Klimaschutzim LuftverkehrDas neue ICAO-Klimakompensations-system CORSIA im Vergleich zum EU-ETS

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Weltweit wächst der Flugverkehr seit Jahren stark. Da-bei trägt er derzeit noch auf niedrigem Niveau, abermit steigender Tendenz, durch Emissionen zur globa-

len Klimaerwärmung bei. Aus diesem Grund wird der Luftver-kehr in Europa seit 2012 in den EU-Emissionshandel (EU-ETS- EU Emissions Trading System) einbezogen. Dieser soll dafürsorgen, dass Treibhausgase gesenkt werden.

Im Oktober 2016 beschloss die Generalversammlung der Inter-nationalen Zivilluftfahrtorganisation ICAO (International CivilAviation Organization) eine globale Klimaschutzmaßnahme fürden internationalen Luftverkehr. Sie trägt die BezeichnungCORS/A (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for Inter-national Aviation) und soll über die EU-Grenzen hinaus denLuftverkehr in Klimaschutzmaßnahmen einbeziehen. CORSIAsoll erreichen, dass der wachsende Luftverkehr ab 2020 nichtfür einen höheren CO2-Wert sorgt. Damit ergänzt sie das im Jahr2010 auf ICAO-Ebene beschlossene Ziel des CGyneutralenWachstums (Carbon Neutral Growth - CNG) und soll helfen,dieses ab dem Jahr 2020 umzusetzen.

EU-ETS für den Luftverkehr

Das europäische CO2-Emissionshandelssystem (EU-ETS) wurdeim Jahr 2005 zunächst für stationäre Quellen (zum Beispiel Un-ternehmen) eingeführt. Beim Emissionshandel sollen die Teil-nehmer ökonomische Anreize zur Investition in klimaschützen-de Maßnahmen erhalten. Das System funktioniert so, dass dieerfassten Unternehmen für jede Tonne freigesetztes CO2 einEmissionsrecht-Zertifikat nachweisen müssen. Es gibt nur einebegrenzte Menge an Zertifikaten pro Jahr. Werden von den Un-ternehmen Klimaschutzmaßnahmen umgesetzt, brauchen sieweniger Zertifikate. Dadurch finden Klimaschutzmaßnahmenoder Investitionen in neue Technologien tendenziell dort statt,wo die Umsetzung am kostengünstigsten ist. Nicht mehr benö-tigte Zertifikate werden dann am Markt angeboten und vondenjenigen Unternehmen gekauft, für die die Vermeidung zu-sätzlicher Emissionen wesentlich teurer wäre. Zugleich wird ineinem Emissionshandelssystem eine fixe Emissionsobergrenzevorgegeben, die nicht überschritten werden darf.

Der Luftverkehr ist seit 2012 Teil des EU-ETS. Gemäß den Richt-linien 2008/101/EC und 2009/29/EC sollten seitdem dieC02-Emissionen nahezu aller Flüge von, nach und innerhalb der

co;emissions

— "Frozen technology" emissions

Known technology. operations and mfrastrucuirerneasures

D Biofuels and additional technology

Carbon-neutral growth 2020Gross emissions trajectory

Economic measures

No actlon

CNG 2020

(schemat/c)

2005 2010 2020 2030 2040 2050

r ^

KAir Transport Emissions Reduction Roadmap

Flugzeugabgase

Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR = EU-Mit-glieder, Norwegen, Island, Liechtenstein) grundsätzlich derEmissionshandelspflicht unterliegen. Das entspräche ungefähreinem Drittel der weltweiten Luftverkehrsemissionen. DieserGeltungsbereich wurde jedoch angesichts erheblicher Vor-behalte wichtiger Drittstaaten im Zuge der „Stop-the-Clock-Entscheidung" nachträglich eingeschränkt. So sind gegenwärtigFlüge innerhalb des EWR wie folgt emissionshandelspflichtig:- Die Emissionsobergrenze für den Luftverkehr („Cap")

beträgt 95 Prozent der durchschnittlichen ETS-relevantenC02-Emissionen der Jahre 2004 bis 2006, wobei eineZukaufmöglichkeit von Emissionsrechten aus anderenWirtschaftssektoren besteht (halboffenes System).

- Es erfolgt eine kostenlose Zuteilung von Zertifikaten für85 Prozent dieser Emissionsmenge auf Basis eines Bewer-tungsverfahrens und die Versteigerung der restlichen15 Prozent.

- Ausnahmen bestehen im Wesentlichen für Sichtflüge, Rund-flüge, humanitäre Flüge sowie Flüge mit einem Fluggerätvon weniger als 5,7 Tonnen maximaler Startmasse und Flügeim Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen.

Schätzungen des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt(DLR) für das Jahr 2014 ergaben, dass im Stop-the-Clock-Regime durch das EU-ETS mit gut 68 Millionen Tonnen C02

knapp ein Viertel der 261 Millionen Tonnen C02 reguliert wer-den, die insgesamt im Luftverkehr vom, innerhalb und zum EWRanfielen. Bezogen auf die weltweiten Emissionen von rund781 Millionen Tonnen CO2 (dieser Wert gilt für 2015) unterliegendem EU-ETS derzeit rund neun Prozent der Emissionen.

CNG 2020 und der lange Weg zu CORSIA

Das Ziel eines CGyneutralen Wachstums des internationalenLuftverkehrs ab 2020 (CNG 2020) wurde im Jahr 2010 in derICAO-Resolution A37-19 beschlossen. Neue technische undoperative Maßnahmen sowie der verstärkte Einsatz von Bio-kraftstoffen reichen jedoch zur Senkung des CO2-Ausstoßeszumindest für den Zeitraum 2020 bis circa 2037 nicht aus, umdieses Ziel zu erreichen. Eine zusätzliche marktbasierte Maß-nahme („Economic Measure") soll daher die verbleibende Lückezu dem existierenden Maßnahmenbündel im genannten Zeit-raum schließen.

Das geschieht mit dem System CORSIA. Im Rahmen vonCORSIA sollen Emissionen des Luftverkehrssektors von denFluggesellschaften durch den Kauf von Offset-Zertifikaten

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ausgeglichen werden, die von anderen Sektoren, die Klima-schutzprojekte durchführen, erworben werden können (Klima-kompensationssystem). Dort können C02-Reduktionen in derRegel auf kosteneffizientere Art und Weise erzielt werden.

CORSIA beginnt im Jahr 2020 und erstreckt sich über drei Pha-sen: eine Pilotphase von 2021 bis 2023, Phase l von 2024 bis2026 und Phase II von 2027 bis 2035.

destens 0,5 Prozent der globalen internationalen Tonnenkilome-ter (RTK - Revenue Ton Kilometre) erbracht haben werden.Ausgenommen davon sind bestimmte (kleinere) Entwicklungs-länder, sofern sie nicht freiwillig teilnehmen. Falls die gesamteVerkehrsleistung der Airlines aller betroffener Staaten 90 Pro-zent der internationalen Tonnenkilometer nicht erreicht, werdenauch die „nächst größeren" Staaten mit eingebunden. Derzeit istmit einer Teilnahme von rund 70 bis 75 Staaten zu rechnen.

Die Verpflichtung, diese Offset-Zertifikate zu halten, hängt inerster Linie von der beflogenen Strecke ab. Nur für internatio-nale Flüge zwischen teilnehmenden Staaten, sogenanntenCORSIA-Staaten, müssen Emissionsrechte nachgewiesen wer-den. Inlandsflüge sind dagegen nicht betroffen, da sie unter demnationalen Recht der einzelnen Staaten stehen und nicht demder ICAO.

Bis Ende 2026 (Ende Phase l) ist die Teilnahme an CORSIA frei-willig. Die ICAO rechnet derzeit mit 66 teilnehmenden Staaten,deren Luftfahrzeugbetreiber rund 86,5 Prozent der internatio-nalen Luftverkehrsleistung repräsentieren. Diese können jähr-lich aus dem Programm aussteigen.

In Phase II nehmen neben freiwilligen Teilnehmern alle Staatenan CORSIA teil, deren Betreiber im Jahr 2018 zusammen min-

Aufbau von CORSIA

Technische / Operative /Infrastrukturelle Maßnahmen

Um Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren, müssen alle Luft-fahrzeugbetreiber für CORSIA-Routen Offsets vorweisen, unab-hängig vom Heimatstaat. Ausgenommen sind nur kleineBetreiber mit weniger als 10.000 Tonnen CO2 pro Jahr, Flüge mitFlugzeugen von weniger als 5,7 Tonnen höchstzulässiger Start-masse, humanitäre oder medizinische Flüge sowie Löschflüge.Neugegründete Airlines sind für maximal drei Jahre befreit,sofern sie jeweils unter 0,1 Prozent der weltweiten RTK bleiben.

Die exakte Menge an C02-Emissionen, für die eine Airline inden Jahren ab 2021 Offsets vorweisen muss, berechnet sichaus ihren individuellen Emissionen auf CORSIA-Routen imbetrachteten Jahr und dem Wachstum des internationalenCORSIA-relevanten Luftverkehrssektors seit der Basisperiode2019/2020. In Phase II wird zusätzlich auch das individuelleWachstum jeder Fluggesellschaft mit herangezogen.

ICAO: CNG 2020 Biokraftstoffe

GMBM

1

2021 -2023: Pilotphase

CORSIA (Reg A39-3)T

2024 -2026: Phase l

i r

2027 -2035: Phase II

Flüge zwischen ca. 66 freiwilligenTeilnehmerstaaten

jährliche Ausstiegsoption

T

Flüge zwischen ca. 70 bis 75 Staaten,die freiwillig teilnehmen oder deren Betreiber >0,5 % der

int. Verkehrsleistung (RTK) im Jahr 2018 erbringen1 (+ ggf.zusätzliche Staaten, bis 90% RTK-Abdeckung erreicht ist)

T

Ausnahmen: kleine Betreiber (<10.000 t C02 p.a.); Flugzeuge unter 5,7 t MTOM, Neueinsteiger (für 3 Jahre2);humanitäre, medizinische und Feuerbekämpfungsflüge

Durch Airlinex im Berichtsjahr, auszugleichende „CORSIA-Emissionen"

*CORSIA-Emissionen, „ *

100%* (Sektorwachstum zwischen Basisjahr3

und Berichtsjahr)

T

2020-2023: Berichtsjahr =Aktuelles Jahr t oder 2020

Y

T

2024-2026: Berichtsjahr =Aktuelles Jährt

W

tCORSIA-Emissionentx *

(s * Sektorwachstum zwischen Basisjahr3 undBerichtsjahr + i * individuelles Wachstum vonAirlinex zwischen Basisjahr und Berichtsjahr)T

2027-2029:

s = 100%

i = 0%W

T

2030-2032:

s ± 80%

i 2 20%"W"

?2033-2035:

s £30%

i a 70%W

Kauf von Offsets sowie Überwachung, Ermittlung, Berichterstattung und Prüfung

1) Ausnahmen bilden Least Developed Countries (LDCs), Small Island Developing States (SIDS) and Landlocked Developing Countries (LLDC),außer, sie nehmen freiwillig teil. 2) Sofern sie jeweils unter 0,1 % der weltweiten RTK bleiben 3) Mittelwert der Emissionen aus 2019 und 2020

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Eingeschränkte Wirkung auf die Umwelt

Die Umwelteffektivität von CORSIA hängt von der zu kompen-sierenden C02-Emissionsmenge ab. Darüber hinaus ist es vongroßer Bedeutung, dass die Qualität der Ersatzmaßnahmen(Offsets) gesichert ist. Hat der Gesetzgeber sich für ein be-stimmtes Instrumentarium entschieden, ist unter sonst gleichenBedingungen die Umwelteffektivität dieser Maßnahme umsogrößer, je breiter sie angewendet wird. Zwar klingt eine Abde-ckung von 90 Prozent der internationalen Luftverkehrsleistungzunächst hoch, Bemessungsgrundlage für CORSIA ist aber nurdas zusätzliche Emissionswachstum des so definierten Sektorsab 2020. Ein Großteil der Emissionen, nämlich die im Jahr 2020erreichten „Sockelemissionen" des jährlichen Luftverkehrs,bleibt von CORSIA unreguliert. Im EU-ETS hingegen müssen Air-lines derzeit Emissionsrechte für alle Emissionen vorhalten, die inden geografischen Zuständigkeitsbereich des EU-ETS fallen.

Ein weiteres Problem kann die Verfügbarkeit einer ausreichen-den Zahl an qualitativ ausreichenden Offsets darstellen. Hinge-gen ist vorteilhaft, dass, als Ausgleich zu den Emissionen desLuftverkehrs, konkret in Klimaprojekte investiert werden muss,während im EU-ETS Teile der Erlöse auch in den normalenStaatshaushalt fließen können.

Wettbewerb mit Hindernissen

Grundsätzlich kann die Anwendung einer regulatorischen Maß-nahme auf Teilmärkte zu Wettbewerbsverzerrungen auf demGesamtmarkt führen. Insbesondere, wenn es Ausnahmen vonder Regel gibt. Ähnlich wie schon im EU-ETS sind auch bei COR-SIA Ausnahmen für kleine Betreiber in dieser Hinsicht relativunkritisch zu beurteilen, da sie als regionale Nischenanbieter imglobalen Wettbewerbsumfeld kaum eine Rolle spielen.

Das EU-ETS hat aufgrund der geografischen Begrenzung aufEuropa den Nachteil, dass Fluggesellschaften je nach geogra-fischer Ausrichtung des Streckennetzes und Geschäftsmodellsunterschiedlich stark belastet werden, auch wenn sie teilweise inKonkurrenz zueinander stehen. So fällt beispielsweise bei einerUmsteigeverbindung einer griechischen Airline von Oslo überAthen nach Beirut das innereuropäische Flugsegment unter dasEU-ETS, bei einer Konkurrenzverbindung einer türkischen Flug-gesellschaft über Istanbul (Non-EWR) hingegen nicht.

Durch die globale Ausrichtung von CORSIA wird dieser Nachteilzwar stark, aber nicht vollumfänglich aufgehoben. Dies liegt da-ran, dass weitgehende Ausnahmen für zwei Arten von Verkeh-ren verbleiben: Flüge von, zu, oder über Non-CORSIA-Staatenund Inlandsflüge.

Staaten können dann von CORSIA ausgenommen werden, wenndie dort registrierten Fluggesellschaften im weltweiten Kontextunbedeutend sind. Dies kann dazu führen, dass Staaten wieÄgypten, Vietnam, Sri Lanka, Pakistan, Kenia, Mauritius, dieSeychellen oder die Malediven vermutlich von CORSIA befreitsein werden, sie jedoch in starkem Umfang etwa durch großeund finanziell potente Airlines und Allianzen bedient werden.Die Umwelteffektivität von CORSIA wird daher ohne Not redu-ziert und Destinationen mit und ohne CORSIA-Belastung (wie

etwa die Kanarischen Inseln und Ägypten) konkurrieren mitein-ander. Durch die Fixierung der von CORSIA ausgenommenenStaaten alleine auf Basis der Verkehrsleistung des Jahres 2018können zudem sogar Staaten bis zum Ende der zweiten Phasevon CORSIA ausgenommen bleiben, deren Airlines nach 2018ein enormes Wachstum verzeichnen.

Die Ausklammerung sämtlicher Inlandsflüge bei CORSIA ist inwettbewerblicher Hinsicht besonders relevant bei flächenmäßiggroßen Staaten wie China, Russland oder den USA. So fällt einedirekt bediente Strecke wie Frankfurt-Los Angeles vollständigunter CORSIA, während dies bei einem Routing von Frankfurtüber einen Umsteigeflughafen an der US-Ostküste nach LosAngeles nur für das Transatlantiksegment gilt, nicht aber fürden inneramerikanischen Anschlussflug. So sind Fluggesell-schaften mit einem hohen Anteil an Inlandsverkehr bessergestellt als Wettbewerber mit einem hohen Anteil an Auslands-verkehr. Dieses Problem liegt im System: ICAO ist die UN-Orga-nisation für den internationalen zivilen Luftverkehr. Der natio-nale zivile Luftverkehr liegt daher außerhalb der Zuständigkeitvon ICAO. Abhilfe könnte hier nur die freiwillige Anwendung derCORSIA-Regelungen auch auf den inländischen Luftverkehrschaffen.

Ausblick

Sowohl das bestehende Emissionshandelssystem EU-ETS alsauch das zukünftige weltweite Offsetting-System CORSIA set-zen ökonomische Anreize zur Vermeidung klimarelevanterEmissionen des Luftverkehrs.

CORSIA als weltweites System umfasst deutlich mehr Staatenals das EU-ETS und hilft damit Wettbewerbsverzerrungen zwi-schen Airlines zu reduzieren. Zudem wird durch CORSIA kon-kret in Klimaprojekte investiert und es fließt kein Geld in dieStaatshaushalte. Dennoch ist insgesamt eine geringe Umwelt-effektivität zu erwarten. Der Vorteil der weltweiten Gültigkeitwird dadurch geschmälert, dass etwa zwei Drittel aller Staaten,darunter selbst Staaten mit nennenswertem Luftverkehr, ausge-nommen sein werden, weil die dort zugelassenen Airlines imweltweiten Vergleich zu unbedeutend sind.

Obwohl dem EU-ETS derzeit nur rund neun Prozent der welt-weiten Emissionen des Luftverkehrs unterliegen, hat es aus Um-weltgesichtspunkten den Vorteil, dass es sich auf die komplet-ten Emissionen im Luftverkehr der betroffenen Länder auswirkt.CORSIA beeinflusst dagegen nur die zusätzlichen Emissionendes Sektors, die ab 2020 anfallen.

Um die Umwelteffektivität marktbasierter Maßnahmen im Luft-verkehr nach 2020 zu steigern, könnten beispielsweise in derEU Möglichkeiten diskutiert werden, Teile des EU-ETS für denLuftverkehr beizubehalten, um die bis zum Jahr 2020 erzieltejährliche „Sockelemissionsmenge" zumindest in Europa weiter-hin zu reduzieren. •

Dr. Sven MaertensDr. Janina Scheelhaase

Wolfgang GrimmeDeutsches Zentrum für Luft-und Raumfahrt (DLR)