenje, sakaćenje ili bilo koji oblik tjelesne kazne;

- kolektivne kazne; - uzimanje talaca; - teroristički čini; - vrijeđanje ljudskog dostojanstva, osobito ponižavajući i degradirajući postupci, silovanje, pri-silna prostitucija i svaki oblik nedoličnog napada;

- ropstvo i trgovina robljem u svim oblicima;- pljačka;

11 V. primjerice članke 9., 10. i 12. Dopunskog protokola II.12 Henry Dunant, pokretač ideje o ustanovljenju Međunarodnog Crvenog križa i osoba čiji je rad umnogome pridonio razvoju među-

anrodnog humanitarnog prava, u svom djelu Un souvenir de Solferino iz 1862. godine navodi primjer koji bi mogao predstavljati osnovu takvih odredbi o zaštiti ranjenika i bolesnika. Naime, kada su žene Castiglionea vidjele da on u pomaganju ranjenicima obiju strana ne pravi među njima nikakvu razliku, slijedile su njegov primjer. “Tutti fratelli – Svi su oni braća!” opravdavale su svoj nesebičan rad (Dunant, Henry, A Memory of Solferino, International Committee of Red Cross, Geneva, 1986., str. 72).

13 V. članak 4. stavak 1. Dopunskog protokola II.


- prijetnje izvršenjem bilo kojeg od navedenih čina.14

Dopunski protokol II pravila o zaštiti žrtava posuđuje od Međunarodnog pakta o građan-skim i političkim pravima.15 Članak 4. Dopunskog protokola II utvrđuje temeljna jamstva u cilju osiguranja čovječnog postupanja, članak 5. predstavlja zbornik pravila o postupanju s oso-bama lišenim slobode, dok članak 6. detaljno izlaže pretpostavke za valjano suđenje. Međuna-rodno humanitarno pravo sadrži niz pravila o kaznenim sankcijama.16 Ono zabranjuje izvršenje smrtne kazne nad trudnicama, majkama male djece te osobama koje su u trenutku izvršenja djela bile mlađe od 18 godina.17 Unutar granica tih pravnih jamstava, država koja goni ustanike u nemeđunarodnom oruža-nom sukobu može prema njima primijeniti najstrože mjere. Važno je naglasiti da u nemeđuna-rodnim oružanim sukobima ne postoje kategorije borca ni ratnog zarobljenika – ustanik koji se digne protiv legalne vlasti za nju je običan prijestupnik. Ni zajednički članak 3., a ni Dopunski protokol II ne osiguravaju poseban položaj borcima ili ratnim zarobljenicima. Zarobljeni usta-nik ima pravo tražiti da se prema njemu postupa korektno, ali on nije ratni zarobljenik. Ova razlika naspram pravnog režima koji se primjenjuje u međunarodnim oružanim sukobima i koji daje poseban status borcima i ratnim zarobljenicima objašnjava se stavom država da su ustanici koji ustaju protiv vlasti na području na kojem žive obični prekršitelji zakona. Niti jedna odredba međunarodnog prava ne sprječava vlasti da sude zarobljenim ustanicima temeljem svog nacionalnog kaznenog zakonodavstva.18

3. Načelo razlikovanja osoba koje izravno sudjeluju u neprijateljstvima u odnosu na civile u nemeđunarodnim oružanim sukobima

U međunarodnom humanitarnom pravu jedno je od temeljnih načela – načelo razlikovanja osoba koje sudjeluju u neprijateljstvima u odnosu na one koje u njima ne sudjeluju. Sadržaj tog načela nije jedinstven za sve sukobe, već ovisi o njegovoj vrsti. Naime, u međunarodnom oružanom sukobu vodi se računa o razlici između civila i borca, jer borac nema pravo na život, a svaka je osoba ili borac ili zaštićena osoba – civil ili ratni zaro-bljenik. Ako postoji sumnja je li određena osoba civil ili nije – ona će se smatrati civilom.19 Pravo osobe se mijenja kad se promijeni i njegova kvalifikacija. Civil ima pravo na imunitet od napada, osim ako se uključi u oružane snage, čime gubi prava civila, a stječe prava koja ima borac.20 Pravo borca je sudjelovanje u neprijateljstvima; zbog tog mu se ne može suditi. Drugim rije-čima, osoba koja u borbi sudjeluje kao borac, ima imunitet od kažnjavanja za uzimanje oružja, što je osnovna svrha razlikovanja u međunarodnim oružanim sukobima.

14 Ibid., članak 4. stavak 2.15 V. Dio III Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.16 Članak 3. stavak 1. svih Ženevskih konvencija i članak 6. Protokola II.17 Članak 6. stavak 4. Dopunskog protokola II.18 Gasser, Hans-Peter, Međunarodno humanitarno pravo, uvodna razmatranja, Međunarodni odbor Crvenog križa, Zagreb, 2000.,

str 72.19 V. odredbu članka 50. stavka 1. Dopunskog protokola I. Također v. više i u: Hoffman, Michael H., Rights and Duties, as Captives

and Captors, on Non-state Intervenors During International and Internal Armed Conflict, American Society of International Law Proceedings, vol. 96, 2002., str. 32 – 35; Lopez, Laura, Uncivil Wars: The Challenge of Applying International Humanitarian Law to Internal Armed Conflict, New York University Law Review, vol. 69, br. 4 – 5, 1994., str. 928 – 930.

20 Civil na neokupiranom području koji se prilikom približavanja neprijatelja spontano lati oružja kako bi se odupro trupama napa-dača, ne imajući vremena organizirati se u redovne oružane snage, ako otvoreno nosi oružje i ako poštuje zakone i običaje rata – smatra se ratnim zarobljenikom. V. članak 4 A (6) Dopunskog protokola I.


Tome nasuprot, kao što smo već spomenuli – u nemeđunarodnom sukobu ne postoje osobe koje se nazivaju borcima, a zarobljeni ustanik nema pravo na položaj ratnog zarobljenika Dakle, u skladu s pravima koja pripadaju borcima u međunarodnim oružanim sukobima – borac koji u međunarodnom sukobu ubije neprijatelja u borbi nije kriv, ali ako ustanik to isto učini u nemeđunarodnom oružanom sukobu – kriv je za ubojstvo, nema privilegirani status i kaznit će ga se sukladno odredbama domaćeg zakonodavstva. Osnovno pravilo kažnjavanja iz članka 6. Dopunskog protokola II određuje da se osoba okrivljena za neko djelo ne može osuditi, niti se nad njom može izvršiti kazna, osim na temelju presude suda koji pruža osnovna jamstva za neovisnost i nepristranost. Posebice: a) pravila postupka odredit će da se optuženik mora bez odgode obavijestiti o pojedino-

stima djela koje mu se stavlja na teret i osigurati optuženiku prije i za vrijeme suđenja sva prava i sredstva koja su mu potrebna za obranu;

b) nitko ne može biti kažnjen za neko djelo, osim na temelju individualne kaznene odgovor-nosti;

c) nitko ne može biti osuđen za bilo koji čin ili propust koji nije bio kazneno djelo prema unutarnjem ili međunarodnom pravu u trenutku izvršenja; isto tako, neće se izreći teža kazna od one koja je bila predviđena u trenutku kad je kazneno djelo počinjeno; ako zakon, nakon što je to djelo počinjeno predvidi blažu kaznu, ta će se primijeniti na poči-nitelja;21

d) za svaku se osobu optuženu za neko djelo predmnijeva da je nevina dok joj se u zakonom predviđenom postupku ne dokaže krivnja;

e) svaka osoba optužena za neko djelo ima pravo prisustvovati raspravi; f) nitko se ne može prisiliti da iskazuje protiv sebe ili da prizna krivnju. Prilikom izricanja presude svaka će se osuđena osoba obavijestiti o pravu na podnošenje pravnih lijekova i drugih pravnih sredstava, kao i o rokovima u kojima se njime može kori-stiti.22

Osobe koje više ne sudjeluju u neprijateljstvima i one koje su položile oružje i izvan su bojnog ustroja, imaju pravo na zaštitu od zlostavljanja od strane onih koji ih drže, pravo na čovječno postupanje i zaštitu od okrutnosti. Dopunski protokol II ne navodi kategorije osoba koje imaju pravo na zaštitu i poseban status, kao što je to slučaj s Konvencijom o postupanju s ratnim zarobljenicima,23 već se pravila primjenjuju jednako na sve osobe pogođene oruža-nim sukobom, a koje su u vlasti neprijatelja. I dalje treba poštivati i primjenjivati temeljna prava koja propisuje zajednički članak 3. Ženevskih konvencija, kao i temeljna načela humanog postupka (iz članka 4.) i prava osoba čija je sloboda bila ograničena (iz članka 5. Dopunskog protokola II). Ugovorna pravila primjenjiva u nemeđunarodnom oružanom sukobu, dakle, ne poznaju pojmove borac, ubijanje ili zatočenje neprijatelja, vojni cilj. Nejasno je, međutim, kako defini-rati pripadnike oružane skupine i odrediti kada oni mogu biti predmet napada. Hoćemo li ih

21 Ova odredba članka 6. stavka 2. c) Dopunskog protokola II, koja načelno predstavlja izražavanje načela nullum crimen sine lege i zabrane retroaktivnosti kazne je od izuzetne važnosti, upravo zbog čestih zakonodavnih nejasnoća koje se tijekom jednog neme-đunarodnog oružanog sukoba mogu pojaviti. Ipak, ona ne sprječava kažnjavanje po zakonu donijetom nakon izbijanja sukoba, ali prije no što je djelo počinjeno.

22 Za razliku od članka 75. stavka 4. h) Dopunskog protokola I, članak 6. Dopunskog protokola II ne sadrži načelo ne bis in idem. Odgovor na pitanje zašto je tomu tako možemo potražiti u činjenici da tijekom nemeđunarodnog oružanog sukoba može doći do situacije u kojoj svaka strana proglašava svoje pravo, pa bi posljedično primjena tog načela bila otežana.

23 V. članak 4. Dopunskog protokola I, a u vezi s pravima iz članaka 12. – 16. Ženevske konvencije o postupanju s ratnim zarobljeni-cima.


promatrati kao necivile koji se (ipak) mogu napasti, što bi bio položaj sličan položaju borca u međunarodnom oružanom sukobu? Ili ćemo ih promatrati kao civile koji su izgubili pravo na zaštitu zbog izravnog sudjelovanja u neprijateljstvu i može ih se napasti za vrijeme trajanja oružanog sukoba, jer je pripadnost oružanoj skupini oblik sudjelovanja u neprijateljstvima.24

Tendencija razvoja priklanja se prvom stajalištu. Unatoč tome što ih ne smatramo borcima, preporuka je (u cilju poratne nacionalne pomirbe sukobljenih strana) članovima ustaničkih skupina priznati određena prava, svojstvena borcima u međunarodnim oružanim sukobima. Napor Međunarodnog odbora Crvenog križa već je godinama usmjeren na specifično izjedna-čavanje prava boraca i ustanika – ta tendencija razvoja ide u korist davanja zatočenim oso-bama tretmana u skladu sa zahtjevima humanitarnog prava, odnosno u smjeru da se osobama interniranim i zatočenim u nemeđunarodnom oružanom sukobu prizna status sličan statusu ratnog zarobljenika, pod uvjetom da se pridržavaju načela razlikovanja od civila i prihvate i poštuju pravila humanitarnog prava.25 Radi se o specifičnoj modifikaciji načela iz članka 4. A (2) Treće ženevske konvencije. Sukladno toj odredbi, ratnim zarobljenicima se smatraju i pripad-nici organiziranih pokreta otpora, koji pripadaju jednoj stranci u sukobu i koji djeluju izvan ili unutar njihovog vlastitog područja, uz ispunjenje određenih uvjeta: a) da im na čelu stoji osoba odgovorna za svoje podčinjene; b) da imaju određeni i na daljinu uočljiv znak raspoznavanja; c) da nose oružje otvoreno i d) da se u svojim operacijama pridržavaju zakona i običaja rata. U tom smislu značajan je i prijedlog iz članka 6. stavka 5. Dopunskog protokola II – da države po završetku neprijateljstava u najširoj mogućoj mjeri nastoje amnestirati osobe koje su sudjelovale u oružanom sukobu, ili one koje su lišene slobode iz razloga u vezi s oružanim sukobom, bilo da su internirane ili pritvorene.26 U duhu zahtjeva da se pravila humanitarnog prava poštuju taj se prijedlog smatra dobrodošlim, a vodi u poboljšanje statusa i percepcije o samoj oružanoj skupini, što je svakako u interesu svih sudionika nemeđunarodnih oružanih sukoba.

4. Civili u nemeđunarodnim oružanim sukobima

4.1. Pojam civila

Načelo razlikovanja u nemeđunarodnom oružanom sukobu manifestira se kao razlikova-nje osoba koja izravno sudjeluju u neprijateljstvima u odnosu na civile. Izravno sudjelovanje u neprijateljstvima izlaže osobu napadu, čak i u slučaju kad bi ga se umjesto tog moglo ulo-viti. Međutim, činjenica je da u nemeđunarodnom oružanom sukobu mogućnost razlikovanja dolazi u obzir jedino u slučaju kad/ako se pripadnici oružanih snaga učine prepoznatljivima. Oružane skupine rijetko nose prepoznatljive uniforme, pa su mogućnosti pogrješke pri napadu

24 V. više u: Lubell, Noam, Challenges in Applying Human Rights Law to Armed Conflict, International Review of Red Cross, vol. 87, broj 860, 2005., str. 737 – 754; Meron, Theodor, Lessons from the Balkans, Answering for War Crimes: Lessons from the Balkans, Foreign Affairs, vol. 76, br. 1, 1997., str. 2 – 8.

25 U tom se smislu značajna aktivnost Međunarodnog odbora Crvenog križa očitovala u praksi modernih oružanih sukoba, primjerice onih na području bivše Jugoslavije, Ruande, Somalije, Afganistana itd. V. više u: Shaw, Malcolm N., op. cit., str. 821.

26 Tako je, primjerice, u Republici Hrvatskoj 1996. godine donijet Zakon o općem oprostu (Narodne novine, 80/1996.), kojim se daje opći oprost od kaznenog progona i postupka počiniteljima kaznenih djela počinjenih u agresiji, oružanoj pobuni ili oružanim sukobima, te u svezi s agresijom, oružanom pobunom ili oružanim sukobima u Republici Hrvatskoj. Oprost se odnosi na djela počinjena u razdoblju od 17. kolovoza 1990. do 23. kolovoza 1996., a od oprosta se izuzimaju počinitelji najtežih povreda humani-tarnog prava koje imaju karakter ratnih zločina.


veće i vjerojatnije, a time se lakše opravdavaju napadi na civile. U međunarodnom oružanom sukobu civil je svaka ona osoba koja nije pripadnik oružanih snaga, svaka osoba koja, prema odredbama Dopunskog protokola I, ne pripada jednoj od kate-gorija osoba navedenih u članku 4 A (1), (2) (3) i (6) Treće ženevske konvencije i u članku 43. tog Protokola.27 Konvencija u navedenom članku navodi tko se sve ima smatrati ratnim zarobljeni-kom – ratni zarobljenici su uvijek izuzeti iz kategorije civila. U skladu s odredbom članka 4. stavka 1. Dopunskog protokola II dalo bi se izvesti zaključak da je civil u nemeđunarodnom oružanom sukobu svaka osoba koja ne sudjeluje izravno ili je prestala sudjelovati u neprijateljstvima, neovisno o tome je li njena sloboda ograničena ili nije. Dakle, civilom bi se smatrala svaka osoba koja nije pripadnik oružanih snaga države ili ne pri-pada naoružanoj skupini koja predstavlja drugu sukobljenu stranu. Možemo ovdje spomenuti i definiciju iz Nacrta Pravila o ograničenju opasnosti kojima je izloženo civilno stanovništvo u ratu.28 Značaj tih Pravila je u tome što bi se ona primjenjivala, kako u slučaju proglašenih ratova, tako i u slučaju ratnih stanja koja nisu priznata od jedne od strana u sukobu, ali i u slučaju oružanog sukoba koji nema međunarodni karakter.29 Civilima se sukladno odredbama tih Pravila smatraju sve osobe koje nisu pripadnici oružanih snaga ili njihovih pomoćnih ili pripadajućih organizacija, odnosno osobe koje ne pripadaju tim snagama, ali svejedno sudjeluju u neprijateljstvima.30

U vođenju neprijateljstava važno je pravilo o usmjeravanju vojnih operacija na vojne ciljeve, dok bi civilno stanovništvo moralo ostati izvan sfere oružanih napada. Radi se o pravilu koje je primjenjivo u obje vrste oružanih sukoba. Dakle, bez obzira radi li se o međunarodnom ili nemeđunarodnom oružanom sukobu, u svakoj je situaciji zabranjeno napadati civile i svaka strana mora poduzeti sve mjere opreza kako bi umanjila nanošenje ozljeda civilima.31 Napadi usmjereni protiv civilnog stanovništva kao takvog, bilo radi zastrašivanja ili nekog drugog razloga – zabranjeni su. Zabrana napada odnosi se kako na pojedince, tako i na skupine.32 U urbanim područjima, kao što su gradovi, te na mjestima u blizini izvođenja ratnih operacija, a gdje je pri tom smješten velik broj civila, napad se mora izvesti uz najviši stupanj precizno-sti, ne smiju se izazvati gubici ili uništenja u neposrednoj blizini napadnutog objekta. Osoba odgovorna za izvođenje napada, ukoliko nije sigurna da će uspjeti zadovoljiti navedeni uvjet i poštivati potrebna ograničenja, napad mora odmah obustaviti.33

4.2. Zaštita civila u skladu s odredbama Dopunskog protokola II

Položaj civila u nemeđunarodnom oružanom sukobu u nezavidnijem je položaju, jer se neprijateljstva odvijaju unutar područja jedne države, uz nedostatak međunarodnog nadzora. Civili su često prisiljeni odabrati i favorizirati jednu stranu, a kršenja međunarodnog humani-tarnog prava se često odvijaju pod naglaskom državnog suvereniteta i zabrane miješanja izvana. Odredbe o civilnom stanovništvu sadržane su u Dijelu IV. Dopunskog protokola II. Radi lakše preglednosti zaštite civila tijekom nemeđunarodnog oružanog sukoba, daljnja razmatranja

27 V. članak 50. Dopunskog protokola I.28 V. Draft Rules for the Limitation of the Dangers incurred by the Civilian Population in Time of War, International Committee of

the Red Cross, 1956.29 Članak 2. Nacrta Pravila o ograničenju opasnosti kojima je izloženo civilno stanovništvo u ratu.30 Ibid., članak 4. 31 V. primjerice članke 51. – 58. Dopunskog protokola I i članke 13. – 17. Dopunskog protokola II.32 V. primjerice i članak 6. Nacrta Pravila o ograničenju opasnosti kojima je izloženo civilno stanovništvo u ratu.33 Ibid., članak 9.


ćemo podijeliti na sljedeći način: 1. Osnovna jamstva čovječnog postupanja; 2. Zabrana napada na civilno stanovništvo; 3. Zabrana nanošenja nepotrebnih ozljeda; 4. Zabrana izgladnjivanja kao sredstva ratovanja; 5. Zabrana raseljavanja civilnog stanovništva; 6. Zaštita osoba lišenih slobode; 7. Zaštita ranjenika, bolesnika, brodolomaca, sanitetskog i vjerskog osoblja.

4.2.1. Osnovna jamstva čovječnog postupanja

Kao što je već spomenuto, u skladu s odredbama Dopunskog protokola II, civilima bi se mogle smatrati sve osobe koje izravno ne sudjeluju ili su prestale sudjelovati u neprijateljstvima, bez obzira na to je li njihova sloboda ograničena ili nije. Te osobe imaju pravo na poštovanje svoje ličnosti, časti, uvjerenja i svojih vjerskih obreda. S njima će se u svakoj prilici postupati čovječno, bez ikakvoga nepovoljnog razlikovanja. Zabranjeno je narediti da ne smije biti preži-vjelih.34 Prema tim osobama zabranjeni su i ostaju zabranjeni, u svako doba i na svakom mjestu, sljedeći postupci: a) nasilje protiv života, zdravlja i fizičkog ili mentalnog blagostanja osoba, osobito ubojstvo

te okrutni postupci, kao što su mučenje, sakaćenje ili bilo koji oblik tjelesne kazne; b) kolektivne kazne; c) uzimanje talaca; d) teroristički čini; e) povrede osobnog dostojanstva, osobito uvredljivi i ponižavajući postupci, silovanje, pri-

silna prostitucija i bilo koji oblik povrede ćudoređa; f) ropstvo i trgovina robljem u svim oblicima; g) pljačka; h) prijetnje izvršenjem bilo kojeg od navedenih čina.35 Unatoč tome što se radi o materiji koja polazište nalazi u članku 3. zajedničkom svim Ženevskim konvencijama, članak 4. stavak 2. Dopunskog protokola II donosi nekoliko novina. Kolektivna kažnjavanja, terorizam, ropstvo, pljačka, silovanje, prisilna prostitucija i bilo koji drugi oblik povrede ćudoređa, nisu uvršteni u zajednički članak 3., ali Dopunski protokol II njihovim nabrajanjem nastoji ispraviti taj propust. Pravilo o imunitetu civilnog stanovništva sukobljenim stranama nameće obvezu poštede osoba koje ne sudjeluju neposredno u neprijateljstvima – njih treba poštedjeti koliko to dopu-štaju ciljevi ratovanja. Već smo spomenuli i pravilo da u slučaju sumnje sudjeluje li osoba u neprijateljstvu ili je civil – ona se smatra civilom.36 Posebna kategorija civila, koja u svim oružanim sukobima uživa i posebnu zaštitu, jesu djeca. Ta se zaštita manifestira kroz niz općih odredaba o zaštiti civilnog stanovništva koje ne sudjeluje izravno u neprijateljstvima, a velik dio kojeg čine upravo djeca. Drugi oblik zaštite zajamčen je kroz posebne odredbe predviđene nizom međunarodnih dokumenata posvećenih samo zaštiti djece. Činjenica je da sve veći broj djece sudjeluje u neprijateljstvima, kao dio nao-

34 Članak 4. stavak 1. Dopunskog protokola II.35 Ibid., članak 4. stavak 2. Sličnu odredbu nalazimo u članku 75. Dopunskog protokola I.36 U skladu s određenjem članka 50. stavka 1. Dopunskog protokola I.


ružanih trupa, a koji su zbog svoje nezrelosti i mladosti prisiljeni činiti najgora djela. Djeca su lagana za manipuliranje, često nasilno odvojeni od svojih obitelji, drogirani i alkoholizirani, zbog svojeg stanja i ranjivosti – u strahu od nemogućnosti pronalaska izlaza iz takve situacije i vrlo lako postaju izvršitelji zločina. Stajalište je humanitarnog prava da djeca koja sudjeluju u neprijateljstvima ne gube zbog te činjenice pravo na posebnu zaštitu.37 Oba Dopunska pro-tokola, Konvencija o pravima djeteta iz 1989. godine,38 Fakultativni protokol uz Konvenciju o pravima djeteta,39 kao i niz dokumenata proizašlih iz okrilja Ujedinjenih naroda ili Međuna-rodnog odbora Crvenog križa, svojim obvezujućim djelovanjem na države koje su ih prihvatile nastoje što je više moguće poboljšati status djece, umanjiti njihove patnje i ograničiti njihovo sudjelovanje u neprijateljstvima. U slučaju nemeđunarodnog oružanog sukoba, djeca imaju pravo na osnovna jamstva koja imaju osobe koje ne sudjeluju izravno u neprijateljstvima. Za djecu vrijedi sve što vrijedi i za civile općenito. Dopunski protokol II polazi od odrednice da će se djeci pružiti potrebna njega i pomoć koja ima je potrebna. Ta se odredba nastavlja nizom posebnih odredaba, koje zapravo predstavljaju pojednostavljenu verziju usporedivog propisa iz članaka 77. i 78. Dopunskog pro-tokola I. Djeci će biti osiguran odgoj, uključujući vjerski i moralni, pridržavajući se želja njihovih roditelja, ili u slučaju odsutnosti roditelja – osoba koje su odgovorne za brigu o djeci. Poduzet će se svi odgovarajući koraci da bi se olakšalo ponovno okupljanje obitelji koje su privremeno bile razdvojene. Djeca koja nisu navršila petnaest godina ne smiju se novačiti u oružane snage ili naoružane grupe, niti im se smije dopustiti da sudjeluju u neprijateljstvima. Usprkos toj odredbi, posebna će se zaštita posvećivati djeci koja nisu navršila petnaest godina, a koja nepo-sredno i sudjeluju u neprijateljstvima, ili su zarobljena. Postoji mogućnost da se djeca privre-meno sklone iz područja u kojem su izbila neprijateljstva u sigurnija područja unutar zemlje. To je moguće uz pristanak roditelja ili osoba koje su po zakonu za njih odgovorne, a i nužno je osigurati pratnju osoba koje su odgovorne za sigurnost i blagostanje djeteta.40

Konvencija o pravima djeteta određuje da države stranke moraju osigurati poštivanje pra-vila međunarodnog humanitarnog prava koja se tiču djeteta. Države stranke moraju poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da osobe koje nisu navršile petnaest godina ne sudjeluju izravno u neprijateljstvima. Pozivaju se države da ne novače osobe između petnaest i osa-mnaest godina, već da prednost pri novačenju daju starijim osobama.41 Posebna je važnost te odredbe što proširuje polje primjene članka 77. Dopunskog protokola I i na nemeđunarodni oružani sukob. Fakultativni protokol uz Konvenciju o pravima djeteta također zahtijeva od država da poduzmu sve potrebne mjere kako bi osigurale da se u njihove oružane snage ne novače osobe mlađe od osamnaest godina, te da se spriječi njihovo izravno sudjelovanje u neprijateljstvima.42 Djeca mlađa od petnaest godina, ukoliko sudjeluju u neprijateljstvu imaju privilegirani status koji se sastoji u zadržavanju posebne zaštite, kako je to opisano u članku 4. stavku 3d) Dopun-skog protokola II. Uz posebnu odredbu o zaštiti djece (u vidu izricanja smrtne kazne osobama koje u trenutku počinjenja djela nisu navršile osamnaest godina), spominje se i zabrana njenog izvršenja nad 37 U tom smislu v. posebice članak. 4. stavak 3d) Dopunskog protokola II.38 Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori, 15/ 1990., Narodne novine – Međunarodni ugovori, 12/199339 Puni naziv: Fakultativni protokol uz Konvenciju o pravima djeteta glede uključivanja djece u oružane sukobe, Narodne novine –

Međunarodni ugovori, 5/2002. i 2/2003.40 Članak 4. stavak 3. Dopunskog protokola II.41 Članak 38. Konvencije o pravima djeteta.42 Članak 1. Fakultativnog protokola uz Konvenciju o pravima djeteta.


trudnicama i majkama male djece, što predstavlja nastojanje da se u nemeđunarodnom oru-žanom sukobu posebno zaštite i određene kategorije žena.43 U pravilu, međunarodno huma-nitarno pravo osigurava zaštitu žrtava oružanih sukoba, ali se izraz „žene“ rijetko spominje. Nekoliko odredaba o zaštiti žena nalaze se samo u Ženevskim konvencijama i Dopunskom pro-tokolu I, ali su one primjenjive na međunarodni oružani sukob.44 Što se tiče nemeđunarodnih oružanih sukoba, zajednički članak 3. Ženevskih konvencija na uopćen način zabranjuje djelovanja protiv osoba koje ne sudjeluju u neprijateljstvima, a Dopunski protokol II sadrži manjkavu odredbu članka 13.,45 u kojoj nema izričitog spominjanja žena, kao i odredbu članka 4. stavka 2e) za koju se može pretpostaviti da se prvenstveno odnosi na žene (zabrana silovanja, prisilne prostitucije), te spomenutu odredbu članka 6. stavka 4. o zabrani izvršenja smrtne kazne nad trudnicama i majkama s malom djecom. Iako žene aktivno sudjeluju u oružanim sukobima kao dio oružanih snaga, one su najčešće i najvećim dijelom žrtve. Nasilje protiv žena u oružanom sukobu smatra se sredstvom ratovanja i metodom postizanja ciljeva. To je sredstvo lomljenja otpora, širenja terora i priskrbljivanja informacija. U svim vrstama sukoba (ali ne nužno samo u njima, jer se zločini nad ženama vrše i u miru), ženama se krše ljudska prava i nad njima se provodi nasilje. Najčešći oblik takvog nasi-lja u oružanom sukobu je svakako silovanje. Ono se može provoditi sustavno, zbog ponižavanja žena samih, ali i muškaraca koji su im bliski. Iskustva nedavnih sukoba govore o masovnim silo-vanjima žena druge etničke ili vjerske pripadnosti, a nisu rijetke ni pojave seksualnog ropstva i otmica, radi služenja i udovoljavanja pripadnicima neprijateljske strane. U okviru ljudskih prava primjećuje se pomak u odnosu na položaj žena, ali u međunarodnom humanitarnom pravu se još uvijek takva tendencija slabo razvija. Određeni pozitivni pomaci napravljeni su u kriminalizaciji i kažnjavanju seksualnog nasilja nad ženama u oružanom sukobu. Veliki napre-dak učinjen je osnivanjem Međunarodnog kaznenog tribunala za bivšu Jugoslaviju, čiji Statut silovanje uključuje u sustav zločina protiv čovječnosti, a počinjenje kojih se vezuje i uz posto-janje nemeđunarodnog oružanog sukoba.46 Statut Međunarodnog kaznenog suda također se osvrće na zločin prema ženama, počinjen u okviru nemeđunarodnog oružanog sukoba – silova-nje, spolno porobljavanje, prisiljavanje na prostituciju ili izazivanje nasilne trudnoće, prisilne sterilizacije ili kojeg drugog oblika spolnog nasilja predstavljaju tešku povredu zajedničkog članka 3. Ženevskih konvencija.47

4.2.2. Zabrana napada na civilno stanovništvo

Nemoguće je u potpunosti zaštititi civile. Civilne žrtve su neizbježne, ali poduzimanje odgovarajućih mjera pri izboru oružja, sredstava ratovanja i načina izvođenja napada, treba osigurati da se gubici i štete za civile svedu na minimum. U članku 3. Ženevskih konvencija govori se o zaštiti civila, ali nema pravila o načinima vođenja neprijateljstava kako bi se oni poštedjeli. To je svakako manjkavost te odredbe, jer se u nemeđunarodnom oružanom sukobu civili često koriste kao taoci, živi štitovi, a nerijetko su i mete napada. Članak 3. zajednički svim Ženevskim konvencijama zahtijeva čovječno postupanje za one

43 Članak 6. stavak 4. Dopunskog protokola II.44 V. primjerice članak 97. stavak 4. Konvencije o postupanju s ratnim zarobljenicima i članak 50. stavak 4. Konvencije o zaštiti gra-

đanskih osoba za vrijeme rata.45 Članak 13. uređuje općenitu zaštitu civilnog stanovništva.46 V. članak 5. Statuta Međunarodnog kaznenog tribunala za bivšu Jugoslaviju.47 V. članak 8. stavak 2. Statuta Međunarodnog kaznenog suda.


koji nisu uključeni u neprijateljstva, uključujući ovdje i pripadnike oružanih snaga koji su polo-žili oružje i osobe koje su onesposobljene za borbu iz bilo kojeg razloga. Širokom interpretaci-jom tog članka moglo bi se doći do zaključka kako se Dopunskim protokolom II nije odredilo ništa novo, već su se samo potvrdila i razradila već poznata pravila. Dopunski protokol II ne slijedi dobro razrađene zabrane napada na civile iz članka 51. stavaka 4. i 5., te članka 57. Dopun-skog protokola I (što naravno ne znači da su ta djela dopuštena činjenicom da nisu izričito zabranjena).48 Također, Dopunski protokol II ne spominje previše metode i sredstva ratovanja. Istodobno, budući da on ne priznaje postojanje boraca ni vojnih ciljeva (uz jednu neobičnu iznimku),49 bilo je nemoguće definirati civilno stanovništvo i civilne objekte pozivajući se na te pojmove. Učinak ovog nedostatka definicije je da odredbe o zaštiti civilnog stanovništva, done-kle vise u zraku. Uz to, znatno su kraće nego usporedive odredbe Dopunskog protokola I.50

Dopunski protokol II kodificira zabranu napada na civilno stanovništvo i uporabu sile protiv pojedinog civila u članku 13.51 Prema njegovim odredbama, civilno stanovništvo i gra-đanske osobe uživaju opću zaštitu od opasnosti koje proizlaze iz vojnih operacija.52 U skladu s time zabranjeno ih je napasti, pa su zabranjeni čini nasilja ili prijetnje nasiljem, kojima je glavna svrha terorizirati civilno stanovništvo i širiti strah.53 Civili uživaju zaštitu osim ako i dok izravno sudjeluju u neprijateljstvima.54

4.2.3. Zabrana nanošenja nepotrebnih ozljeda

Zabrana nanošenja nepotrebnih ozljeda ili suvišne patnje nameće se u sklopu zabrane uporabe sredstava ratovanja koja nepotrebno izazivaju patnje onesposobljenih ljudi, te nei-zbježno dovode do njihove smrti. Sukobljene strane prije izvođenja napada trebaju uzeti u obzir načelo proporcionalnosti, kojem je cilj izbjeći nepotrebne žrtve. Napad mora biti u skladu s tim načelom, što znači da šteta nanijeta civilima ne smije biti mnogo veća od prednosti koja bi se ostvarila uništenjem određenog cilja.55 Na taj način se pokušava postići potpuno izbjegavanje

48 Tako su primjerice zabranjeni: napadi koji nisu usmjereni na određeni vojni objekt; napadi pri kojima se primjenjuje metoda ili koristi sredstvo borbe koji ne mogu biti upravljeni na određen vojni objekt; ili napadi pri kojima se primjenjuje metoda ili koristi sredstvo borbe čije se djelovanje ne može ograničiti onako kako je to Dopunskim protokolom I i predviđeno. Ti su napadi takve prirode da pogađaju vojne objekte, civile i civilne objekte bez razlikovanja. Između ostalog, za sljedeće vrste napada se smatra da su izvršene bez izbora ciljeva: napad bombardiranjem bilo kojom metodom ili sredstvima kojima se niz jasno određenih i različitih vojnih objekata u nekom gradu, selu ili u nekoj drugoj zoni koja sadrži sličnu koncentraciju civila i civilnih objekata – tretira kao jedan vojni objekt; napad od kojeg se može očekivati da će izazvati usputne gubitke civilnih života, povrede civila, štete na civilnim objektima ili kombinaciju tih djelovanja, koja bi bila nerazmjerno velika u odnosu na konkretnu i neposrednu vojnu prednost koja se predviđa.

49 V. članak 15. Dopunskog protokola II.50 Kalshoven, Frits, op. cit., str. 152.51 Njegova je, pak, osnova sadržana u odredbi članka 51. Dopunskog Protokola I, koja zaštiti civilnog stanovništva prilazi puno

detaljnije.52 Članak 13. stavak 1. Dopunskog protokola II.53 I bid., članak 13. stavak 2. V. više primjerice u: Gasser, Hans-Peter, Acts of Terror, “Terrorism” and International Humanitarian Law,

International Review of the Red Cross, vol. 84, br. 847, 2002., str. 547 – 570; Roach, Ashley, Application of Humanitarian Law in Non-International Armed Conflicts, American Society of International Law Proceedings, vol. 85, 1991., str. 99.

54 Članak 13. stavak 3. Dopunskog protokola II.55 U tom smislu v. i Savjetodavno mišljenje Međunarodnog suda u predmetu Opinion of the Legality of the Threat or Use of Nuclear

Weapons, od 8. srpnja 1996. godine, gdje se u par. 78 navodi sljedeće: “… humanitarian law…. prohibited certain types of weapons either because of their indiscriminate effect on combatants and civilians or because of the unnecessary suffering caused to combatants, that is to say, a harm greater that that unavoidable to achieve legitimate military objectives.” Slijedi par. 79 u kojem se zaključuje: “It is undobubtedly because a great many rules of humanitarian law applicalble in armed conlict are so fundamental to the respect of the human person and elementary considerations of humanity…”. V. također i Savjetodavno mišljenje u predmetu Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, od 9. srpnja 2004. godine, par. 157.


ili barem umanjenje štete nanijete civilima. Napad je zabranjen ako se može očekivati da će uzrokovati gubitke civilnom stanovništvu, ozljede pojedinaca i štete na civilnim objektima, koji su pretjerani, u odnosu na izravno očekivanu dobit.56 Zabranjeni su nediskriminatorni napadi. To su svi napadi koji nisu usmjereni izravno na neprijatelja, napadi u kojima se koriste sredstva ili metode koje nikako ne mogu dovesti do uništenja neprijateljskog cilja, ili napadi čiji se učinak ne može ograničiti na taj cilj, već su nami-jenjeni tome da nanesu ozljedu i štetu civilima. U Dopunskom protokolu II zabrana se odnosi na zabranu uništenja instalacija i građevina koje sadrže opasne sile, kao što su brane, nuklearne elektrane ili nasipi, čijim bi razaranjem i ispuštanjem sile koju sadrže došlo do nerazmjernih gubitaka za civilno stanovništvo (čak ni kad su, što je vrijedno čuđenja,57 vojni ciljevi).58 Izraz „vojni ciljevi“, kao što je već navedeno, spominje se samo na tom jednom mjestu, u članku 15.

4.2.4. Zabrana izgladnjivanja kao sredstvo ratovanja

Odredbe o zabrani izgladnjivanja, zaštiti dobara prijeko potrebnih za preživljavanje civil-nog stanovništva, o zaštiti postrojenja i instalacija koje sadrže opasne sile, o zaštiti kulturnih dobara i mjesta bogoslužja, te o zabrani prisilnog raseljavanja civila predstavljaju nove odredbe za nemeđunarodne oružane sukobe i nemaju uporište u zajedničkom članku 3. One kores-pondiraju sa sličnom odredbom sadržanom u članku 54. Dopunskog protokola I (s izuzetkom članka 17.), te predstavljaju znatno poboljšanje zaštite civila od učinaka oružanog sukoba. Zabranjeno je napadati, uništavati i premještati ili učiniti nekorisnim objekte nužne za pre-življavanje stanovništva, a to su objekti sa živežnim namirnicama, poljoprivredna područja na kojima se proizvodi hrana ili drži stoka, instalacije za vodu i piće, postrojenja za navodnjava-nje.59

Dakle, izgladnjivanje kao sredstvo ratovanja je zabranjeno. Izgladnjivanje je usmjereno na slabljenje stanovništva, a radi se o namjernom uskraćivanju dobara, kako bi došlo do patnje i gladi. Ne mora konkretno i doći do umiranja od gladi – dovoljno je postojanje nemogućnosti zadovoljenja osnovnih životnih potreba civilnog stanovništva. Zabrana je apsolutna i ne smije se ograničiti. Prikladno je na ovom mjestu spomenuti i odredbu članka 18. Dopunskog protokola II, koja predviđa pružanje humanitarne pomoći civilnom stanovništvu, posebice u slučajevima ako civilno stanovništvo pretjerano pati zbog nestašice zaliha nužnih za njegovo preživljavanje, kao što su hrana i lijekovi, kada će se poduzeti akcije pomoći civilnom stanovništvu, koje su isklju-čivo humanitarnog i nepristranog karaktera i koje se provode bez diskriminacije, uz pristanak visokih stranaka ugovornica kojih se to tiče.60 Radilo se o jednom od kontroverznijih članaka prilikom donošenja Dopunskih protokola, a koje je u konačnici značajno skraćeno. Neslaganje je nastalo kao rezultat dva različita pogleda na pitanje pružanja pomoći. S jedne strane, posto-jalo je stajalište kako se radi o obliku vanjske intervencije, a s druge se naglašavala potreba sprječavanja nepotrebnih patnji civilnog stanovništva, koje je čak i jače izraženo u situacijama nemeđunarodnih oružanih sukoba. Kompromis je bilo teško postići, a i kad je postignut, kriti-

56 V. u tom smislu odredbu članka 51. stavka 5b). Dopunskog protokola I.57 Mišljenje u: Kalshoven, Frits, op. cit., str. 152.58 V. članak 15. Dopunskog protokola II, ali i članak 56. Dopunskog protokola I.59 Članak 14. Dopunskog protokola II, a v. i članak 54. Dopunskog protokola I.60 Članak 18. stavak 2. Dopunskog protokola II, a za usporedbu v. i članak 70. Dopunskog protokola I.


ziran je kao “korak unatrag” u razvoju humanitarnog prava.61 Naime, može se postaviti pitanje radi li se tu možda o obliku međunarodne intervencije čiji je smisao miješanje u unutarnje poslove država (zaraćenih strana) s pozivom na humanitarne razloge, te, s druge strane, postoji li pravo na primanje humanitarne pomoći, odnosno dužnost njenog pružanja? Radi se o pitanju koje je bilo izuzetno aktualno devedesetih godina proš-log stoljeća, u vrijeme najžešćih borbi na mnogim prostorima, između ostalog i na prostoru bivše Jugoslavije. U najnovijim nemeđunarodnim oružanim sukobima pružanje humanitarne pomoći je dobilo toliko široke razmjere da se može smatrati kako je postalo jedna od glavnih, a možda i glavna, forma zaštite predviđena načelima i pravilima humanitarnog prava. Putovi i metode posredstvom kojih se ona ostvaruje nadogradili su pravne uvjete predviđene Ženev-skim konvencijama i Dopunskim protokolima. Zbog teškoća izazvanih složenim karakterom ovih sukoba, ova je aktivnost zahtijevala izuzetno velike političke, diplomatske, ekonomske i socijalne napore.

4.2.5. Zabrana raseljavanja civilnog stanovništva

Ne može se narediti premještanje civilnog stanovništva iz razloga u vezi sa sukobom, ako to ne zahtijevaju razlozi sigurnosti tog stanovništva ili imperativni vojni razlozi. Ako se takvo premještanje mora izvršiti, poduzet će se sve moguće mjere kako bi civilno stanovništvo moglo biti prihvaćeno pod zadovoljavajućim uvjetima smještaja, higijene i zaštite zdravlja, sigurno-sti i prehrane. Stanovništvo se nipošto ne smije prisiljavati da napusti domicilno područje iz razloga vezanih uz oružani sukob.62 U nemeđunarodnom oružanom sukobu česta je pojava pre-mještanje stanovništva, i/ili protjerivanje iz njihovih domova. Nekad je to i krajnji cilj, kako bi se područje etnički “očistilo”, posebice ako se radi o etničkoj ili nacionalnoj manjini. Zabrana prisilnog preseljavanja dio je običajnog prava, a postojeći instrumenti sadrže zabranu takve prakse u svim vrstama oružanih sukoba. Mnoštvo izbjeglica kao posljedica rase-ljavanja stvara posebnu kategoriju osoba koje imaju prava temeljem dokumenata o ljudskim pravima i primjenjivih regionalnih i općih međunarodnih instrumenata o pravima izbjeglica.

4.2.6. Zaštita osoba lišenih slobode

Zajednički članak 3. ne sadrži odredbu koja bi se odnosila na situacije interniranja ili zatoče-nja. Standard čovječnog postupanja koji je u njemu sadržan primjenjuje se prema svima onima koji nisu uključeni u neprijateljstva, uključujući i zatočene osobe. Odredba članka 5. Dopunskog protokola II je vrijedan dodatak međunarodnom humanitar-nom pravu, koji osnovu nalazi u mnogo detaljnijim odredbama Konvencije o zaštiti građanskih osoba za vrijeme rata i Konvencije o postupanju s ratnim zarobljenicima, kao i u Međunarod-nom paktu o građanskim i političkim pravima.63 Prikladan je dodatak općenitijem ograniče-nju iz članka 4. Dopunskog protokola II, a dodjeljuje zaštitu osobama koji su lišene slobode iz razloga vezanih uz oružani sukob, neovisno o tome jesu li internirane ili zatočene.

61 V. više u: Bugnion, François, op. cit., str. 340; Moir, Lindsay, The Law of Internal Armed Conflict, Cambridge Studies in Internatio-nal and Comparative Law, Cambridge, 2003., str. 118; Stoffels, Ruth Abril, Legal Regulation of Humanitarian Assistance in Armed Conflict: Achievements and Gaps, International Review of the Red Cross, vol. 86, br. 855, 2004., str. 515 – 546.

62 V. članak 17. stavke 1. i 2. Dopunskog protokola II.63 V. primjerice Dio III. Konvencije o zaštiti građanskih osoba za vrijeme rata, članke 21. – 24. Konvencije o postupanju s ratnim

zarobljenicima i članke 8. – 11. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.


Članak 5. Dopunskog protokola II pruža izraziti dokaz širokog jaza koji razdvaja konvenci-onalna pravila međunarodnog humanitarnog prava primjenjiva u različitim vrstama oružanih sukoba. Treća Ženevska konvencija uređuje postupak prema ratnim zarobljenicima u među-narodnom oružanom sukobu, a niz pravila Četvrte Ženevske konvencije o postupku prema civilnim internircima jednako je toliko dojmljiv. U usporedbi s njima, članak 5. tek naznačuje neke osnovne crte u svezi s postupkom prema svim osobama čija je sloboda ograničena ili koje su lišene slobode zbog razloga vezanih uz oružani sukob.64 Njime se određuju pravila koja će se kao minimum poštivati u odnosu na osobe koje su lišene slobode iz razloga koji su u vezi s oru-žanim sukobom, bilo da su internirane ili pritvorene. S ranjenicima i bolesnicima postupat će se u skladu s člankom 7., koji uređuje zaštitu i njegu ranjenika, bolesnika i brodolomaca Te osobe će u istoj mjeri kao i lokalno stanovništvo biti opskrbljene hranom i pitkom vodom i osigurat će im se zdravstveni i higijenski uvjeti te pružiti zaštita od klimatskih nepogoda i opasnosti od oružanog sukoba. Dopustit će im se da primaju pojedinačnu i kolektivnu pomoć. Moći će obavljati svoje vjerske obrede i na vlastiti zahtjev, ako je to primjereno, primati duhovnu pomoć od osoba koje obavljaju vjerske funkcije, kao što su vojni svećenici. Ako moraju raditi, uživat će, što se tiče uvjeta rada i zaštite na radu, pogodnosti slične onima što ih uživa lokalno civilno stanovništvo.65

U nastavku se dodaje niz odredaba koje su obvezni poštivati oni koji su odgovorni za inter-naciju ili zatočenje, ali ovaj put – kako se u članku navodi - samo u granicama svojih moguć-nosti. U tu kategoriju spada dopuštenje internircima i zatočenicima da šalju i primaju pisma i dopisnice, kao i zabrana ugrožavanja njihovog fizičkog ili mentalnog zdravlja i integriteta bilo kakvim činom ili propustom. U skladu s tim, zabranjeno je podvrgnuti spomenute osobe bilo kakvom medicinskom postupku koji nije opravdan njihovim zdravstvenim stanjem i koji nije u skladu s općepriznatim medicinskim standardima, koji bi se u sličnim okolnostima primijenili na osobe koje nisu lišene slobode.66 Postoji mišljenje da bi bilo logičnije očekivati da se ovakva zabrana nađe u stavku 1. predmetnog članka, među pravilima koja će se poštivati kao mini-mum.67

S osobama koje nisu internirane ili zatočene, ali čija je sloboda na bilo koji način ograničena iz razloga vezanih uz oružani sukob, postupat će se čovječno, što je postulat kojeg nalazimo u mnogim međunarodnim dokumentima.68 Takav postupak mora osobito biti u skladu s određe-nim odredbama članaka 4. i 5., koje se, između ostalog, odnose i na pojedinačnu i kolektivnu pomoć, vjersku i duhovnu pomoć i korespondenciju. Poduzet će se potrebne mjere radi osigu-ranja osoba lišenih slobode, i to od strane osoba koje odlučuju o takvom lišenju.69

Važno je naglasiti da članak 5. Dopunskog protokola II ne sadrži odredbu koja bi korespon-dirala članku 126. Treće Ženevske konvencije, a koja bi se odnosila na posjete neovisnih tijela. Time je, bilo je mišljenja, djelomično umanjen njen značaj, jer se smatralo da ne postoji nadzor u takvim nezakonitim aktima zadržavanja i interniranja.70 Ipak, unatoč tom propustu, ostaje na snazi pravo humanitarne intervencije iz zajedničkog članka 3. Praksa je pokazala da, iako ne postoji obveza upućivanja zahtjeva za pomoć Međunarodnom odboru Crvenog križa ili kojoj

64 Kalshoven, Frits, op. cit., str. 149.65 Članak 5. stavak 1. točke a) – e) Dopunskog protokola II.66 Ibid., članak 5. stavak 2.67 Mišljenje izraženo u: Kalshoven, Frits, op. cit., str. 149.68 Usp. primjerice članak 3. Europske konvncije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, članak 7. Pakta o građanskim i politič-

kim pravima i članak 5. Opće Deklaracije o ljudskim pravima.69 Ibid., članak 5. stavci 3. i 4.70 Mišljenje izraženo u Moir, Lindsay, op. cit., str. 113.


drugoj nepristranoj organizaciji,71 ipak se, u pravilu, prihvaćaju ponude za pomoć s njihove strane. Ovaj članak ne pravi nikakve razlike s obzirom na razloge zbog kojih je ograničena sloboda neke osobe. Još jednom treba naglasiti da Dopunskom protokolu II ne spominje (ni prihvaća) poseban režim ratnih zarobljenika.

4.2.7. Zaštita ranjenika, bolesnika, brodolomaca, sanitetskog i vjerskog osoblja

U kontekstu zaštite ranjenika, bolesnika i brodolomaca, članak 3. zajednički svim Ženev-skim konvencijama ograničava se na odredbu da će se ranjenici i bolesnici prikupiti i njegovati, dodajući da se prema njima, kao i prema svim ostalim osobama koje izravno ne sudjeluju u neprijateljstvima, mora postupati čovječno i bez diskriminacije. Dio III. Dopunskog protokola II potvrđuje i razvija ta osnovna pravila glede zaštite i njege, te glede pronalaženja ranjenika, bolesnika i brodolomaca, uključujući ovdje i mrtve ranjenike, bolesnike i brodolomce. Kad god to okolnosti dopuste, a osobito nakon boja, poduzet će se bez odgode sve moguće mjere da se pronađu i prikupe ranjenici, bolesnici i brodolomci, da se oni zaštite od pljačke i zlostavljanja i da im se osigura odgovarajuća njega, te da se pronađu mrtvi, spriječi da budu opljačkani i da im se oda posljednja počast.72

Na zaštitu i njegu imaju pravo svi ranjenici, bolesnici i brodolomci, bilo da su sudjelovali u oružanom sukobu ili ne. S njima će se u svakoj prilici postupati čovječno i u najvećoj će mogućoj mjeri, te u najkraćem roku, dobiti medicinsku njegu i skrb, kako to njihovo stanje zahtijeva. Među njima se neće praviti nikakva razlika utemeljena na bilo kojim kriterijima, osim medicin-skih.73 Ovim se određenjem uspostavlja načelo medicinske njege bez diskriminacije.74

Diplomatska konferencija 1974. – 1977. posvetila je posebnu pozornost označavanju i iden-tifikaciji sanitetskih jedinica i transporta i izradila nova rješenja utemeljena na suvremenoj tehnologiji.75 Pravo na zaštitu u okviru obavljanja svojih aktivnosti ima sanitetsko i vjersko oso-blje. Oni nemaju status borca ni kad pripadaju oružanim snagama.76 Radi lakšeg razumijevanja poslužit ćemo se definicijama navedenim u Dopunskom protokolu I, jer sanitetsko i vjersko osoblje nije definirano u Dopunskom protokolu II. Sanitetsko osoblje općenito uključuje one osobe koje je jedna stranka u sukobu isključivo odredila za sanitetske zadatke ili za zadatke upravljanja sanitetskim jedinicama ili za funk-cioniranje ili upravljanje sanitetskim transportima. Taj izraz obuhvaća: a) sanitetsko osoblje, vojno ili civilno, jedne strane u sukobu, uključujući ono navedeno u Prvoj i Drugoj Ženevskoj konvenciji, i ono koje je dodijeljeno organizacijama civilne zaštite; b) sanitetsko osoblje naci-onalnih društava Crvenog križa i drugih nacionalnih dobrovoljnih društava, koje je na odgo-varajući način priznala ili ovlastila jedna sukobljena strana i c) sanitetsko osoblje sanitetskih jedinica ili sanitetskog transporta navedenih u članku 9. stavku 2. Dopunskog protokola I. Vjer-sko osoblje uključuje svećenike i kapelane, vojne ili civilne osobe, koji isključivo obavljaju svoje vjerske dužnosti, a pridodane su: a) oružanim snagama jedne sukobljene strane, b) sanitetskim

71 Amnesty International ili Komisija Ujedinjenih naroda za ljudska prava mogu također pokazati interes za prava zatočenika i ponuditi svoju pomoć.

72 Članak 8. Dopunskog protokola II.73 Ibid., članak 7.74 Kalshoven, Frits, op. cit., str. 151.75 V. Prilog I uz Dopunski protokol I. Primjerice, sanitetski zrakoplovi prepoznaju se po plavom treptavom svjetlu (članak 6. Priloga I),

uveden je postupak identifikacije radio signala (članak 7. Priloga I), elektronska identifikacija u zrakoplovstvu (članak 8. Priloga I).76 Ibid., članak 43. stavak 2.


jedinicama ili sanitetskim transportima jedne sukobljene strane, c) sanitetskim jedinicama ili sanitetskim transportima navedenim u članku 9. stavku 2. Dopunskog protokola I i d) organi-zacijama civilne zaštite jedne stranke u sukobu.77

Članci 9. – 12. Dopunskog protokola II predstavljaju potpuno nove odredbe u sferi neme-đunarodnih oružanih sukoba i nesumnjivo poboljšanje zaštite. Izvršavanje zadataka sanitet-skih službi, nepokretnih sanitetskih ustanova i pokretnih sanitetskih jedinica nije moguće bez zaštitnih pravila koja se primjenjuju u svim slučajevima kad oni svoju djelatnost obavljaju u skladu s profesionalnom etikom, vojnim zakonima i pravilima države na čijem je području došlo do oružanog sukoba. Sanitetsko i vjersko osoblje će se poštivati i štititi, a u obavljanju njihovih dužnosti pružit će im se sva raspoloživa pomoć. Neće ih se prisiljavati na obavljanje zadataka koji su inkompatibilni s njihovom humanitarnom misijom, a zabranjeno je i zahtije-vati od sanitetskog osoblja da u obavljanju svojih dužnosti daju prednost bilo kojoj osobi, osim iz medicinskih razloga.78

Te osnovne odredbe upotpunjuje članak 10., koji utvrđuje određeni broj pravila sličnih onima koja se nalaze u članku 16. Dopunskog protokola I. Uređena je zabrana kažnjavanja bilo koje osobe za obavljanje medicinske aktivnosti u skladu s medicinskom etikom, bez obzira na okolnosti i na korisnike te aktivnosti. Nadalje, zabranjeno je prisiljavanje osoba koje obavljaju te aktivnosti da vrše određene postupke ili djeluju protivno pravilima medicinske etike ili dru-gim medicinskim pravilima koja štite ranjenike i bolesnike ili odredbama Dopunskog protokola II. Isto tako zabranjeno je prisiljavati ih da se suzdrže od čina koje zahtijevaju ta pravila. Istim člankom uređena je i zaštita profesionalne tajne tih osoba u smislu poštovanja, kao i nemoguć-nost kažnjavanja.79

Nadalje, sanitetske jedinice i sredstva sanitetskog transporta u svako će se doba poštivati i štititi i neće biti predmet napada. Zaštita na koju ovi imaju pravo može prestati samo ako se upotrijebe izvan svoje humanitarne funkcije, za vršenje neprijateljskih čina, ali tek nakon upozorenja koje određuje razuman rok i pošto je upozorenje ostalo bez učinka.80 Prema Statutu Međunarodnog kaznenog suda – ratni zločin je i namjerno napadanje bolnica i mjesta gdje su smješteni ranjeni i bolesni, ali i napadi na materijal, medicinske jedinice i transport, kao i osoblje koje koristi prepoznatljiv amblem Ženevskih konvencija, u skladu s međunarodnim pravom.81

Kao znakovi raspoznavanja objekata i sredstava koji uživaju zaštitu određeni su crveni križ, crveni polumjesec ili crveni lav i sunce na bijelom polju. Oni se moraju poštivati u svakoj pri-lici i ne smiju upotrijebiti nepravilno.82 Znak crvenog križa na bijeloj podlozi za označavanje sanitetskih ustanova i osoblja uveden je još Ženevskom konvencijom za poboljšanje položaja vojnih ranjenika na bojnom polju, iz 1864. godine.83 I prije no što je ona potpisana, javljalo se praktično pitanje kako na bojnom polju prepoznati neutralni objekt koji ne smije bit uvučen u sukob i kojeg treba zaštititi od neprijateljstava. U skladu s dugotrajnom vojnom tradicijom, kao najprihvatljivijom je prepoznata ideja o uočljivom isticanju zastave pored zaštićenih objekata. Osobe koje se također htjelo zaštititi trebale su nositi traku oko ruke, a u skladu s tom praksom Ženevska konvencija iz 1864. odredila je da će zastava i traka oko ruke imati znak crvenog križa 77 Ibid., članak 8. točke c) i d).78 Članak 9. Dopunskog protokola II.79 Ibid., članak 10.80 Ibid., članak 11.81 Članak 8. stavak 2e) Rimskog statuta.82 Članak 12. Dopunskog protokola II.83 Za tekst Konvencije v. u: Međunarodne konvencije o ratnom pravu (ure: Petković, B.), Zagreb, 1992., str. 351 – 353.


na bijelom polju.84 Ubrzo nakon što je 1864. godine uveden crveni križ kao zaštitni znak, Turska je umjesto njega odlučila upotrijebiti crveni polumjesec na bijelom polju, obrazlažući to činjenicom da crveni križ vrijeđa vjerske osjećaje muslimana. Taj je znak uključen u ženevsko pravo 1929. godine Konvencijom za poboljšanje položaja ranjenika i bolesnika u vojskama u ratu,85 zajedno s crvenim križem i crvenim lavom i suncem, kojeg je predložio Iran, a koji više nije u uporabi.86 Izrael za obilježavanje zaštićenih objekata i osoba koristi Davidov crveni štit, koji nije priznat u međunarodnom pravu, iako se taj znak poštuje u različitim sukobima na Srednjem istoku. Nacionalno društvo u Izraelu svoje djelatnosti obavlja pod imenom Davidove crvene zvijezde. Budući da ono nije prihvatilo niti jedan od dva međunarodno priznata simbola, to društvo se ni ne priznaje kao dio Pokreta Crvenog križa.87

Usvajanjem Trećeg protokola uz Ženevske konvencije, u prosincu 2005. godine, uveden je i dodatni znak raspoznavanja – crveni kristal. On se sastoji od crvenog okvira u obliku kvadrata na bijelom polju, postavljenog na jedan svoj vrh. Službeno ime novog znaka raspoznavanja je Znak trećeg protokola.88 Unutarnjost kristala može biti ispunjena znakom crvenog križa i/ili crvenog polumjeseca, te znakom Davidove zvijezde, što se prepušta na volju nacionalnim druš-tvima.

5. Zaključna razmatranja

Od početaka proučavanja oružanih sukoba nametalo se pitanje postoje li ograničenja u ponašanju stranaka u sukobu? Danas je odgovor na postavljeno pitanje jasan – takva su ogra-ničenja propisana međunarodnim dokumetima i možemo ih promatrati s moralnog ili prav-nog stajališta. U mjeri u kojoj pripadaju području prava (što je svakako stajalište bliže ovom istraživanju), ograničenja kao takva predstavljaju cjelinu međunarodnog humanitarnog prava primjenjivog u oružanim sukobima, bilo međunarodnim ili nemeđunarodnim. U trenutnom sustavu razgraničenja općenitih pravila koja se odnose na međunarodne, odnosno nemeđunarodne oružane sukobe, a time posredno i pravila koja uređuju humanitarnu zaštitu njihovih sudionika i žrtava, činjenica je da još uvijek postoji očita asimetrija između ta dva sustava. Iako je osnovni zadatak međunarodnog humanitarnog prava pravno uređenje oružanih sukoba u međunarodnoj zajednici ravnopravnih subjekata, teško bismo to mogli pri-hvatiti kao opravdanje te očite asimetrije. Ne radi se ovdje samo o očitom nesrazmjeru u broju odredaba koje uređuju pojedine materije – 28 članaka Dopunskog protokola II + 1 (članak 3. zajedničkim svim Ženevskim konvencijama) : preko 400 članaka Ženevskih konvencija. Važ-nije je skrenuti pozornost na uvjete koji ograničavaju mogućnost realizacije učinkovite zaštite u nemeđunarodnim oružanim sukobima, a koji polaze od proklamacije državne suverenosti i zahtjeva države da unutarnje stvari ostanu u njenoj nadležnosti.

84 Članak 7. stavak 3. Ženevske konvencije za poboljšanje položaja vojnih ranjenika na bojnom polju.85 Za izvor v. u: Službene novine Kraljevine Jugoslavije, 1931., br. 124 – xxxVII.86 Unatoč tome što nakon 1980. godine koristi znak crvenog polumjeseca, Iran i dalje zadržao pravo koristiti i znak crvenog lava i

sunca i zato je taj znak još uvijek priznat Ženevskim konvencijama.87 Gasser, Hans-Peter, Acts of Terror, “Terrorism” and International Humanitarian Law, International Review of the Red Cross, vol.

84, br. 847, 2002., str. 36 – 37.88 Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Adoption of an Additional Distinctive

Emblem (Protocol III), usvojen je 8. prosinca 2005. godine; stupio na snagu 14. siječnja 2007. godine; do svibnja 2008. ratificiran od strane 28 država. Podaci dostupni na: http://www.icrc.org/ihl.nsf/CONVPRES?OpenView.


Iako je razvoj međunarodnog prava od sredine xx. stoljeća naovamo postavio neke nove temelje shvaćanju državne suverenosti, pa je tako suverenost relativizirana u okviru ovlasti Vijeća sigurnosti UN-a da djeluju temeljem Glave VII Povelje Un-a u smislu očuvanja među-narodnog mira i sigurnosti, svjedoci smo činjenice da se odredbe humanitarnog prava u situ-acijama nemeđunarodnih oružanih sukoba često krše. To posljedično naglašava razliku u tre-tmanu žrtava različitih kategorija oružanih sukoba, unatoč novijim tendencijama razvoja koje predlažu primjenu pravila o međunarodnim oružanim sukobima i u nemeđunarodnim, kako bi se na taj način ojačala zaštita žrtava sukoba, neovisno o njihovom predznaku. Sa stajališta žrtve, a u kontekstu ljudskih patnji i gubitaka - predznak sukoba gubi na važnosti. Veliki broj akcija Međunarodnog odbora Crvenog križa od kraja Drugog svjetskog rata naovamo usmje-rava i naglašava razvoj te tendencije. U skladu sa stavom da je stiglo vrijeme za pronalaženje novih, učinkovitijih putova humanitarne zaštite žrtava oružanih sukoba općenito, bit će zani-mljivo promatrati daljnji razvoj međunarodnog humanitarnog prava.

6. Literatura

Andrassy, Juraj Bakotić, Božidar Seršić, Maja Vukas Budislav, Međunarodno pravo 3, Školska knjiga, Zagreb, 2006. Bugnion, François, The International Committee of the Red Cross and the Protection of War Victims, International Committee of the Red Cross, 2003.Doswald – Beck, Louise, Vité, Sylvain, International Humanitarian Law and Human Rights Law, International Review of the Red Cross, vol. 75, br. 293, 1993., str. 94 – 119.Dunant, Henry, A Memory of Solferino, International Committee of Red Cross, Geneva, 1986.Gasser, Hans-Peter, Međunarodno humanitarno pravo, uvodna razmatranja, Međunarodni odbor Crvenog križa, Zagreb, 2000.Gasser, Hans-Peter, Acts of Terror, “Terrorism” and International Humanitarian Law, Interna-tional Review of the Red Cross, vol. 84, br. 847, 2002., str. 547 – 570.Hoffman, Michael H., Rights and Duties, as Captives and Captors, on Non-state Intervenors During International and Internal Armed Conflict, American Society of International Law Pro-ceedings, vol. 96, 2002., str. 32 – 35. Kalshoven, Frits, Ograničenja vođenja rata, Međunarodni odbor Crvenog križa, Zagreb, 2001.Lopez, Laura, Uncivil Wars: The Challenge of Applying International Humanitarian Law to Internal Armed Conflict, New York University Law Review, vol. 69, br. 4 – 5, 1994., str. 916 – 1012.Lubell, Noam, Challenges in Applying Human Rights Law to Armed Conflict, International Review of Red Cross, vol. 87, broj 860, 2005., str. 737 – 754. Meron, Theodor, Answering for War Crimes: Lessons from the Balkans, Foreign Affairs, vol. 76, br. 1, 1997., str. 2 – 8.Moir, Lindsay, The Law of Internal Armed Conflict, Cambridge Studies in International and Comparative Law, Cambridge, 2003.Roach, Ashley, Application of Humanitarian Law in Non-International Armed Conflicts, Ame-rican Society of International Law Proceedings, vol. 85, 1991., str. 98 – 100.Shaw, Malcolm N., International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 1997.Stoffels, Ruth Abril, Legal Regulation of Humanitarian Assistance in Armed Conflict: Achieve-ments and Gaps, International Review of the Red Cross, vol. 86, br. 855, 2004., str. 515 – 546.


D. Sc. Sandra Fabijanić Gagro – senior assistant teacher, junior researcher, Faculty of Law, Uni-versity of Rijeka

PROTECTION OF PERSONS IN NON-INTERNATIONAL ARMED CONFLICTS

Summary

The main goal of international humanitarian law is to reduce the armed conflicts consequences. This can be done by restriction of armed operations means and methods choice, introducing standards that set forth the objects and goals that must not be attacked, the persons exempted from attack and their treatment. One of the main restrictions in conducting enmity has been imposed upon states in sense of persons- anyone who is not directly involved in enmities must be protected. The issue of victims and civilians protection in armed conflicts is not less important than in non-international armed conflicts situations, indeed. Regarding the number of non-international armed conflicts and violence modalities that we were facing in the course of the 20th century the intensified need for victims protection of such armed conflicts should be emphasized. The basis of regulations on non-international armed conflicts victims protection is implied by art. 3 common to the Geneva conventions listing the rules of conduct, recognized as an expression of basic humanity considerations. Supplementary protocol II, as an instrument of twenty-eight articles referring to non-international armed conflict victims protection elaborates and expands on the protections proclaimed by art. 3.

Key words: international humanitarian law, non-international armed conflicts, non-international armed conflict victims protection, art. 3 common to the Geneva conventions, Supplementary protocol II

Dr. Sandra Fabijanić Gagro, höhere Assisstentin, Nachwuchswissenschaftlerin, Fakultät für Rechtswissenschaften in Rijeka

PERSONENSCHUTZ IN NICHT-INTERNATIONALEN WAFFENKONFLIKTEN

Zusammenfassung

Das Grundziel des humanitären Völkerrechts ist es, die Folgen der Waffenkonflikte zu mildern. Es lässt sich durch Einschränkung der Wahl von Mitteln und Methoden der Durchführung von Waffenoperationen realiseren sowie durch Erlassen neuer Normen zur Bestimmung von Objekten und Zielen, die nicht angegriffen werden dürfen und von Personen, die von solchen Angriffen ausgenommen werden müssen, sowie auf welche Weise solche Personen zu behandeln sind. Eine der grundlegenden Einschränkungen im Falle der Waffenkonflikte wurde den Staaten in Bezug auf Behandlung von Personen auferlegt: Jeder, der nicht unmittelbar an feindlichen Konflikten beteiligt ist, muss geschützt werden. Die Frage


des Schutzes von Opfern der Waffenkonflikte und Zivilisten ist keinesfalls von geringerer Bedeutung in Situationen der nicht-internationalen Waffenkonflikte. Mit Rücksicht auf die Anzahl der nicht-internationalen Waffenkonflikte und die Modalitäten der Misshandlung, die im Laufe des 20. Jh. stattgefunden haben, ist es erforderlich, einen stärkeren Bedarf an Schutz der Opfer dieser Art der Waffenkonflikte zu betonen. Die Grundlage für die Regelung des Schutzes von Opfern der nicht-internationalen Waffenkonflikte beinhaltet Art. 3, der in allen Genfer Konventionen enthalten ist und in dem eine Liste von Verhaltensregeln gezählt wird, die heute als Ausdruck der grundlegenden menschenfreundlichen Beachtung anerkannt sind. Das Zusatzprotokoll II als Dokument, das dem Schutz von Opfern der nicht-internationalen Waffenkonflikten gewidmet ist, regelt und erweitert durch seine achtundneunzig Artikel die im gemeinsamen Art. 3 proklamierten Schutzrechte.

Schlüsselwörter: humanitäres Völkerrecht, nicht-internationale Waffenkonflikte, Schutz der Opfer der nicht-internationalen Waffenkonflikte, der für alle Genfer Konventionen gemeinsame Art. 3, das Zusatzprotokoll II.

Dr. sc. Sandra Fabijanić Gagro, maître assistant, Faculté de droit de Rijeka

LA PROTECTION DES PERSONNES DANS LES CONFLITS ARMéS LOCAUx

Résumé

Le but principal du droit humanitaire international est d’atténuer les conséquences des conflits armés. Il est possible d’atteindre ce but par la limitation du choix des moyens et des méthodes de conduite des opérations de combat, et en prenant en compte les normes qui déterminent les cibles et les personnes à protéger ainsi que les règles à leur appliquer. L’une des limitations essentielles imposée aux états dans la conduite des conflits, oblige à la protection des personnes ne participant pas aux conflits. La question de la protection des victimes des conflits armés et des populations civiles n’est pas moins importante dans les situations de conflits armés locaux, bien au contraire. En prenant en considération le nombre des conflits locaux armés ainsi que les exactions dont nous avons été témoins au cours du 20 ème siècle il serait nécessaire de mettre en avant la nécessite de protéger particulièrement les victimes de ce genre de conflit. L’article 3, commun a toutes les conventions de Genève pose le fondement des règles sur la protection des victimes des conflits armés locaux. Il précise la liste des règles de conduite humanitaire universellement reconnues. Son protocole additionnel II, dans ses 28 articles, qui se rapportent en totalité à la protection des victimes des conflits armés locaux, développe et précise la notion de protection énoncée dans le dit article 3.

Mots clés : droit humanitaire international, conflits armés locaux, protection des victimes des conflits armés locaux, article 3 des conventions de Genève, protocole additionnel II.

137I. Jambrek, dipl.iur, mr. sc. P. Goran - Reforma javne uprave u Republici Hrvatskoj - postavlja li Zakon o državnim službenicima temelj za razvoj ljudskih resursa u Hrvatskoj državnoj upravi?

Ines Jambrek, dipl.iur, asistent na Pravnom fakultetu u ZagrebuMr. sc. Petra Goran, voditelj Odsjeka za razvoj Središnjeg državnog ureda za upravu, Zagreb

REFORMA JAVNE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ - POSTAVLJA LI ZAKON O DRŽAVNIM SLUŽBENICIMA TEMELJ ZA RAZVOJ LJUDSKIH RESURSA U HRVATSKOJ DRŽAVNOJ UPRAVI?

Prikaz: Reforma javne uprave pokazuje se neophodna u velikom broju (pa i razvijenih) država, a posebno onih u tranzicijskom procesu. U istima ne funkcionira niti klasični odnosno weberijanski model (koji se naprotiv u razvijenim državama smatra zastarjelim). U Republici Hrvatskoj prvi konkretan korak u provedbi spomenute reforme napravljen je donošenjem novog Zakona o državnim službenicima te Uredbama donesenim za razradu istog. Od Zakona i Uredbi očekuje se da zažive u praksi. U radu se razmatraju četiri elementa koji bi trebali pridonijeti kvaliteti ljudskih resursa i uvjeta za njihov razvoj u državnoj upravi: kvalitetan kadar, zadržavanje istog u službi, daljnja izo-brazba te profesionalizacija i depolitizacija rukovodećih mjesta.

Ključne riječi: pravna reforma u Republici Hrvatskoj, uzroci, povodi i akteri reforme, upravni modeli, Zakon o državnim službenicima, razvoj ljudskih resursa

1. Uvod

Reforma javne uprave pokazuje se kao neophodna u velikom broju država, pa tako i u Hrvatskoj već dugo vremena, no tek je početkom prošle godine, stupanjem na snagu Zakona o državnim službenicima (NN 92/05), u nekoj mjeri napravljen prvi konkretni korak u njezinoj provedbi. Cilj je ovog rada razmotriti postoji li nacionalni koncept reforme državne uprave, koji su čimbenici doveli do usvajanja ovog Zakona i s kojim se modelom državne uprave mogu usporediti dosadašnje reformske mjere. Rad analizira odredbe novog Zakona, kao i poprat-nih podzakonskih akata, koje bi mogle upućivati na novi pristup upravljanju i razvoju ljudskih

UDK: 35.071:35.08(497.5)Pregledni znanstveni rad

138

resursa1 u hrvatskoj državnoj upravi. Na kraju se izvode zaključci o uspješnosti u provođenju novog pristupa i pretpostavkama koje se moraju ostvariti ako se želi uistinu promijeniti pri-stup razvoju ljudskih resursa u hrvatskoj državnoj upravi.

2. Uzroci, povodi i akteri upravne reforme u Hrvatskoj

Procesi globalizacije i europskih integracija te razne međunarodne organizacije2 pred sve zemlje kandidate za ulazak u EU, isto kao i pred same zemlje članice, postavljaju zahtjeve za drugačijom javnom upravom3, koja će podrazumijevati učinkovitije metode upravljanja, dje-lotvorne procedure, otvorenu komunikaciju između državnih tijela i u odnosu prema građa-nima, te općenito jedan novi pristup javnoj službi kao servisu građana. Uključivanje u globalne i eurointegracijske procese traži od javne uprave i njezinih službenika nova znanja, vještine i sposobnosti te drugačiji stav prema vlastitoj ulozi u odnosu prema građanima i potrebi stalnog usavršavanja i razvoja. Budući da se novi Zakon o državnim službenicima predstavlja kao prvi konkretni korak u provedbi reforme javne uprave u Hrvatskoj, potrebno je kratko razmotriti procese koji su doveli do njegovog usvajanja 27. srpnja 2005. Upravna reforma u Hrvatskoj ima slične uzroke kao i u drugim tranzicijskim zemljama, no zanimljivo je pogledati koji su povodi i akteri doveli do nje-nog pokretanja. U ovom radu usredotočit ćemo se na reformu središnje državne uprave, koja bi trebala biti početnim korakom i nositeljem promjena u ostalim dijelovima javne uprave. Upravne reforme neizbježna su potreba svih razvijenih država, a tranzicijskim zemljama predstavljaju osobitu poteškoću zbog kompleksnosti tog procesa u uvjetima ekonomske tran-sformacije, javne štednje i prilagodbi zahtjevima EU. Republika Hrvatska se u svojih 15-ak godina postojanja tek nedavno počela ozbiljnije baviti potrebom restrukturiranja javnog sektora4, iako međunarodne institucije već duže vrijeme ukazuju na neophodnost korjenite reforme javnog sektora. U svom Ekonomskom memorandumu za Hrvatsku, Svjetska banka je javni sektor ocije-nila skupim, rascjepkanim, loše koordiniranim i podložnim političkim utjecajima (World Bank,

I. Jambrek, dipl.iur, mr. sc. P. Goran - Reforma javne uprave u Republici Hrvatskoj - postavlja li Zakon o državnim službenicima temelj za razvoj ljudskih resursa u Hrvatskoj državnoj upravi?

1 U radu će se povremeno koristiti naziv «resursi», a povremeno «potencijali», ovisno o autoru na kojeg se poziva, jer spomenute riječi najčešće imaju isto ili vrlo slično značenje. Ukoliko će u istoj rečenici biti prisutna oba termina, pritom će «potencijali» imati nešto uže značenje, naime odnositi će se isključivo na čovjekove atribute kojim raspolaže.

Međutim, potrebno je spomenuti, da neki autori smatraju da izraz «ljudski resursi» ne treba poistovjećivati s terminom «ljudski potencijali». Izraz ljudski resursi pretpostavljaju širim od pojma ljudskog kapitala i instrumentalno usmjerenim. Više o tome vidi Marčetić, Gordana (2006b), Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Doktorska disertacija, Zagreb, str. 67.

2 „Svijet u kojem živimo svijet je organizacija. Suvremen čovjek ne može pobjeći od organizacije. Ona ga prati od rođenja do smrti. Čovjek je okružen organizacijama, ili kao njihov član, ili se s njima suočava, čak im se eventualno suprotstavlja. Organizacija kao oblik kolektivne akcije pojavila se u dalekoj prošlosti, u trenutku kad je proces diferencijacije sustava kolektivne akcije dobio svoju vertikalnu dimenziju. U odnosu na do tada vladajući oblik kolektivne akcije-primarnu grupu koju karakterizira nizak stupanj hori-zontalne i odsustvo vertikalne diferencijacije-organizacija je otvorila neslućene mogućnosti proširivanja akcionog radijusa čovjeka. Zbog toga se i smatra da organizacija ulazi u red najznačajnijih ljudskih izuma“. Perko-Šeparović, Inge (1975), Teorija organizacije, Zagreb: Školska knjiga, str. 5.

3 Javna uprava se definira kao tijelo koje je dobilo političke ovlasti i sredstva potrebna za zadovoljavanje općih interesa i čija je krajnja svrha opći interes ili, bolje rečeno, promicanje općeg dobra. Tako pojam javne uprave nije ograničen na državnu upravu, koja je njezin vrlo važan dio, nego se odnosi i na regionalnu i lokalnu samoupravu, javna poduzeća, djelatnost koncesionara i subvenci-oniranog privatnika u obavljanju javnih službi. Perko-Šeparović, Inge (2006), Izazovi javnog menadžmenta-dileme javne uprave, Zagreb. Golden marketing, str. 11.

4 Javni sektor možemo definirati kao splet državnih i nedržavnih, ali javno-pravno kontroliranih organizacija, koje obavljaju poslove od općeg društvenog interesa. Pusić, Eugen (2002), Nauka u upravi, Zagreb: Školska knjiga, str. 119-120.

139

2003). U izvještaju SIGMA-e5 ističe se da reformskom procesu nedostaje fokus i nositelj koji će ga pokretati, kao i središnji kapacitet za razvoj i analizu politika, te koordinaciju prijedloga resornih ministarstava (SIGMA, 2004: 2). Opravdane kritike temelje se na jazu između zastarjele i zapostavljene javne uprave koja vuče nasljeđe iz prošlog režima te ambicija Hrvatske za što bržim ulaskom u Europsku uniju. Ako se Hrvatska želi uspješno pripremiti za ulazak u Europsku uniju, neophodno je da provede reformu javne uprave, kao jednu od temeljnih horizontalnih reformi, na kojoj se temelji uspjeh ostalih sektorskih reformi6. Pred Hrvatskom je dvostruki izazov strukturnih reformi u cilju jačanja tržišta, gospodarskog rasta i makroekonomske stabilnosti s jedne strane te zakonodav-nog i institucionalnog prilagođavanja zahtjevima Europske unije s druge strane. Vijeće EU u odluci o Europskom partnerstvu s Hrvatskom upozorava na potrebu poboljša-nja djelovanja javne uprave, kao jedan od kratkoročnih prioriteta, te specificira da se početni koraci moraju usredotočiti na «korištenje transparentnih postupaka za zapošljavanje i promi-canje u karijeri te poboljša(nje) upravljanja ljudskim resursima u svim tijelima javne uprave u cilju osiguravanja odgovornosti, otvorenosti i transparentnosti javne službe»7. Potreba jačanja administrativnih struktura i kapaciteta spominje se vezano za gotovo sve sektorske politike koje se moraju prilagoditi standardima Europske unije. U posljednjem prijedlogu izmjena Pristupnog partnerstva, Europska komisija navodi kao jedan od ključnih prioriteta «potrebu intenziviranja reforme javne uprave“, odnosno „cjelovitu provedbu mjera reforme javne uprave u području zapošljavanja, napredovanja, izobrazbe i depolitizacije te unapređenje upravljanja ljudskim resursima u području javne uprave»8. Preporuke Svjetske banke, koje uključuju depo-litizaciju, proračunsku reformu, jačanje kapaciteta središnjih tijela, te administrativnu konsoli-daciju i decentralizaciju, ipak naglašavaju da se u reformu mora ići oprezno, sustavno i planski, prije no što se posegne za sofisticiranijim metodama analiza ili novog javnog menedžmenta, kako ne bi došlo do preopterećenja vladinih resursa9. Iz ovoga je vidljivo da ipak i Svjetska banka oprezno postupa s reformama javne uprave kada se radi o zemljama u tranziciji. Dok strane institucije precizno i sustavno ukazuju na probleme i definiraju moguće putove unapređivanja trenutnog stanja u hrvatskoj javnoj upravi, naglašavajući važnost upravljanja i razvoja ljudskih resursa u državnoj upravi, hrvatska Vlada kao jedan od niza temeljnih ciljeva u svom programu navodi tek «dovršetak reformi u pravosuđu i javnoj upravi». U definiranju provedbenih mjera za područje javne uprave fokusira se na decentralizaciju i informatizaciju, dok se ljudski resursi spominju tek u smislu potrebe školovanja i usavršavanja službenika10.Nacionalni program Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji za 2007. godinu više ne sadrži poglavlje „jačanje administrativnih kriterija“, (kao ranijih godina), već se specifične aktivnosti vezane uz provedbu pravne stečevine EU navode pod pojedinačnim poglavljima. U


5 SIGMA – Support for Improvement in Governance and Management (potpora za poboljšanje upravljanja i menadžmenta. Djelat-nost SIGMA-e je usmjerena na pomoć u reformama i modernizaciji javnih institucija te oblikovanje i izvršenje programa, kao i pro-cjenu napretka reformi u pojedinim zemljama. Marčetić, Gordana (2004), Javni službenici u zemljama postsocijalističke tranzicije, Magistarski rad, Zagreb, str. 84-85.

6 Tzv. „Madridski kriterij“ - upravnog kapaciteta - Europska je unija 1995. usvojila kao četvrti formalni kriterij za članstvo u EU, a odnosi se na prilagodbu odgovarajućih upravnih struktura s ciljem osiguravanja uvjeta za postupnu i skladnu integraciju.

7 European Commission, (2004), Proposal for a Council Decision on the principles, priorities and conditions contained in the Euro-pean Partnership with Croatia, COM (2004) 275 final.

8 European Commission, (2007), Proposal for a Council Decision on the principles, priorities and conditions contained in the Acce-ssion Partnership with Croatia and repealing Decision 2006/145/EC, COM (2007) 658 final

9 World Bank, (2003), Croatia – Country Economic Memorandum, World Bank Report No. 25434-HR, Volume 1: Summary Report.10 Vlada RH, (2008.), Program Vlade RH za mandat 2008-2011., str. 5.; str. 87.-89.

140

poglavlju o političkim kriterijima navode se mjere za provedbu upravne reforme, no uspored-bom s ranijim godinama vidljivo je kašnjenje u njihovoj provedbi. Iz navedenoga dalo bi se zaključiti da reformu javne uprave u Hrvatskoj potiču i vode među-narodne institucije i vanjski akteri, dok Vlada Republike Hrvatske toj problematici pristupa tek pasivno. Diplomatskim rječnikom Europske komisije rečeno, «ostvaren je ograničeni napredak u području reforme javne uprave, što i dalje predstavlja veliki izazov za Hrvatsku. Potrebna je jasna politička volja te stalno i ozbiljno zalaganje.»11. U uvjetima gdje ne postoji unutarnji kon-senzus oko prioriteta, smjera ili modela reforme javne uprave, niti glavni nosilac reforme, koji bi usmjeravao proces i koordinirao reformske mjere između različitih upravnih tijela cijeli će proces biti usporen, nekoordiniran i usmjeravan vanjskim akterima i faktorima. Gotovo sve reformske mjere u hrvatskoj državnoj upravi potekle su, u stvari, iz potrebe prilagodbi EU i zahtjeva drugih međunarodnih institucija pa se i provode kroz projekte strane pomoći, uz vodstvo stranih konzultanata. To je slučaj i sa samim Zakonom o državnim službe-nicima, kao i osnivanjem Središnjeg državnog ureda za upravu, što su rezultati jednog od pro-jekata CARDS12 programa na kojem su radili strani stručnjaci u suradnji s hrvatskima. Utjecaj vanjskih institucija i konzultanata sam po sebi, ne bi trebao imati negativne posljedice kad bi postojao nacionalni konsenzus i strategijsko usmjerenje koje bi objedinjavalo to mnoštvo poje-dinačnih reformskih napora. Jeadn od problema je da «u Hrvatskoj gotovo i ne postoje visoki državni službenici koji su osposobljeni i zaduženi za predlaganje i razradu strategija i policy programa».13 U uvjetima gdje rukovodeća mjesta u državnoj upravi drže politički imenovane osobe (dužnosnici) ne može se očekivati da stručni posao izrade i provedbe strategija i javnih politika bude kvalitetno obav-ljen.

2. Modeli javne uprave

Budući da nije usvojena nacionalna strategija reforme javne uprave u Hrvatskoj14, teško je reći koji se model (ili pristup) upravne reforme koristio pri provođenju dosadašnjih reformskih mjera, kao i u pisanju Zakona o državnim službenicima i njegovim podzakonskim aktima. Iz navedenih načela u novom Zakonu o državnim službenicima i nekih njegovih odredbi možemo pokušati zaključiti u smjeru kojeg modela se kreće hrvatska javna uprava, fokusirajući se prven-stveno na aspekte koji se tiču državnih službenika i njihovih prava i obveza. Međutim, da bi se shvatilo navedeno potrebno je navesti postojeće modele upravne reforme, te njihove prednosti i nedostatke.


11 Europska komisija, (2007), Hrvatska Izvješće o napretku za 2007. godinu, COM(2007) 663 str. 612 CARDS – Hrvatska je punopravna sudionica Procesa stabilizacije i pridruživanja koji predstavlja okvir podrške Europske Unije

miru, stabilnosti i napretku u jugoistočnoj Europi. Taj proces uključuje Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju te CARDS program pomoći Hrvatskoj u prilagođavanju njezinih struktura EU. Putem CARDS (Program zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju) programa EU podržava ukupni gospodarski i društveni razvoj Hrvatske, te pomaže Hrvatskoj u ispunjavanju svojih obveza prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. Prioriteti CARDS programa su: demokratska stabilizacija, gospodarski i društveni razvoj, pravosuđe i unutarnji poslovi, reforma javne uprave i očuvanje okoliša i prirodnih resursa. Vidi Internet stranicu http://www.delhrv.cec.eu.int.

13 Marčetić, Gordana (2006a), Menadžment ljudskih potencijala u javnoj upravi i novi Zakon o državnim službenicima, Novi infor-mator, 9.3.2006, Zagreb, str. 59.

14 Strategija reforme državne uprave usvojena je tek 19. ožujka 2008. godine (za razdoblje 2008.-2011.), dakle nakon usvajanja Zakona o državnim službenicima i podzakonskih akata koji postavljaju novi sustav upravljanja državnim službenicima. Strategija se bavi državnom upravom, odnosno ne obuhvaća šire područje javne uprave (lokalne samouprave i ostalih javnih organizacija).

141

2.1. Klasični model javne uprave

Upravljanje ljudskim resursima ovisno je o tipu vlasti i pripadajućim instrumentima vlasti (upravnom štabu)15. Tradicionalnom tipu vlasti16 pripadao je i tradicionalni tip upravnog štaba koji je s obzirom na upravljanje ljudskim resursima, načelo podobnosti i načelo arbitrarnosti. Modernoj legalnoj vlasti pripada moderni upravni štab odnosno uprava čiji klasični obrazac seže sve do kraja sedamdesetih godina 20. st., a i dalje da bi se nakon toga kroz reformu novog javnog menadžmenta više ili manje izmijenio. „Od pojave izraza birokracija17 kao i u cijelom 19. stoljeću mogu se ustanoviti tri značenja izraza birokracija: kao hijerarhijski strukturiran sistem ureda (uprave); kao zloupotreba moći od strane činovnika; kao novi tip vladanja činovništva, odnosno profesionalnih upravljača, pri čemu nema dovoljne diferencijacije između poimanja birokracije u smislu zloupotrebe moći i birokracije kao oblika vladavine“.18 Karakteristike klasičnog, modernog upravnog štaba najbolje su određene u ideal-tipu monokratsko-birokratske organizacije Maxa Webera. Naime, Weber nikad nije definirao birokraciju nego je dao njezin „ideal-tip“.19

„Njegov ideal-tip birokratsko-monokratske organizacije (sinonim za modernu organiza-ciju) teorijski osmišljava i logički se veže na načela koje su nam dali ljudi iz prakse. Na taj način on ne prelazi okvire klasične teorije organizacije, već toj teoriji daje očito potrebnu teorijsku


15 „Weber je smatrao da se svako ponašanje orijentira prema skupu pravila tzv. administrativnog poretka. Vlast i upravljanje su usko povezani. Svaki se oblik vlasti izražava i funkcionira kao upravljanje, a svaki oblik upravljanja traži vlast. U organizaciji on razlikuje tri statusa: vlastodršce, upravni štab i ostale članove. Upravni štab ima dvostruki odnos prema pravilima koja čine administrativni poredak: jednim dijelom ta pravila reguliraju ponašanje upravnog štaba, a drugi dio su pravila čije pridržavanje kontrolira upravni štab“. Perko-Šeparović, Inge (1998), Weberov pojam birokracije, u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina, Hrestomatija upravne znanosti sv.1., Pravni fakultet u Zagrebu, str. 89-96.

16 Weberov rad i njegov ideal-tip birokracije, pri čemu opisuje tri tipa vlasti: legalni, tradicionalni i karizmatski (koji se razlikuju po temelju, odnosno izvoru iz kojeg ta vlast proizlazi) svakako predstavlja jedan od najvažnijih radova na području birokratskih organizacija i uprave općenito.

17 Izraz birokracija je kovanica od bureau (francuska riječ burel - vunena tkanina kojom su se pokrivali uredski stolovi; preneseno, riječ označuje same uredske stolove i konačno urede u kojima se stolovi nalaze) i kratein (starogrčki – vladati putem sile). Pusić, op. cit. (bilj. 4), str. 128.

Izraz birokracija se pojavio znatno prije Webera (1764) i od početka nosi u sebi stanovitu ambivalentnost. Prvi ga koristi fiziokrat Vincent de Gourney. On je taj izraz upotrijebio da bi njime označio „službenike, sekretare, inspektore i intendante, koji su postav-ljeni da bi unaprijedili javni interes dok se u stvarnosti čini da je javni interes ustanovljen kako bi služba mogla egzistirati“. Perko-Šeparović, op.cit (bilj. 14), str. 89.

18 Perko-Šeparović, op.cit (bilj. 14), str. 90.19 Da bismo razumjeli kategoriju ideal-tipa najbolje se poslužiti Weberovim određenjem iz 1904: „Ova konstrukcija u sebi je poput

utopije do koje se došlo analitičkim naglašavanjem određenih elemenata realnosti…To nije hipoteza, ali nudi vođenje konstrukciji hipoteze… Ideal-tip nastaje jednostranim naglašavanjem jednog ili više stajališta i sintezom mnoštva difuznih, diskretnih, više ili manje prisutnih, a povremeno odsutnih konkretnih, individualnih fenomena, koji se postavljaju s obzirom na jednostrano nagla-šavanje stajališta u jedinstvenu analitičku konstrukciju. U svojoj konceptualnoj čistoći ova mentalna konstrukcija (Gedankenbild) ne može se naći nigdje u realnosti. To je utopija. Historijsko istraživanje suočava se sa zadatkom da odredi, u svakom pojedinom slučaju, mjeru u kojoj se ta ideal-konstrukcija približava ili udaljava od realnosti…Kako su stajališta koja mogu postati značajna vrlo različita, najrazličitiji se kriterij mogu primijeniti u izboru obilježja koja trebaju ući u konstrukciju ideal-tipa…Ideal-tip je pokušaj da se analiziraju historijski jedinstvene konfiguracije ili njihovi pojedini dijelovi posredstvom genetskih koncepata…Ako historičar odbija pokušaj stvaranja takvog ideal-tipa kao „teoretske konstrukcije“, to je vrlo beskorisni i skupo za njegove kon-kretne heurističke svrhe, a neizbježna je posljedica ili da on svjesno ili nesvjesno koristi druge slične pojmove, a da ih ne formulira verbalno i logično razradi ili da ostane unutar neodređenog područja „osjećanog“…Traži se oštra, precizna distinkcija između logički usporedive analize realnosti posredstvom ideal-tipa u logičkom smislu i vrijednosnih sudova stvarnosti na osnovi ideala. „Ideal-tip“ u našem smislu, da ponovimo još jednom, nema nikakve veze s nikakvom vrstom perfekcije osim čisto logičke perfek-cije“. (Weber, 1971: 63-67, prema Perko-Šeparović, 1998: 92)

Weber je ideal-tip smatrao pogodnim metodološkim postupkom koji nam dopušta historijsku analizu i «razumijevanje», a bez napuštanja činjenica kao osnove analize. Ideal-tip je heuristički vodič u izboru onih činjenica koje smatramo važnim. (Petković, Nasakanda i Kregar, 1990)

142

osnovu i time znanstvenu snagu“.20 Prema Weberu, birokratski tip upravljanja ima određene karakteristike: Posao je raspodijeljen na organizacije, organizacijske jedinice i radna mjesta u njima u obliku čvrstih nadležnosti. Organizacija je strukturirana hijerarhijski, kao ljestvica podređenih i nadređenih mjesta i organizacijskih jedinica. Podloga djelovanja organizacije su spisi koji su poznati samo djelatnicima uprave. Uprava je sklona monopolizirati pristup spisima i općenito tajnovitosti. Za svoj posao službenici su specijalistički obrazovani. Službenici u organizaciji rade puno radno vrijeme. Svako postupanje, odnosno djelovanje, odvija se prema unaprijed utvrđenim pravilima.21 Osobni položaj službenika u birokratskom tipu upravnih organizacija obilježen je sljedećim karakteristikama:1. Rad u organizaciji je zvanje, tj. djelatnost na koju je djelatnik obrazovno pripremljen i osje-

ćajno vezan.2. Rad u upravnoj organizaciji je predmet društvenog štovanja.3. Na radno mjesto se dolazi, po pravilu imenovanjem, a ne izborom.4. Rad u upravnoj organizaciji je načelno doživotan.5. Za rad službenih dobiva plaću.6. Službenik kroz svoj radni vijek napreduje po unaprijed utvrđenim pravilima22 Weber je vidio birokratsku vezanost uz vlast, te da je ona odlučni protivnik svake demo-kracije. Međutim, dilemu – birokracija kao vlast nad vlašću, ili kao birokracija kao instrument vlasti, prepustio je povijesti.23 U suvremenim uvjetima zahtjeva se između ostalog napuštanje zastarjelog weberijanskog shvaćanja o čovjeku kao „racionalnom, neemocionalnom i u svakom slučaju krutom i bezlič-nom biću podvrgnutom pravnim pravilima i dužnostima. Čovjek se ne može svesti isključivo pod racionalno i/ili ekonomsko biće. On je interaktivno multidimenzionalno biće s ogromnim potencijalom koji treba prepoznati i razvijati“.24 Weberov model je doživljavao kritike ranije25, a doživljava ih i danas nakon što je već dugo vremena prisutan u stvarnosti velikog broja država. Jedna od kritika o vrijednosti modela Weberove birokratske organizacije u suvremenim uvjetima tiče se pojma efikasnosti. Weber nije isticao kao bitnu komponentu efikasnost već racionalnost, koji pojmovi nisu jednoznačni. Naprotiv, Weber iako učestalo koristi pojam racionalnosti i formalne racionalnosti, nikada ne upotrebljava riječ efikasnost.26 Ono što se danas posebno kritizira i zamjera Weberovom birokratskom organizacijskom modelu su: veliki troškovi, nedovoljna učinkovitost, rigidnost, sporost i zanemarivanje gra-đana koji su zapravo osnovni klijenti uprave i kojima uprava treba služiti.Kritiziraju se i karijerni sustavi zbog pristranosti sustava zapošljavanja, koji favorizira sektor-


20 Perko-Šeparović, op.cit (bilj. 2), str. 20.21 Pusić, Eugen ( 1998a), Birokratska degeneracija državne uprave, u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge

Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina, Hrestomatija upravne znanosti sv.1., Pravni fakultet u Zagrebu: str. 64-65.22 Pusić, op.cit. (bilj. 20), str. 65.23 Ibidem, str. 66.24 Marčetić, Gordana (2006b), Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Doktorska disertacija, Zagreb, str. 325 Tako primjerice u teorijama birokratske disfunkcije (R. Merton, P. Selznick, A. Goldner i drugi) posvećivala se veća pažnja disfunk-

cionalnim posljedicama neočekivanih ponašanja članova organizacije.26 Marčetić, op.cit. (bilj. 23), str. 3

143

ske stručnjake spram službenika s menadžerskim sposobnostima.Sve ovo za kritičare ovaj model čini zastarjelim i neprikladnim za današnje društvo. Istovremeno s kritikom starog modela javljaju se novi modeli.

2.2. Novi javni menadžment

„Naftna kriza sedamdesetih godina 20. stoljeća već s prvim naftnim šokom, koji je potaknuo deseterostruki porast cijena, izazvala je ozbiljne proračunske deficite u svim zemljama, pa tako i u razvijenim državama Zapada. Osamdesete su bile gorke godine nesmiljenog rezanja prora-čuna javnog sektora i javnih programa. Bilo je nužno smanjiti troškove, uz istodobno povećanje efikasnosti i efektivnosti. U takvom okruženju sve su glasniji zahtjevi da se u upravljanju jav-nim sektorom primjene načela i metode poslovnog menadžmenta (business management)“.27 Novi javni menadžment (New Public Management) je zajednički naziv za niz reformi jav-nog sektora koje se u posljednjih 25 godina provode u većini zemalja OECD-a28, zemljama u razvoju i tranzicijskim zemljama.29

„Reafirmacija ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi potaknuta je velikim dijelom neraci-onalnošću i rastrošnošću socijalne30 države u uvjetima spomenute ekonomske krize. Od tada


27 Perko-Šeparović, op.cit. (bilj. 3), str. 75.28 OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj)29 Tranzicijske zemlje su postsocijalističke zemlje, koje su krajem dvadesetog stoljeća jednostranački politički sustav zamijenile više-

stranačkim sustavima. Bivši sustav temeljio se na drugačijem gospodarskom modelu upravljanja, u kojem nisu vrijedili zakoni tržišta razvijenih zemalja Zapada. Sada se može postaviti pitanje: a što s tranzicijskim zemljama? Te iste zemlje trpe od strukturne nestabilnosti, nedostatka kontinuiteta i neovisnosti državnih službenika, te posebno od političkog utjecaja na svim upravljačkim razinama državne uprave. Marčetić, Gordana (2005b), Obrazovanje i usavršavanje javnih službenika u tranzicijskim zemljama, Revija za socijalnu politiku, 12/2, str. 135.

U ovakvim situacijama klasični model ipak nudi neka rješenja za stabiliziranje tranzicijskih uprava: razdvajanje političkih i admini-strativnih funkcija; sigurnost radnih mjesta; zaštićenost javnih službenika od političkog utjecaja; zajamčeni karijerni razvoj i drugo. Sve navedeno, učinilo bi državnu službu atraktivnim profesionalnim izazovom i pridonijelo povećanju njezine kvalitete. Dakle, da li a priori odbiti klasični sustav kao zastario i neprikladan ili, ipak pokušati naći neki kompromis. Iz povijesnih primjera može se ned-vojbeno naučiti da se „stepenice ne mogu preskakati“. Reforme, temeljene na NJM-u osobito su neprikladne za tranzicijske zemlje, jer se liberalizacijom uvjeta zapošljavanja omogućava daljnja politizacija javnih službi i pojačava nestabilnost ionako nestabilnih javnih uprava. Čak i Svjetska banka, inače zagovornik korjenitih administrativnih reformi u obliku NJM-a, upozorava na opreznost pri primjeni menadžerskih metoda i principa u javnim upravama tranzicijskih zemalja.Tranzicijske zemlje sa svojim nestabilnim i ne-sustavno izgrađenim javnim upravama nisu spremne za neke radikalne reforme i pretjeranu liberalizaciju. „Nerealno je očekivati da se NJM može uspješno implementirati u upravne sustave zemalja koje još nisu izgradile tradicionalnu, weberijansku upravu“. Weberijanski koncept, koji se temelji na znanju, primjeni pravnih pravila i racionalnosti, čini se puno primjereniji za takve zemlje nego NJM. Marčetić, Gordana (2006b), Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Doktorska disertacija, Zagreb, str. 56.

Ono što je tranzicijskim zemljama trenutno neophodno je stabilna javna uprava, a manje je važno koji će se pritom i u kojoj zemlji (s obzirom na njene specifičnosti) model primijeniti. Možda će ponekad biti potrebna i kombinacija nekoliko modela. Tako smatraju i Mc Court i Eldridge, McCourt, Willy, Eldridge, Derek (2003), Global Human Resource Management., UK: Edward Elgar, Cheltenham, str.1.

30 „Socijalna je država, gledana povijesno, niz sve obuhvatnijih mjera države kao organizacije, u prvom redu zakonodavni i upravnih mjera: novi organi, novi postupci, posebna sredstva, s ciljem sprečavanja ili ublažavanja socijalno negativnih posljedica promjena u načinu života ljudi u industrijskom i urbanom društvu, odnosno osiguranja ljudi od rizika koje taj način života sa sobom donosi“. Korijeni socijalne države su u socijalnom osiguranju, u ideji da izvjesni opći rizici života u industrijskom i gradskom života kao što su bolest, invalidnost i starost, daju pravo na određena davanja, nezavisno od imovnog stanja korisnika koja ista potrebuje. Soci-jalno osiguranje, koje se razvilo u 19. stoljeću isprva je bilo vrlo skromnog opsega. U 20. stoljeću situacija se mijenja. U prvom dijelu 20. stoljeća znanstveni i tehnički napredak povećao je proizvodnost rada a time i bogatstvo društava koja su u skladu s navedenim bila u mogućnosti financirati ambiciozne programe socijalne sigurnosti. Nakon drugog svjetskog rata dolazi postepeno do krize socijalne države, odnosno „države dobrobiti“. U posljednjoj četvrtini 20. stoljeća socijalna država nalazi se u ozbiljnoj krizi, koja je rezultatom niza specifičnih uzroka. Veće blagostanje dovelo je do određenih demografskih promjena, produživanja prosječnog ljudskog vijeka, povećanja postotka stanovništva starije dobne populacije, a time i opterećenje mirovinskih fondova i renti. Znan-stveni i tehnološki napredak u medicini povećao je troškove zdravstvene zaštite pa time i cijenu zdravstvenog osiguranja. Mnogi dijelovi populacije iz tzv. „srednje klase“ sve su se teže mogli koristiti „uslugama“ koje je nekada pružala socijalna država. Pusić, Eugen (1999), Država i državna uprava, Zagreb, Pravni fakultet, str. 310-329.

144

započinje period propitivanja socijalne države i traženje uzroka njezinih poteškoća koje neri-jetko karakteriziraju subjektivnost, općenitost i površnost“.31 Temeljni kredo novog javnog menadžmenta je menadžerski razlog koji javne korporacije smatra nedjelotvornim i nekompetentnim organizacijama koje bi tek privatizacijom, karakte-rističnom za privatni sektor mogle postati efikasne odnosno da djeluju s profitom. „Tijekom određenog vremena pokazalo se da stopa produktivnosti više raste kod korporacija koje nisu privatizirane“32

NJM uglavnom obilježavaju pojmovi poput: „mršave države“, privatizacije, smanjenja, minimiziranje i deregulacije, „a koji potječu iz neoliberalne politike u kojoj je NJM čvrsto usa-đen. Pored navedenih, izvorno mu pripadaju i riječi poput: konkurencija, marketizacija, ugova-ranje, učinkovitost i slično“33. NJM se služi konceptima projektnog upravljanja, plitke hijerarhije, usmjerenosti na kli-jenta, ukidanje karijerne državne službe, depolitizacije i cjelovitog upravljanja kvalitetom. Međutim, u tom slučaju državni službenici gube sigurnost zaposlenja i napredovanja, sve veći broj radnih mjesta popunjava se ugovorima ograničenog trajanja, a poslovi se povjeravaju tvrt-kama i pojedincima izvan državne uprave. Kao i kod svake reforme teorija ne može unaprijed predvidjeti sve negativne posljedice. Negativne posljedice reforme NJM-a uglavnom se odnose na to da ekonomske vrijednosti i motivi na kojima počiva politika NJM-a nisu uvijek u skladu s vrijednostima i ciljevima javne uprave, koja prvenstveno mora skrbiti o javnom interesu, pra-vednosti i jednakosti. Unatoč činjenici da su velike međunarodne organizacije (Svjetska banka, MMF34 i druge) na početku tranzicijskog procesa zagovarale menadžerski pristup sustavima javne uprave, kako razvijenim tako i nerazvijenim, zemlje Srednje i Istočne Europe ipak su donekle izbjegle pre-jaki udar menadžerskih reformi. Europska unija zauzela je drugačiji stav u odnosu na upravne sustave tranzicijskih zemalja naglašavajući potrebu za njihovom depolitizacijom i profesionali-zacijom te primjene klasičnog upravnog modela. Takav stav može se objasniti uzimajući u obzir europsku upravnu tradiciju i u zbiljske okolnosti koje vladaju u tranzicijskim zemljama.35

2.3. Washingtonski model

Washingtonski model reforme potaknut je smanjenjem troškova javnog sektora, tj. javne potrošnje. „Rezanje troškova bilo je zamišljeno kroz ozbiljno pomicanje granice države u smislu mini-malističke države. Pravi put prema minimalističkoj državi vidi se u privatizaciji javnih poduzeća ili, u najmanju ruku, smanjenoj potpori tim poduzećima, uz zahtjev da se u jezgri javnog sek-tora-državnoj upravi napose- smanji broj osoblja i njihove plaće; kao utješna nagrada nudi se povišica višim državnim službenicima“.36 Washingtonski model (prema „Washingtonskom konsenzusu“, koji postavlja odrednice zajmova za strukturne prilagodbe MMF-a i Svjetske banke) javlja se prvi put 1982. u Gani, gdje ove međunarodne organizacije uvjetuju dobivanje zajma smanjenjem javnog sektora. Smanje-


31 Marčetić, Gordana (2006b), Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Doktorska disertacija, Zagreb, str. 48.32 Perko-Šeparović, Inge (2002), Novi javni menadžment – britanski model, Politička misao, vol. xxxIx br.4. Zagreb, str. 41.33 Marčetić, op.cit. (bilj. 30), str. 50.34 MMF-Međunarodni monetarni fond35 Marčetić, op.cit. (bilj. 30), str. 59.36 Perko-Šeparović, op.cit. (bilj. 3), str. 77.

145

nje javnih troškova je upravo ključna postavka ovog modela, koji zahtijeva privatizaciju javnih poduzeća, smanjenje izdataka za plaće državnih službenika i pritiskom na odlazak u mirovinu, dok se za uzvrat nudi povišica višim državnim službenicima. Velika Britanija, Gana i Uganda prikazuju se kao uspješni primjeri u provođenju tih reformi. Kao glavne instrumente reforme Perko-Šeparović navodi privatizaciju i liberalizaciju trži-šta. Razloga za privatizaciju je više (menadžerski, gospodarski, ideološki)37, a ona predstavlja restrukturiranje javnog sektora koje izaziva njegovo daljnje restrukturiranje. Dosadašnja iskustva s privatizacijom su različita: od loše vođenih korumpiranih privatiza-cija, pa do uspješnih. „Međutim, dok međunarodne financijske institucije od privatizacije rade fetiš, vrlo je očito da liberalizacija i privatizacija neće izazvati održivi razvoj siromašnih, nego će problem siro-maštva još pojačati“38. Učinci ovog reformskog modela upućuju na povećanu efikasnost u javnom sektoru, no ona je posljedica rezanja sredstava, a ne boljeg menadžmenta. Washingtonski model se preporu-čuje, pa i nameće, preko snažnih financijskih institucija (MMF-a, Svjetske banke) kao donatora, zemljama koje ovise o tim donacijama, tj. zemljama u potrazi za kreditima, bilo da se radi o zemljama u razvoju ili u tranziciji.39 Svjetska banka je ipak nedavno ocijenila 40% svojih projekata reforme državne službe nezadovoljavajućima, a razloge nalazi u nedostatku strategije reforme, nepostojanju političke volje i vlasništva nad reformom i nedostatku pouzdanih podataka na početku reforme, što je neizbježno izazvalo nesporazume.40 Razlog upornog promoviranja ovog modela je taj što on utjelovljuje neoliberalnu misao i načela koja se prevode u cijeli spektar reformi javnog sektora, a čiji je cilj oslobađanje tržišta od bilo kakve državne intervencije.41

Ove reforme zamagljuju razliku između javnog i privatnog, smanjujući veličinu i aktivnost države, uz uvođenje načela privatnog u javni sektor. Taj globalni ideološki konsenzus potiče, dakle, transfer zapadnog modela političke ekono-mije, čija primjena u zemljama u razvoju i u tranziciji42 izaziva vrlo složene, i u najvećoj mjeri neistražene probleme.43 Na taj način reformski modeli ne pokazuju istu mjeru različitosti, nego bi se mogli svesti na dva glavna modela s obzirom na primarni mehanizam regulacije, a to su britanski model (obo-gaćeni washingtonski), čija su glavna obilježja (instrumenti), privatizacija i liberalizacija tržišta,


37 Više o tome vidi Perko-Šeparović, op.cit. (bilj. 3), str 81.38 Ibidem, str. 86.39 Ibidem, str. 87.40 Ibidem, str. 78.41 „Pojedini autori smatraju da je kriza socijalne države (kao glavni pokretač reafirmacija ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi) u

razvijenim zapadnoeuropskim državama, posebno u SAD-u i Velikoj Britaniji, na neki način umjetno indicirana od strane politič-kih aktera koji su se uvijek protivili bilo kakvoj državnoj intervenciji“. Marčetić, op. cit. (bilj. 13), str 48-49.

42 Sve tranzicijske zemlje usvojile su tri ista postulata, koja im je sugerirao Washingtonski konsenzus (Privatizacija, liberalizacija cijena i trgovine te makroekonomska stabilizacija) ali su se razlikovale u brzini, opsegu i načinima provedbe. Za većinu zemalja to je izazvalo snažne socijalne posljedice po stanovništvo, u kombinaciji s posve razumljivim nepoznavanjem zbirnih posljedica sistemskih i političkih promjena i, osim nepotizma rezultiralo je mnogim nekonzistentnostima vezano za reformu. Umjesto eko-nomskog oporavka i unaprjeđenja tržišta rada, reforma je uzrokovala spori napredak, koji je kočio restrukturiranje poduzeća, slabio bankarski sustav, potkopavao ekonomski rast te, doveo do unutarnje i vanjske nestabilnosti i ekonomske krize. Nesporova, Alena (2006), Zašto je nezaposlenost i dalje tako visoka u srednjoj i istočnoj Europi?, u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili stvarnost?, Pravni fakultet sveučilišta u Zagrebu, str. 269-270.

43 Perko-Šeparović, op.cit. (bilj. 3), str. 88.

146

i švedski model, koji karakterizira upravljanje putem rezultata (management by results). Treći , manje profiliran model je nizozemsko-danski, čiji je primarni mehanizam regulacije devolucija/decentralizacija. 44

2.3.1. Britanski model

Financijske institucije MMF i Svjetska banka zemljama koje su ovisne o kreditima, bilo da su u razvoju ili tranziciji preporučuju, zapravo nameću washingtonski model upravne reforme, odnosno britanski podmodel. OECD preporučuje britanski model. Ti se modeli navode kao najbolji primjer reforme.45 U britanskoj reformi javnog sektora ideološki razlozi su bili ispred ekonomskih, što je rezultiralo nizom paradoksa. Reforma je vođena idejom da svaku aktivnost treba ocjenjivati na temelju unaprijed utvrđenih standarda, „a da se za samu reformu nikad nisu utvrdili kriteriji po kojima se ona mogla vrednovati, pa tako uspješnost reforme nikad nisu ocjenjivali oni koji su ju potaknuli i provodili“.46 Za vrijeme duge vladavine konzervativne stranke pod vodstvom Margaret Thatcher47 i Johna Majora48 od 1970. do 1997. godine počelo je energičnije reformiranje britanske javne uprave. Radikalni zahvati koji su u to vrijeme poduzeti bili su neposredno inspirirani neoli-beralnim doktrinama koje su iz ekonomije prenijete na državni sustav upravljanja. U skladu s tim shvaćanjima tržišta predstavljaju bolji način pružanja usluga i službi nego tradicionalna državna uprava.49 Velika Britanija je postala, puno više od SAD-a, „prototipom menadžerske klijentelistički orijentirane, kompetitivne javne službe“.50 „Već 1979. godine pozvani su privatni manageri kao savjetnici britanske vlade, a 1980. počelo je sustavno i opće istraživanje upravljanja i informacijske mreže u centralnim ministar-stvima“.51 „Godine 1982. vlada poduzima službenu Inicijativu za reformiranje financijskog uprav-ljanja, 1988. objavljuje program Slijedeći koraci (Next Steps)52 kojim je reforma usmjerena na pre-tvaranje državnog upravljanja u poslovni management“.53


44 Ibidem, str. 7.45 Ibidem, str. 79.46 Ibidem, str. 80.47 Margaret Thatcher - Rt. Hon. Margaret Hilda Thatcher, Baroness Tatcher of Kesteven (istaknutim građanima Velike Britanije kralj,

odnosno kraljica može dodijeliti plemičku titulu koja nije nasljedna), rođena je 13. listopada 1925. g. Predsjednica Konzervativne stranke bila je od 1975. do 1990. godine, a funkciju britanske premijerke je obnašala od 1979. do 1990. g. Njezin poznati nadimak “Iron Lady” (željezna gospođa) potekao je od strane Sovjetskih medija i prije nego što je postala britanska premijerka jer je oštro isticala svoje stavove protiv komunizma. The New Encyclopaedia Britannica, (Micropaedia), 1986, str. 676

48 John Major - Rt. Hon. Sir John Major, rođen 29. ožujka 1943.g. Prije nego što je postao britanski premijer naslijedivši Margaret Thatcher obnašao je funkcije ministra financija i ministra vanjskih poslova. Kao predsjednik Konzervativne stranke nakon pobjede na općim izborima 1990. godine postao je britanski premijer i ostao na toj funkciji do 1997. godine. Kao zastupnik Donjeg doma povukao se nakon izbora 2001. godine. Internet stranica: http://www.pm.gov.uk/output/Page125.asp

49 Pusić, op.cit. (bilj. 29), str. 428.50 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 31), str. 32.51 Pusić, op.cit. (bilj. 29), str. 428.52 The Next Steps su izvršne agencije koje rade na principu da je najveća odgovornost za rad i upravljanje agencijom povjerena gene-

ralnom direktoru izvršne agencije, koji je za svoje rezultate neposredno odgovoran ministru. Ovdje govorimo o upravnoj odgovor-nosti. Međutim, generalni direktori su odgovorni i prema van. Oni odgovaraju na pismena pitanja koja proizlaze iz Parlamenta, pri čemu se njihovi odgovori bilježe u Hansard-u, te podnose izvještaje izabranim odborima o učinkovitosti njihovih agencija. Kada to zahtjeva određena situacija održavaju konferencije za tisak i medije, kako bi objasnili zašto je došlo do određenog propusta ili pogreške. Ovakav razvoj ubrzava proces odgovornosti, ali postoje granice njihove učinkovitosti. Woodhouse, Diana (1998), Mini-sters and Parliament, Clarendon Press Oxford, str. 218-265.

53 Pusić, op.cit. (bilj. 29), str. 428.

147

Osnovni cilj javnih troškova bio je njihovo smanjenje odnosno „rezanje“ u smislu „stvara-nja“ minimalističke države. To se namjeravalo postići smanjenjem broja zaposlenih u javnom sektoru. U jednom periodu se doista i činilo da je tako i da dolazi do spomenutog smanjenja, međutim u stvarnosti je slika bila drugačija. Prvo, smanjenju tog broja pridonijela je privati-zacija koja je veliki broj ljudi iz javnog sektora prebacila u privatni sektor, drugo, osnivanjem spomenutih agencija The Next Steps, došlo je samo do preoblikovanja državne službe.54 Osim državnih organa i spomenutih agencija pojavljuje se i čitav niz organizacija pod nazi-vom quangos55. S obzirom na neslaganje koje postoji između političara, medija i akademika o tome što stvarno sadržava pojam quangos, politički imperativ je da se njihov broj svede na minimum, što je i učinjeno. Međutim, posljedica opadanja broja quangosa bio je samo rezultat njihova spajanja56. Zakonom o lokalnoj upravi od 1988. i 1992. godine obvezuju se jedinice lokalne samouprave da za sve lokalne javne službe raspisuju otvorene natječaje na kojima ravnopravno mogu sudje-lovati i privatni ponuđači.57 Dolaskom na položaj premijera Johna Majora, objavljen je program vlade Povelja građa-nina (Citizen’s charter 1991), a koji nastoji utvrditi „novi status građana kao korisnika-potro-šača-kupaca usluga javne uprave, dakle ne samo kao korisnika javnih službi. To je bila daljnja mjera koja je trebala istaći tržišni karakter djelatnosti javne uprave.58 Mjere privatizacije znače smanjivanje javnog sektora, ali ne i državne uprave u užem smislu. Državne su zadaće možda čak i narasle uslijed privatizacije, i to zbog zahtjeva da se nad sada privatiziranim djelatnostima, koje su ipak u javnom interesu, osigura dovoljno pouzdana regu-lacija i nadzor.59 Vlada Tony Blaira60, koja je propagirala smanjenje broja quangosa je u samo dvije godine osnovala toliko novih koliko je ukinula starih.61

Istovremeno javno-privatno partnerstvo, koje neki smatraju trećim valom privatizacije, postalo je glavni instrument reforme javnog sektora u Velikoj Britaniji. Dolaskom na vlast Laburističke stranke nije napuštena takva politika (samo je promijenila naziv). Nije bilo za očekivati da će nova vlada mijenjati reforme svojih konzervativnih prethodnika. Tony Blair je i u toku predizborne kampanje kao vođa tadašnje laburističke opozicije izjavio da njihov posao nije poništavanje „konzervativne reforme“. Smatrao je da nema razloga kako bi se prednost dala javnom pružanju dobara i usluga, već da je svu ekonomsku aktivnost najbolje prepustiti privatnom sektoru i podržati djelovanje snage tržišta.62 Moderna, suvremena država bi trebala biti puno više od pukog nastojanja postizanja «efi-


54 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 31), str. 39.55 quangos su tijela, imenovana za obnašanje javnih dužnosti, koja su rangirana od važnih izvršnih tijela kao što je Arts Council,

pa do manjih savjetodavnih zajednica kao što je Expert Advisory Group on AIDS. Njihovi članovi su često imenovani od strane ministara. quangosi nisu dio javne službe i imaju određeni stupanj autonomije. Termin quango nastao je sedamdesetih godina 20. stoljeća, a predstavlja akronim za quasi autonomous non-governmental organisation-kvazi autonomne organizacije. Wright, Tony (2000), The British Political Process, Routhledge, London, str. 277.

56 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 31), str. 38-39.57 Pusić, op.cit. (bilj. 29), str. 429.58 Ibidem59 Ibidem str. 430.60 Tony Blair - Rt. Hon. (The Right Honourable – plemićka titula) Anthony Charles Lynton Blair, rođen 6.svibnja 1953.g. Predsjednik

Laburističke Stranke od 1994. godine. Nakon osamnaestogodišnje vlasti Konzervativne stranke, Blair je sa svojom Laburističkom strankom pobijedio na općim izborima 1997. godine i postao britanski premijer koju funkciju obnaša do 2007. godine. Internet stranica: http://www.pm.gov.uk/output/Page4.asp

61 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 31), str. 39.62 Pusić, op.cit. (bilj. 29), str. 435.


kasnosti». Državu čine ljudi, njeni građani i temeljna pitanja kojima bi se ona trebala baviti su pitanja odgovornosti prema ljudima, koji se ne mogu tretirati samo kao potrošači, kao u pristupu NJM (pod utjecajem ekonomske misli), nego kao građani koji od svoje države traže i odgovornosti za djelovanja i akcije koje poduzima (ili ne poduzima).

2.3.2. Upravljanje kroz rezultate (management by results)

Upravljanje kroz rezultate (management by results, MBR) kao model upravne reforme jav-lja se u skandinavskim zemljama, prvenstveno u Švedskoj od 1998. godine do danas. On se ne temelji, kao prethodna dva, na neoliberalnim, već na socijaldemokratskim vrijednostima koje se njeguju u Skandinaviji.63

Skandinavski socijalni model je aktivno dekomodificirao socijalne potrebe građana u težnji za minimizacijom razmjera u kojima blagostanje pojedinaca ovisi o njihovom uspjehu na trži-štu. Međutim, istiskivanje tržišta iz proizvodne blagostanja u ovom modelu je kombinirano s uvođenjem javnih politika usmjerenih maksimizaciji zaposlenosti i produktivnosti građana.64

Nordijske socijalne države karakterizira trostruki naglasak na jamstvima univerzalnog dohotka i vrlo razvijenim socijalno programima za nemoćne. Uz zajamčene prihode, građani se lakše opredjeljuju na preuzimanje poslovnih rizika, te se tako potiču fleksibilnost i adapta-cija tržišta rada. Nordijski socijalni režim je skup za državni proračun no, može se dokazati da nije skuplji u koliko uračunamo troškove čitavog socijalnog sustava. Ono što su skandinavci prisiljeni plaćati kroz poreze, građani SAD-a prisiljeni su plaćati iz svojih vlastitih džepova. Do sada je model bio u stanju održavati visoku razinu poreza zahvaljujući snažnoj podršci srednje klase. Ipak, degradacija Danske zdravstvene zaštite kroz proteklo desetljeće svjedoči o ozbilj-nim financijskim ograničenjima. Švedsko iskustvo tijekom ekonomske krize 1990-ih, pokazuje da se ovaj model u svojoj osnovi oslanja na pretpostavkama održavanja pune zaposlenosti i gospodarskog rasta. Ukoliko rast ostane spor te ukoliko tržišno uzrokovane nejednakosti i dua-lizmi tržišta rada nastave jačati, model će se naći na teškoj kušnji.65 Ovaj oblik reforme podrazumijeva promjenu pristupa: napuštanjem tradicionalnog pri-stupa u korist pristupa koji ističe ishode javnih politika i njihovo povezivanje s proračunskim procesom: sve odluke o dodjeljivanju sredstava trebaju ovisiti o zahtjevu za rezultatom koji mora biti specificiran u pogledu kvantitete i kvalitete isporučene usluge. Cijeli sustav se orga-nizira u jedinicama za koje se mogu specificirati i dogovoriti rezultati koje one trebaju ostvariti. Tako sustav osigurava snažno usmjeravanje, ali istodobno ostavlja dovoljno slobode za različite jedinice unutar javnih službi koje ga mogu prilagoditi vlastitim potrebama i kulturi.66

Svaka dobro vođena privatna tvrtka slijedi logiku MBR.67 Spomenuti pristup se ponekad naziva i upravljanjem učinkom (perfomance management), a povezan je s pristupom cjelovitog upravljanja kvalitetom (total quality management), koji se prvotno javlja u SAD-u. Švedska je ovaj upravljački pristup prevela u „obvezatno upravlja-nje kvalitetom (Commitment quality Management, CqM) koju prepoznaje potrebe za ravno-težom vanjskih zahtjeva i ograničenih resursa uz postizanje zadovoljstva korisnika i stvarne

63 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 3), str. 93.64 Esping-Andersen, Gøsta (2006), Ka dobrome društvu, još jednom, u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili

stvarnost?, Pravni fakultet sveučilišta u Zagrebu, str. 75-76.65 Ibidem str. 76.66 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 3), str. 93.67 Ibidem


rezultate“.68

MBR uključuje, ističe Perko:1. dugoročne i kratkoročne ciljeve i vrijednosti određene organizacije2. njihovo provođenje u operacijske planove organizacije i njezinih dijelova, te radne planove

za svakog pojedinca3. izgradnju i utvrđivanje odgovarajućih mjerila za izvođenje u organizaciji, njezinim dijelovima

i kod pojedinaca4. redoviti nadzor, prilagodbu, povratnu informaciju i utvrđivanje postignuća.69 Iz toga se može zaključiti da MBR zahtijeva određivanje strateškog usmjerenja, prepo-znavanje sadašnjih ciljeva organizacije, provedene i utvrđene zadatke za postignuće poželjnih ciljeva i odgovarajuću podjelu proračuna što potiče na bolje planiranje, mjerenje i izvještavanje, te komuniciranje i motiviranje službenika.70 U Finskoj i Norveškoj postignut je kompromis između klasičnog modela birokracije, tj. upravljanja putem pravila, i upravljanja putem rezultata koji Nashold naziva upravljanje putem propisa orijentiranom na rezultate, te ga ujedno smatra nesigurnim.71

2.4. Dobro upravljanje

Menadžerske reforme javne uprave kojima su većina razvijenih suvremenih država poku-šavale riješiti svoje probleme i krize, koja traje sa većim ili manjim odstupanjima od druge polo-vice 20. stoljeća, proizvele su niz loših posljedica. Klasični koncept nije bio sposoban samostalno odgovoriti na brojne suvremene probleme, te je potaknuto traženje drugačijih pristupa. „Jedan je od njih i stvaranje nove upravne doktrine dobre vladavine ili dobre uprave (good governance)“.72 Novi javni menadžment je unio pomutnju u odnos privatnog i javnog73 interesa. Pojam dobrog upravljanja, koji se odnosi na javni sektor „znači djelomičnu obnovu vrijednosti pove-zanih s javnim sektorom i javni interesom-odgovornost, jednakost, prevedenost i zakonitost-a donekle i rješavanje pomutnje koju je NJM unio u odnos javnog i privatnog interesa. Naime pitanja polaganja računa, kontrole, reagiranja na potrebe građana, transparentnosti i participa-cije, važna su barem kao pitanja ekonomičnosti i efikasnosti“.74 (Perko-Šeparović, 2006: 15) Suvremena država i njezina uprava mora težiti ostvarivanju puno više od puke učinkovito-sti. Mora se baviti pitanjima odgovornosti prema ljudima pri čemu se ljudi ne mogu tretirati samo kao potrošači ili kupci (kao u pristupu NJM), nego kao građani koji od iste imaju pravo tražiti polaganje računa za akcije koje poduzima ili propušta poduzeti. „Građani žele učinkovite javne službe i (idealno) niske poreze, ali istodobno žele zaštitu svojih prava, da se njihov glas čuje a njihove vrijednosti i preferencije poštuju“.75

68 Ibidem, str. 97.69 Ibidem, str. 93-94.70 Ibidem71 Ibidem, str. 94.72 Marčetić, op.cit. (bilj. 30), str. 61.73 Javni interes predstavlja interese cijeloga građanstva, a putem regulacije mora osigurati da privatni sektor ne nanosi štetu društvu.

Javni interes je opći vodič za javnu upravu i u osnovnom i moralnom smislu služi višoj svrsi. Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 3), str. 9-10.

74 Ibidem, str. 15.75 Ibidem, str. 136.


Iako pojam dobro upravljanje (good governance) ostaje nedovoljno precizan postoji neko-liko različitih pokušaja definiranja da se isti razjasni, a što ovisi o agenciji koja spomenuti pojam koristi76. Kod Ujedinjenih naroda pojam sound governance (pošteno, valjano upravljanje) „ističe puno manje važnost funkcioniranja pluralističkih demokracija za efikasnost i odgovornost upravljanja, a ističe „relativnost kulturnih vrijednosti u kojem se različit skup vrijednosti pripi-suje gospodarskim, političkim i društvenim odnosima, što daje različitu težinu idejama kao što su participacija, individualnost, poredak i vlast.“77 Prema Statutu, Svjetskoj banci se dopušta uzimanje u obzir gospodarskih razmatranja koji podrazumijevaju „zahtjev za otvorenom i predvidljivom politikom, profesionalnosti politike i sposobnosti menadžmenta, kao i za djelotvornim korištenjem resursa, kako bi se postigla viša razina gospodarskog i društvenog razvoja“. Svjetska banka unatoč pokušaju prevladavanja razlika između „neutralnog“ izraza gover-nance i zamršenog (nepouzdanog) izraza good governance obzirom na Statutom zabranjenu bilo kakvu političku intervenciju, teško da je mogla izbjeći istu. Stoga, skoro „polovica kredita u razdoblju od 1991. do 1993.godine unutar governance projekta imala je političke konotacije.“78

Pojam dobro upravljanje (good governance) ima četiri komponente: 1. legitimnost, u smi-slu da sustav upravljanja ima pristanak onih kojima se upravlja; 2. polaganje računa, pretpo-stavlja postojanje mehanizama koji osiguravaju da javni službenici i politički čelnici odgovaraju za svoje postupke i korištenje javnih sredstava; 3. sposobnost u donošenju i provođenju javnih politika i pružanju efikasnih javnih usluga; 4. poštovanje i zaštita ljudskih prava.79 „Governance strukture temelje se na četiri ključna načela: odgovornosti, participaciji, pred-vidljivosti i transparentnosti (razvidnosti), koji se traže za ispravno upravljanje javnim resur-sima, okolinu koja olakšava djelovanje privatnog sektora i produktivno partnerstvo između javnog i privatno sektora koje ne upada u zatvorene krugove utjecaja i povlastica.“80

Termin koji se često rabi u kombinaciji s izrazom governance zovemo capacitiy building, a koji označava izgradnju i porast sposobnosti. Postoji opasnost da se termini governance i

76 Razne međunarodne organizacije u svojim nastojanjima da neku zemlju privole (prisile) na usvajanje određene reforme javnog sektora koriste se definicijama koje pokazuju „odmak od novog javnog menadžmenta“. Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 3), str. 136.

77 Ibidem, str. 137.78 Ibidem79 Ibidem80 Ibidem, str. 140.

Igradnja governancea Sposobnost

Odgovornost Menadžment javnim sektoromMenadžment javnim poduzećima i reformaMenadžment javnim financijamaReforma državne uprave

Participacija Sudjelovanje korisnika/zainteresiranih skupina u projektuSusret (sučeljavanje) javnog i privatnogDecentralizacija ekonomskih funkcija i jačanje lokalne upraveSuradnja s nevladinim organizacijama

Predvidljivost Zakonodavna i regulatorna reformaZakonski okviri za razvoj privatnog sektora

Transparentnost Objavljivanje informacijaStabilna i jasna pravila igre


capacitiy building pomiješaju „što bi moglo uzrokovati da se uži pojam izgradnje sposobnosti, u operativnom smislu, interpretira kao governance u širem smislu i da donositelji javnih odluka ne uzmu u obzir složenost struktura upravljanja i probleme rješavaju na ad hoc način. Razliko-vanje tih dviju dimenzija prikazano je u slijedećoj tablici“.81 Za zemlje koje traže kredite, kao i one koje žele postati članice Europske unije, dobro uprav-ljanje postaje „novi recept, ili bolje zahtjev, u prvom redu Svjetske banke.“82

83Isti zahtjev postavlja se i za sve tranzicijske zemlje koje žele postati članice Europske unije, „iz čega slijedi nužnost provođenja reformi koje omogućavaju tržišno gospodarstvo i demokratski politički poredak.“ Europska komisija u svom dokumentu o europskoj vladavini The White Paper on European Governance, donesen 25.07.2001. godine (poznat i pod nazivom Bijela knjiga), uvidjela je vri-jednost novog koncepta, izjasnila se za njega i navela je njegove osnovne principe: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost, učinkovitost i koherentnost 84. Neke tranzicijske zemlje pokazuju veći, neke manji napredak u svezi reforme dobrog uprav-ljanja. Ahrens kao važne probleme koji ugrožavaju uspjeh tranzicije navodi: slabu državu, slabu lokalnu upravu i loše definirane centralno-lokalne odnose, nedostatak dosljednog političkog vodstva predanog reformskoj politici, raširenu korupciju, slabe nadzorne i regulatorne struk-ture za financijski sektor, proturječja u postojećim zakonima, odsustvo njihove primjene i nedostatak zakonodavne transparentnosti, nerazvijeno civilno društvo, nedostatak tradicije u pogledu savjetovanja i drugo.85 Za nadvladavanje spomenutih problema „potrebna je konstruktivna uloga vlade.“86

4. Reforma javne uprave u Republici Hrvatskoj

4.1. Novi Zakon o državnim službenicima, njegova razrada i primjena u praksi

Novi Zakon o državnim službenicima (u daljem tekstu: Zakon) navodi četiri načela: zako-nitosti i pravne sigurnosti; zabrane diskriminacije i povlašćivanja; hijerarhijske podređenosti; odgovornosti za rezultate (čl. 5.-8.). Ako usporedimo ova načela s «europskima», možemo pri-mijetiti da se učinkovitost, odnosno efikasnost, nigdje ne spominje, isto kao niti otvorenost i sudjelovanje (neki od tih pojmova uvode se kao «načela ponašanja državnih službenika» u kasnijem tekstu Zakona, no u drugačijim formulacijama, vezanim za specifične situacije – čl. 15.-25.) Načela koja su ustanovljena novim Zakonom: zakonitost, hijerarhija, zabrana diskrimina-cije (jednakost i pravičnost), ukazuju na klasični weberijanski, pravno utemeljeni sustav javne

81 Ibidem82 Uloga Svjetske banke nije zanemariva obzirom na njezin mandat i sredstva kojima raspolaže. Utvrdila je četiri komponente uprav-

ljanja: 1. upravljanje javnim sektorom; 2. odgovornost javnih službenika; 3. predvidljivosti pravni okviri za razvoj te 4. transpa-rentnost i informiranje. „Banka je počela provoditi nacionalne institucionalne revizije (national institutional review-NIR) kako bi pomogla u utvrđivanju prioriteta u institucionalnim reformama, koji trebaju biti uključeni u strategiju pomoći konkretnoj zemlji i programu zajma..“ Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 3), str. 143.

83 Ibidem84 Vidjeti u The White Paper on European Governance, od 25.07.2001. godine, str. 10-1185 Perko-Šeparović, op. cit. (bilj. 3), str. 142.86 Ibidem


uprave, što i jest preporuka za veliku većinu uprava tranzicijskih zemalja. Što se utemeljenja karijernog sustava tiče, novim su Zakonom postavljeni pravni temelji, sudeći prema novoj podjeli na dvije kategorije prijema – redovni i izvanredni – gdje se redovni prijem odnosi na osobe s određenom stručnom spremom bez radnog iskustva, a provodi se periodično. Stručne osobe s odgovarajućim radnim iskustvom trebale bi se primati u službu samo izvanredno, na specificirana i slobodna radna mjesta (čl. 48. Zakona). To bi značilo da će velika većina državnih službenika ulaziti u sustav nakon završenog visokog obrazovanja i graditi karijeru kroz napredovanje u službi. Hoće li to postati pravilom, vidjet će se u budućoj praksi. Stvaranje javne službe neovisne o političkoj vlasti tek je djelomično riješeno novim Zako-nom, dok je pitanje sustava plaća u potpunosti izbjegnuto, i ostavljeno na rješavanje novim zakonom o plaćama u državnoj službi. Može se zaključiti da novi Zakon zastupa načela klasične, weberijanske državne uprave, u kojoj bi službenicima trebao biti omogućen razvoj i napredovanje prema iskustvu i zaslugama. Posebno u slučaju hrvatske zastarjele, rigidne javne uprave, kakvom je ocjenjuju europske i međunarodne institucije (vidi poglavlje 2.), neophodno je reformu i modernizaciju temeljiti na razvoju njezinih ljudskih resursa. Na europskoj i svjetskoj sceni općeprihvaćena je činjenica da su ljudi strateški resurs svake organizacije, pa tako i javne uprave. Državni će službenici imati strateški značaj za uspješnost cjelovite transformacije državne uprave, zbog čega je potrebna analiza Zakona o državnim službenicima, kao ključnog instrumenta upravljanja i razvoja ljud-skih resursa u hrvatskoj državnoj upravi te podzakonskih akata donesenih na temelju Zakona. Četiri su elementa koji bi trebali doprinijeti poboljšanju kvalitete ljudskih resursa i uvjeta za njihov razvoj u državnoj upravi:1. privlačenje i odabir kvalitetnog kadra2. zadržavanje kvalitetnog kadra u državnoj službi3. poboljšanje kapaciteta kroz izobrazbu4. profesionalizacija i depolitizacija rukovodećih mjesta

4.1.1. Privlačenje i odabir kvalitetnog kadra

Veliki je problem naći i privući dovoljno kvalitetnog kadra koji će pridonijeti moderniza-ciji i reformi državne uprave. Hrvatsko tržište rada oskudijeva ljudima s visokom stručnom spremom, a i od tog malog broja visoko obrazovanih ljudi, mali broj se odlučuje za zapošlja-vanje u javnoj upravi zbog objektivnih razloga. Dosadašnji netransparentni postupak prijema u državnu službu, nepostojanje objektivnih kriterija zapošljavanja, ograničenost na formalne kvalifikacije i uvjete, nemogućnost napredovanja, a iznad svega niska primanja u državnoj upravi, odbijaju motivirane i ambiciozne obrazovane ljude i uvjetuju negativnu selekciju. Novi Zakon nastoji izmijeniti situaciju uvođenjem novog postupka zapošljavanja jedin-stvenog za sva tijela državne uprave (čl. 40.-52.). Planovi prijema u državnu službu, kao i javni natječaji i interni oglasi moraju biti dostupni na internetu, uvjeti prijema uključuju stručno znanje i iskustvo, postupak se provodi pod vodstvom komisije koja uključuje i predstavnika središnjeg tijela državne uprave (TDU) nadležnog za službeničke odnose. Provode se testiranja i intervjui s kandidatima koji ispunjavaju formalne uvjete, a konačan izbor kandidata vrši se na temelju rang-liste koju priprema natječajna komisija. Sve ove odredbe ukazuju na namjeru da se uvede merit sustav u hrvatsku državnu službu, gdje bi pristup imali samo kandidati s naj-


boljim stručnim znanjem, vještinama i sposobnostima, što bi doprinijelo povećanju kvalitete državne uprave. Koji su praktični rezultati ovih novina u zapošljavanju državnih službenika? Oglašavanje natječaja često se provodi vrlo ograničenim kanalima (Narodne novine, internetske stranice TDU) pa odaziv zna biti zanemariv. Pri provedbi natječajnog postupka teškoće se javljaju zbog dugih rokova (izvješćivanja, žalbi i dr.), koji obeshrabruju najkvalitetnije i najtraženije kandi-date. Zahtjev za predstavnikom središnjeg TDU u svim natječajnim komisijama nerealan je s obzirom na broj i geografsku rasprostranjenost natječaja, a utjecaj predstavnika na transparen-tnost natječajnog postupka je ograničen. Osim ovih poteškoća u provedbi (koje su već rezulti-rale nekim izmjenama Uredbe87), postoje i neka neriješena pitanja objektivnosti postupka: nije definirano mora li se konačna odluka o izboru kandidata, koju donosi čelnik TDU, temeljiti na redoslijedu komisijine liste, ili on ima diskrecijsko pravo odabrati bilo kojeg kandidata s liste; standardi testova i pitanja na intervjuima nisu definirani, kao ni način bodovanja kandidata.

Najvažniji problem predstavlja odgađanje donošenja Zakona o plaćama u državnoj službi, koji je vrlo bitan za privlačenje (i zadržavanje!) kvalitetnog kadra u upravi. Očigledno je da nedostaje političke volje, odnosno podrške za cjelokupnu strategiju reforme javne uprave koja bi sve aspekte sustava ljudskih resursa trebala spojiti u jednu cjelinu. U ljeto 2007. donesena je nova uredba88 koja predstavlja transparentnu klasifikaciju radnih mjesta i temelj za novi sustav plaća, no kvaliteta novog sustava uvelike će ovisiti o uspješnosti provedbe analize poslova i izrade novih opisa radnih mjesta u državnoj upravi, na temelju donesene uredbe.

4.1.2. Zadržavanje kvalitetnog kadra u državnoj službi

Za zadržavanje kvalitetnog kadra ključne su perspektive napredovanja, odnosno jasno definirani karijerni sustav, koji bi službenike motivirao i poticao na učinkovitost, profesio-nalno usavršavanje i stalno poboljšanje kvalitete svog rada i usluga. To se postiže kroz jasnu klasifikaciju i opise radnih mjesta, definiranje uvjeta napredovanja i ocjenjivanje, mogućnost mobilnosti i fleksibilnog rada te ponudom kontinuiranog stručnog usavršavanja u znanjima i vještinama potrebnim za kvalitetno ispunjenje svih radnih zadataka89. Kao što je spomenuto, temelji novog sustava upravljanja ljudskim potencijalima – klasifikacija i sustav plaća – u izradi su ili netom usvojeni tako da će tek naredno razdoblje pokazati kvalitetu ovih rješenja. Mobilnost unutar i izvan državne službe, te fleksibilni radni uvjeti relativno su uspješno riješeni uredbama o upućivanju na rad izvan državne službe90 i o radu na izdvojenom mjestu i s nepunim radnim vremenom91. Treba pričekati da se vidi kako će njihova provedba teći u praksi, no za pretpostaviti je da će omogućavanje privremenog rada izvan državne službe motivirati kvalitetne kandidate koji su zainteresirani za stjecanje dodatnog radnog iskustva u domaćim i međunarodnim organizacijama.

87 Uredba o postupku i načinu raspisivanja i provedbe javnog natječaja i internog oglasa, NN 08/06. od 18.01.2006., NN 08/07 od 22.1. 2007. i NN 13/08, od 1.2.2008.

88 Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, NN 77/07, od 25.07.2007. i NN 13/08, od 1.2.2008.89 Uredba o oblicima, načinima i uvjetima izobrazbe državnih službenika (NN 10/07, od 29.1. 2007.)90 Uredba o upućivanju državnog službenika na rad izvan državne službe (NN 33/06, od 24.03.2006) konačno rješavanja pitanje

privremenog zaposlenja državnih službenika u međunarodnim organizacijama i drugim javnim institucijama, te priznaje vrijeme provedeno na takvom radnom mjestu kao stečeno radno iskustvo u struci.

91 Uredba o mogućnosti rada državnog službenika na izdvojenom mjestu i rada s nepunim radnim vremenom (NN 33/06 od 24.03.2006.) omogućuje fleksibilne radne uvjete, iako još ne postoje naznake da se primjenjuje u praksi..


Pitanje napredovanja riješeno je novom uredbom92, kojom se pruža mogućnost bržeg napre-dovanja službenicima s višim stupnjem obrazovanja i naročito istaknutim rezultatima na radu.Još nije definirano hoće li se ocjene radnog učinka izravno odražavati na mogućnost napre-dovanja, kao i promicanja u plaći, što se predviđa kroz donošenje Zakona o plaćama. Pitanje ocjenjivanja, koje se izravno veže na napredovanje i nagrađivanje, tj. plaće, riješeno je dijelom u Zakonu, gdje se u čak 8 članaka (82.-89.) razrađuje postupak ocjenjivanja, a dijelom Pravilni-kom o sadržaju posebnog izvještaja o ocjeni rada i učinkovitosti državnih službenika (NN 78/06 od 14.07.2006.). Novi sustav ocjenjivanja uvodi intervju između podređenog i nadređenog koji treba biti takav da potiče na učenje i razvoj te potiče osoblje na otkrivanje praktičnih rješenja. Dugogodišnja praksa provođenja ovakvog sustava ocjenjivanja u drugim zemljama pokazuje da je njegove konkretne učinke na učinkovitost i produktivnost uprave teško ili nemoguće izmje-riti, no da je izvjesno da on potiče bolju komunikaciju, osjećaj pripadnosti i angažiranosti93. Za sada ne postoje službene upute o načinu vođenja intervjua, planiranju ciljeva i zadaća službe-nika te dodjeljivanju ocjena, već se informiranje i osposobljavanje službenika od proljeća 2007. godine provodi kroz programe izobrazbe u Centru za stručno osposobljavanje i usavršavanje. Osim što broj programa nije ni približno dostatan za kvalitetno uspostavljanje novog sustava ocjenjivanja, koji pretpostavlja novi način komunikacije, planiranja poslova i novu ulogu ruko-voditelja u upravi, teškoće se u provedbi javljaju kod definiranja ciljeva i zadaća službenika. Brojna TDU nemaju jasno izrađene organizacijske ciljeve i planove, na koje bi se nadovezivali planovi službenika, a opisi poslova službenika još nisu analizirani i definirani na temelju nove klasifikacije. Treba se upitati da li će se ostvariti svrha ocjenjivanja - poticanje na učinkovitost i utvrđivanje kriterija za nagrađivanje i napredovanje (čl. 83. Zakona) – ako nije jasna veza između opisa radnih mjesta (odnosno aktivnosti, zadaća i potrebnih sposobnosti za određeno radno mjesto), ocjena, stručnog usavršavanja i uvjeta napredovanja, ne spominjući nagrađiva-nje, odnosno plaće.

4.1.3. Poboljšanje kapaciteta kroz izobrazbu

Upravna reforma u RH vodi se načelima klasičnog karijernog sustava pa prema tome uzi-mamo u obzir da takav sustav podrazumijeva dugoročnu brigu o državnim službenicima, koja počinje i završava njihovim obrazovanjem. Stalna i cjeloživotna izobrazba u upravi, postavlja se kao jasna potreba za unapređivanje kvalitete javnih usluga i poboljšanje kapaciteta državne uprave. Novi Zakon navodi da su svi državni službenici dužni «trajno se osposobljavati za poslove radnog mjesta i usavršavati stručne sposobnosti i vještine» (čl. 92), te da su «nadređeni državni službenici obvezni svojim podređenima omogućiti pohađanje izobrazbe» (čl. 94). Ipak, tek se četiri članka Zakona bave izobrazbom, uključujući studijske dopuste za državne službenike. Mogućnost plaćenih ili neplaćenih studijskih dopusta za državne službenike dodatna je moti-vacija kvalitetnom i ambicioznom kadru za usavršavanje i povećanje kvalifikacija, koji se u praksi suočavaju s nerazumijevanjem nadređenih ili kolega. Zahtjev da studijski dopust bude odobren od strane središnjeg TDU za službeničke odnose trebao bi osigurati da se ujednači i transparentno provodi ova mogućnost dodatnog obrazovanja. Trenutno u Hrvatskoj ne postoji odgovarajuće obrazovanje za državnu službu, koje bi

92 Uredba o načinima i uvjetima napredovanja u državnoj službi, NN 77/07 od 25.07.200793 Cardona, Francisco (2007). Performance Related pay in the Public Service in OECD and EU Member States. SIGMA. str.5


osiguravalo potrebne vještine i specijalističko znanje, kao što je to slučaj u drugim europskim zemljama. Procjenom potreba za izobrazbom provedenom kroz projekt CARDS 2001 utvrđena je najveća potreba za sveobuhvatnim i multidisciplinarnim programima na upravljačko-izvrš-noj razini državne uprave, osobito u smislu svladavanja novih vještina upravljanja i priprema za predviđene reforme. Također postoji potreba za novim znanjem i vještinama u specifičnim profesionalnim područjima nadležnosti javne uprave, ponajprije u procesu prilagodbi zahtje-vima EU. Uredba o oblicima, načinima i uvjetima izobrazbe državnih službenika (NN 10/2007 od 29.1.2007.) detaljno propisuje definiranje godišnjih i osobnih planova izobrazbe, procjene potreba za izobrazbom, vrste i oblike izobrazbe, te način osposobljavanja i nagrađivanja preda-vača i trenera iz redova državnih službenika. Strategija osposobljavanja i usavršavanja državnih službenika usvojena od Vlade 2004. godine obvezuje da se najmanje 3% iznosa sveukupnih davanja za plaće državnih službenika osigura za provođenje njihove izobrazbe. Ipak se u praksi te nove odredbe polako provode. Centar za stručno osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika (osnovan 2004. godine) u proljeće je 2007. godine započeo s provedbom konkret-nih programa izobrazbe, koji uključuju uvodne programe za vježbenike i nove državne službe-nike, stručne programe za pojedine grupe državnih službenika, programe vještina. Programi za napredovanje na viša radna mjesta i programi za rukovodeće državne službenike počet će se provoditi tijekom 2008. godine. Prve reakcije i broj prijavljenih službenika ukazuju korisnost programa i na veliku potrebu za stalnim usavršavanjem službenika u svim područjima. Liste čekanja za pojedine programe svjedoče o potrebi za sve većim ulaganjem i izgradnjom kapaci-teta za provedbu izobrazbe državnih službenika.

4.1.4. Profesionalizacija i depolitizacija rukovodećih mjesta

Jedna od ključnih tema za reformu javne uprave, u fokusu interesa EU i ostalih međuna-rodnih aktera - depolitizacija i profesionalizacija – temeljni je preduvjet i za kvalitetan sustav razvoja ljudskih resursa. Ukoliko se utjecaj dnevne politike ne odvoji od stručnog posla u držav-noj upravi, nemoguće je postaviti transparentne uvjete za rad, napredovanje i nagrađivanje. Propisivanjem jedinstvenog postupka prijema u službu, ocjenjivanja i napredovanja postavljeni su osnovni uvjeti za zaštitu državne uprave od političkog utjecaja. Pitanje depolitizacije rukovodećih mjesta u državnoj službi Zakonom je bilo odgođeno do nakon sljedećih parlamentarnih izbora, odnosno nakon stupanja na dužnost nove Vlade. Član-kom 151. Zakona navodi se, naime, da će mjesta tajnika ministarstva, ravnatelja i još nekih duž-nosnika postati radna mjesta državnih službenika, a položaji pomoćnika ministara se ukidaju. Iako se o profesionalizaciji visokih položaja u državnoj upravi govori od početka prošlog man-data ove Vlade, prvi koraci za provedbu natječaja za ova najviša službenička mjesta u državnoj upravi poduzimaju se početkom 2008. godine. Mjesta novih glavnih rukovoditelja popunjavaju se kroz postupak javnog natječaja koji uključuje intervjue s natječajnom komisijom, a konačnu odluku donosi čelnik tijela. Ovakav postupak može osigurati kvalitetan odabir kandidata, ukoliko se ispune uvjeti preciznog i širokog oglašavanja, neovisnosti komisije i profesionalno vođenog intervjua. Ipak treba primijetiti da su u nekim TDU dosadašnji pomoćnici ministra imenovani na mjesta državnih tajnika, čime se povećava broj dužnosnika u pojedinom tijelu, a ne doprinosi depolitizaciji državne službe. Iz svega navedenog možemo zaključiti da je uspješnu provedbu donesenih mjera potrebna


potpora i vodstvo od strane političkog vrha, kao i preuzimanje glavnih smjernica reforme javne uprave od strane svih zainteresiranih sudionika u procesu. Za to trenutno nedostaje i političke volje i strateškog odlučivanja kako bi se provela uspješna implementacija novog sustava razvoja ljudskih resursa u državnoj upravi. Također, ukoliko ne ojačaju kapaciteti Središnjeg državnog ureda za upravu za provedbu novih mjera i koordinaciju s tijelima državne uprave, nove mjere za uvođenje sustava razvoja ljudskih resursa ostat će prazno slovo na papiru.

5. Zaključak

S obzirom da je Strategija reforme državne uprave usvojena tek u ožujku 2008. godine za razdoblje od sljedeće četiri godine, teško je reći koji se model upravne reforme koristio pri pro-vođenju dosadašnjih reformskih mjera u području upravljanja ljudskim resursima u hrvatskoj državnoj upravi. Unatoč postojanju suvremenih reformskih modela, koji se i kod nekih razvijenih država nisu pokazali dovoljno učinkovitima, naša država nije spremna za potpuno preuzimanje jednog od takvih modela. Javne uprave tranzicijskih zemalja (uključujući Hrvatsku) trpe od struk-turne nestabilnosti, nedostatka kontinuiteta i neovisnosti državnih službenika, te posebice od političkog utjecaja na sve upravljačke razine državne uprave.94 Klasični model uprave nudi neka korisna rješenja za stabiliziranje tranzicijskih uprava: razdvajanje političkih i administra-tivnih funkcija; sigurnost radnih mjesta i zaštićenost državnih službenika od političkog utje-caja. Zajamčeni razvoj karijere učinio bi državnu službu atraktivnim profesionalnim izazovom i pridonijeli povećanju njezine kvalitete. U novom Zakonu i podzakonskim aktima mogu se prepoznati elementi karijernog sustava koji će, pod pretpostavkom primjene, privući i zadržati kvalitetne ljudske resurse u državnoj upravi. Reforme temeljene na NJM-u nisu prikladne za tranzicijske zemlje, jer se liberalizacijom uvjeta zapošljavanja omogućava daljnja politizacija javnih službi i pojačava nestabilnost uprave. Čak i Svjetska banka, inače zagovornik korjenitih administrativnih reformi u obliku NJM-a, upozorava da treba biti oprezan u primjeni menedžerskih metoda i principa u javnim upravama tranzicijskih zemalja. Priznaje se krucijalna uloga države i u zemljama u razvoju, u djelotvor-nom odgovoru na socijalne i ekonomske potrebe svog stanovništva, odnosno njezina odgo-vornost za formuliranje i provedbu politika, napose s obzirom na ekonomsku transformaciju, smanjenje siromaštva, poboljšanje poljoprivrede, osiguravanje zapošljavanja, bolje socijalne službe i zaštitu okoliša.95

Strateško planiranje ili strateški menadžment kao jedan od ključnih elemenata uspješnih upravnih reformi, temelji se, između ostaloga, na strateškom upravljanju ljudskim resursima, koje podrazumijeva efikasno planiranje ljudskih resursa, analizu poslova i zapošljavanje, plaća-nje, usavršavanje i ocjenjivanje radnog učinka. Upravo je ovo posljednje element koji doprinosi poboljšanju kvalitete i efikasnosti poslova u javnoj upravi, a u sustavu koji se uvodi u hrvat-skoj državnoj upravi nedostaje poveznica između ocjenjivanja pojedinih državnih službenika i strateškog planiranja na državnoj i organizacijskoj razini. Općenito, iz postupka donošenja i primjene Zakona o državnim službenicima (te nepostojanja strategije reforme javne ili državne

94 Marčetić, Gordana (2005b), Obrazovanje i usavršavanje javnih službenika u tranzicijskim zemljama, Revija za socijalnu politiku, 12/2, str.135.

95 Perko-Šeparović, Inge (2004), Globalizacija i demokracija: paradoksi Novog javnog menadžmenta, u: Prpić, Ivan (ur.): Globalizacija i demokracija, Biblioteka Politička misao, Zagreb, str 91.


uprave do ove godine) može se zaključiti da ne postoji strateško planiranje upravne reforme u Hrvatskoj. Reformski modeli prikazani u radu imaju svrhu naglasiti široke mogućnosti koje stoje na raspolaganju kako tranzicijskim tako i zemaljama u razvoju u reformama njihovih državnih uprava. Primjeri Malezije, Šri Lanke i Južne Afrike, koje su odbile washingtonski model reformi, pokazuju da se može ići vlastitim putem reformi javnog sektora, preuzimajući elemente iz razli-čitih modela u različitim fazama provođenja reforme, tako da se tu može govoriti o domaćem (vlastitom) modelu, koji je prilagođen potrebama zemlje.96

Ako se osvrnemo na uspostavljanje sustava upravljanja ljudskim resursima kroz Zakon o državnim službenicima i njegove podzakonske akte, može se zaključiti da su formalno-pravni temelji postavljeni. Oni pružaju mogućnost za izgradnju karijere, sustavno usavršavanje i napredovanje, ocjenjivanje prema radnom učinku... Ipak, svi elementi koji su do sada uspo-stavljeni (a nedostaje jedan od najvažnijih – sustav plaća!) nisu povezani u cjelinu koja bi jasno odredila cilj i model novog sustava upravljanja ljudskim resursima u upravi. Uzevši u obzir da je sustav ljudskih resursa samo dio cjelovite reforme državne uprave, koja je tek netom definirana kroz Strategiju, jasno je da u Hrvatskoj nije osmišljen vlastiti model reforme koji bi odgovorio na izazove i potrebe hrvatske uprave. Usvajanje sveobuhvatne strategije trebalo bi osigurati potporu i vodstvo od strane poli-tičkog vrha, a time i preuzimanje glavnih smjernica reforme od strane svih zainteresiranih sudionika u procesu. Ključna je pretpostavka uspjeha ipak provedba same strategije u praksi, što bi doprinijelo vraćanju povjerenja građana u upravu, a time i u vlast, koja je odgovorna za provedbu javnih politika i za rješavanje najvažnijih problema građana. S druge strane, za uspješnu provedbu reformi neophodno je osigurati kvalitetne kapacitete središnjih tijela za koordinaciju, kao i jedinica za upravljanje ljudskim resursima u pojedinim TDU. Središnji državni ured za upravu treba intenzivno komunicirati s tijelima državne uprave na svim razinama, a posebnu potporu treba pružati novoosnovanim jedinicama za upravlja-nje ljudskim resursima, na kojima je zahtjevna zadaća uvođenja promjena. Centar za stručno osposobljavanje i usavršavanje treba i financijski i prostorno ojačati kapacitete kako bi barem donekle pokrio potrebe za izobrazbom državnih službenika. Ključna je pretpostavka uspješnog provođenja promjena prihvaćanje i sudjelovanje državnih službenika na svim razinama, što zahtijeva planiranje različitih aktivnosti informiranja, komuniciranja i rasprava.

Literatura

Baća, Miroslav (2006). Upravljanje ljudskim potencijalima u tijelima državne uprave pomoću ekspertnih sustava. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 43, (1): 137-148.Bahtijarević Šiber, Fikreta (1997a). Strategijski menadžment i upravljanje ljudskim potencija-lima. Zagreb: Hrvatska gospodarska revija: 317-324.Bahtijarević Šiber, Fikreta (1997b). Strategijsko upravljanje ljudskim potencijalima: značenje i uloga u suvremenoj teoriji i praksi. Zagreb: Ekonomski pregled, 48 (1): 38-54.Bahtijarević Šiber, Fikreta (1999). Management ljudskih potencijala. Zagreb: Golden Marke-ting.Blair, Tony; (2004). New Britain – My Visio of a Young Country. Westview Press

96 Perko-Šeparović, op.cit. (bilj. 94), str 91.


Borković, Ivo (1999). Službeničko pravo. Zagreb: Informator.Bujas, Željko (1999). Veliki englesko-hrvatski rječnik. Nakladni zavod Globus.Cardona, Francisco (2007). Performance Related Pay in the Public Service in OECD and EU Member States. SIGMA. Deacon, Bob (1994). Globalizacija, postkomunizam i socijalna politika: teme u Hrvatskoj, Zagreb, Revija za socijalnu politiku, god. 1, br. 4.Deacon, Bob (1999). Europska unija, globalizacija i socijalna prava. Zagreb Revija za socijalnu politiku, god. 6, 3-4.Dujšin, Uroš (1999). Globalizacija, ekonomske integracije i Hrvatska. Zbornik Pravnog fakul-teta u Zagrebu, god. 49, br. 2.Esping-Andersen, Gøsta (2006). Ka dobrome društvu, još jednom. u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili stvarnost?, Zagreb. Pravni fakultet sveučilišta u Zagreb: 61-93European Commission (2001). European governance: A White Paper. COM (2001) 428 finalEuropean Commission (2004). Proposal for a Council Decision on the principles, priorities and conditions contained in the European Partnership with Croatia, COM (2004) 275 finalEuropean Commission (2005). Croatia 2005 Progress Report, COM(2005) 561 finalEuropean Commission (2007). Proposal for a Council Decision on the principles, priorities and conditions contained in the Accession Partnership with Croatia and repealing Decision 2006/145/EC, COM (2007) 658 finalFerrera, Maurizio, Matsaganis, Manos i Sacchi, Stefano (2006). Model otvorene koordinacije protiv siromaštva: novi «proces socijalnog uključivanja» Europske unije. u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili stvarnost?, Zagreb. Pravni fakultet sveučilišta u Zagreb: 161-183Foucault, Michel (1994). Znanje i moć. Zagreb: Nakladni zavod Globus.Goić, Srećko (1998). Suvremeni trendovi u organizaciji upravljanja ljudskim resursima. Split: Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu: 321-352.Hobsbawn, Eric (1989). Doba kapitala. Zagreb: Školska knjiga.Jambrek, Ines (2003). Globalizacija (neobjavljeni seminarski rad na poslijediplomskom znan-stvenom studiju iz Upravno-političkih znanosti Pravnog fakulteta u Zagrebu)Klaić, Bratoljub (1988). Rječnik stranih riječi. Zagreb: Nakladni zavod MHKoprić, Ivan (1998). Organizacijska kultura u javnoj upravi. u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina. Hrestomatija upravne znanosti. Pravni fakultet u Zagrebu: 149-189.Koprić, Ivan (1999a). Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama. (Monografija). Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu.Koprić, Ivan i Marčetić, Gordana (2000). Kriza socijalne države, reforme javne uprave i hrvat-sko upravno osoblje. Hrvatska javna uprava 2 (1): 25-82.Kregar, Josip (1998a).Izbor upravne elite. u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina. Hrestomatija upravne znanosti sv. 1. Pravni fakultet u Zagrebu: 191-214.Kregar, Josip (1998b). Korupcija. u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina. Hrestomatija upravne znanosti sv. 1. Pravni fakultet u Zagrebu: 239-244.Krešić, Ivan (1996). Značenje globalizacije u suvremenom prostornom razvitku svjetske pri-


vrede i politike. Zagreb. Ekonomski preglednik, god. 47, br.Maksimović, Marijana (2004). Upravljanje ljudskim resursima u međunarodnom poslovanju. Beograd: Institut ekonomskih nauka.Marčetić, Gordana (2000). Lokalni službenici u Republici Hrvatskoj – okvir za normativnu regulativu. Hrvatska javna uprava 2 (3): 495-524.Marčetić, Gordana (2002). Obrazovanje i usavršavanje lokalnih službenika. Hrvatska javna uprava 3 (3-4): 607-643.Marčetić, Gordana (2004). Javni službenici u zemljama postsocijalističke tranzicije. Magistar-ski rad. Zagreb.Marčetić, Gordana (2005a). Javni službenici i tranzicija. Zagreb: Društveno veleučilišteMarčetić, Gordana (2005b). Obrazovanje i usavršavanje javnih službenika u tranzicijskim zemljama, Revija za socijalnu politiku. 12/2, 133-156.Marčetić, Gordana (2006a). Menadžment ljudskih potencijala u javnoj upravi i novi Zakon o državnim službenicima. Novi informator, 9.3.2006, Zagreb, 45-61.Marčetić, Gordana (2006b). Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi. Doktorska disertacija. ZagrebMinistarstvo vanjskih poslova i europskih integracija (2007). Nacionalni program RH za pristu-panje EU – 2007. godinaMayo, Elton (1933) The human problems of an industrial civilization. New York. Macmillan.McCourt, Willy, Eldridge, Derek (2003). Global Human Resource Management. Cheltenham, UK: Edward Elgar.Nesporova, Alena (2006). Zašto je nezaposlenost i dalje tako visoka u srednjoj i istočnoj Europi?, u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili stvarnost?, Zagreb. Pravni fakultet sveučilišta u Zagreb: 251-297Perko-Šeparović, Inge (1975). Teorija organizacije. Zagreb: Školska knjigaPerko-Šeparović, Inge (1998). Weberov pojam birokracije. u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina. Hrestomatija upravne znanosti sv.1. Zagreb. Pravni fakultet u Zagrebu: 89-96.Perko-Šeparović, Inge (2002). Novi javni menadžment – britanski model. Politička misao, vol. xxxIx br.4. Zagreb: 31-43.Perko-Šeparović, Inge (2004). Globalizacija i demokracija: paradoksi Novog javnog menad-žmenta, u: Prpić, Ivan (ur.): Globalizacija i demokracija. Zagreb: Biblioteka Politička misao: 85-94.Perko-Šeparović, Inge (2006). Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne uprave. Zagreb: Gol-den marketing-Tehnička knjigaPetković, Stanko, Nasakanda, Pero i Kregar, Josip (1990). Prilozi za studij sociologije. Pravni fakultet u Zagrebu.Petz, Boris (2003). Uvod u psihologiju. Jastrebarsko: Naklada SlapPržulj, Živka (2002). Menadžment ljudskih resursa. Beograd: Institut za razvoj malih i srednjih preduzeća.Psihologijski rječnik (1992). u: Petz, Boris i sur. Zagreb: Prosvjeta.Puljiz, Vlado (1998). Globalizacija i socijalna država. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu i Savez samostalnih sindikata Hrvatske.Puljiz, Vlado et al. (2005). Socijalna politika. Zagreb. Pravni fakultet.Pusić, Eugen (1994). Državna uprava i razvoj organizacije. Financijska praksa 18 (2). Zagreb:


69-78.Pusić, Eugen ( 1996). Država kao institucija. Rad HAZU, knjiga xxxIV, 473. Zagreb: 67-113.Pusić, Eugen et al (1997). Hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi. Zagreb. Školska knjigaPusić, Eugen ( 1998a). Birokratska degeneracija državne uprave. u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina. Hrestomatija upravne znanosti sv.1. Zagreb. Pravni fakultet u Zagrebu: 61-87.Pusić, Eugen ( 1998b).Kvaliteta ljudi u upravi. u: Eugen Pusić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lozina. Hrestomatija upravne znanosti sv.1. Zagreb. Pravni fakultet u Zagrebu: 215-237.Pusić, Eugen (1999). Zagreb. Država i državna uprava. Pravni fakultet.Pusić, Eugen (2002). Nauka o upravi. Zagreb: Školska knjiga.Pusić, Eugen (2003). Modernizacija velikih europskih upravnih sustava. ur.: Koprić, Ivan, Modernizacija hrvatske uprave. Zagreb: Društveno veleučilište u Zagrebu.Rhodes, Martin (1997). Globalizacija i države dobrobiti u Zapadnoj Europi: kritička analiza recenzentnih rasprava. Zagreb. Revija za socijalnu politiku, god. 4. br. 1.SIGMA, ed. (1998). Preparing Public Administration for the European Administrative Space. Paris: SIGMA Papers No. 23.SIGMA, ed. (1999). European Principles for Public Aministration, Paris: SIGMA.SIGMA, ed. (2004). Balkans Public Administration Reform Assessment: Croatia, Research Report, Paris: SIGMA.Staničić, Mladen (1998). Tranzicija i globalizacijska iskustva zemalja Srednje i Istočne Europe. Zagreb. Slobodno poduzetništvo, god. 5, br. 20.Staničić, Mladen (2000). Globalno gospodarstvo i globalizacija. Zagreb. Ekonomski pregled, god. 51, br. 9/10.Taylor, Frederick (1911). The principles of scientific management. London. Harper&Brothers.Thatcher, Margaret (1993). The Downing Street Years. London. Harper-Collins.Thatcher, Margaret (1995). Statecraft. London. Harper-CollinsThatcher, Margaret (2002). The Path to Power. London. Harper-Collins.Thatcher, Margaret (2004). Državničko umijeće. Zagreb. Školska knjiga.Torrington, Derek, Hall, Laura i Taylor,Stephen (2002). Menadžment ljudskih resursa. Beo-grad: Data status.Vlada RH (2007). Program vlade RH za mandat 2008.-2011.Vizjak, Ana (2001). Globalizacija kao suvremeni svjetski gospodarski fenomen. Zagreb. Eko-nomska istraživanja, god.14, br. 1.Vujić, Dobrila (2003). Menadžment ljudskih resursa i kvalitet. Beograd: Centar za primenjenu psihologiju.Weber, Max (1999). Vlast i politika. ur.: Katunarić, Vjeran. Zagreb. Naklada Jesenski i Turk.Woodhouse, Diana (1997). In Pursuit of Good Administration, Clarendon Press Oxford.Woodhouse, Diana (1998). Ministers and Parliament, Clarendon Press Oxford.World Bank (2003) Croatia – Country Economic Memorandum, World Bank Report No. 25434-HR, Volume 1: Summary Report.Wright, Tony (2000). The British Political Process. London. Routhledge.Zrinščak, Siniša (2006). Uvodna riječ. u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili stvarnost?, Zagreb. Pravni fakultet sveučilišta u Zagreb: VII-x


Zrinščak, Siniša (2006). Socijalna politika u procjepima globalizacije i europeizacije. u: Zrinščak, Siniša (ur.): Socijalna država u 21. stoljeću-privid ili stvarnost?, Zagreb. Pravni fakultet sveuči-lišta u Zagreb: 1-29http://www.delhrv.cec.eu.int

Pravni izvori

Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine 75/93, 48/99, 15/00, 59/01 i 199/03.Zakon u upravi, Narodne novine 16/78, 50/78, 29/85, 48/85, 17(86, 41/90, 47/90 i 53A/91.Zakon o plaćama u javnim službama, Narodne novine 27/01.Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Narodne novine 27/01.Zakon o državnim službenicima, Narodne novine 92/05Uredba o postupku i načinu raspisivanja i provedbe javnog natječaja i internog oglasa, Narodne novine 08/06.Uredba o upućivanju državnog službenika na rad izvan državne službe Narodne novine 33/06.Uredba o mogućnosti rada državnog službenika na izdvojenom mjestu i rada s nepunim radnim vremenom Narodne novine 33/06.Uredba o stručnom osposobljavanju i usavršavanju, Narodne novine 10/07.Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, Narodne novine 77/07.


Ines Jambrek, LLB, assistant lecturer at the Faculty of Law in Zagreb M.Sc. Petra Goran, Head of the Development Section of the Central State Administrative Office, Zagreb

PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN THE REPUBLIC OF CROATIA-DOES THE CIVIL SERVANTS ACT LAY THE FOUNDATIONS TO HUMAN RESOURCES DEVELOPMENT IN CROATIAN STATE ADMINISTRATION?

Summary

Public administration reform seems to have become essential in many countries (including developed countries) especially in those experiencing the process of transition. In the latter the classic i.e. Weberian theory model (developed countries consider it old-fashioned) does not function. The first crucial step towards the reform was taken by passing The Civil Servants Act and its elaborating Regulations. The Act and the Regulations are expected to start operating in practice. Four elements contributing to human resources quality improvement and conditions for their implementation in state administration are dealt with in the paper: professional personnel, maintaing the personnel in the service, continuous education, professionalization and depoliticization of managing positions.

Key words: administration reform in the Republic of Croatia, causes, motives and active participants of the reform, administrative model, the Civil Servants Act, human resources development

Ines Jambrek, dipl. Iur., assisstentin, Fakultät für Rechtswissenschaften in ZagrebMag. Petra Goran, Leiter der Abteilung für die Entwicklung, Zentrale Verwaltung in Zagreb

DIE REFORM DER ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG IN KROATIEN – LEGT DAS GESETZ üBER DIE ÖFFENTLICH BEDIENSTETEN EINEN GRUND FüR DIE ENTWICKLUNG VON MENSCHLICHEN RESSOURCEN IN DER STAATSVERWALTUNG KROATIENS?

Zusammenfassung

Die Reform der öffentlichen Verwaltung hat sich in vielen Ländern (auch den witrschaftlich entwickelten), insbesondere aber den Transitionsländern, als unerläßlich erwiesen. In jenen Ländern funktioniert nicht einmal das klassische, Webers Model der Verwaltung (das übrigens in entwickelten Ländern für veraltet gehalten wird). Der erste konkrete Schritt in der Durchführung der Reform wurde in Kroatien durch Erlassung des neuen Gesetzes über die öffentlich Bediensteten und der Verordnungen zur Auslegung desselben gemacht. Von diesem Gesetz und den entsprechenden Verordnungen wird erwartet, in der Praxis implementiert zu werden. In diesem Beitrag werden vier Faktoren erörtert, die der Verbesserung der qualität von menschlichen Ressourcen und den Voraussetzungen für ihre Entwicklung in


der Staatsverwaltung beitragen sollten: qualitätvolle Leistungskräfte, Behalten derselben im staatlichen Amt, Weiterbildung und Professionaliserung der Führungskräfte und ihre Entpolitisierung.

Schlüsselwörter: Reform der öffentlichen Verwaltung in der Republik Kroatien, Ursachen, Anlässe und Akteure der Reform, Verwaltungsmodelle, Gesetz über die öffentlich Bediensteten, Entwicklung von menschlichen Ressourcen.

Ines Jambrek, Juriste diplômée, assistant, Faculté de droit de ZagrebMr. sc. Petra Goran, Résponsable du Secteur pour le développement, Bureau d’Administration centrale à Zagreb

LA RéFORME DE L’ADMINISTRATION PUBLIqUE EN RéPUBLIqUE DE CROATIE. LA LOI SUR LES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIqUE, POSE T-ELLE LE FONDEMENT DU DéVELOPPEMENT DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS L’ADMINISTRATION CROATE ?

Résumé

La réforme de l’administration se révèle indispensable dans de nombreux états ( même développés) et en particulier ceux en phase de transition. Dans ceux ci ne fonctionne même pas le modèle classique weberien (qui est, par ailleurs, considéré dans les pays développés comme dépassé. En république de Croatie, la première étape de la mise en œuvre de cette réforme s’est concrétisé par la Loi sur les agents de l’Etat, ainsi que par ses décrets d’application. Cette loi et ses décrets sont en attente de mise en oeuvre. Dans cet essai on prend en considération les quatre éléments qui devraient contribuer à la qualité des ressources humaines et aux conditions de leur développement dans l’administration de l’état : trouver le personnel compétent, conserver ce personnel, mettre en place la formation continue, professionnaliser et dépolitiser l’encadrement de l’administration.

Mots clés : réforme administrative en République de Croatie, causes, motifs et acteurs de la réforme, modèle administratif, Loi sur les agents de la fonction publique, développement des ressources humaines.

165Davorin Pichler, dipl.iur. - Društva za uzajamno osiguranje

Davorin Pichler, dipl.iur., asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku

DRUŠTVA ZA UZAJAMNO OSIGURANJE

Prikaz: U članku se razmatra povijesni razvoj, ustrojstvo, osnivanje, poslovanje i preobliko-vanje društava za uzajamno osiguranje. Društva za uzajamno osiguranje jedan su od osnovnih oblika organiziranja u sferi djelatnosti osiguranja u svijetu, dok u Hrvat-skoj ovaj oblik društva nije zaživio, iako za to postoji zakonski osnov. U članku se daju objašnjenja za tu pojavu. Naglašava se razlika između osnovnih obilježja ovih društava prema hrvatskom zakonu i onih u zemljama razvijenog tržišnog sustava. Također, daje se pregled najnovijih tendencija u ustrojavanju entiteta u djelatnosti osiguranja.

Ključne riječi: društva za uzajamno osiguranje, preoblikovanje društva, osiguranik, osigu-ratelj, doprinos

Uvod

Od najstarijih vremena ljudi se nastoje obraniti od opasnosti koje donosi budućnost. U današnje vrijeme, uz tehnološki napredak, čovjek se susreće i s posve novim rizicima. Tako u suvremenim uvjetima osiguranje dobiva na važnosti, nezaobilazno je u gospodarskom životu, a sve se više naglašava i njegova međunarodna uloga. Danas poslove osiguranja mogu obavljati samo pravne osobe, trgovačka društva, koja od nadležnog državnog tijela dobiju odobrenje za rad.1Novi Zakon o osiguranju2 stupio je na snagu 1. siječnja 2006. U čl. 15. st. 2. Zakon o osiguranju određuje: „Društvo za osiguranje može biti osnovano kao dioničko društvo ili kao društvo za uzajamno osiguranje.“ Ovaj rad prikazat će podrijetlo i povijesni razvoj društava za uzajamno osiguranje, statusne odredbe Zakona o osiguranju koje se odnose na društva za uzajamno osiguranje (osnivanje, obilježja, organe, upravljanje društvom, te prestanak društva). Naglasiti će se razlika između obilježja ovih društava prema hrvatskom zakonu i onih koja posluju u razvijenim zemljama tržišnog gospodarstva, te pokušati dati objašnjenja za činjenicu da ni jedno društvo za uzaja-mno osiguranje ne egzistrira u Hrvatskoj danas. Također, analizirati će se i proces transforma-cije društava za uzajamno osiguranje u dionička društva.

UDK: 341.33Stručni rad

1 Marijan Ćurković, Ugovor o osiguranju života, Inžinjerski biro, Zagreb, 2005. str. 47.2 N.N. br: 151/05


Podrijetlo i razvoj

Pojam uzajamnog osiguranja vuče podrijetlo iz Engleske, gdje je 1696 godine osnovano prvo takvo društvo za osiguranje od požara.3

Početkom 18. stoljeća mnogi brodovlasnici nezadovoljni uvjetima pomorskog osiguranja i visokim premijama za osiguranje brodova, osnivaju nekoliko udruženja ili klubova (Hull Mutu-all Clubs), s ciljem pružanja uzajamnog osiguranja svojim članovima, prije svega za pokriće gubitaka ili oštećenja broda uslijed plovidbene nezgode ili požara. U početku, klubovi osigu-ravaju samo trup broda (Hull Insurance) i odgovornost za štetu nanesenu drugim brodovima u slučaju sudara. Sredinom 18. st., klubovi gube primat za osiguranje trupa broda od strane osiguravajućih društava za premijsko osiguranje, no počinju s osiguranjem od odgovornosti za smrt i tjelesnu ozljedu pomoraca, dodatnog osoblja, putnika i trećih osoba. Krajem 19. st. počinju osiguravati i ugovornu odgovornost brodara za teret primljen na prijevoz. Godine 1894. u Newcaslteu osniva se „The North of England P&I Association“, prvi potpuni P&I (Protecting and Indemnity Clubs) za pokrivanje rizika zaštite i rizika odštete (naknade). Ubrzano se osnivaju i klubovi: ITIC- International Transport Intermediarles Limited- osnovan za pokriće profesionalne odgovornosti pomorskih agenata, brokera i menadžera. TT Club- Through Transport Mutual Insurance Association Limited- osnovan za pokriće opreme (kontejnera) i odgovornosti sudionika u multimodalnom transportu (špeditera, lučkih radnika, lučke uprave i dr.) UK Defence Club- The United Kingdom Freight Demurrage and Defence Association Limi-ted- osnovan za pokriće pravnih radnji. Posljednjih desetak godina u Velikoj Britaniji osniva se sve više klubova za pokriće profesi-onalne odgovornosti:pravnih zastupnika: SIMIA- Solicitors Indemnity Mutual Insurance Association Limitedvještaka: SURMIA – Surveyors Mutual Insurance Association Limitedodvjetnika: Bar Mutual Indemnity Limited kao i mnogih drugih poduzetnika U svijetu postoji nekoliko udruženja društava za uzajamno osiguranje. Najpoznatija među njima su: AISAM (Association Internationale des Societes D’Assurance Mutuelle) osnovano 1963. godine na inicijativu nizozemskog osiguratelja. Udruženje ima više od 200 članica – osigurava-jućih društava koja djeluju u 27 država diljem svijeta. Države su grupirane u 5 regija: Sjeverna Amerika, Južna Amerika, Europa, Afrika i Azija. Glavna zadaća AISAM-a je povezivanje čla-nica i stvaranje svjetske mreže u kojoj su podjednako zastupljene članice iz razvijenih zemalja i zemalja u razvoju. Udruženje zastupa interese svojih članica prema drugim međunarodnim udruženjima npr. UNCTAD-u (United Nations Conference on Trade and Development) i EU. NAMIC (National Association of Mutual Insurance Companies) više je okrenut američkom i kanadskom tržištu. NAMIC predstavlja više od 1200 društava za uzajamno osiguranje. Članice udruženja su kako najmanja društva (one person operating) koja posluju isključivo u jednoj

3 Između 2. i 5. rujna 1666. godine veliki požar harao je Londonom. Vatra je uništila 13.200 kuća, 87 crkava, katedralu sv. Pavla, i većinu javnih zgrada. Procjenjuje se da je uništila domove 70.000 stanovnika, od ukupno 80.000 stanovnika koliko je u to doba London imao. Nakon ove vatre, London je bio primoran početi gradnju koja bi unaprijed spriječila ovakve požare. Drvene kuće koje su se do tada gradile, zamijenile su kuće od kamena i cigle. Ubrzano se osnivaju trgovačka društva koja nude osiguranje od požara.


saveznoj državi i pružaju pokriće farmerima za njihovu imovinu, tako i neki od najvećih svjet-skih osiguratelja.4

Osiguranje ima dugu tradiciju na područjima koja danas čine Republiku Hrvatsku. U 19. st. austrijski i talijanski osiguratelji započinju su svoje poslovanje, a potom domaći gospodar-stvenici utemeljuju osigurateljne zadruge. Nakon 1945. godine uspostavljen je sustav državnog monopola osiguranja karakterističan za istočnoeuropski i sovjetski politički prostor. U jugoslavenskoj socijalističkoj ekonomiji kojoj tržište nije bilo glavno obilježje, poslove osiguranja obavljale su organizacije u obliku zavoda i zajednica. Formira se Državni zavod za osiguranje i svi poslovi osiguranja vode se iz jednog centra, a početkom 60-ih godina for-miraju se područni zavodi za osiguranje. Zavodi su bili pretežni oblik organizacije osiguranja do Ustava iz 1974. godine, nakon čega se formiraju Zajednice osiguranja. Načela poslovanja zavoda i zajednica bili su prilično udaljeni od načela poslovanja u tržišnoj ekonomiji. Zavodi i Zajednice bili su specifične organizacije osiguranja koji nisu u obavljanju djelatnosti uključivali ostvarivanje profita, već ponajprije ostvarenje socijalne funkcije osiguranja: zaštitu vlasništva, prije svega društvenog vlasništva. Životno osiguranje nije nikad imalo značenje osiguranja vla-sništva. Višak ostvaren u poslovanju nije upotrebljavan samo za razvoj djelatnosti osiguranja i proširivanje pokrivenih rizika, već također i za druge namjene koje nisu izravno povezane s osiguranjem. Nakon 1990. godine i osamostaljenja Hrvatske, djelatnost osiguranja napušta socijalistički orijentiranu ekonomiju, temeljenu na kategoriji društvenog vlasništva i prihvaća načela tržiš-nog gospodarstva. Djelatnost osiguranja prihvaća poznate forme organiziranja subjekata koji su uključeni u ovaj tip ekonomskih aktivnosti. Postojeće zajednice osiguranja transformiraju se u dionička društva. Međutim, dok je društvo za uzajamno osiguranje kao oblik organiziranja vrlo razvijen u europskim zemljama, u Hrvatskoj ovaj tip društva nema tradiciju i ne postoji ni danas.5 Bilo je osnovano jedno uzajamno društvo za obvezno osiguranje koje je obavljalo djelat-nost osiguranja od nezgoda i zdravstvenog osiguranja s osnova ozljeda na radu i profesionalnih bolesti osiguranika (OZOP), no vrlo brzo je prestalo postojati. Elemente uzajamnog osigurava-jućeg društva ima Hrvatska odvjetnička komora-osiguranje odvjetnika.6 7

Dva su osnovna razloga za nedostatak interesa za osnivanje društava za uzajamno osigura-nje. Prvo, opći trend formiranja osiguravajućih društava koja ostvaruju profit, dok je osnovna karakteristika društva za uzajamno osiguranje bila neprofitno poslovanje.8 Drugo, nedostatak znanja o osnivanju, funkcioniranju, organizaciji i specifičnim poslov-nim mehanizmima ovih osiguravajućih društava, što je rezultiralo činjenicom da je i u teoriji i praksi osiguranja osnovna pozornost usmjerena na dioničko društvo kao glavnu organizacijsku formu u poslu osiguranja. Međutim, društva za uzajamno osiguranje u sustavima razvijene tržišne ekonomije, una-pređuju rast i razvoj osiguranja kao i zadovoljavaju potrebe za potpunim pokrivanjem određe-nih rizika posebno kod nekih specifičnih kategorija ekonomskih entiteta.

4 Barać Ivica: Osiguranje s razlikom-društva za uzajamno osiguranje. Svijet osiguranja, 1999., 45 Marijan Ćurković: Ugovor o osiguranju života, Inžinjerski biro, Zagreb, 2005., str. 49.6 Bilješka s predavanja doc. dr. sc. Marijana Čurkovića na Poslijediplomskom (doktorskom) studiju iz građanskopravne i obiteljsko-

pravne znanosti od 08. studenog 2007. godine7 Zakon o odvjetništvu, čl. 44., Narodne Novine br. 9/948 „Društvo za uzajamno osiguranje ne posluje radi stjecanja dobiti, nego se sredstva prikupljaju doprinosom samo u onom opsegu

koji je potreban za ispunjenje obveza prema osiguranicima i za stvaranje pričuva sigurnosti.“ Čl. 17. st. 2. Zakona o osiguranju, N.N. br. 46/97


Osnovne značajke društava za uzajamno osiguranje

Kao posebna forma organiziranja u djelatnosti osiguranja, društvo za uzajamno osigura-nje karakteriziraju specifična obilježja koja ga razlikuju od dioničkih društava za osiguranje. Osnovna karakteristika društva za uzajamno osiguranje je u tome da su osiguranici u isto vri-jeme članovi društva, tj. osiguratelji, i time ovlašteni donositi odluke koje se tiču svih pitanja koja su na bilo koji način značajna za kompaniju, te ovlašteni pod istim uvjetima sudjelovati u pozitivnim ili negativnim rezultatima društva. U nekim pravnim sustavima dopušteno je da osiguranici nisu članovi društva, ali takva mogućnost mora biti predviđena statutom društva.9 Tu je stoga riječ o kombinaciji osiguranja i članstva u društvu koja se temelji na ideji o zadružnoj samopomoći, tj. odnos osiguranja je sastavni dio članstva.Tako i Zakon o osigura-nju određuje: „Društvo za uzajamno osiguranje obavlja poslove osiguranja samo za svoje čla-nove po načelu uzajamnosti.“10 No, iako je za društvo za uzajamno osiguranje bitno da članovi pokrivaju štete nastale ostvarivanjem ugovorenih rizika, to nema učinak jamstva u obvezno-pravnom smislu. Uplatom temeljnog kapitala član ispunjava svoju obvezu prema društvu pa tako: “Članovi ne odgovaraju za obveze društva za uzajamno osiguranje.“11 Kako je moguće da se temeljem izvršenih uplata ne mogu pokriti nastale štete za koje je ugovorena obveza pokri-vanja, društva za uzajamno osiguranje mogu biti osnovana kao: a) društva s neograničenim doprinosomb) društva s ograničenim doprinosom Kad je ugovorom o osnivanju društva i statutom određeno da je riječ o društvu za uzajamno osiguranje s neograničenim doprinosom, društvo može od svakog osiguranika (člana) zahtije-vati uplatu dodatnog doprinosa potrebnog za namirenje nepokrivenih šteta, bez ograničenja. Ukupno se može zahtijevati onoliko koliko je potrebno za to da bi se namirile sve nepodmirene a osigurane štete.12 Ako jer riječ o društvu za uzajamno osiguranje s ograničenim doprinosom, osiguranici tih društava prihvaćaju manje iznose kompenziranih gubitaka. Takvo što naravno nije dopušteno kod dioničkih osiguravajućih društava koja funkcioniraju po principu fiksnih premija. Kod P&I klubova (Protecting and Indemnity Clubs) poslovodstvo kluba na početku svake ugovorne godine osiguranja mora utvrditi koliki prihod od uplate očekuje za klub u cjelini i koliko od svakog pojedinog člana. To redovito čini uporabom sveobuhvatnih prikaza isplaćenih naknada i poslovnih rezultata kluba te uzimajuću u obzir sve nove okolnosti za koje poslovod-stvo smatra da će imati utjecaj u idućoj godini. Neovisno o mogućem općem povećanju za sve članove koje poslovodstvo može zahtijevati, razmatraju se i rezultati za svakog pojedinog člana. Cjelokupni prihod od uplata koje klub traži temeljiti će se na predviđanju praga šteta u idućoj godini, na što se dodaju iznosi za eventualne premije reosiguranja, te sredstva za obavljanje djelatnosti. Nakon što se ustanovi potreban prag, članovima će se priopćiti s kolikim doprino-som trebaju računati za iduću godinu. To je približan prag i naziva se „predvidljivi ukupni tro-šak“ (Estimated Total Cost – ETC). Taj iznos je uglavnom dovoljan za podmirivanje svih obveza

9 Prema njemačkom zakonu koji se odnosi na nadzor u poslovima osiguranja, društvo za uzajamno osiguranje može poslovati na bazi fiksne premije plaćene od osiguranika koji nije član društva. Tzv. „mala društva“ za uzajamno osiguranje ne mogu zaključiti osiguranja sa osobama koje nisu članovi društva. Zakon o zavarovalnicah, Republike Slovenije, također predviđa da društvo za uza-jamno osiguranje može uključiti osiguranje ne-člana, što mora biti predviđeno statutom, čl 27. st. 3. Zakona, Uradni list Republike Slovenije br. 64/94.

10 Čl. 36. st. 2. Zakona o osiguranju N.N. br. 151/0511 Čl. 45. st. 1. Zakona o osiguranju N.N. br. 151/0512 Jakša Barbić: Pravo društava, knjiga druga, Društva kapitala, Organizator, Zagreb, 1999., str. 1483.


kluba, međutim poslovodstvo kluba može zahtijevati od svojih članovai dodatnu tj. „zaključnu uplatu“ (Supplementory or Closing Call), koja se u pravilu izražava u postotku od prethodne uplate.13 Ove tradicionalne značajke društava za uzajamno osiguranje prihvaćene su i u hrvatskoj legislativi. Pa tako čl. 42. Zakona o osiguranju određuje:

„(1)Statutom se moraju odrediti uvjeti i način osiguravanja sredstava za poslovanje društva za uzajamno osiguranje od strane članova. Sredstva za poslovanje društva za uzajamno osiguranje u pojedinoj godini pokrivaju se iz unaprijed određenih doprinosa (premija) članova.(2) Statutom se moraju odrediti uvjeti i način dodatne uplate sredstava ako sredstva iz stavka 1. ovoga članka nisu dovoljna za pokriće obveza društva za uzajamno osiguranje.“14

Danas u zakonodavstvima većine zamalja postojanje društava za uzajamno osiguranje s neograničenim doprinosom nije predviđeno. Imperativ modernog poslovanja je postojanje točno određenih obveza osiguranika. To je pogotovo slučaj kod velikih društava za uzajamno osiguranje. Kod njih uz zahtjev za točno određenim obvezama, postoji i potreba za točnim utvrđivanjem trenutka zaključenja ugovora, cijene rizika itd. Tako plaćanje dodatnog dopri-nosa postaje iznimna mjera ukoliko rizik prekorači sva uobičajena predviđanja (npr. veliki gubici i katastrofe). Postojanje neograničenog doprinosa u slučajevima velikih gubitaka, učinit će obveze osiguranika pretjerano visokim. Osnivanje društava s neograničenim doprinosom tako biva opravdano samo kod malih društava (small-size) za uzajamno osiguranje, prije svega onih čije su aktivnosti ograničene na uske oblasti specifičnih profesija. Hrvatski zakonodavac propustio je razlikovati male od velikih društava za uzajamno osiguranje, pa postoji mogućnost da osigurani članovi budu subjekti prekomjerno visokih obligacija. U francuskom pravu čak i mala društva za uzajamno osiguranje u svojem poslovanju pri-mjenjuju varijabilni doprinos. Njemačka društva za uzajamno osiguranje posluju s doprino-som koji može biti plaćan unaprijed (cijeli iznos ili u ratama), ili kasnije, treba li biti povećan radi pokrića gubitaka. U slučaju plaćanja doprinosa unaprijed, statut društva treba sadržavati odredbu o pravu društva na dodatni doprinos ili odredbu o isključenju tog prava o određenim slučajevima. Ako je dodatni doprinos isključen, treba u statutu postojati odredba koja propisuje uvjete za smanjenje naknade gubitaka.15

Osiguranik kao član društva

Osoba koja zaključuje ugovor o osiguranju sa društvom za uzajamno osiguranje nije samo osiguranik, tj. u trenutku zaključenja ugovora, ta osoba postaje i članom društva, sa specifič-nim pravima i obvezama. Svaki član je također i osiguravatelj, budući da su društva za uzaja-mno osiguranje zajednica onih koji se uzajamno osiguravaju. Svaki je član osiguratelj ostalih članova, kao što je svaki član i osiguranik, ovlašten na kompenzaciju gubitaka od svih onih koji čine zajednicu. Osiguranik postaje članom društva automatski i biva ovlašten na sudjelovanje u odlučivanju u tijelima društva (skupštini, assembly). Tako i čl. 44. Zakona o osiguranju odre-đuje: „Članstvo u društvu za uzajamno osiguranje stječe se sklapanjem ugovora o osiguranju s društvom za uzajamno osiguranje, prihvaćanjem statuta i razmjernom (alikvotnom) uplatom

13 Barać Ivica: Osiguranje s razlikom-društva za uzajamno osiguranje. Svijet osiguranja, 1999., 414 N.N. br. 151/0515 Jasna Pak: Društva za uzajamno osiguranje, Yugoslav Law, Institut za uporedno pravo, Beograd, vol. 27., br. 1-3.


temeljnog kapitala.“ Nakon isteka ugovora, članstvo prestaje jer prestaje i status osiguranika. Status člana društva određuju odredbe statuta društva, dok status osiguranika određuju odredbe ugovora o osiguranju. Kao osiguranik mora plaćati doprinos i ovlašten je na kompenzaciju gubitaka, ali njegovo svojstvo člana društva ne ovlašćuje ga na prebijanje njegovih doprinosa s obvezama društva prema njemu.16

Za razliku od osiguranika dioničkih društava koji imaju prava temeljem ugovora o osigu-ranju i nisu ovlašteni na sudjelovanje u odlučivanju glede poslovanja (u skupštini društva), jer to pravo imaju samo dioničari, osiguranici društava za uzajamno osiguranje, ovlašteni su kao članovi upravljačkih tijela ili putem svojih predstavnika odlučivati o svim pitanjima od značaja za poslovanje društva.

Doprinosi (premije), dodatne uplate i pričuve sigurnosti

Kod zaključivanja ugovora o osiguranju, osiguranik mora biti informiran o činjenici da ulazi u odnos s osiguravateljem koji djeluje kao društvo za uzajamno osiguranje. Ta informacija je neophodna jer njegova obveza nije plaćanje fiksne premije, već iznosa koji nije definitivno ispunjenje obveza prema osiguratelju. Zbog toga zakoni većine država poznaju dužnost takvih kompanija da naznače na svim svojim dokumentima i korespondenciji da posluju kao društvo za uzajamno osiguranje. Takva društva ne mogu biti upisana u sudske registre ukoliko nemaju naziv koji upućuje na njihov karakter i vrstu poslovanja. Ova dužnost je diktirana potrebom da budući klijenti osiguranja znaju da iznos koji plaćaju kao „kupovinu“ pokrivenih rizika nije kla-sična premija koja bi bila konačni iznos njihove obveze prema osiguratelju. Stoga i čl. 37. Zakona o osiguranju određuje: „ Tvrtka društva za uzajamno osiguranje mora sadržavati naznaku da se radi o društvu za uzajamno osiguranje.“

Neprofitne poslovne operacije

Čl. 17. st. 2. Zakona o osiguranju od 22. travnja 1997. godine17, određivao je: „Društvo za uzajamno osiguranje ne posluje radi stjecanja dobiti, nego se sredstva prikupljaju doprinosom samo u onom opsegu koji je potreban za ispunjenje obveza prema osiguranicima i za stvaranje pričuva sigurnosti.“ Čl. 43. Zakona o osiguranju od 15. prosinca 2005., određuje: „Dobit društva za uzajamno osiguranje može se podijeliti članovima ili prenijeti u sljedeću poslovnu godinu u opsegu koji nije namijenjen za oblikovanje pričuva sigurnosti odnosno drugih pričuva određenih statu-tom.“ Društva za uzajamno osiguranje mogu ostvariti profit u svojim poslovnim operacijama koji se raspodjeljuje između članova, no to ne utječe na njihovo osnovno obilježje društava čiji osnovni cilj nije stvoriti profit. Danas, međutim, u mnogim državama postoje društva za uzajamno osiguranje koja pribavljaju sredstva za pokriće gubitaka svojih članova, ali koja u isto

16 Čl. 45. st. 2. Zakona o osiguranju: „Član ne može svoje obveze plaćanja doprinosa i dodatnih uplata prema društvu za uzajamno osiguranje pokriti svojim potraživanjima prema tom društvu“

17 N.N. 46/97, pročišćeni tekst koji obuhvaća tekst Zakona o osiguranju N.N. 90/94 i njegove izmjene i dopune iz N. N. br. 20/97


vrijeme stvaraju višak u poslovanju. Taj višak koristi se za proširivanje djelokruga poslovanja i povećanje pričuva sigurnosti, ali također i za raspodjelu između članova društva temeljem principa jednakosti, a ne samo pojedinim članovima kao kod dioničkih društava koja posluju u cilju stvaranja profita koji se onda raspodjeljuje samo između dioničara, a ne i osiguranicima.

Oblik društva

Društva za osiguranje imaju oblik trgovačkih društava. Pojam i oblik trgovačkog društva uređen je Zakonom o trgovačkim društvima.18 Po obliku trgovačko društvo može biti: - društvo osoba (javno trgovačko društvo i komanditno društvo) - društvo kapitala (dioničko društvo, društvo s ograničenom odgovornošću i gospodarsko

interesno udruženje) Društva za osiguranje imaju oblik društava kapitala, te prema Zakonu o osiguranju može biti dioničko društvo jer mu je temeljni kapital podijeljen na dionice i društvo za uzajamno osiguranje. Trgovačko društvo osnovano od strane svojih osnivača da bi steklo svojstvo pravne osobe i sudjelovalo u pravnom prometu, mora se upisati u sudski registar. Upis subjekta upisa odre-đuje Zakon o sudskom registru19 te Pravilnik o načinu upisa u sudski registar.20

Upis društva u sudski registar u pravilu ne podliježe posebnim dozvolama. No, za upis poje-dinih društava, posebni zakon propisuje prethodu suglasnost nadležnog tijela, kao što je slučaj s društvima osiguranja, a sve zbog prirode posla koji obavljaju. Prethodnu dozvolu za društva za osiguranje daje nadzorno tijelo, a to je prema novom Zakonu o osiguranju, Hrvatska agen-cija za nadzor financijskih usluga (čl. 12. Zakona o osiguranju). Dioničko društvo za osnivanje i upis u sudski registar mora prema odredbama ZTD-a doni-jeti statut, mora imati tvrtku, sjedište društva, izabrati odnosno imenovati svoja tijela uprav-ljanja, unijeti uloge u temeljni kapital. Čl. 36. Zakona o osiguranju određuje „društvo za uzajamno osiguranje je pravna osoba koja je upisana u sudski registar na temelju dozvole nadzornog tijela za obavljanje poslova osigura-nja.“ Iz ove odredbe nije jasno u kojem obliku se osniva društvo za uzajamno osiguranje. Ako se radi o društvu kapitala, nije jasno dali se radi o dioničkom društvu ili društvu s ograničenom odgovornošću. Također, čl. 38. st. 2. Zakona o osiguranju određuje specifičnost društva za uza-jamno osiguranje time da „društvo za uzajamno osiguranje može osnovati 250 osoba.“ U našem pravu nema primjera da se za osnivanje društva traži toliki broj osnivača. Razlog tome treba tražiti u naravi društva, tj. u potrebi da se prikupe sredstva nužna za osiguranje članova od rizika za koje se osiguravaju, a to se ne može učiniti malim ulozima i doprinosima malog broja članova.21

U većini zemalja prilikom osnivanja ne zahtijeva se određeni broj članova društva. No i teorija i praksa poznaju činjenicu da društva za uzajamno osiguranje mogu biti osnovana ako postoji određeni broj članova koji pristupaju ugovoru i plaćaju doprinos, budući da to garantira disperziju rizika te dostupnost sredstava za kompenziranje gubitaka u prvoj godini poslovanja. Također, postoji obveza stvaranja inicijalnog fonda za pokrivanje troškova osnivanja društva

18 N.N br: 111/93, 34/99, 121/99 i 118/03, dalje ZTD19 N.N. br: 1/95, 57/96, 1/98, 30/99, 45/99 i 54/0520 N.N. br: 10/95, 101/96, 62/98, 123/02, 94/0521 J. Barbić: Pravo društava, knjiga druga, Društva kapitala, Organizator, Zagreb, 1999., str. 1485


i drugih troškova poslovanja. Ovu mogućnost predviđaju zemlje u kojima se društva mogu osnovati ukoliko je zaključen određeni broj ugovora. Tako i čl. 40. st. 1. Zakona o osiguranju određuje. „Temeljni kapital kod osnivanja društva za uzajamno osiguranje mora biti najmanje u iznosu troškova osnivanja i organizacije društva te drugih troškova vezanih za početak poslo-vanja.“ Takav inicijalni fond je u pravilu manji nego inicijalni kapital koji se zahtijeva za osnivanje dioničkog društva, jer sigurnost poslovanja društva za uzajamno osiguranje nije zajamčena samo sa inicijalnom rezervom nego i mogućnošću prikupljanja dodatnog doprinosa. Određeni broj osoba koje po zakonu mogu osnovati društvo za uzajamno osiguranje nije prihvaćen u modernom poslu osiguranja u svim državama. Prihvaćen je u propisima o osigu-ranju u Francuskoj, gdje egzistira tradicionalni koncept prema kojemu uzajamnost može biti zagarantirana u zajednici osoba koja se sastoji od određenog broja, ne manjeg od onog određe-nog zakonom. U drugim pak zemljama, od ključnog je značaja institut inicijalnog fonda, a ne određeni broj zaključenih ugovora. Zakon o osiguranju za društvo za uzajamno osiguranje određuje da kao temeljni akt mora imati statut (čl. 39.), iz čega bi proizlazilo da je ono po svom obliku dioničko društvo jer jedino dioničko društvo mora imati statut kao temeljni akt. No, Zakon u daljnim odredbama ne spo-minje dionice, već samo „članstvo u društvu“ i „uplaćena sredstva temeljnog kapitala.“ Zakon o osiguranju kada govori o tijelima društva za uzajamno osiguranje određuje da: - društvo ima upravu, nadzorni odbor i skupštinu. Dioničko društvo obvezno ima ova tri

tijela, pa se može zaključiti da se radi o dioničkom društvu. - na upravu društva primjenjuju se odredbe koje se odnose na upravu društva za osiguranje

koje je dioničko društvo. - za skupštinu društva određuje se da može biti „skupština članova ili skupština zastu-

pnika.“ Pojam skupštine članova je pojam za skupštinu kod društva s ograničenom odgo-vornošću. Pojam skupštine zastupnika nije uređen ZTD-om.

Može se zaključiti da društvo za uzajamno osiguranje jest trgovačko društvo ali da Zakon o osiguranju ne određuje niti daje smjernice o kojem obliku društva se radi.22

P&I kubovi registrirani su u skladu s engleskim statusnim pravom (Insurance Companies Act, 1982.) kao društva s ograničenom odgovornošću. Budući da posluju na neprofitabilnoj osnovi, njihov kapital nije podijeljen na dionice. Učlanjenjem u klub brodovlasnici ne pribav-ljaju samo pokriće osiguranjem već kao članovi kluba stječu i pogodnosti koje iz toga proizlaze te pravo na upravljanje klubom. Vrhovni organ upravljanja klubom je glavna skupština (General Meeting). Ona bira direk-torij (Comitee of Directors) i donosi pravila kluba (Rules of the Club). Poslove kluba vodi direk-torij sastavljen od predstavnika pojedinih članova. Operativno vođenje povjereno je obrazova-nim i iskusnim specijalistima, menadžerima (Managers). P&I klubom mogu upravljati neovisne tvrtke upravitelja ili izravno namještenici kluba. U udruženju „North of England P&I“ npr. zastupljen je taj drugi način.23

22 M. Ćurković-D. Jakovina-B. Klopović-A. Krivić-A. Lui-N. Marković-B. Matijević-H. Pauković-I. Severin: Novi propisi iz osiguranja-Zakon o osiguranju i Zakon o obveznim osiguranjima u prometu, Inžinjerski biro, Zagreb, 2006.

23 Ratko Zelenika, Ingrid Knapić, Ratko Likić: Upravljanje rizicima u klupskom osiguranju, Naše more, 54 (1-2)/2007.


Poslovi osiguranja

U RH društvo za uzajamno osiguranje može obavljati jednu ili više vrsta osiguranja iz sku-pina neživotnih i životnih osiguranja, osim u vrstama osiguranja iz članka 3. stavka 2. točke 10. do 15. Zakona o osiguranju (osiguranje od odgovornosti za upotrebu motornih vozila, osigu-ranje od odgovornosti za upotrebu zračnih letjelica, osiguranje od odgovornosti za upotrebu plovila, ostala osiguranja od odgovornosti, osiguranje kredita, osiguranje jamstava). Društvo za uzajamno osiguranje ne može obavljati poslove reosiguranja.24

Prestanak društava

Razlozi za prestanak društva za uzajamno osiguranje propisani su u čl. 50. Zakona o osigu-ranju. To su:1. istek vremena na koje je osnovano2. odluka skupštine (dobrovoljna likvidacija) Za odluku skupštine o prestanku društva potrebna je najmanje tročetvrtinska većina glasova,

te prethodno odobrenje nadzornog tijela. Nadzorno tijelo odbiti će dati odobrenje ukoliko u slučaju prestanka društva za uzajamno osiguranje interesi osiguranika ne bi bili u dovoljnoj mjeri zaštićeni

3. nad društvom pokrenuti stečajni postupak ili postupak prisilne likvidacije Društvo prestaje kad se nakon provedene likvidacije odnosno stečaja izbriše iz sudskog regi-

stra.

Prijenos portfelja

Za prijenos portfelja društva za uzajamno osiguranje primjenjuju se odredbe Zakona o osi-guranju koje reguliraju prijenos portfelja kod dioničkog društva za osiguranje (prijenos ugo-vora o osiguranju s istodobnim prijenosom imovine za pokriće tehničkih pričuva, odobrenje nadzornog tijela za preuzimanje portfelja, obavještavanje ugovaratelja osiguranja putem sred-stava javnog priopćavanja od strane preuzimatelja itd.). Uz to potrebna je i suglasnost skup-štine, koja o tome mora odlučiti tročetvrtinskom većinom glasova.

Pripajanje i spajanje

Jedno ili više društava za uzajamno osiguranje može se pripojiti drugom društvu za uza-jamno osiguranje (društvo preuzimatelj) bez provedbe postupka likvidacije, prijenosom cijele imovine jednog ili više društava u zamjenu za udjele u društvu preuzimatelju. Dva ili više društava za uzajamno osiguranje mogu se spojiti bez provedbe postupka likvi-dacije, osnivanjem novog društva za uzajamno osiguranje na koje prelazi cijela imovina dru-štava koja se spajaju u zajmenu za udjele u novom društvu. Za donošenje odluke o pripajanju ili spajanju društava potrebne su odluke skupština dru-štava koja se pripajaju ili spajaju i to tročetvrtinskom većinom glasova. Društvo za uzajamno osiguranje, prije pripajanja ili spajanja s drugim društvom za uzaja-

24 N.N. br. 151/05


mno osiguranje, mora dobiti odobrenje nadzornog tijela. Prijenos imovine na dioničko društvo za osiguranje

Društvo za uzajamno osiguranje može cijelu svoju imovinu bez prethodne likvidacije pre-nijeti na dioničko društvo za osiguranje. Na prijenos se primjenjuju odredbe Zakona o trgovač-kim društvima. Društvo za uzajamno osiguranje smatra se pripojenim društvom, a dioničko društvo za osiguranje društvom preuzimateljem. Za donošenje odluke o pripajanju potrebna je tročetvrtinska većina glasova skupštine društva za uzajamno osiguranje.

Preoblikovanje društava za uzajamno osiguranje

Iako se u svijetu društva za uzajamno osiguranje osnivaju gotovo svakodnevno, sve je više i onih koja se preoblikuju u društva za premijsko osiguranje. To je preoblikovanje u svijetu poznato kao demutualization process. Naime, s udjelima u društvima za uzajamno osiguranje ne može se trgovati na tržištu kapitala, već osnivač jedino može zatražiti od društva povrat osnivačkog uloga. Zbog toga su, društva za uzajamno osiguranje za razliku od dioničkih dru-štava, ograničena u integracijskim procesima, posebno zbog nemogućnosti plaćanja dioni-cama. Procesom demutualizacije očekuje se zamjena pojedinačnih uloga za dionice s kojima se može slobodno rasplagati. Ovaj trend je više svojstven industriji životnog osiguranja u odnosu na neživotna. Proces transformacije društava za uzajamno osiguranje započeo je krajem 80-ih i intenzi-virao se u 90-ih godina, a najveće razmjere ostvario je u Australiji u sferi životnog osiguranja. U razdoblju 1985-2000. godine društva za uzajamno osiguranje potpuno su nestala s australskog tržišta životnog osiguranja. Australiju slijede Ujedinjeno Kraljevstvo i SAD. Navedeni proces smatra se jednim od najvećih događanja na američkom tržištu kapitala u narednim godinama, jer će se na tržištu pojaviti ogroman broj dionica budućih dioničkih društava. Val transforma-cije društava za uzajamno osiguranje zahvatio je i Kanadu. Transfomacija pet najvećih kanad-skih društava za uzajamno osiguranje smatra se jednim od najznačajnijih transfera bogatstava u kanadskoj povijesti. Sve je to moguće ukoliko postojeći zakoni to dopuštaju. Tako je npr. u SAD, Velikoj Brita-niji, Njemačkoj, Sloveniji i mnogim drugim državama dopušteno („Mutual Insurers to Convert into Stock Companies“), dok npr. u Francuskoj ili Mađarskoj to nije slučaj. U nekim zemljama (Rusija, Indija) uopće ne postoje društva za uzajamno osiguranje. Ukoliko se društvo za uza-jamno osiguranje želi preoblikovati u dioničko društvo u pravilu mora načiniti Plan reorga-nizacije („Plan of reorganization“) i podnijeti ga nadležnom državnom organu na odobrenje. Nakon toga, skupština društva mora izglasati odluku o preoblikovanju ili eventualno pripaja-nju nekom drugom društvu.25

U našem Zakonu o osiguranju navedeno preoblikovanje je posebno regulirano. Na preobli-kovanje društva za uzajamno osiguranje na odgovarajući način primjenjuju se odredbe Zakona o trgovačkim društvima. Potrebna je odluka skupštine donesena tročetvrtinskom većinom gla-sova. Svaki član može uložiti prigovor na preoblikovanje. Za preoblikovanje je potrebno odobre-

25 Barać Ivica: Osiguranje s razlikom-društva za uzajamno osiguranje. Svijet osiguranja, 1999., 4


nje nadzornog tijela, koje može odbiti zahtjev za preoblikovanje ako smatra da bi ono ugrozilo interese članova. Odlukom o preoblikovanju mora se odrediti temeljni kapital i iznos na koji glase dionice, te izmjene statuta nužne za preoblikovanje. Ako odlukom o preoblikovanju nije drugačije određeno, članovi društva za uzajamno osiguranje sudjeluju u temeljnom kapitalu. Ako odlukom nije određeno da svi članovi sudjeluju u temeljnom kapitalu u jednakim udjelima, udjel pojedinog pojedinog člana određuje se temeljem: visine iznosa osiguranja, visine dopri-nosa, vremena trajanja članstva itd. Dioničko društvo stječe pravni subjektivitet danom upisa u sudski registar. Transformacija društava za uzajamno osiguranje u dionička društva primarno ima za cilj ostvarenje izvora financiranja i preuzimanje drugih društava. Konvertiranjem u dionička društva ona se pripajaju jačim kompanijama i na taj način unapređuju mogućnosti ispunjenja obveza prema svojim osiguranicima. No, potpuna transformacija uzajamnih društava u društva u vlasništvu dioničara, u kojoj se vlasnicima polica osiguranja u zamjenu za njihova prava kao članova najčešće distribuiraju dionice, a ponekad novac ili druga prava, složen je i dugotrajan proces. Potpunom konverzijom društava za uzajamno osiguranje u dioničko društvo treba zadovoljiti interese osiguranika u smislu pravedne naknade gubitka njihovih vlasničkih prava i zaštite njihovih prava kao osigu-ranika, te interese same tvrtke, tj. da sama transformacija u novi oblik vlasništva znači ostvare-nje dodatnog kapitala uz prihvatljive uvjete. Treba udovoljiti i interesima investitora u smislu ostvarenja adekvatnog prinosa od ulaganja u dionice društva u odnosu na alternativne investi-cije. Konverzija u dioničko društvo istodobno nosi rizik preuzimanja konvertiranog društva od strane konkurentnih osiguravajućih društava i drugih financijskih institucija.

Alternativne opcije

Zbog složenosti postupka, te potrebe za zadovoljavanjem različitih suprotstavljenih inte-resa, neka se društava za uzajamno osiguranje ne odlučuju za poduzimanje transformacije u dionička društva. Njima na raspolaganju stoje i neke alternativne strategije. Konverzija u uzajamnu holding kompaniju, naziva se još i djelomičnom transformacijom a obuhvaća prijenos poslova na operativno dioničko društvo, dok originalno društvo za uza-jamno osiguranje postaje neoperativna holding kompanija koja kontrolira dioničko društvo. Članovima društva za uzajamno osiguranje daje se udjel u uzajamnoj holding kompaniji. Dio-ničko društvo može emitirati dionice i tako ostvariti dodatni kapital, no uz uvjet da uzajamno holding kompanija i dalje zadržava kontrolni paket dionica. Kreiranje niže podružnice u dioničkom vlasništvu. Uz pomoć dionica ove podružnice osigura-vatelju u uzajamnom vlasništvu omogućeno je stjecanje drugih dioničkih društava. Afilijacije i udruživanja društava za uzajamno osiguranje. Društva za uzajamno osiguranje mogu se međusobno udruživati. Time im se povećava ekonomska moć. Međutim, potpuna udruživanja moguća su samo između društava za osiguranje, ali ne i njih i institucija iz drugih financijskih sfera. Međunarodne alijanse i outsourcing. Određeni stupanj povezivanja na međunarodnoj razini može se ostvariti kroz međunarodne alijanse između društava za uzajamno osiguranje različi-tih zemalja čime se poslovanje širi izvan nacionalnih granica. Također, moguće je poduzima-nje outsourcinga tj., povjeravanje određenih aktivnosti društva za uzajamno osiguranje dru-gim društvima, čime se brže i jednostavnije prilagođava promjenama na tržištu financijskih


usluga.26

Prednosti, nedostaci i perspektive

Kao što je već rečeno, klupska osiguranja nastaju kao rezultat odbijanja osiguravatelja pri-hvatiti osiguranje odgovornosti brodara, te odbijanja brodovlasnika pomorskih uvjeta osigu-ranja i visokih premija koji osnivaju klubove za pružanje osiguranja svojim članovima. Druš-tva za uzajamno osiguranje nastaju kao reakcija na profitna kapitalistička društva. Kod njih je naglašena solidarnost članova. Društva za uzajamno osiguranje osnivaju se na regionalnoj osnovi ili za pojedine profesije i uspješno konkuriraju dioničkim društvima i pridonose razvoju osiguranja i onih rizika koje dionička društva ne osiguravaju. Uzajamna društva za osiguranje rizika u poljoprivredi pokazala su se kao najbolji način sveobuhvatne zaštite od ovih rizika. Iznos doprinosa u 2006. godini u Francuskoj bio je 11 milijardi eura, od čega 8, 4 milijarde u osi-guranju života. Ostala osiguranja kojima se bave društva za uzajamno osiguranje su osiguranje od automobilske odgovornosti, osiguranje kućanstva, pravne zaštite, zdravstveno osiguranje, građanske odgovornosti. Nekoliko je prednosti koje zadržavaju društva za uzajamno osiguranje u odnosu na institu-cije osiguranja organizirane kao dionička društva. One se prvenstveno izražavaju kroz troškovne prednosti u dijelu agencijskih troškova kao odraz nepostojanja sukoba interesa između vlasnika tvrtke i vlasnika polica osiguranja. Dru-gim riječima, u društvima za uzajamno osiguranje vlasnici tvrtki i vlasnici polica osiguranja sjedinjeni su u istim osobama. Kod dioničkih društava, vlasnici društava zainteresirani su za isplate većih dividendi što vlasnicima polica osiguranja može stvoriti veći rizik glede nemoguć-nosti izvršavanja obveza tvrtke prema njima. Također, odvojenost vlasništva tvrtke od uprav-ljanja njime stvara rizik djelovanja menadžera u vlastitom interesu koji nije i interes vlasnika (usmjerenost menadžera na ostvarivanje kratkoročno dobrih performansi tvrtke koje dugo-ročno imaju loš učinak). Također, budući da su društva za uzajamno osiguranje u vlasništvu vlasnika polica, a ne dioničara i ne djeluju pod pritiskom isplate određenog dijela dobiti vlasnicima tvrtke, ova druš-tva mogu ponuditi osiguranje po povoljnijim uvjetima u odnosu na dionička društva. Dok su prednosti društava za uzajamno osiguranje nekada u dovoljnoj mjeri udovoljavale potrebama industrije osiguranja, tijekom posljednjih godina uslijed mijenjanja tržišnih uvjeta, do izražaja dolaze njihovi nedostaci, koji s druge strane, predstavljaju prednosti osiguravajućih tvrtki organiziranih kao dionička društva. Nedostatak društava za uzajamno osiguranje nalazi se u ograničenom pristupu izvorima financiranja i otežanom ostvarenju eksternog rasta. Glavni izvor iz kojega mogu povećati svoj kapital jesu zadržane zarade koje proizlaze iz poslova osiguranja i investicijskih aktivnosti. Za razliku od dioničkih društava, ona ne mogu ostvariti sredstva emisijom dionica, što dioničkim društvima daje znatno veću financijsku fleksibilnost. To osiguravajuća dionička društva čini sposobnim iskoristiti mogućnosti koje pruža deregulacija i liberalizacija, u smislu proširenja poslovanja u nove sfere i na tržišta izvan nacionalnih granica. Da bi opstala u konkurentskoj borbi društva za uzajamno osiguranje primorana su na rješavanje svojih ograničenja kroz pro-ces transformacije u dionička društva. Neke od studija o utjecaju oblika organiziranja na učinkovitost osiguravajućih društava

26 Marijana Ćurak: Transformacija društva za uzajamno osiguranje u dionička društava za osiguranje, Osiguranje, 45, 2004., 11.


pokazuju da bi društva za uzajamno osiguranje trebala biti uspješnija u poslovima osiguranja u kojima je procedura preuzimanja rizika i donošenje odluka o njegovoj disperziji relativno jednostavnija.Također, trebala bi ulaziti tek u nekoliko linija poslovanja i djelovati na užem području jer se troškovi povećavaju s proširenjem raspona djelovanja, bilo u proizvodnom, bilo u geografskom smislu. S druge strane, dionička društva za osiguranje trebala bi biti uspješnija u kompleksnijim linijama poslovanja, te u međunarodnim aktivnostima. Druge pak studije, pokazuju da su u sferi osiguranja imovine, osiguranja od odgovornosti te zdravstvenog osiguranja u Francuskoj, Njemačkoj i SAD, društva za uzajamno osiguranje bila učinkovitija od dioničkih društava, dok su u sferi životnog osiguranja ovi osiguratelji podjed-nako učinkoviti kao i oni organizirani u obliku dioničkih društava.27

Za razvoj našeg tržišta osiguranja bilo bi korisno osnivanje društava za uzajamno osigura-nje. Ova društva bi pružila zaštitu mnogim osobama koje danas nisu osigurane. Za očekivati je u slučaju da bude dovoljan broj zainteresiranih da će se i kod nas pojaviti nova društva za uzajamno osiguranje prije svega za pokriće onih rizika koji se obavezno moraju osigurati kod društava za osiguranje (bilo kod društava za premijsko osiguranje ili društava za uzajamno osiguranje) kao npr.

a) osiguranje od odgovornosti odvjetnika i javnih bilježnika za štete koje prouzroče trećim oso-bama obavljanjem odvjetništva odnosno javnobilježničke službe.

b) osiguranje od odgovornosti revizora za štete što ih prouzroče ovlašteni revizori poduzetni-cima pri obavljanju revizija financijskih izvještaja

c) osiguranje od odgovornosti iz obavljanja zaštitarske i detektivske djelatnosti koje obuhvaća osiguranje zaposlenika od odgovornosti za štete koje prouzroče trećim osobama i stran-kama.

d) osiguranje od odgovornosti liječnika za greške za koje se tereti liječnik da ih je učinio u svojem profesionalnom obavljanju posla. Slično je i sa stomatolozima, veterinarima i ljekarnicima.

e) osiguranje od odgovornosti posrednika u osiguranju za štete koje posrednik u osiguranju može izazvati svojim poslovanjem

f) osiguranje od odgovornosti iz obavljanja djelatnosti upravljanja nekretninama po kojoj odgo-vara upravitelj nekretnine za štetu nastalu trećoj osobi odnosno suvlasnicima.28

Zaključak

U ovome radu razmatrani su pojam, osnivanje i poslovanje društava za uzajamno osigu-ranje, od povijesnog razvoja ovog tipa društva u zemljama razvijene tržišne privrede, gdje su društva za uzajamno osiguranje i jedan od osnovnih organizacijskih oblika u djelatnosti osigu-ranja. U praksi hrvatskog osiguranja ovakav tip organizacije nije zaživio iako takva mogućnost postoji. U radu su navedeni razlozi za tu pojavu, te analizirane odredbe Zakona o osiguranju koje reguliraju rad ovih društava. Naglašena je razlika između obilježja koja ova društva imaju prema hrvatskom zakonu i prema zakonima u razvijenim zemljama. Također istaknuti su i trendovi i procesi koji danas zahvaćaju ovaj tip organizacija za osiguranje (demutualization

27 Marijana Ćurak: Transformacija društva za uzajamno osiguranje u dionička društava za osiguranje, Osiguranje, 45, 2004., 11.28 Barać Ivica: Osiguranje s razlikom-društva za uzajamno osiguranje. Svijet osiguranja, 1999., 4


process) kao i područja mogućeg osnivanja ovih društava u nas.

Popis literature

1. Jakša Barbić: Pravo društava, knjiga druga, Društva kapitala, Organizator, Zagreb, 1999.2. Marijan Ćurković: Ugovor o osiguranju života, Inženjerski biro, Zagreb, 20053. Barać Ivica: Osiguranje s razlikom-društva za uzajamno osiguranje, Svijet osiguranja, 1999.,

4.4. M. Ćurković-D. Jakovina-B. Klopović-A. Krivičić-A. Lui-N. Marković-B. Matijević-H. Pauko-

vić-I. Severin: Novi propisi iz osiguranja – Zakon o osiguranju i Zakon o obveznim osigura-njima u prometu, Inženjerski biro, Zagreb, 2006.

5. Ratko Zelenika, Ingrid Knapić, Ratko Likić: Upravljanje rizicima u klupskom osiguranju, Naše more, 54, 1-2/2007.

6. Marijana Ćurak: Transformacija društava za uzajamno osiguranje u dionička društva za osi-guranje, Osiguranje, 45, (2004.) 11.

7. Jasna Pak: Društva za uzajamno osiguranje, Yugoslav Law, 2000., Institut za uporedno pravo, Beograd, vol. 27, br. 1-3.


Davorin Pichler, LLB, assistant lecturer at the Faculty of Law in Osijek

MUTUAL INSURANCE COMPANIES

Summary

Historical development, constituting, founding, management and transformation of mutual insurance companies are studied in this article. Mutual insurance companies are one of the basic methods of organizing within the sphere of insurance activities in the world. In Croatia, this method has not been applied yet, even though there is a legal basis for that. The explanations for this phenomenon are given in the article. It also emphasizes the difference between basic characteristics of these societies in comparison to Croatian law and the laws of the countries with a developed market system. An overview of the latest tendencies to consti-tute entities in insurance activities is also given.

Key words: Mutual insurance companies, Protecting and Indemnity Clubs, transformation of companies, insurant, insurer, contribution, demutualization process


Davorin Pichler, dipl. Iur., Assistent an der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

DIE GESELLSCHAFT FüR WECHSELSEITIGE VERSICHERUNG

Die Zusammenfassung

Der Artikel behandelt die historische Entwicklung, Einrichtung, Gründung, Betätigung und Transformation der Gesellschaft für wechselseitige Versicherung. Gesellschaften für wechsel-seitige Versicherung sind eine der Hauptformen der Organisierung in der Sphäre des Versi-cherungsbereichs in der Welt. Diese Form ist in Kroatien noch nicht zur Anwendung gekom-mmen, obwohl hierfür eine gesetzliche Grundlage besteht. Im Artikel werden die Erklärungen für diese Erscheinung gegeben. Betont werden die Unterschiede zwischen den grundlegenden Eigenschaften auf der kroatischen Gesetzgebung beruhenden Gesellschaften und den Gesetze der Ländern mit der entwickelten Marktwirtschaft. Es wird ein überblick über die neuesten Tendenzen bei der Gründung von Entitäten im Versicherungsbereich gegeben.

Schlüsselwörter: die Gesellschaft für wechselseitige Versicherung, Protecting and Indemnity Clubs, die Transformation der Gesellschaft, der Versicherte, der Versicherer, der Beitrag, demu-tualization process


Davorin Pichler, dipl.iur., assistant à la Faculté de droit à Osijek

LES SOCIETES MUTUELLES

Résumé

L’article traite l’évolution, l’organisation, la création, la gestion et la modification des sociétés mutuelles. Les mutuelles sont le mode d’organisation le plus répandu dans la sphère des activités d’assurance dans le monde, ce qui n’est pas le cas en Croatie, malgré la base légale existante. Dans l’article on donne des explications pour ce phénomène. On met en relief la différence entre les traits essentiels de ledites sociétés selon la loi croate et ceux dans les pays avec le système du marché développé. On passe en revue également les tendances les plus récentes relatives à l’organisation des entités dans les activités des assurances.

Mots-clés: Sociétés mutuelles, Protecting and Indemnity Clubs, transformation de la société, assuré, assureur, contribution, demutualization process

PRIKAZI

185

Prof. dr. sc. Ivana Barković, izvanredna profesorica Pravnog fakulteta u Osijeku

PRIKAZ KONFERENCIJE IABE 2008

Međunarodna akademija za biznis i ekonomiju (eng. International Academy for Business and Economics, kr. IABE) organizirala je od 6. do 8. lipnja 2008. godine ljetnu međunarodnu konferenciju u Stockholmu, na poznatom švedskom sveučilištu South Stockholm University. Tra-dicionalno se ova konferencija održava svakog listopada u Las Vegasu, Nevada (SAD), među-tim zbog velikog broja međunarodnih znanstvenika i istraživača rodila se ideja o organizira-nju dodatne ljetne konferencija izvan Sjedinjenih Američkih Država koja se ove godina zaista i realizirala. Zahvaljujući pozitivnim komentarima sudionika konferencije, gostoprimstvu i dobroj organizaciji dekana poslovne škole švedskog sveučilišta prof. dr. sc. Cheick Waguea, izvršni odbor IABE na čelu s predsjednikom prof. dr. Tahi J. Gnepaom s California State Univer-sity-Stanislaus, Turlock (SAD) nastavit će s ovom praksom i u budućnosti. IABE je vodeća globalna organizacija koja okuplja ljude iz akademske i poslovne zajednice, studente i kao nositelje odluka vezanih uz gospodarstvo. Vizija je akademije promovirati među-narodnu razmjenu vrhunskog znanja i ideja vezanih uz istraživanje, podučavanje i management s ciljem unapređenja nacionalne produktivnosti i konkurentnosti. Misija je postati vodeća svjet-ska akademija za razmjenu i unapređenje istraživanja, podučavanja i razvijanja dobre prakse managementa u svim sferama biznisa i gospodarstva. U ostvarivanju svoje misije, IABE orga-nizira godišnje konferencije za sudionike širom svijeta koje predstavljaju međunarodni forum za prezentiranje rezultata istraživanja, raspravu o suvremenim temama, gorućim pitanjima i potencijalnim rješenjima utemeljenim na svjetskim iskustvima i praksi. U razmjeni iskustava i znanja važnu ulogu igraju referirani časopisi koje IABE izdaje uz suglasnost, odnosno ISSN bro-jeve, odobrene od strane Library of Congress, Washington, a koji su referirani u izdanjima poput Cabell’s Directories 2004-2008 i Ulrich’s International Periodicals Directories. Riječ je o sljedećih šest (6) časopisa:

Journal of Academy of Business and Economics (ISSN: 1542-8710)International Journal of Business Research(ISSN: 1554-5466) Journal of International Business and Economics (ISSN: 1544-8037) International Journal of Business Strategy: (ISSN: 1553-9563) Review of Business Research (ISSN: 1546-2609) Journal of International Finance and Economics (ISSN: 1555-6336)

Sve časopise uređuje međunarodni urednički odbor, a izdanja sponzorira nekoliko sveučili-šta kao što su Jesse H. Jones School of Business,Texas Southern University, Houston, Texas (SAD), School of Business, Hampton University, Hampton, Virgina, (SAD), itd. Konferencija u Stockholmu okupila je preko 200 sudionika koji su u tri dana konferencije

Prof. dr. sc. Ivana Barković - Prikaz konferencije IABE 2008

186Prof. dr. sc. Ivana Barković - Prikaz konferencije IABE 2008

raspravljali o suvremenim teorijskim i praktičnim problemima iz svojih relevantnih područja. Predstavljeni radovi pokrivali su sljedeća područja: (1) opće financije, (2) računovodstvo i audi-ting, (3) opća ekonomija i ekonomike tranzicije, (4) međunarodni biznis, (5) upravljanje ljud-skim resursima; (6) investicije; (7) međunarodni marketing i srodna područja; (8) organizacij-sko ponašanje; (9) korporativno upravljanje i korporativne financije; (10) poslovna statistika; (11) operacijska istraživanja i (12) međunarodna ekonomija. Izlaganja su organizirana u šest (6) paralelnih sesija dnevno u trajanju od 1 sat i 50 minuta. Svaku sesiju vodio je izabrani predsje-datelj koji je spretno najavljivao izlagače i diskretno upravljao vremenom izlaganja. Svaka sesija je imala unaprijed određene diskutante koji su bili ‘zaduženi’ inicirati raspravu o prezentiranim temama, a što se u većini slučajeva pokazalo nepotrebnim jer su sami izlagači uspjeli pota-knuti interes i animirati sudionike na pitanja i diskusiju. Jedna od zanimljivosti konferencije je i činjenica da su rame uz rame među izlagačima bili ne samo afirmirani znanstvenici i praktičari već i doktorandi koji su iznosili svoja istraživanja kao dio doktorskih disertacija u izradi. To je predstavljalo svojevrsno ‘osvježenje’ jer su se na istom mjestu, uz iste teme, pojavljivali ljudi s bogatim znanstvenim i praktičnim iskustvom s jedne strane, a s druge strane mladi znanstve-nici koji su unijeli dobru dozu entuzijazma i svježine u prezentiranju i obrani svojih teza. Osim sesija, sudionici su imali prilike poslušati izlaganje glavnog govornika gospodina Bjorna Blom-berga, predsjednika švedskog investicijskog fonda - Swedfund International AB – sa sjedištem u Stockholmu, na temu „Razvojni trendovi u ekonomici, poslovnom istraživanju i obrazovanju“. Među sudionicima konferencije koji su došli iz mnogobrojnih zemalja (npr. Njemačke, Austrije, Australije, Rumunjske, Sjeverne Koreje, Novog Zelanda, Italije, Češke Republike, Malezije, Tajvana, Indije, itd.), Hrvatsku su predstavljali prof. dr. sc. Ivan Lovrinović i Mari-jana Ivanov (Ekonomski fakultet u Zagrebu) s radom „Monetary transmission mechanism and behaviour of asset prices: the case of Croatia“, prof. dr. sc. Drago Jakovčić (Ekonomski fakultet u Zagrebu) s radom „Some determinants of the real and financial sector divergence problem in transi-tional economy – the case of Croatia“ i prof. dr. sc. đula Borozan (Ekonomski fakultet u Osijeku) i prof. dr. sc. Ivana Barković (Pravni fakultet u Osijeku) s radom „The attractiveness of the place in the region lagging behind“. Sva tri rada objavljena su u časopisu International Journal of Busi-ness Research. IABE 2008 konferencija ispunila je ciljeve i očekivanja sudionika vezanih uz sudjelovanje na međunarodnim skupovima, a to je stavljanje vlastitog istraživačkog rada na ocjenu kolegama iz međunarodne akademske i poslovne zajednice pri čemu komentari i sugestije proizašle iz rasprava mogu poslužiti u daljnjem unapređenju - sadržajno ili tematski - istraživačkog rada. Uz pohvale organizatorima na izvrsnoj organizaciji radnog dijela konferencije, mnogi sudionici mišljenja su da bi se konferencija mogla poboljšati s društvenog aspekta. Osim stanki za kavu i zajedničkih ručkova, nije bilo drugog organiziranog druženje koje svi smatraju izvrsnim pri-likama za međusobno upoznavanje, stvaranje poslovnih kontakata i veza koje (kasnije) mogu poslužiti za uspostavljanje individualne suradnje ili suradnje institucija s kojih sudionici dolaze. Bez obzira na ovaj propust, IABE konferencije i dalje ostaju važan događaj za sve one koji žele svoj znanstveno-istraživački rad međunarodno predstaviti i publicirati.

Naziv i adresa naručitelja (za fizičke osobe ime i prezime)

.........................................................................................................................................................

.........................................................................................................................................................(Mjesto)

.........................................................................................................................................................(Ulica i kućni broj i broj pošte)

............................................................ ........................................................ (Mjesto) (Datum)

NARUDžBENICAkojom se neopozivo pretplaćujem na časopis PRAVNI VJESNIK za 2008. godinu.

Ukupno kompleta .................... po cijeni od 120,00 kn

........................................................ Potpis ovlaštene osobe

Poziv na pretplatu

Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, S. Radića 13, Osijek, tel: (031)224-500, ž.r. br.2340009-110063962.

Obraćajući se znanstvenoj i stručnoj javnosti Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Stros-smayera u Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izlaženju znanstveno-stručnog časo-pisa pod nazivom PRAVNI VJESNIK - časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti. Namjera je Fakultetskog vijeća bila i ostala da časopis objavljuje znanstvene, stručne i druge radove koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potječu od nastavnika Fakulteta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stručnu javnost na suradnju, a zainteresirane pravne osobe i pojedince na pretplatu. Pozivajući na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se na komplet br. 1-4/2008. možete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizičke osobe te 80,00 kn za studente.

Uputstva autorima

Pravni vjesnik preferira radove do 30 stranica, zajedno s popisom literature (bibliografijom).

Radovi trebaju biti pisani na formatu A4, s jednostrukim proredom (uključivo fusnote i refe-rence), širim marginama i konsekutivno numeriranim stranicama. Na prvoj stranici treba pisati ime i prezime autora, naziv i adresa ustanove u kojoj autor radi, e-mail adresa, telefon, i naslov rada. O detaljnijem izgledu rada molimo pogledati uputstva za pisanje radova na web stranici http://vjesnik.pravos.hr. Sažetak kojeg se prilaže na hrvatskom i engleskom jeziku, na 10-15 redaka iznosi svrhu rada, metodologiju, rezultate i zaključak. Potrebno je navesti i ključne riječi na hrvatskom i engleskom jeziku.

Objavljuju se oni radovi koji su pozitivno ocijenjeni. Ti se radovi kategoriziraju kako slijedi:

* izvorni znanstveni rad (sadrži dosad još neobjavljene rezultate izvornih * znanstvenih istraživanja); * prethodno priopćenje (sadrži rezultate novih istraživanja na projektima u tijeku, i ne

mora imati dovoljno pojedinosti koje bi omogućavale provjeru kao kod izvornih znan-stvenih radova. Takovi radovi zahtijevaju brzo objavljivanje.);

* pregledni članak (daje sažet i kritički prikaz stanja i trendova određenog područja, a popra-ćen je iscrpnim popisom literature iz kojeg je vidljiv doprinos autora tome području.);

* stručni članak (ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje, već daje prijedloge za primjenu rezultata prethodnih znanstvenih istraživanja.);

* izlaganje sa znanstvenog skupa (treba biti koncipirano kao cjelovit članak, i objavljuje se samo ako već nije objavljeno kao referat u zborniku dotičnog skupa.)

Odluku o kategorizaciji donosi Uredništvo na temelju prijedloga dvaju anonimnih recenze-nata.

Šalju se tri primjerka na papiru, a istovjetna se kopija šalje i u elektroničkoj formi - na CD-u ili disketi, u Microsoft Word DOC ili PDF formatu.

Prilozi se šalju na adresu:

PRAVNI VJESNIK – UREDNIŠTVOPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 Osijek

e-mail: [email protected]

Documents

für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ...für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek Journal des sciences juridiques et sociales Faculté