Herbert Schneider Stadtentwicklung als politischer Prozeß

Reihe: Städte und Regionen in Europa

Herausgegeben von

Jürgen Friedrichs, Köln Oskar W. Gabriel, Stuttgart Herbert Schneider, Heidelberg Rüdiger Voigt, München

Band 2

Herbert Schneider

Stadtentwicklung als politischer Prozeß Stadtentwicklungsstrategien in Heidelberg, Wuppertal, Dresden und Trier

Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 1997

ISBN 978-3-8100-1905-9 ISBN 978-3-663-11475-8 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-11475-8

© 1997 Springer Fachmedien Wiesbaden Urspriinglich erschienen bei Lesk.e + Budrich, Opladen 1997

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Inhalt

Editorial

Einfiihrung

1

l.l

1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.3.1 1.1.3.2 1.1.3.3 1.1.3.4 1.1.3.5

1.2

1.2.1 1.2.2 1.2.2.1 1.2.2.2 1.2.2.2.1 1.2.2.2.2 1.2.2.3 1.2.2.4 1.2.3

1.3

1.3.1 1.3.1.1 1.3.1.2 1.3.1.3 1.3.1.4 1.3.1.5 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.4.1 1.3.4.2 1.3.4.3 1.3.4.4

Grundlagen der Stadtentwicklungspolitik ....................... 27

Stadtentwicklung und Stadtpolitik ............................................... 27

Stadtentwicklung, Stadtentwicklungspolitik und Stadtplanung ... 27 Stadtpolitik im Wandel ................................................................ 32 Stadtentwickltmg und Politikverständnis ..................................... 35 Voluntaristisches Politikverständnis ............................................ 35 Technokl:atisches Politikverständnis ............................................ 37 Emanzipatorisches Politikverständnis .......................................... 38 Kommunikatives Politikverständnis ............................................ 39 Untemehmerisches Politikverständnis ......................................... 42

Planung, Strategien und Leitbilder ............................................... 44

Planung ........................................................................................ 44 Stadtentwicklungsstrategien ......................................................... 46 Integrative (Synoptische) Strategie .............................................. 46 Inkrementalismus ......................................................................... 46 Perspektivischer Inkrementalismus .............................................. 48 Stadtentwicklung durch große Projekte ....................................... 48

. Marketingstrategie ....................................................................... 49 Strategie nachhaltige Stadtentwicklung - Lokale Agenda 21 ...... 51 Leitbilder der Stadtentwicklung ................................................... 53

Rahmenbedingungen der Stadtentwicklungspolitik ..................... 62

Stellung der Kommune im politischen System ............................ 62 Stellung ........................................................................................ 64 Gesetzliche Reglementierung ...................................................... 65 Hierarchisierung der Planungshoheit ........................................... 65 Planungsrecht ............................................................................... 66 Finanzierung ................................................................................ 67 Wirtschaft und Stadtentwicklung ................................................. 68 Milieuwandel und RaumansprUche .............................................. 72 Bevölkerungsentwicklung und Stadtpolitik ................................. 78 Heidelberg .................................................................................... 81 Wuppertal .................................................................................... 82 Dresden ........................................................................................ 84 Trier ............................................................................................. 86

5

2

2.1

2.1.1 2.1.2 2.1.2.1 2.1.2.2 2.1.2.3 2.1.3

2.1.4 2.1.4.1 2.1.4.2 2.1.4.3 2.1.5 2.1.6 2.1.6.1 2.1.6.2 2.1.7

2.2

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

2.2.5 2.2.6 2.2.6.1 2.2.6.2 2.2.6.3 2.2.7

2.3

2.3.1 2.3.2

2.3.3 2.3.3.1 2.3.3.2

6

Städteuntersuchungen ........................................................... 89

Stadtentwicklungsstrategien Heidelberg ...................................... 89

Stadtbild und Geschichte ............................................................. 89 Stadtentwicklungsschwerpunkte in der "Ära Zundel" ................. 92 Altstadterneuerung ....................................................................... 94 Anlage der Satellitenstadtteile Boxberg und Emmertsgrund ....... 98 Ausbau der Universität (Neuenheimer Hochschulviertel) ......... 100 Vom voluntaristischen zum kommunikativen Politikverständnis ....................................................................... 103 Bürgerorientierte Teilplanungen ................................................ 108 Tourismusleitbild Heidelberg .................................................... 108 Verkehrsforum Heidelberg ........................................................ 111 Dezentralisierung: Stadtteilrahmenpläne ................................... 117 Stadtentwicklungsplanung Heidelberg 2010 .............................. 124 Schwerpunkte und Konfliktlinien Heidelberg 2010 ................... 131 Schwerpunkte der Planungsdiskussion Heidelberg 2010 ........... 131 Konfliktlinien der Heidelberger Stadtentwicklungsplanung ...... 135 Zusammenfassung und Ausblick: Stadtentwicklung als politischer Prozeß in Heidelberg .............. 139

Stadtentwicklungsstrategien Wuppertal ..................................... 145

Stadtbild und Geschichte ........................................................... 145 Ausgangsbedingungen und Konfliktlinien ................................. 149 Instrumente der Stadtentwicklung .............................................. 156 Handlungsprogramm Stadtentwicklung / Marketingkonzept Wuppertal 2004 ........................................... 159 Verwaltungsreform "Das offene Rathaus" ................................. 167 Verwaltungsmanagementreform: Der Wuppertaler Weg ........... 171 Strukturreform ........................................................................... 171 Verwaltungsablaufoptimierung .................................................. 171 Personalentwicklung .................................................................. 172 Stadtentwicklung und politischer Prozeß in Wuppertal: Zusammenfassung und Ausblick ............................................... 178

Stadtentwicklungsstrategien Dresden ........................................ 183

Stadtbild und Geschichte ........................................................... 183 Instrumente der Stadtentwicklung: Ein Stadtentwicklungsdezernat .................................................. 189 Konzeptionelle Vorgaben .......................................................... 196 Planungsleitbild Innenstadt ........................................................ 196 Rahmenkonzept Stadtentwicklung - Zwischenbericht zur Flächennutzungsplanung ............................................................ 198

2.3.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.5.1 2.3.5.2 2.3.5.3 2.3.5.4 2.3.5.5 2.3.5.6 2.3.6 2.3.7

2.4

2.4.1 2.4.2

2.4.3 2.4.3.1 2.4.4

2.4.5

2.4.5.1

2.4.5.2

2.4.5.3

2.4.5.3.1 2.4.5.3.2 2.4.5.3.3 2.4.5.4 2.4.6

Verkehrskonzept ........................................................................ 201 Bürger, Architekten und Investoren ........................................... 203 Konfliktfelder der Stadtentwicklungspolitik .............................. 211 Gesamtkunstwerk contra Wirtschaftsstandort ............................ 212 Wiederherstellung oder Neubau der Innenstadt? ....................... 214 Verhältnis Innenstadt - Stadtteile ............................................... 217 Verhältnis Landeshauptstadt Dresden - Freistaat Sachsen ......... 219 Verhältnis Natur (Ökologie) - Wirtschaft (Wachstum) .............. 221 Stadt-Umland ............................................................................. 224 Neue Strukturen und Probleme der Stadtentwicklungspolitik ... 226 Stadtentwicklung und politischer Prozeß in Dresden: Zusammenfassung und Ausblick ............................................... 234

Stadtentwicklungsstrategien in Trier ......................................... 237

Stadtbild und Geschichte ........................................................... 237 Stadtentwicklung in der Nachkriegszeit: Wiederaufbau und Konsolidierung ............................................ 241 Stadtentwicklung durch Expansion ............................................ 242 Die Gründung der Universität auf der Tarforster Höhe ............. 244 Ausgangsbedingungen und Konfliktlinien der Stadtentwicklung ................................................................. 248 Phasen, Akteure und Instrumente der Stadtentwicklung: Vom "Muddling Through" zum korporatistischen Politikverständnis ....................................................................... 254 Ein neues Instrument: Stadtmarketing Trier, ,,Forum Zukunft Trier 2020" ...................................................... 260 Verwaltungsreform Trier: Stadt mit bürgemahem Rathaus und leistungsorientierter Verwaltung ......................................... 265 Stadtmarketing Trier: Ausgewählte Beispiele direkter Bürgerbeteiligung ...................................................................... 266 Bürgergutachten "Leitbild Tourismus 2020" ............................. 267 Verkehrsforum Trier .................................................................. 267 Projektorientierte Bürgerbeteiligung .......................................... 268 Sechs Jahre Stadtmarketing Trier: Eine Bilanz .......................... 269 Stadtentwicklung und politischer Prozeß in Trier: Zusammenfassung und Ausblick ............................................... 275

7

3 Stadtentwicklungsstrategien und kommunales Handlungssystem - Beantwortung der eingangs gestellten Leitfragen ............................................................ 279

3.1 Stadtentwicklungsstrategien und politische Prozeßformen ............................................................................. 279

3.1.1 Heidelberg .................................................................................. 282 3.1.2 Wuppertal .................................................................................. 284 3.1.3 Dresden ...................................................................................... 285 3.1.4 Trier ........................................................................................... 286 3.2 Verhältnis Gemeinderat - Verwaltungsspitze ............................ 288

3.3 Verwaltung und Stadtentwicklungsstrategien ............................ 304

3.4 Parteien und gesellschaftliche Gruppierungen ........................... 316

3.5 Bürgerbeteiligung und Bürgerverantwortung ............................ 327

3.6 Verhaltensorientierte Kommunalpolitik und erwachsenenpädagogische Hilfestellungen ................................ 346

4 Zusammenfassung und Ausblick ..................................... 356

4.1 Pluralisierung und Individualisierung der Entwicklungsstrategien .............................................................. 356

4.2 Untersuchungsergebnisse: Stadtentwicklungsstrategien, kommunales Handlungssystem und politischer Prozeß ............. 358

4.2.1 Ausgleich zwischen Effizienz und Demokratie ......................... 358 4.2.2 Eine gestärkte Verwaltungs spitze .............................................. 360 4.2.3 Der gefragte Bürger ................................................................... 360 4.2.4 Ein lokaler Korporatismus? ....................................................... 362 4.2.5 Ein neues Rollenverständnis fiir den Gemeinderat .................... 363 4.2.6 Konsensuale Strategien und Konflikte ....................................... 364 4.3 Über die Grenzen der Stadt hinaus ............................................. 365

5 Literaturverzeichnis ............................................................. 370

6 Personen- und Stichwortregister ...................................... 392

8

Tabellenverzeichnis:

Tabelle 1:

Tabelle 2:

Tabelle 3:

Tabelle 4:

Tabelle 5:

Tabelle 6:

Tabelle 7:

Tabelle 8:

Tabelle 9:

Tabelle 10:

Tabelle 11:

Tabelle 12:

Tabelle 13:

Tabelle 14:

Tabelle 15:

Tabelle 16:

Tabelle 17:

Tabelle 18:

Tabelle 19:

Tabelle 20:

Auswah1kriterien der vier Untersuchungs orte ......................... 21

Einnahmen ost- und westdeutscher Gemeinden 1991 bis 1993 .......................................................................... 67

Bevölkerungsentwick1ung in ausgewählten Großstädten 1871 und 1914 ......................................................................... 80

Bevölkerungsentwicklung von Wupperta1 von 1975 bis 1995 in absoluten Zahlen .......................................... 82

Einwohner Triers nach den jeweiligen Gemeindegrenzen (ohne Militärgarnison) ............................................................. 86

Bevölkerungsentwicklung in Heidelberg 1439 bis 1995 ......... 91

Ergebnisse der Oberbürgermeisterwahlen in Heidelberg von 1966 bis 1984 ................................................................... 92

Sitzverteilung der Heidelberger Gemeinderatswahlen von 1984 bis 1994 ................................................................. 105

Etappen der Heidelberger Stadtteilrahmenplanung ............... 124

Einstellung der Heidelberger Gemeinderäte zum Diskussionsentwurf "Leitlinien und Ziele" des Stadtentwicklungsplanes Heidelberg 2010 in % ................... 143

Zufriedenheits grad der Wupperta1er Bürger mit der Stadtverwaltung: .................................................................... 168

Wie beurteilen Sie die Ergebnisse der Verwaltungsmanagementreform? ......................................... 174

Bedeutung Dresdens fiir die Dresdner Bürger in % .............. 184

Ergebnis der Kommunalwahlen am 6.5.1990 in Dresden ..... 190

Identifikationsgrad der Dresdner Bürger mit ihrem Umfeld in % .......................................................................... 205

Kommunalwahl 1994 in Dresden .......................................... 228

Stadtratswahlen in Trier von 1984 bis 1994 -Sitzverteilung ................................. , ..................................... 258

Was erwarten Sie von einem Oberbürgermeister? (In Prozent, Mehrfachnennungen möglich) ........................... 291

Wieviele Stunden wenden Sie durchschnittlich fiir Ihre Ratstätigkeit pro Monat auf'? (in Stunden) ............................ 294

Die bevorzugten Informationsquellen der Gemeinderäte ...... 295

9

Tabelle 21:

Tabelle 22:

Tabelle 23:

Tabelle 24:

Tabelle 25:

Tabelle 26:

Tabelle 27:

Tabelle 28:

Tabelle 29:

Tabelle 30:

Tabelle 31:

Tabelle 32:

Tabelle 33:

Tabelle 34:

Tabelle 35:

Tabelle 36:

10

Wie oft werden Sie in Ihrer Gemeinderatstätigkeit von Bürgern und Interessengruppen angesprochen? Beispiel Heidelberg ............................................................... 299

Wie oft werden Sie in Ihrer Stadtratstätigkeit von Bürgern und Interessengruppen angesprochen? Beispiel Wuppertal .. 299

Wo sehen Sie die wichtigsten Aufgaben für den Gemeinde-/Stadtrat? .............................................................. 3 00

Wozu filhrt Ihrer Meinung nach Stadtentwicklungsplanung? ................................................... 30 1

Braucht Ihre Stadt einen Stadtentwicklungsplan? ................. 302

Wer hat den größten Einfluß auf die Entwicklung der Stadt? ............................................................................. .303

Informationsquellen der befragten Bürgerinnen und Bürger ............................................................................. 331

Interesse der befragten Bürgerinnen und Bürger an ausgewählten Stadtpolitikfeldern ......................................... .332

Hat Ihr ,Bürgerwille' Einfluß auf die Kommunalpolitik? .... .339

Hat Ihr ,Bürgerwille' Einfluß auf die Kommunalpolitik? -nach Schulabschluß der befragten Bürgerinnen und Bürger .339

Haben Sie sich mit Ihrer Stadt und deren Entwicklung in den letzten Jahren auseinandergesetzt? ............................. 340

Einschätzung der Gesamtstadtentwicklung nach Schulabschluß der Befragten ................................................. 340

Interesse an Stadtplanung und Stadtentwicklung der befragten Bürger nach ihrem Schulabschluß ................... 341

Sind Sie mit der Entwicklung der eigenen Stadt in den letzten Jahren zufrieden? ............................................ 342

Zufriedenheits grad der Befragten mit der Stadtentwicklung nach Schulabschluß .................................. 343

Identifikationsgrad der befragten BÜTgerinnen und Bürger mit ihrem Umfeld ..................................................... .347

Abbildungsverzeichnis:

Abbildung 1: Dezematsverteilungsplan der Stadt Heidelberg ..................... 107

Abbildung 2: Organisationsmodell der Stadtverwaltung Wuppertal.. ......... 170

Abbildung 3: Organigramm der Stadtverwaltung Dresden ......................... 191

Abbildung 4: Organigramm der Stadtverwaltung Trier .............................. 254

Abbildung 5: Prozedere Stadtmarketing "Zukunft Trier 2020" .................. 262

Abbildung 6: Phasenmodell des Forums "Trier 2020" im Hinblick auf Bürgerbeteiligung ............................................................ 265

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Editorial

In Zeiten des Umbruchs rücken stets die Städte in den Blickpunkt des allge­meinpolitischen Interesses, weil sie als erste mit den veränderten Problem­lagen konfrontiert sind. Die fortschreitende Integration Europas und die Wie­dervereinigung Deutschlands haben das kommunale Umfeld entscheidend verändert. Die über viele Jahre nahezu ungesteuerte Zuwanderung hat über­dies in deutschen, aber auch in anderen europäischen Städten, zu kaum be­wältigenden Problemen geführt. Zu allem Unglück reduzieren gerade jetzt die Auswirkungen der Globalisierung, wie Abwanderung von Unternehmen, Verlust von Arbeitsplätzen, Steuermindereinnahmen, Überlastung der sozia­len Sicherungssysteme etc., den (fmanziellen) Handlungsspielraum der kommunalen Führungsspitzen drastisch. Neue Konzeptionen für eine zeit­gemäße Stadtpolitik sind daher dringend erforderlich.

Die Einführung eines - wie immer gearteten - "Neuen Steuerungs­modells" oder die Entwicklung anderer Führungskonzeptionen ohne sachver­ständige wissenschaftliche Begleitung würde freilich der Gefahr unterliegen, als bloße symbolische Politik in einem leerlaufenden Aktionismus der Politi­ker stecken zu bleiben. Die Frage, ob und wie bestimmte kommunalpolitische Strategien den politischen Prozeß und das kommunale Handlungssystem z.B. in Großstädten verändern, ist daher vor allem unter Steuerungsgesichtspunk­ten von großem Interesse. Der Heidelberger Politikwissenschaftler Herbert Schneider, der besonders durch seine Arbeiten zur ländlichen Kommunal­politik bekannt geworden ist, geht dieser Frage in seinem neuesten Buch am Beispiel der Stadtentwicklung nach, die er - sinnvollerweise - als politischen Prozeß abbildet. Dabei interessieren ihn die künftige Rolle des Gemeindera­tes und mögliche Verhaltensänderungen der Verwaltungsbediensteten ebenso wie die BÜfgerbeteiligung auf allen politischen Ebenen und deren (positive) Wirkung auf die Identifikation mit der eigenen Gemeinde.

Zur Untersuchung dieser Fragen beschränkt sich Schneider allerdings nicht auf eine Stadt, sondern hat nach bestimmten Kriterien (Stadtentwick­lungsstrategie, Sozialstruktur, Kommunalverfassung, Zielvorstellungen) vier Untersuchungsorte ausgewählt, nämlich die Universitätsstadt Heidelberg in Baden-Württemberg, die Industriestadt Wuppertal in Nordrhein-Westfalen, die Landeshauptstadt Dresden in Sachsen und die Verwaltungs- und Gewer­bestadt Trier in Rheinland-Pfalz. Um die "komplexe Erlebnis- und Politik­welt Stadt" untersuchen zu können, bedient Schneider sich verschiedener methodischer Zugänge: Orientierungs- und Expertengespräche, Gemeinde­rätebefragungen, BÜfgerumfragen, Sekundäranalysen und (teilnehmende) Beobachtungen. Die Ergebnisse dieser äußerst gründlichen Untersuchung legt der Verfasser in seinem Schlußkapitel "Zusammenfassung und Aus­blick" dar.

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Schneider kommt zu dem Schluß, daß die vier untersuchten Städte trotz Pluralisierung und Individualisierung der Stadtentwicklungsstrategien ge­meinsame Merkmale und Probleme aufweisen, die er zum einen unter der Frage nach einem Ausgleich zwischen Effizienz und Demokratie, zum ande­ren im Hinblick auf das Handlungspotential einer gestärkten Verwaltungs­spitze und die Akzeptanz durch den Bürger untersucht. Zugleich warnt er vor einem überbordenden lokalen Korporatismus, mahnt ein neues Rollenver­ständnis fiir den Gemeinderat an und plädiert fiir ein angemessenes Ver­hältnis zwischen konsensualen Strategien und Konflikten. Dies alles weist über die Grenzen der Stadt hinaus, so daß unter bestimmten Voraussetzungen die Stadtentwicklung in eine Regionalentwicklung, beide jeweils als politi­scher Prozeß verstanden, übergehen kann.

Rüdiger Voigt, München im Juni 1997

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