InWEnt-Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitacin y Desarrollo Internacional)es una institucin que opera a nivel mundial en los campos de recursos humanos, capacitacin profesional ydilogo. Nuestros programas que apuntan al desarrollo de personal y organizaciones (Capacity Building) estndirigidos a profesionales y cuadros ejecutivos de la poltica, la administracin pblica, la economa y lasociedad civil. Por encargo del Gobierno Federal trabajamos en la puesta en prctica de los objetivos dedesarrollo de las Naciones Unidas. Adems, asesoramos a la economa alemana en proyectos de CooperacinPblico-Privada (Public Private Partnership). Ofrecemos a jvenes procedentes de Alemania la oportunidad deadquirir experiencias en el mundo entero mediante la participacin en programas de intercambio.

El avance de la descentralizacin en Amrica Latina se ha visto acelerado en la mayora de pases de la regina partir de la segunda mitad de los aos ochenta. En este libro InWEnt, en el marco del programaFortalecimiento de Capacidades para Procesos de Descentralizacin (CAPACIDES) llevados a cabo en Bolivia,Per, Ecuador y Colombia, analiza estos procesos que han mostrado similitudes pero tambin diferencias encuanto a su diversidad econmica, poltica, histrica, social y cultural.

El presente texto desarrolla los avances significativos de estos pases en materia de construccin de reformaspolticas, fiscales, administrativas y jurdicas referentes a la autonoma, fortalecimiento institucional, gestinlocal de recursos financieros, capacidades de negociacin y fortalecimiento de espacios democrticos.

Procesos de Descentralizacinen la Regin AndinaBolivia, Per, Ecuador y Colombia

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InWEntInternationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHCapacity Building International, GermanyFriedrich-Ebert-Allee 4053113 Bonn, AlemaniaTelfono +49 228 4460-0Fax +49 228 4460-1766www.inwent.org

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3Procesos de Descentralizacinen la Regin AndinaBolivia, Per, Ecuador y Colombia

4 InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH(Capacitacin y Desarrollo Internacional)

InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHFriedrich-Ebert-Allee 4053113 Bonn, AlemaniaFon +49 228 4460 - 0Fax +49 228 4460 - 1766www.inwent.org

InWEnt Divisin 2.04Fomento a la Democracia y Reformas AdministrativasDirectora de ProgramasIngrid Rsner

Oficina Regional para los Pases Andinos - InWEntDirectora Regional Pases AndinosBrigitta Villaronga WalkerCoordinadora de ProgramasCaterina JochmannConsultora Tcnica de ProgramasYenny Melgar Hermoza

descentralizacion@inwent.org.pewww.inwent.org.pe

Contenido: Carlos Herz, Ral M. Maydana Ch., Julio E. Daz Palacios,Nestor Vega Jimnez, Edgar Bernal Romero

Responsable de produccin: Yenny Melgar Hermoza

Cuidado de edicin: Ricardo Carrera Salazar

Per, julio 2008

5Presentacin

Ingrid RsnerDirectora de ProgramasInWEnt Divisin 2.04

Fomento a la Democracia y Reformas Administrativas

Caterina JochmannCoordinadora de Programas

Yenny Melgar Hermoza Consultora Tcnica de Programas

Oficina Regional para los Pases Andinos - InWEnt

Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han mostrado evoluciones significativas a partir de la segunda mitad de losaos ochenta. Con estas polticas de descentralizacin los pases de la regin buscan generar nuevos espacios de participacinciudadana, revisar los problemas de desequilibrio fiscal y organizar territorialmente el aparato estatal para desarrollar polticassociales que permitan aminorar la inequidad y marginacin de sus pueblos.

La descentralizacin poltica tiene hoy una nueva dimensin. A los avances en ciudadana e inclusin social se ha insertadoel tema del desarrollo econmico. En esa lnea de trabajo, la competitividad no solamente depende del sector privado, de losequilibrios macroeconmicos y de las polticas nacionales, sino que tambin obedece a las capacidades locales para enfrentar supropio desarrollo a travs de procesos de concertacin pblico-privados con autonoma poltica y administrativa.

En el presente libro expertos en descentralizacin desarrollan los importantes avances de Bolivia, Per, Ecuador y Colombia enmateria de construccin de reformas polticas, fiscales, administrativas y jurdicas referentes a la autonoma, fortalecimientoinstitucional, gestin local de recursos financieros y fortalecimiento de espacios democrticos. La informacin publicada esanalizada por pas y en la misma estructura temtica para facilitar la comparacin y el intercambio.

Una de las conclusiones de esta investigacin indica que los procesos de descentralizacin han manifestado similitudes e,igualmente, diferencias en cuanto a su diversidad econmica, poltica, histrica, social y cultural. Estos textos han sido elaboradosel ao 2007 en el marco del Programa Fortalecimiento de Capacidades para Procesos de Descentralizacin (CAPACIDES) deInWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitacin y Desarrollo Internacional).

El programa CAPACIDES (2007-2009) se lleva a cabo en Bolivia, Per, Ecuador y Colombia y tiene el objetivo de contribuir aldesarrollo de capacidades municipales mediante la capacitacin y el dilogo. Es un programa aprobado y financiado por elMinisterio Federal de Cooperacin Econmica y de Desarrollo de Alemania (BMZ).

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7Sobre los autores

Carlos HerzAntroplogo y comunicador peruano, especialista en medio ambiente, gobernabilidad, desarrollo local y trabajo en redes sociales.Se ha desempeado como Gerente del Proyecto Fortalece en el Departamento Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID) yha sido Coordinador del Programa Fortalece (Convenio DFID-CARE). Actualmente es Presidente del Instituto Fortalece y DirectivoNacional de la Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local.

Ral M. Maydana Ch.Especialista boliviano dedicado temas de descentralizacin municipal en Bolivia desde la dcada de los 90. Es experto enparticipacin ciudadana y control social, planificacin participativa, inversin pblica municipal y capacitacin municipal. Hatrabajado en diversas instituciones pblicas y de la cooperacin internacional. Asumi la coordinacin local del Proyecto deFortalecimiento al Desarrollo Municipal en Bolivia de FAM Bolivia e InWEnt.

Julio E. Daz PalaciosMdico peruano. Ha sido tres veces alcalde en la provincia de Ilo durante el periodo 1981-1989. Fue Diputado Nacional en elperiodo 1990-1992 y ha sido integrante del Congreso Constituyente de 1993-1995. De 1997 al 2001 fue Director Tcnico deGobiernos Locales de ESAN/USAID, Coordinador del Proyecto Redal 21 de GTZ/FCPV entre el 2001 y el 2004, y ha sido responsablede incidencia poltica en el Programa CARE-Fortalece del 2005 al 2008. Asimismo, es Presidente de la Red Per de Iniciativas deConcertacin del Desarrollo Local 2005-2009 y consultor en temas de desarrollo local y regional.

Nstor Vega JimnezArquitecto ecuatoriano graduado en la Universidad Central del Ecuador, Master en Geografa de la Universidad Estatal de NuevaYork en Buffalo y Master en Sociedad de la Informacin de la Universidad Oberta de Catalunya. Actualmente es CoordinadorAcadmico de la Federacin Latinoamericana de Ciudades Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (www.FLACMA.org). Hatrabajado en el fortalecimiento de los gobiernos locales en temas de desarrollo econmico local, planificacin con visin de gnero,catastro, planificacin estratgica municipal, integracin de los gobiernos locales a la sociedad de la informacin, entre otrostemas. Tiene en su haber varios artculos sobre estos tpicos. Es, adems, Presidente del Instituto Ecuatoriano de Cultura Hispnica.

Edgar Bernal RomeroAdministrador pblico colombiano, con experiencia en el diseo, coordinacin y evaluacin de programas y proyectos de capaci-tacin municipal. Ha trabajado como consultor para la Federacin Colombiana de Municipios FCM (2003), la Escuela Superiorde Administracin Pblica (2004), la Comisin Nacional del Servicio Civil (2005), el Programa de Gobernabilidad para Colombia(2006-2007), en temas relacionados con la gestin local y la investigacin orientadas a fortalecer la descentralizacin del pas.Actualmente se desempea como asesor de capacitacin de la FCM y como coordinador del Sistema Integral Virtual de FormacinMunicipal SIVIFOM.

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9Presentacin

Sobre los autores

Descentralizacin: Desafo pendiente en la regin andina?Carlos Herz Senz

Situacin general de la descentralizacin municipal en BoliviaRal M. Maydana Ch.

1. Modelo de descentralizacin2. Proceso de descentralizacin3. Rol de los municipios4. Instituciones y actores relevantes para la gestin municipal5. Formas de cooperacin intermunicipal6. Participacin ciudadana a nivel municipal7. Actores del desarrollo local8. Dificultades de la gestin municipal y propuestas de solucin9. Formacin y capacitacin10. Perspectivas de los procesos de descentralizacin11. Percepcin de la situacin de los procesos de descentralizacin en la regin andina

Informe del proceso de descentralizacin en PerJulio E. Daz Palacios

1. Modelo de descentralizacin2. El proceso de descentralizacin3. Rol de las municipalidades4. Instituciones y actores relevantes para la gestin municipal5. Forma de cooperacin intermunicipal (cooperacin entre municipalidades)6. Participacin ciudadana a nivel municipal7. Actores del desarrollo local8. Dificultades de la gestin municipal y propuestas de solucin9. Formacin y capacitacin10. Perspectivas de los procesos de descentralizacin11. Percepcin de la situacin y de procesos de descentralizacin en la regin andina

Principales factores de la descentralizacin en EcuadorNstor Vega Jmenez

1. Modelo de descentralizacin2. Proceso de descentralizacin

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3. Rol de los municipios4. Instituciones y actores relevantes para la gestin municipal5. Formas de cooperacin intermunicipal6. Participacin ciudadana en el mbito municipal7. Actores del desarrollo local8. Dificultades de la gestin municipal y propuestas de solucin9. Formacin y capacitacin10. Perspectivas del proceso de descentralizacin11. Percepcin de la situacin y de los procesos de descentralizacin en la regin andina

El proceso de descentralizacin, el estado de las capacidades y la formacin a nivel local enColombiaEdgar Bernal Romero

1. El modelo de descentralizacin colombiano2. El proceso de descentralizacin3. Rol de los municipios4. Instituciones relevantes para la gestin municipal5. Forma de cooperacin intermunicipal6. Participacin ciudadana a nivel municipal7. Actores del desarrollo local8. Dificultades de la gestin local y propuestas de solucin9. Generacin de capacidades en el mbito local10. Perspectivas del proceso de descentralizacin11. Percepcin de la situacin y de los procesos de descentralizacin en la regin andina

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Descentralizacin: Desafo pendiente en la regin andina?Carlos Herz Senz

Introduccin Han sido o no beneficiosos los procesos de descentralizacinen los pases de la regin andina? Han cumplido con losobjetivos las expectativas generadas? La respuesta a estas in-terrogantes no es sencilla. Por lo mismo, consideramos que nodeberamos ser determinantes al comentar los procesos actual-mente en curso.

Prcticamente desde los aos 80 de la pasada centuria, sedio inicio a interesantes procesos de descentralizacin en losllamados pases andinos, especficamente en Colombia, Ecua-dor, Bolivia y Per. Tales procesos han mostrado similitudespero tambin diferencias que constituyen vnculos con la di-versidad econmica, poltica, histrica, social y cultural denuestra subregin. Estas manifestaciones sociales han genera-do oportunidades para una serie de iniciativas innovadoras ycapacidades propias de gestin local, que permiten tanto elestablecimiento de estrategias y hojas de ruta ms o menoscomunes, como tambin una clara comprensin de las particu-laridades entre los pases mencionados.

Dichos pases han logrado avances significativos en mate-ria de construccin de favorables reformas polticas, fiscales,administrativas y jurdicas descentralistas referentes a la au-tonoma, fortalecimiento institucional, gestin local de recur-sos financieros, capacidades de negociacin, creacin y forta-lecimiento de espacios y mecanismos democrticos, entre otros.

Sin embargo, tales esfuerzos y logros se han originado enun escenario econmico, poltico y social que no ha permitidotodava una adecuada capitalizacin y transformacin en pro-cesos irreversibles. Una serie de reformas pendientes referidasal fortalecimiento de la democracia, la ampliacin de las auto-nomas subnacionales, la transferencia de mayores competen-cias con recursos, y la promocin del desarrollo econmico

local, actan como limitantes para consolidar tales procesosde descentralizacin.

Se puede generalizar que el camino de la descentraliza-cin tendr una serie de trabas en su realizacin mientras noocurra una reforma integral de Estado y no se produzcan cam-bios significativos del modelo econmico imperante hacia for-mas de crecimiento con equidad, inclusin, redistribucin jus-ta, efectiva lucha contra la pobreza y la generacin de oportu-nidades para las mayoras.

Esas limitaciones estructurales explican en buena medidaque, sin negar la trascendencia de los avances histricos logra-dos, los procesos de descentralizacin no muestren una ruta decontinuidad definida, revelando escenarios expectantes, mu-chas veces estticos o por lo menos inciertos, en medio decuestionamientos y dudas respecto a sus resultados e impac-tos, variando de acuerdo a la realidad de cada pas reseado.An cuando esta reforma sigue formalmente presente en eldiscurso y la preocupacin de sectores influyentes de la eco-noma, la poltica y la sociedad, los hechos evidencian unaserie de falencias en lo referido a las voluntades para la tomade decisiones, el desarrollo de las capacidades de gestin y lapromocin del desarrollo econmico local, solo por mencionaralgunos aspectos.

Para hacer ms efectivos los procesos de descentralizacinen curso falta construir mayores consensos sociales, pero tam-bin se requiere de cambios drsticos en las actuales estructu-ras y relaciones de poder, en los procesos de gestin del desarro-llo acentuando la democracia con eficiencia, y en nuestrapropia prctica institucional e individual.

Permtanos compartir el desarrollo de estas ideas y otrosalcances del proceso de descentralizacin en los pases andi-

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nos, a la luz de los estudios realizados en los pases menciona-dos y que se comparten posteriormente.

Antecedentes necesariosColombia, Ecuador, Bolivia y Per poseen una forma de organi-zacin estatal de repblica unitaria, descentralista y multi-cultural, con grados diversos de autonoma en los mbitossubnacionales. Desde esa entrada constitucional e histrica ladescentralizacin se ha ido diseando y construyendo en unescenario de tensiones entre fuerzas econmicas y polticasfavorables y contrarias a esta reforma, configurando una reali-dad compleja y dinmica.

La descentralizacin que vivimos en esta parte de Amricadel Sur es resultado de las exigencias histricas de pueblos ylites econmicas y polticas de mayores espacios de poder,mejores condiciones de vida, ms participacin en la toma dedecisiones, mayor autonoma y, en general, la demanda paraalcanzar una serie de derechos fundamentales ahora restringi-dos debido al excesivo centralismo. Las manifestaciones dedichos reclamos han sido diversas y se han revelado en innu-merables situaciones a travs de importantes movilizacionessociales, no necesariamente pacficas, ante la parsimonia, re-sistencia, negligencia o incapacidad, segn sea el caso, de losgrupos de poder centralistas.

Hay un contexto econmico y poltico comn desde elcual se han venido propiciando tales reformas descentralistas.En la mayora de los pases de la regin, los procesos de descen-tralizacin se han generado en el marco de orientaciones glo-bales emanadas por las instituciones financieras internacio-nales y sustentadas en la reduccin del aparato estatal y delgasto pblico, el equilibrio fiscal, la privatizacin de serviciosestatales y de la aplicacin de las llamadas polticas de ajustesestructural. Aunque no es menester profundizar en el debatede enfoques de desarrollo, cabe sealar que el curso posteriorque ha venido tomando la descentralizacin en la regin no hasido necesariamente el preconizado por tales orientacionesinternacionales, como veremos mas adelante.

En muchos de los casos el enfoque sobre la descentraliza-cin se ha orientado a la bsqueda de mecanismos de raciona-lizacin y de eficiencia administrativa, a la par que comoinstrumento de estmulo a la inversin privada para que brin-den cobertura y prestacin de servicios, tradicionalmente p-blicos. Estas polticas se sustentan, por lo tanto, en nuevasrelaciones entre Estado y sociedad, as como en la desconcen-tracin y transferencia de competencias y recursos desde losgobiernos centrales hacia los gobiernos subnacionales.

Este hecho se produce no necesariamente desde un enfo-que de la descentralizacin entendido como parte de una re-

forma integral de Estado ni como un ejercicio democrtico,eficiente y concertado de poderes compartidos en los diversosmbitos de gobierno, incluyendo el reforzamiento de la capaci-dad de gestin local.

En el contexto regional la descentralizacin ha estadoacompaada por el retorno y el avance de formas de ejerciciode democracia representativa en la gran mayora de pases,incluyendo la generalizacin del sistema de elecciones uni-versales para las autoridades subnacionales, principalmentemunicipales y luego de niveles intermedios. Posteriormente, sefueron ampliando los espacios y mecanismos de democraciaparticipativa lo cual ha favorecido la mayor presencia de lasorganizaciones sociales de base en acciones pblicas, ya seamediante vigilancia y control social, o desde la corresponsabi-lidad en la gestin del desarrollo.

Si intentamos ubicar los momentos histricos ms impor-tantes a favor de la descentralizacin en los pases andinospodramos arriesgar con algunos indicadores. En Ecuador tene-mos la Ley de Descentralizacin, dictada en 1997 y reglamen-tada el ao 2001. esta norma gener un aceleramiento de lastransferencias a travs de la suscripcin de convenios, con elinconveniente de no constituir una poltica de Estado.

En Per se vive desde el ao 2002, con una nueva Ley deBases de la Descentralizacin. Octavo intento descentralistaenmarcado en las polticas concertadas en el Acuerdo Nacio-nal y respaldado por modificaciones favorables en la CartaMagna con un explcito mandato de buscar el desarrollo arm-nico y sostenible del pas.

En Bolivia podemos subrayar la promulgacin de la Ley deParticipacin Popular en el ao 1994 la cual inici, de maneramuy audaz, una descentralizacin sustentada en la creacinde municipios ampliando sus autonomas y transfiriendo msrecursos. Posteriormente, en el 2005 se ampla la autonomahacia los departamentos, otorgando el derecho al voto para laeleccin de prefectos. No era parte de un mandato constitu-cional pero fue una medida poltica necesaria.

En el caso de Colombia, la Carta Poltica de 1991 le hapermitido una forma de descentralizacin equilibrada para lasopciones polticas ms importantes que pugnaban entre enfo-ques centralistas y federalistas. Fue una forma de generar po-deres y autonomas locales sin afectar los intereses hegemni-cos de las lites de los histricos centros de poder.

En cualquiera de los casos la marcha de los procesos en eltiempo no ha sido lineal o coherente con las declaraciones yprincipios sustentados en los instrumentos normativos antessealados. La realidad siempre es ms rica y creativa, adems deenfrentar situaciones muchas veces no previstas. Como resu-men de los resultados ms importantes y coincidentes logrados

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en los procesos de descentralizacin de los pases andinos enestos ltimos aos, podemos sealar lo siguiente:- Ampliacin de la autonoma mayormente municipal para

el ejercicio de la gestin pblica, expresado en mayoresatribuciones para la organizacin institucional, la capta-cin y la administracin de recursos.

- Incremento de la transferencia de competencias y funcio-nes a los gobiernos subnacionales y de los recursos paraasumirlas (a pesar que esto ltimo no se ha dado en lamisma magnitud ni proporcin).

- Desarrollo favorable del proceso de democratizacin expre-sado en la generalizacin de la eleccin de autoridades,mayormente locales y luego de espacios intermedios.

- Generacin de mayores mecanismos y espacios de partici-pacin social acompaando la gestin subnacional (tantoen aspectos de vigilancia y control ciudadanos, como enla planificacin concertada).

- Extensin y consolidacin de los mecanismos de asociati-vidad municipal, tanto para fines de agremiacin sectorialcomo promoviendo formas innovadoras como las manco-munidades municipales, para superar la dispersin y ato-mizacin existente, y organizarse en torno a objetivos eco-nmicos y productivos en mbitos de cuenca o micro-cuenca.

- Mayor transferencia de recursos fiscales del gobierno cen-tral a los gobiernos subnacionales, incrementndose suparticipacin en el gasto pblico.

- Mejoramiento parcial de la calidad de la gestin pblicalocal y de los servicios bsicos administrados desde losgobiernos subnacionales, generando una aumento de lasbuenas prcticas gubernamentales en esos mbitos degobierno.

- Aprobacin de un importante paquete de polticas pbli-cas y sus normas correspondientes, referidos a la reformadescentralista.Vamos a compartir, como antecedentes, algunos aspectos

del proceso de descentralizacin en curso en la regin.

Los nuevos roles de los gobiernos subna-cionales Estamos denominando gobiernos subnacionales a las institu-ciones pblicas distintas al gobierno central, con diverso man-dato poltico jurisdiccional sobre las que principalmente des-cansan los procesos de descentralizacin. De acuerdo a lospases considerados en este estudio, los llamados gobiernossubnacionales tienen particularidades propias de su historia yconstitucin poltica, pero en general podemos mencionarque en todos los casos se aprecia lo siguiente:

- Gobiernos llamados intermedios, pudiendo ser departamen-tales (Colombia), regionales (Per), provinciales (Ecuador)y prefecturales (Bolivia).

- Gobiernos municipales, sin distinciones jurisdiccionales(como en los casos de Ecuador, Bolivia y Colombia) o condiferenciaciones en funcin del mbito en el que actan(provinciales y distritales, como en el caso de Per).

- Instancias submunicipales como las juntas parroquiales(en Ecuador, con voto popular) o centros poblados (en Per,por designacin municipal provincial) o cantonales (enBolivia).La importancia de estas instituciones pblicas se ha in-

crementado conforme se ha dado ms inters poltico y econ-mico a los procesos de descentralizacin, debido a su relacinms cercana con las realidades sociales, econmicas, polticasy culturales que acontecen en cada localidad y, por lo tanto,constituyen mbitos de gobierno con mejores condiciones paracrear, ejercer y fortalecer democracia participativa; para cono-cer y ejecutar los proyectos ms sensibles y prioritarios de lapoblacin; para aprovechar mejor los recursos naturales comoactivos o medios para generar desarrollo sostenible; y parareivindicar la defensa de los valores culturales que cada puebloposee, contribuyendo a construir y consolidar identidad, com-ponente subjetivo sin el cual el desarrollo pierde su esenciahumana y su visin de futuro.

Hasta no hace mucho lo subnacional estaba fundamen-talmente enfocado en lo municipal. En los ltimos aos, porrazones suficientemente vlidas, se ha dado una crecienteimportancia a los llamados niveles intermedios de gobierno,entre el nacional y el local, con el propsito de articular yoptimizar la gestin pblica en espacios geogrficos mayoresque los que comprenden los municipios, desconcentrando enaquellos una serie de competencias que antes dependan delos sectores pblicos ministeriales, entre ellas la definicin yaplicacin de polticas sociales, construccin de infraestruc-tura, administracin de planillas o pagos de honorarios, entreotros. As, debido a su mbito de intervencin y la participa-cin de equipos tcnicos ms solventes, se ha constituido unescenario en donde se tensan importantes fuerzas sociales yeconmicas con mayores capacidades de negociacin polticaante el poder central.

En esta perspectiva no podemos dejar de lado la relevanciadel gobierno central en los procesos de descentralizacin, nosolo por su papel en la transferencia de espacios de poder a losgobiernos subnacionales, cuyas voluntades y decisiones sonsustanciales, sino porque nuestros estados unitarios requierende una gestin armnicamente compartida entre los tres nive-les de gobierno. La actuacin de estas instancias debe estar

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acompaada de sus respectivas competencias (exclusivas,compartidas, delegadas) que desarrollen un mismo proyecto na-cional.

La descentralizacin no debe restarle competencias al go-bierno central para disear y formular polticas nacionales.Mejor an, las ubica como procesos concertados y vinculantescuya implementacin se adecuar a determinadas realidades,procedimientos y arreglos institucionales asumidos tanto porlos municipios, como por los gobiernos intermedios. Toda pro-puesta de descentralizacin necesita definir las competencias

y funciones que debe mantener centralizadas para asegurar launidad de los estados.

De esta manera, la descentralizacin en los pases andinosha transitado, con mayor o menor precisin poltica y normati-va, por los caminos de la municipalizacin y de la regionalizacin.

Desde un inicio la esencia de la reforma de descentraliza-cin ha estado ms centrada en la relacin del gobierno cen-tral con las municipalidades. Las competencias ya existentes ylas que se han ido transfiriendo en los ltimos aos han favo-recido fundamentalmente a los gobiernos locales. En los muni-

Cantidad de gobiernos subnacionales por categoras

Colombia Ecuador Bolivia Per TOTAL

Gobiernos Intermedios Departamentos32 Gobiernos deDepartamento(Gobernador)

Provincias29 ConcejosProvinciales(Prefectos)

Departamentos9 Prefecturas deDepartamento(Prefecto)

Departamentos25 GobiernosRegionales (Pre-sidente Regional)

95

Municipios 1,099 (*)

Otras categoras en elmbito submunicipal

794Juntas Parro-quiales Rurales

1,384 Cantones141 DistritosMunicipalesIndgenas

1,980Municipalidadesde CentrosPoblados

219 (**) 329 1,831(195 provincialesy 1,635distritales)

Fuente: Varias. Elaboracin del autor.

3,478

----------- 4,158Aprox.

(*) Incluye 10 municipios distritales especiales.

(**) Sin incluir a 2 cantones que no tienen autoridades municipales.

Colombia % Ecuador % Bolivia % Per %

Poblacin total 53758,000 17796,000 9275,000 35518,000 Poblacin urbana 43307,000 83% 13164,000 74% 6321,000 76% 27397,000 77% Poblacin rural 10451,000 17% 4632,000 26% 2954,000 24% 8122,000 23%

Fuente: CEPAL, ao 1995.

Poblacin urbana y rural

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cipios es donde se define acentuadamente la vinculacin delgobierno con la sociedad. Es all donde se constituyen lasautoridades municipales como la representacin ms directa ycercana del Estado.

En casos como Ecuador la marcada historia municipalistamolde el proceso de descentralizacin. En otros pases comoBolivia, las decisiones polticas le proporcionaron un aceleradoincremento del poder econmico y poltico a los municipios.En Colombia se transfirieron claras competencias y funcionespara el desarrollo de servicios bsicos prioritarios. Y en Per, laltima reforma descentralista, an en marcha, est trasladan-do mayores competencias sobre el componente subnacionalmunicipal.

En general, los municipios han sido clasificados en fun-cin de diversos parmetros: cantidad de poblacin, necesida-des bsicas insatisfechas, mbito territorial, y monto de ingre-sos corrientes de libre destino. En cualquiera de los casos y enlos diversos pases estudiados las competencias municipaleshan sido las mismas, sin tomar en cuenta sus notables diferen-cias y capacidades institucionales.

Esta situacin simtrica funcional formal ms all de fa-vorecer a los municipios ha generado desempeos dismiles. Enla mayora de casos evidenciando serias limitaciones para ejer-cer adecuadamente sus competencias y funciones. Si a ello sesuma lo que se ha venido transfiriendo en los ltimos aos,estamos ante un escenario complejo que urge ser superado sipretendemos lograr que la descentralizacin siga siendo partede una de las reformas de Estado ms exigidas.

Estas complejidades se evidencian en la actual atomiza-cin de las instancias municipales inscritas en marcos deescasa poblacin e insuficientes recursos humanos y materia-les para actuar cada una de ellas por separado en el cumpli-miento de sus competencias y funciones. En este aspecto,cabe resaltar el predominio de los municipios pequeos, ma-yormente caracterizados como rurales, cuyo nmero significa-tivo contrasta con la tendencia en la regin de un notableaumento de la poblacin urbana.

En Colombia los municipios con menos de 10,000 habi-tantes llegan al 90% del total. En Bolivia el 65% de los muni-cipios poseen tan solo el 18% de la poblacin. En Per, ms del50% de los municipios poseen menos de 5,000 habitantes, yms del 60% no renen los requisitos de poblacin mnimapara ser considerados como tales (12,000 habitantes). En Ecua-dor, en cifras gruesas, el 80% de municipios poseen menos de50,000 habitantes y el 26% tiene menos de 10,000.

Esta atomizacin sumada a la restringida transferencia derecursos para asumir sus atribuciones y a las dispersas y limita-das acciones de desarrollo de capacidades, le resta eficiencia a

la gestin municipal, lo cual necesariamente repercute en larelacin gobierno y sociedad, en lo concerniente a la credibili-dad y confianza en las estructuras pblicas para el cumpli-miento de sus compromisos con la poblacin.

Esta realidad ha afectado desfavorablemente los procesosde descentralizacin porque ha servido de argumento o excusapara que diversas autoridades recurran, como un mal menor, aformular propuestas de retorno o de reforzamiento de mecanis-mos o espacios centralistas aparentemente ms eficientes.Diversas agencias de cooperacin y la propia banca multilate-ral han aceptado esas opciones, presionados por la urgencia dehacer una utilizacin ms rpida y confiable de sus recursosfinancieros, principalmente para los programas sociales. Comoveremos ms adelante, la dispersin existente debera ser ana-lizada como parte de un proceso mayor y gradual. Esta circuns-tancia se convertira en una buena oportunidad para mostrarcomo, desde lo local, surgen iniciativas de gestin con resulta-dos positivos y expectantes.

Son estas asimetras reales, incluyendo la enorme diferen-ciacin poblacional, adems de los intereses locales por tenermejores condiciones de negociacin, de preparacin de inicia-tivas y de accin local ms efectiva para atender las demandasde las poblaciones, lo que sustenta el notable incremento dela capacidad de asociacionismo y cooperacin de las munici-palidades.

Todos los pases estudiados manejan la forma tradicionalde organizacin gremial desde el mbito nacional, pasando pordiferentes espacios territoriales, ms all de los lmites forma-les poltico-administrativos y funcionando con diversos gradosde convocatoria y consolidacin. Por otro lado, tenemos laexistencia de asociaciones nacionales de municipalidades bas-tante legitimadas como las de Ecuador, Colombia y Bolivia. Enel caso de Per, se han venido fortaleciendo asocios y redes demunicipios rurales, los mismos que constituyen ms del 60%de gobiernos locales en este pas. Es preciso anotar que seviene reactivando la asociacin nacional.

Pero tambin se han incrementado las asociaciones muni-cipales relacionadas con prestaciones de servicios (conexinenergtica, desarrollo de capacidades) o aspectos temticos(medio ambiente, construccin de paz, actividad minera, gana-dera, lucha contra la pobreza). Muchas de estas iniciativasasociativas han sido resultado de procesos propios, sin requeri-mientos o mecanismos jurdicos de por medio, que buscan unamayor optimizacin y eficiencia en la provision de servicios,as como un mejoramiento de la calidad de atencin a lasnecesidades mas apremiantes de la gente.

Del mismo modo, los municipios han asumido creciente-mente otras formas de organizacin, basadas en el enfoque del

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desarrollo territorial y denominadas mancomunidades, con elpropsito de promover el desarrollo econmico y social, ascomo mejorar el aprovechamiento de sus recursos, obteniendomayores beneficios ante el evidente reconocimiento de lasautoridades sobre las limitaciones que poseen si actan aisla-damente en sus respectivas jurisdicciones fragmentadas.

Dicho enfoque y prctica asociativa se ha extendido am-pliamente en todos los pases de la regin. En la mayora decasos con normas jurdicas expresas que las promueven y condiversos propsitos: manejo de cuencas; corredores econmi-cos; conservacin de unidades de conservacin y otros recur-sos naturales; gestin de proyectos; construccin de infraes-trucutura y equipamiento; promocin de emprendimientoseconmicos; manejo de programas sociales, entre otros.

Las mancomunidades se presentan como una interesanterespuesta asociativa a las realidades locales ya expuestas oconocidas, constituyendo el mecanismo de asociacionismomunicipal ms emprendedor y prometedor por su potencialcontribucin al proceso de descentralizacin, no solo por eldinamismo de la gestin municipal, sino por su aporte a losplanes de regionalizacin pendientes de ser culminados envarios pases, como el caso peruano.

Si bien la descentralizacin se ha evidenciando con noto-riedad en un mayor protagonismo municipal, ha sido crecienteel papel otorgado a las entidades subnacionales intermedias(gobiernos regionales, corporaciones departamentales, prefec-turas, gobiernos provinciales, segn sus denominaciones). To-das ellas, ahora con autoridades electas por voto popular, hanampliado sus competencias y funciones, an cuando en algu-nos casos estn ms orientados a propsitos de desconcentra-cin administrativa descargando y delegando en estos rganosde gobierno una serie de funciones correspondientes al Gobier-no Central, actuando como intermediarios o puentes respectoa los gobiernos locales, sin necesariamente transferirles podero toma de decisiones.

Podemos indicar que los procesos de descentralizacin encurso tienen ms compromisos pendientes en los organismosestatales subnacionales intermedios, estando ms claramentedefinidas las competencias y funciones de los gobiernos loca-les, incluyendo la mayor autonoma para el manejo de recursosy recaudacin fiscal, como parte de los actuales planes nacio-nales de transferencias.

Es importante indicar que el incremento de las autono-mas en la gestin de los gobiernos subnacionales, es en buenamedida un resultado de las acciones de movilizacin de unconjunto de actores sociales y polticos reclamando mejoresservicios, ms recursos de los ya presupuestados, mejor redistri-bucin de los beneficios y mayores espacios de decisin. La

democratizacin experimentada en la regin tiene como unade sus expresiones el reconocimiento de la autonoma de losespacios subnacionales para gobernarse por si mismos en elmarco de las diversas competencias que le corresponden a losestados nacionales.

No obstante, cabe mencionar que tales conquistas, en-cuadradas en las polticas nacionales y en la nueva normativadescentralista, se ven seriamente restringidas por la enormedependencia respecto al gobierno central y la escasa capaci-dad de recaudacin de los gobiernos subnacionales (mayor-mente obtenidos a travs de arbitrios, tasas y algunos impues-tos). Esta dependencia limita las capacidades de negociacin yde ejecucin de proyectos de inversin econmica y social msdinmicos de parte de los gobiernos subnacionales a la vez que,al no contar con el sustento financiero necesario, le restapotencialidad a las iniciativas de planificacin concertada y alpresupuesto participativo.

En general las competencias correspondientes a los go-biernos subnacionales se han orientado a asumir responsabili-dades, cuyo desempeo ha sido inconstante, en la planifica-cin del desarrollo local, la definicin de presupuestos, presta-cin de servicios pblicos diversos, promocin del desarrolloeconmico, participacin ciudadana y aspectos del ordena-miento territorial y ambiental de sus espacios jurisdiccionales.Todas estas variables giran en funcin de las capacidades pre-supuestales y de gestin de los diversos gobiernos locales eintermedios.

Podramos destacar que en algunos casos se evidencia mstransferencias de competencias que en otros, as como capaci-dades distintas para asumir esas nuevas responsabilidades.Quizs lo ms rescatable es la enorme experiencia de gestin(entre fracasos y xitos) que van adquiriendo las autoridadessubnacionales y que debera convertirse en aprendizaje siste-matizado para futuras intervenciones.

La descentralizacin y las transferencias decompetencias y de recursos Adems de las demandas de autonomas, las transferencias decompetencias y funciones han sido una permanente exigen-cia de los gobiernos subnacionales, principalmente los muni-cipales. La informacin exacta sobre las competencias transfe-ridas es muy difcil de precisar, ms aun si se trata de procesosnacionales con diversos grados de avance y de procedimientosadministrativos.

Por ejemplo, hay pases en donde se establece por normaexplcita que no habr transferencia sin los recursos para im-plementarla. Adems, sta se realiza por peticin directa y atravs de la firma de convenios (Ecuador). En otros casos, hay

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que acreditar capacidades para recibir ciertas competencias(Colombia y Per), mientras que en Bolivia la transferencia noposee tales requisitos.

Segn datos incompletos son ms de 53 competenciasotorgadas a los municipios en Bolivia, y 62 en Ecuador (de untotal de 244 nuevas competencias contempladas). En Colom-bia se han dado unas 40 competencias directas y en el caso dePer se han transferido 122 funciones sectoriales (de un totalde 185) que corresponden a 7 grandes competencias. Estashan estado enfocadas en servicios pblicos y sociales, ordena-miento de suelo y territorio, transporte, deportes y recreacin,cultura, prevencin de desastres, orden pblico, prevencin ylucha contra las drogas y los malos hbitos sociales, proteccindel ambiente, participacin vecinal, desarrollo econmico lo-cal, entre otras. En la mayora de casos las competencias rela-cionadas con la educacin, salud y vivienda han sido las me-nos transferidas y son poco exigidas por los gobiernos locales.

Siendo un tema muy complejo y disperso, lo que pareceestar en curso es un dinmico proceso de nuevas experienciasde gestin. Desde los escenarios locales, que permiten progre-sivamente que estas instancias de gobierno vayan superandosu tradicional rol de proveedores de servicios bsicos y cons-tructores de infraestructura social, hasta su conversin enreales gobiernos locales, bajo nuevas premisas de la gestin deldesarrollo en su visin ms integral.

En cuanto a su financiamiento, los aportes desde los go-biernos nacionales y de los subnacionales son variados, te-niendo mayormente la coparticipacin de impuestos nacio-nales como los del IVA o IGV, el canon y regalas como produc-to de las actividades extractivas de hidrocarburos. El incre-mento de recursos econmicos desde el gobierno central a lossubnacionales se ha concretado como resultado de presionesde movimientos sociales descentralistas locales, tal como haocurrido en Ecuador y Bolivia. Este ltimo pas es un claroejemplo de decisin poltica en cuanto a transferencias quealcanzaron el 20% de los impuestos nacionales y, en algunoscasos, hasta el 100%.

En Per se ha aprobado un aumento de la transferencia derecursos de hasta un 12% en total para ambos niveles degobiernos subnacionales. Cabe subrayar que estos nuevos apor-tes no son principalmente el resultado de una decisin polti-ca descentralista, sino de los cambios favorables de los preciosde los minerales en el mercado mundial y su correspondienterepercusin sobre los tributos.

Por otra parte, siguen siendo muy escasos los recursosgenerados desde los gobiernos locales o intermedios (cobro deimpuestos, tasas y dems servicios), no superndose la preca-riedad econmica de muchas localidades, mayormente rurales,

y su limitada capacidad de recaudacin, tambin originada porla falta de promocin y de implementacin de prcticas cultu-rales de tributacin y de la persistencia de una economabsicamente informal, ausente de la recaudacin fiscal. A es-tos factores limitantes habra que aadirle la escasa concien-cia de los derechos y obligaciones ciudadanas que afecta laprofundizacin de las reformas descentralizadoras.

Los avances en los procesos de democrati-zacin Los aos 80 coincidieron con el retorno a la democracia en lamayora de pases de la regin, as como con el reconocimien-to y ampliacin de una serie de derechos ciudadanos, los cua-les han tenido un gran valor para los avances de los actualesprocesos de descentralizacin que hemos vivido en estos aos.

En cuanto al refuerzo de la democracia representativa, esevidente que todos los gobiernos subnacionales, municipales eintermedios, son ahora liderados por autoridades elegidas porvoto popular y con el derecho a la participacin de las diversasexpresiones partidarias de carcter nacional y tambin locales.La existencia de miles de municipalidades en donde se ejerceel derecho a elegir, ha promovido una importante movilizacinde actores sociales y polticos interesados en la gestin pbli-ca subnacional.

De otro lado, tambin se evidencia en este escenario dis-mil y disperso, las limitaciones de los procesos polticos de cadauno de los pases, caracterizados por la poca confianza de lapoblacin en la poltica tradicional, la prdida de influenciasocial de los partidos y, como consecuencia, la escasa actividadpoltica ciudadana. Los movimientos polticos partidarios mues-tran inconsistencia tica y programtica, debilidad organizati-va, as como prcticas poco democrticas caracterizadas porsesgos caudillistas, clientelistas y con escaso contenido des-centralista en sus prioridades.

Por otro lado, en los ltimos aos se ha incrementado,desde el ejercicio de la democracia participativa, la presenciade los actores sociales en los procesos de descentralizacin atravs de varios mecanismos y espacios que, aunque no estnconsolidados, expresan un notable avance en la construccinde ciudadana considerando los pocos aos que tenemos devuelta a una vida democrtica ms activa. Y estos avances nosolo se han dado en el derecho de la poblacin a participar enla vigilancia y control de la administracin pblica, sino enformas de corresponsabilidad en la gestin del desarrollo. Men-cionaremos las manifestaciones ms importantes que han es-tado articuladas a los procesos de descentralizacin:- La participacin en la formulacin de planes de desarrollo

en los distintos niveles de gobierno.

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- La revocatoria del mandato de las autoridades electas.- La iniciativa de acciones pblicas para la defensa de la

Constitucin.- Cabildos abiertos y otras formas de rendicin de cuentas.- Los referendos y otras formas de consultas populares.- Las veeduras ciudadanas y otras formas de vigilancia.- La concertacin entre actores pblicos y privados como

mecanismo de accin para la corresponsabilidad, ms evi-dente en Per y Ecuador.

Desarrollo de capacidades para la descen-tralizacin El desarrollo de capacidades para crear mejores condiciones enla gestin de los gobiernos locales y regionales ha tenido for-mas y grados de eficiencia en su implementacin. Se podradecir que, en general, los procesos de descentralizacin en lospases andinos se han visto afectados por los limitados esfuer-zos e iniciativas de desarrollo de capacidades promovidas comopolticas pblicas.

Cabe indicar preliminarmente que el desarrollo de capaci-dades lo entendemos como un complejo proceso de generacinde condiciones para asumir responsabilidades en la gestin deldesarrollo con un enfoque integral (basado en derechos, efi-ciente, articulador y democrtico). Para tal propsito se requie-re incorporar una serie de elementos: capacitacin y formacinen todas sus variantes; informacin y comunicacin; asesoray asistencia tcnica; y acompaamiento permanente.

Lo que fundamentalmente se ha venido entendiendo comodesarrollo de capacidades en nuestros pases se ha limitado alas acciones de formacin y capacitacin o entrenamiento,bsicamente concerniente a aspectos particulares de la ges-tin descentralizada. Mas all de observar esta concepcinmuy acotada, partiremos de ella para hacer un breve anlisis delo que acontece en la regin.

En general podemos sealar que no se han gestado, en lospases estudiados, planes integrales nacionales de desarrollode capacidades que atiendan y suplan las graves deficienciasde gestin que poseen las autoridades pblicas. No solo lassubnacionales sino la de todos los sectores pblicos en susdiversos mbitos, habiendo en ese sentido un desarrollo des-igual en cada uno de los pases.

En cuanto a la capacitacin a los funcionarios pblicos,principalmente de los mbitos subnacionales, este desarrollodesigual se evidencia en una serie de iniciativas, desde las msavanzadas como las de Colombia, que viene experimentado unplan nacional de desarrollo de capacidades para los empleadospblicos formalmente previsto por ms de 40 aos, con cober-tura nacional, hasta aquellas iniciativas diseminadas que se

encuentran en una etapa primaria de formulacin de sus res-pectivos planes, con un conjunto de actividades formativasinconexas, de diversa categora y grado de certificacin, conescasos mecanismos de seguimiento y evaluacin, y depen-diendo fundamentalmente de los recursos provenientes de lacooperacin internacional y de organizaciones de la socie-dad civil.

Estas expresiones responden a procesos iniciados desde lascapitales o ciudades intermedias, con ausencia de una lneade base que defina el estado actual de las capacidades en todoslos mbitos (y no solo subnacionales), lo cual origina quemuchos esfuerzos plausibles pierdan potencialidad y carezcande resultados medibles ante la dispersin de actividades y laheterogeneidad de participantes con agendas e intereses dife-rentes. La propuesta de creacin de la Escuela Nacional deGobierno en Bolivia, o de la puesta en marcha de un PlanNacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Per, mues-tra seales de cambio favorables, pero an incipientes.

Este frgil escenario est acompaado por la ausencia deuna ley de carrera pblica y su correspondiente plan de forma-cin y asistencia tcnica con sus respectivos mecanismos deevaluacin y certificacin. Adems, no cuenta con recursospblicos suficientes destinados para estos propsitos con algu-nas excepciones. En Colombia, por ejemplo, las acciones dedesarrollo de capacidades estn vinculadas a un sistema na-cional de empleo pblico como mecanismo de bsqueda de unmejor desempeo de la administracin pblica, principalmen-te dirigido al mbito municipal. En los dems pases no setienen tales canales nacionales especializados.

Sin embargo, es conveniente preponderar los esfuerzos dela mayora de asociaciones nacionales de municipios en Co-lombia, Ecuador y Bolivia principalmente (y en el caso de Perde la Red de Municipalidades Rurales) que vienen promovien-do mecanismos propios de capacitacin y de informacin, paralo cual han establecido alianzas y estrategias de cooperacin.En Colombia se ha pretendido que su sistema nacional decapacitacin e informacin municipal no solamente concibamejores condiciones en la gestin municipal sino que busquesu articulacin con los objetivos de desarrollo nacional.

En la mayora de casos los esfuerzos de capacitacin hansido auspiciados y promovidos por la banca multilateral, lasagencias de cooperacin y las ONGs. Aunque ltimamente lasasociaciones municipales intermedias estn asumiendo mayo-res iniciativas en lo referente a la formacin, intentando suplirlas deficiencias de las instancias correspondientes del gobier-no central.

En casi todos los casos la formacin ha cubierto un amplioespectro de modalidades, desde las ms elementales (talleres y

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seminarios), hasta cursos ms elaborados de pre y postgrado(diplomados y maestras). Igualmente, la certificacin de estosaprendizajes ha sido otorgada de diversa manera, ya sea suscri-ta por las instituciones organizadoras, o por las universidadeslocales o extranjeras con las que se establecieron convenios decooperacin.

La carencia de planes estructurados y la falta de mayorclaridad del pblico objetivo y sus variadas demandas e intere-ses, adems de los escasos instrumentos de seguimiento yevaluacin utilizados han producido un aprovechamiento des-ordenado y desproporcionado de los esfuerzos (dficit de activi-dades en algunos lados y demasa en otros), as como la impo-sibilidad de medir resultados para determinar futuros compro-misos.

Contrariamente a la poca organizacin y optimizacin ensus productos, hay que destacar el enorme deseo y voluntad, deun creciente nmero de autoridades subnacionales, para pro-mover e invertir en desarrollo de capacidades, convirtindoseen un rubro cada vez ms priorizado en los actuales procesos deplanificacin del desarrollo. En Per, por ejemplo, los munici-pios estaban imposibilitados a invertir en capacitacin, peroactualmente si es posible financiar este aspecto porque hansido legalmente incorporados como parte de los proyectos apriorizar en los presupuestos participativos.

Un elemento importante es el creciente aprovechamientode los sistemas de comunicacin ms modernos, a travs de larealizacin de utilsimos cursos virtuales como los que hanorganizando diversas asociaciones de municipalidades de laregin. Es destacable si consideramos los enormes territoriospor atender, las dificultades de tiempo, traslados y menguadosrecursos con los que se cuenta.

Quienes conducen la descentralizacinLos procesos de descentralizacin en los pases andinos se handado como parte de una serie de reformas polticas resultado delos cambios en las Constituciones y aparatos jurdicos, loscuales han venido otorgando mayores competencias y recursosa los gobiernos subnacionales, particularmente a los municipios.

Mayormente, no se han generado mecanismos institucio-nales que se encarguen explcita y especializadamente de con-ducir esos procesos y de contribuir a su xito a travs de planes,cumplimiento de cronogramas y compromisos entre actores,salvo excepciones como en Per. All se constituy un organis-mo nacional (Consejo Nacional de Descentralizacin), cuyodesempeo ineficiente sirvi de argumento poltico para des-activarlo y reducirlo a una dependencia sin mayor iniciativa niautonoma y subordinada a los ritmos y decisiones del PoderEjecutivo. Se espera que la creacin del llamado Consejo de

Coordinacin Intergubernamental establecido por ley en estepas (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo), cree mejores condicio-nes de dilogo entre los tres niveles de gobierno.

La discusin respecto a la conduccin de los procesos dedescentralizacin tiene entre sus puntos centrales la justifi-cacin o no de la creacin de instancias nacionales que asu-man esta responsabilidad. O si es suficiente la promulgacinde normas que promuevan la descentralizacin y, a partir destas, se consoliden las capacidades de gestin de los gobier-nos subnacionales en los diversos campos de intervencin:social, tributario, financiero, integracionista, etc.

La experiencia de Per deja mucho que desear respecto auna conduccin institucionalizada, pero tambin abre unainterrogante sobre la pertinencia de espacios constituidos porrepresentantes de los diferentes mbitos de gobierno y de otrasinstituciones pblicas y privadas involucradas en la descen-tralizacin. Ms todava si estamos refirindonos a garantizarlecontinuidad a una reforma central del Estado cuya profundiza-cin es prioritaria pero al mismo tiempo es lenta, compleja,gradual y de desarrollo diferenciado. Se necesita de grandesdecisiones, voluntades polticas y una slida concertacin deintereses con relacin a la visin de pas que queremos construir.

La descentralizacin y sus relaciones conotros componentes de reforma de Estado Este es uno de los temas que debera ser abordado en futurostrabajos ya que han sido favorables para el proceso de descen-tralizacin, as como las reformas constitucionales y legalesoriginadas en los ltimos aos. Queda claro que si no se produ-cen cambios drsticos en la organizacin del aparato del Esta-do, en la redistribucin de los ingresos, en la mayor capacidadde recaudacin pblica, en la promocin de la inversin priva-da en los mbitos subnacionales, en la reforma de las polticassociales y de otros aparatos estatales importantes como eljudicial, electoral, militar, tributario, entre otros, ser imprede-cible el devenir de las iniciativas de descentralizacin.

Lo que podramos aadir a favor de un proceso con esaslimitaciones estructurales es que una descentralizacin mejorencaminada puede generar iniciativas que alienten mayoresreformas de Estado.

Enfoques presentes en los procesos de des-centralizacin Lo logrado hasta ahora en cuanto a descentralizacin, as comosus limitaciones, tiene que ser abordado a partir de los enfo-ques propiciados en torno a esta reforma de Estado, consideradacentral aunque con variaciones en cuanto a sus alcances,expectativas y formas de consolidacin.

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En todos los casos, la descentralizacin ha sido considera-da como un medio que busca generar niveles crecientes deautonoma regional y local, para establecer claras competen-cias y funciones en los tres mbitos de gobierno (central, regio-nal o intermedio y local), con el propsito de construir unEstado, ms cercano y al servicio de la poblacin, que descon-centre y comparta responsabilidades administrativas y fisca-les; que concrete una redistribucin ms equitativa del poder;y que contribuya al desarrollo sostenible.

El enfoque sobre la descentralizacin ha transcurrido des-de una visin pragmtica consistente en la bsqueda de redu-cir costos fiscales, ampliar la cobertura y mejorar la calidad delos servicios, hasta aquella ms programtica entendida comoun instrumento primordial que favorece la construccin degobernabilidad y refuerza la participacin social desde unavisin de desarrollo basada en los derechos y la corresponsa-bilidad.

En ese espectro de opciones se ha puesto en prctica elproceso de descentralizacin y los diversos actores sociales ypolticos involucrados en varias magnitudes:- Como una forma y oportunidad para la estabilizacin pol-

tica y econmica.- Como aporte para la competitividad desde lo local, gene-

rando capacidades para la construccin de condicionesde una mayor autonoma poltica y administrativa.

- Como un intento de superar las condiciones de desarrollorelativo e inequidad.

- Como una oportunidad para avanzar en la integracin dela regin.

- Como aporte en la construccin de ciudadana, inclusinsocial y desarrollo econmico, permitiendo crear condicio-nes para compatibilizar la equidad con la estabilidad.

- Como una oportunidad de luchar contra la corrupcin y lacrisis poltica expresada en el nivel central.

- Como transferencia de poder de decisin y de responsabili-dad del nivel central a los niveles subnacionales (regiona-les y locales).

- Como parte de las estrategias del modelo neoliberal dedescargar en las subregiones la responsabilidad del gobier-no central.

- Como oportunidad para la recreacin y rediseo de losespacios de poder actualmente existentes.

- Como establecimiento de nuevas relaciones entre los tresmbitos de gestin pblica (central, regional y local), re-definiendo las competencias, atribuciones, funciones yredistribucin de recursos y de poder entre ellos.

- Como generacin de nuevas relaciones entre gobierno (ensus tres niveles) y sociedad civil (en sus variadas expresio-

nes) sobre la base de la creacin de espacios de concerta-cin y participacin ciudadana.

- Como reconocimiento de la diversidad cultural y las rela-ciones entre sta y la gestin de gobierno y formulacinde polticas pblicas. Esos entendimientos configuran estrategias y formas de

actuacin en las que transcurre el proceso descentralista en laregin. Hace falta una suerte de anlisis de corte, no solo parahacer un balance de lo operado en medidas especficas sinocunto o cmo estn comprendiendo los diversos actores lamarcha de la descentralizacin en el marco de las reformasintegrales del Estado y de la construccin de gobernabilidad ycalidad de vida para la poblacin.

Resultados a enfatizarEl proceso de descentralizacin en los pases andinos ha tenidohitos importantes en:- La eleccin directa y universal de autoridades municipa-

les y luego regionales.- La capacidad creciente de autonoma en la toma de deci-

siones, principalmente de los municipios.- La amplia gama de competencias y funciones otorgadas a

los gobiernos subnacionales.- Los esfuerzos importantes por desconcentrar las rgidas

estructuras del poder poltico y administrativo.- La importante produccin normativa y de reformas legisla-

tivas, administrativas y polticas en el marco de los proce-sos de descentralizacin.

- La promocin de nuevos espacios y mecanismos de partici-pacin ciudadana, contribuyendo a consolidar la democra-cia participativa.

- Avances en la conformacin de mancomunidades comomecanismo ms avanzado de asociacionismo para fortale-cer la capacidad de gestin local sobre la base del desarro-llo econmico local, el manejo de los recursos naturales yla eficiente provisin de servicios pblicos.En general, se puede medir los grandes indicadores de cam-

bios generados en los mbitos locales a partir de los procesos dedescentralizacin, desde dos aspectos bsicos: la consolida-cin de procesos de desarrollo local y la profundizacin de lademocracia.

Problemas que persistenEn los pases analizados podemos encontrar la persistencia dediversos problemas que no permiten que los procesos de des-centralizacin se encaminen hacia rumbos irreversibles. Enu-meremos los ms importantes y comunes:1. El gobierno central sigue imponiendo mucho de la pautade la gestin pblica.

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El mayor porcentaje de los recursos pblicos sigue siendomanejado desde el nivel central. Se mantiene una limitadacapacidad de captacin y recaudacin de recursos en los m-bitos locales, mayormente rurales. En muchos casos (como enPer) las grandes empresas localizadas en diversas zonas rura-les tributan en la capital de la repblica, restndole importan-tes fuentes financieras a la inversin subnacional. En otroscasos, persiste un manejo centralista de los servicios pblicosque podran significar ingresos locales si fueran administradosa este nivel, as como proporcionaran ms oportunidades deexperiencia de gestin local. La mayora de veces, la transfe-rencia de competencias y funciones de los gobiernos naciona-les a los subnacionales no ha ido acompaada de los necesa-rios financiamientos que garanticen eficiencia y calidad en laprovisin de servicios. Ha persistido la lentitud y poco estmuloa la inversin local y al desarrollo econmico descentralizadopromovido de manera pblica y privada. De all que no se hayalogrado mayores resultados positivos de la descentralizacinen su contribucin al equilibrio fiscal.

Por otro lado, falta voluntad poltica para transferir compe-tencias y recursos necesarios para hacer ms efectiva la des-centralizacin. En este aspecto, adems de una notable resis-tencia de los rganos centrales para ceder espacios de poder yde las autoridades y lderes subnacionales para exigir talesespacios, est el hecho de la concepcin o enfoque subyacen-te que puede condicionar la actitud de los actores involucra-dos en el proceso. Es decir, no se entiende a cabalidad que ladescentralizacin efectiva significa transferencia o devolu-cin de poder.

Todo lo sealado limita la autonoma local y genera unapercepcin errada sobre la calidad de la gestin que con muchoesfuerzo vienen realizando muchas autoridades en los mbitoslocales.

2. Ausencia de planes nacionales de desarrollo de capaci-dades para consolidar la descentralizacin en el marco depolticas de promocin de la carrera pblica y del fortaleci-miento institucional del Estado.

Los esfuerzos para promover el desarrollo de capacidadesque prepare condiciones mejores para asumir el desafo de ladescentralizacin como reforma de Estado han sido dispersos,sin planes nacionales que reconozcan la diversidad de realida-des, sin sistemas de seguimiento y evaluacin de desempeoscomo parte de polticas de promocin de una carrera pblica.As, se cuenta con limitados recursos humanos en los espaciossubnacionales capaces de asumir una gestin descentralizadaeficiente y transparente, produciendo una gran vulnerabilidadinstitucional y facilitando las permanentes observaciones y

resistencias al cambio que se manifiesta en un significativosector de la burocracia centralista. A ello hay que aadir lasprecarias polticas de informacin y comunicacin (tcnica,estadstica, jurdica), lo cual dificulta la capacidad gerencialsubnacional.

Las limitadas capacidades financieras locales, la carenciade una adecuada poltica laboral y la falta de otros mecanis-mos de incentivos para la motivacin en el mbito local, tam-bin afectan la captacin o retencin de recursos humanossolventes. Asimismo, la permanente inestabilidad institucio-nal, resultado de la movilidad y la alta rotacin de funcionariosy autoridades de mandos altos y medios, impiden una admi-nistracin continua y sostenible. Se evidencia entonces variosproblemas concurrentes que impiden una adecuada gestindesde el lado de las capacidades humanas.

No podemos dejar de mencionar la incipiente prcticacultural favorable a la asociatividad, ms aun en realidadestan atomizadas y dispersas en las que el fortalecimiento y laeficacia institucional requieren de mecanismos diversos dearticulacin o coordinacin.

Desde el lado de los dirigentes y lderes de las organizacio-nes de la sociedad civil, tambin se muestran limitaciones enel desarrollo de capacidades para una contribucin ms efecti-va a los procesos de descentralizacin desde el enfoque deldesarrollo basado en derechos y corresponsabilidad.

3. Falta de precisin y claridad en la definicin de compe-tencias y funciones en los diversos mbitos de gobierno.

La eficiencia de los servicios bsicos est severamenteafectada por prcticas pblicas disfuncionales, sin criterio decomplementariedad, con superposiciones evidentes de las atri-buciones y funciones entre las entidades pblicas en diversosniveles, sin orientacin desde el nivel central, con un marcoinstitucional descoordinado e ineficiente. La asignacin con-fusa de competencias y funciones en general en los diversoscomponentes de la gestin pblica redunda en la falta dearticulacin, coordinacin y concertacin en las polticas p-blicas en los tres niveles de gobierno no respetndose el prin-cipio de subsidiariedad. En los casos en que se toman decisio-nes respecto a las competencias, no se consideran en las mis-mas a los espacios locales.

De otra parte, hay inconsistencia entre los criterios dedesconcentracin y los de descentralizacin, con el consi-guiente efecto contraproducente cuando se trata de definir lospapeles de cada instancia de gobierno. A esas imprecisionestambin contribuye la actual legislacin frondosa, compleja ydispersa.4. Falta capitalizar y canalizar provechosamente los distin-tos mecanismos y espacios de promocin de la participa-

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cin ciudadana para consolidar formas de democracia par-ticipativa.

An cuando muchas formas de participacin social queacompaan a la descentralizacin tienen fuerza de ley, stassiguen siendo muy formales desaprovechndose valiosas opor-tunidades para que la poblacin participe efectivamente en latoma de decisiones sobre la gestin pblica y ejerza sus dere-chos de vigilancia social.

Pueden sealarse varias razones para ello: insuficiencia derecursos para aprovechar las oportunidades existentes, falta derepresentatividad en las organizaciones de la sociedad civilpara asumir de manera ms adecuada sus compromisos en losespacios de participacin, cooptacin de dirigentes y lderesafectando su autonoma, incipiente ejercicio de derechos ciu-dadanos (como el control social) por parte de la poblacin,entre otros.

Un aspecto deficitario es la limitada prctica de concerta-cin y corresponsabilidad en la definicin y acompaamientode polticas pblicas, producto de situaciones de polarizacin yconflictos sociales y polticos que han mantenido distancia-dos a la sociedad civil de los gobiernos, originando una errneapercepcin de que la sociedad no participa del Estado, o que lacosa pblica es asunto de los gobernantes y que el rol devigilancia social exime a los ciudadanos de compromisos conla gestin del desarrollo. Esta realidad muy comn ha impedidouna participacin ms efectiva de la poblacin organizada enlos procesos actuales de planeamiento concertado del desarro-llo que se viene promoviendo en diversos pases.

5. Subsiste la falta de planes de ordenamiento territorialque den sustento a los procesos de regionalizacin en elmarco de la descentralizacin

La persistencia de las desigualdades e inequidades dentrode los espacios subnacionales ya sea intermedios o municipa-les, tiene que ver con los retrasos en la formulacin e imple-mentacin de planes de ordenamiento territorial como instru-mentos que contribuyan a una delimitacin rigurosa de losmbitos poltico jurisdiccionales sobre la base de la identifica-cin de sus potencialidades econmicas y productivas, as comosus realidades culturales e histricas.

La inexistencia de estos instrumentos no permite avanzarms aceleradamente en la organizacin nacional de los pasesandinos de manera descentralizada, encarando las relacionesdesiguales de poder a partir de la identificacin y mejor aprove-chamiento de los recursos ambientales regionales y localesque sean el sustento de las propuestas de desarrollo a construir.

6. Limitada agenda descentralista en los movimientos pol-ticos y sociales

Existe la impresin que las agendas de muchas organiza-ciones polticas e instituciones sociales y proyectos de desa-rrollo, no han apostado lo suficiente hacia la promocin de losprocesos de descentralizacin, tanto para campaas naciona-les de incidencia como para acompaar sostenidamente lagestin de las autoridades electas muchas de las cuales nocuentan con el suficiente respaldo tcnico y poltico de susrespectivos movimientos partidarios por los cuales fueronelegidas.

Con menor intensidad ocurre algo parecido con las ONGs yproyectos de desarrollo cuyo soporte es muy disperso y de insu-ficiente seguimiento para medir resultados. Si a esta falta deacompaamiento se suma al casi nulo soporte del gobiernocentral hacia los gobiernos subnacionales, el resultado en in-numerables casos es una gestin ms individualizada que co-lectiva, desligada de procesos mayores y con una prdida devisin respecto a la descentralizacin. En estos escenarios sehace proclive la extensin de la corrupcin, problema queafecta buena parte de la vida social, econmica y poltica denuestros pases.

Lecciones aprendidas1. Sin voluntad poltica y sin capacidades para ejercerla los

procesos de descentralizacin no sern exitosos y estarnsujetos a los vaivenes coyunturales con riesgo a que seanreversibles y se pierda o se detenga lo avanzado. En esemismo sentido, si los diversos actores no definen de mane-ra comn las agendas de compromiso a travs de consen-sos y pactos polticos y sociales, proseguir la dispersin deiniciativas y la ineficiencia en los resultados. La concerta-cin se presenta como un instrumento til para acercaresfuerzos y generar acciones vinculantes.

2. El xito de la gobernabilidad y la descentralizacin depen-de de un plan de desarrollo de capacidades que sea inte-gral, permanente, sostenible, de cobertura nacional, arti-culado a los procesos de planeamiento concertado, y quegarantice no solo la formacin de los aspectos instrumen-tales relacionados con la administracin pblica y de acuer-do a la diversidad de realidades (el hacer) sino de la incor-poracin o consolidacin de valores y otros aspectos vin-culados a los problemas que afectan la construccin dedemocracia y ciudadana (el ser). Sobretodo, en nuestrospases afectados por la violencia poltica, corrupcin ge-neralizada, conflictos socio ambientales, desarticulacininstitucional en lo social y poltico, desconfianza entrelos actores, entre otros.

3. Sin un ordenamiento territorial concertadamente elabo-rado no podremos culminar nuestros procesos de descen-

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tralizacin. Y no se trata solo de definir regiones o territo-rios, sino de sustentar convenientemente su posible con-formacin a partir de las oportunidades que nos brindennuestras potencialidades y nuestras capacidades locales yen funcin de las diversas realidades culturales.

4. Si no se establecen claras competencias y funciones enlos diversos mbitos de gobierno, subsistir la confusin, lasuperposicin, el clima de tensiones y la errnea percep-cin de que un nivel de gobierno es mayor o menor que elotro, cuando de lo que se trata es de delimitar los camposde actuacin dentro de los principios conocidos y no siem-pre aplicados de subsidiariedad y complementariedad.

5. Las propuestas de desarrollo social y la provisin de servi-cios bsicos a la poblacin que promuevan los gobiernossubnacionales, tienen que ir de la mano con las iniciati-vas de desarrollo econmico local para ir generando pro-gresivamente nuevas oportunidades de inversin, creci-miento y superacin efectiva de la pobreza.

Desafos para el proceso en la reginTener mayor claridad sobre los desafos para hacer exitosos losprocesos de descentralizacin depender de la existencia deproyectos polticos y sociales con la hegemona suficientepara negociar, concertar y establecer condiciones que facilitenla profundizacin y consolidacin de los procesos de descen-tralizacin en curso.

De todas maneras, adelantamos algunos desafos que re-sultan de las inquietudes, carencias y problemas resaltados enlos procesos de descentralizacin analizados.1. Lograr un consenso poltico social y econmico para que

se establezcan mejores condiciones hacia el fortalecimientode los tres niveles de Estado en el marco de la planifica-cin concertada del desarrollo nacional sostenible y de laintegracin regional andina, que se sustente en procesosde descentralizacin duraderos en cada pas, con institu-cionalidades fuertes, con ciudadana activa y organizada,con competencias y funciones claramente determinadas,autonoma y solvencia institucional correspondiente encada nivel de gobierno, con potencialidad y capacidadcompetitiva para encarar las necesidades locales y las exi-gencias de la globalizacin.

2. Generar un mayor liderazgo de la sociedad civil para parti-cipar e incidir ms significativamente en las polticaspblicas, en la vigilancia y control social, en la correspon-sabilidad frente a la gestin del desarrollo, ayudando agestar mejores condiciones para el avance de la descen-tralizacin. Robustecimiento de las organizaciones socia-les para que sean verdaderamente representativas y con

mayores capacidades de negociacin y participacin enlos espacios pblicos.

3. Promover un mayor equilibrio de poderes entre los nivelesde gobierno en cuanto a las competencias, funciones, res-ponsabilidades y recursos. Lograr un manejo ms adecuadoy sabio del equilibrio entre la concepcin y la construc-cin unitaria de pas y la garanta de autonoma local,transfiriendo efectivo poder a los espacios locales sin per-der de vista el marco de los objetivos nacionales, ya seacontribuyendo a que stos se generen o se revisen demanera consensuada, o motivando a que desde el nivelcentral se acte construyendo o reforzando sistemas deplaneamiento estratgicos orientadores.

4. Lograr un realista, integral y efectivo plan de desarrollo decapacidades que proponga cambios en la calidad de lagestin pblica y las organizaciones de la sociedad, y trans-formaciones en la calidad de las personas, para ejercerplenamente sus roles como autoridades y funcionarios, ascomo de ciudadanos.

5. Trascender de la reducida visin de una descentralizacinpara reducir dficit fiscal o desconcentrar funciones haciauna reforma central del Estado, que pretenda superar in-equidades, compartir poder, transformar el Estado desdeabajo, con autonoma efectiva y con capacidad local paraconstruir desarrollo con justicia y equidad.

6. Establecer estrategias que permitan un efectivo y progre-sivo mejoramiento de la capacidad de recaudacin y decaptacin de mayores ingresos de los gobiernos subnacio-nales desde sus propias fuentes de bienes y servicios. Igual-mente, mejorar las capacidades de inversin para atenderservicios prioritarios.

7. Consolidar las diversas formas de asociativismo municipalpara que cumplan sus roles de mejoramiento de la calidady cantidad de los servicios, obtengan mayor credibilidad ylegitimidad como instancias de gobierno, logren mayorcapacidad de negociacin frente al gobierno nacional ylas entidades privadas, y construyan condiciones para unefectivo desarrollo econmico local sostenible y equitativo.

8. Generar reformas en la institucionalidad poltica y en losmecanismos electorales para adecuar las actividades par-tidarias al fortalecimiento de la democracia y a consolidarla descentralizacin en el marco de profundas reformas deEstado.

9. Dotar a las administraciones pblicas de sistemas mseficientes de gestin en trminos de organizacin, segui-miento, medicin de desempeo por resultados, informa-cin, entrenamiento actualizado diverso, transparencia ycontrol, entre otros.

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10. Promover una intensa y persistente campaa ciudadanapara cultivar y revitalizar principios y valores que contri-buyan con la construccin de un buen gobierno, inclu-

yendo aspectos como asociatividad, transparencia, luchacontra la corrupcin, desempeo eficiente, concertacin yconsensos, entre otros.

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1. Modelo de descentralizacinBolivia es una repblica unitaria, con una estructura de Esta-do simple y una organizacin territorial constituida por lassiguientes unidades poltico-administrativas: nueve departa-mentos, 112 provincias, 327 municipios y 1,384 cantones.

El carcter unitario y simple del Estado boliviano implicauna descentralizacin en el nivel municipal y la desconcen-tracin (o solo descentralizacin administrativa) en el niveldepartamental; pero preservando para el nivel nacional el mo-nopolio de la legislacin sobre todas las materias de gestinestatal.

En consecuencia, de estos tres niveles, solo el nacional yel municipal tienen cualidad gubernativa. No as el departa-mental. La Constitucin Poltica del Estado (CPE), expresa cla-ramente que el Poder Ejecutivo (nacional) a nivel departa-mental se ejerce de acuerdo a un rgimen de descentralizacinadministrativa y est a cargo y se administra por un Prefecto,designado por el Presidente de la Repblica1. A su vez, la Ley deDescentralizacin Administrativa de 1995 precisa que estadescentralizacin administrativa consiste en la transferenciay delegacin de atribuciones de carcter tcnico-administra-tivo no privativas del Poder Ejecutivo a nivel nacional. Ni lareciente posibilidad de eleccin de los prefectos mediante elvoto de los ciudadanos de los departamentos logr cambiareste estatus de simple desconcentracin.

En el caso del rgimen municipal, la Constitucin indicaque el gobierno y la administracin de los municipios est a

cargo de los gobiernos municipales autnomos y de igual jerar-qua, electos por el voto ciudadano. Igualmente, seala queesta autonoma municipal consiste en la potestad normativa,ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su juris-diccin y competencia territoriales2. Con todo, la autonomamunicipal es restringida ya que no implica plenas capacidadeslegislativas, o de definicin de su rgimen tributario o potestadadministrativa.

1.1 Competencias prefecturalesEn lo que respecta especficamente a las competencias,

entendidas stas como un mbito acotado y autorizado deaccin estatal que el ordenamiento jurdico ha conferido a unnivel para la provisin de bienes y servicios pblicos3, el niveldepartamental tiene, de manera general, las siguientes atribu-ciones:

Formular y ejecutar programas y proyectos de inversinpblica.

- Construccin y mantenimiento de carreteras, caminossecundarios y aquellos concurrentes con los gobiernosmunicipales.

- Electrificacin rural.- Infraestructura de riego y apoyo a la produccin.- Investigacin y extensin tcnico-cientfica.- Conservacin y prevencin del medio ambiente.- Promocin del turismo.- Programas de asistencia social.

Situacin general de la descentralizacin municipalen BoliviaRal M. Maydana Ch.

1 Constitucin Poltica del Estado, Art. 109.2 Constitucin Poltica del Estado, Art. 200.3 Villarroel, Sergio, Base Conceptual Especfica del Tema Competencias, en Competencias Prefecturales; AECI/FAM, 2006.

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- Programas de fortalecimiento municipal- Otros concurrentes con los gobiernos municipales.

Administrar, supervisar y controlar los recursos humanos ypartidas presupuestarias de los servicios de salud, educa-cin y programas de asistencia social.

Administrar, supervisar y controlar los servicios de asisten-cia social, cultura, deporte, turismo, agropecuario y vialidad.

Promover la participacin popular y canalizar requerimien-tos y relaciones de organizaciones indgenas, campesinasy vecinales.

Dictar resoluciones administrativas, suscribir contratos yconvenios, delegar y desconcentrar funciones tcnico ad-ministrativas; resolver los recursos administrativos rela-cionados a su competencia; y otorgar personera jurdica afundaciones, asociaciones y sociedades civiles de su juris-diccin.

Gestionar crditos para inversin y promover la inversinprivada en el departamento.

1.2 Competencias municipalesEn el mbito local, la norma establece que el municipio

tiene como principal finalidad contribuir a la satisfaccin delas necesidades colectivas y garantizar la participacin e inte-gracin de los ciudadanos en el desarrollo humano sostenibledel municipio. Por lo tanto, el gobierno municipal tiene lossiguientes objetivos:

Promover y desarrollar el desarrollo humano sostenible equi-tativo y participativo a travs de la formulacin y ejecu-cin de polticas y proyectos.

Crear las condiciones para asegurar el bienestar social ymaterial de los habitantes, estableciendo, autorizando, re-gulando y, cuando corresponda, administrando y ejecutan-do directamente obras de servicio pblico y explotacionesmunicipales.

Promover el crecimiento econmico local y regional desa-rrollando ventajas competitivas.

Preservar y conservar el medio ambiente y los ecosistemas;y contribuir a la ocupacin racional del territorio y aprove-chamiento de los recursos naturales.

Mantener, fomentar, y difundir los valores culturales, histri-cos, morales y cvicos de la poblacin y etnias del municipio.

Favorecer la integracin social de sus habitantes. Promover la participacin ciudadana.

Para el cumplimiento de estos propsitos, la normativaestablece cinco grupos dentro de las atribuciones o competen-cias del mbito municipal:

En materia de desarrollo humano sostenible; contiene 23competencias especficas.

En materia de infraestructura; contiene 5 competencias. En materia administrativa y financiera; contiene 12 com-

petencias.

En materia de defensa del consumidor; que contiene 4competencias, y

En materia de servicios; comprende 9 competencias.A este total de 53 competencias4 se integran otras de

reciente data orientadas a la promocin del desarrollo produc-tivo, como por ejemplo:

Otorgar personalidad jurdica y tarjeta empresarial a aso-ciaciones, sociedades de pequeos productores, organiza-ciones econmicas, campesinas y artesanales y micro em-presas urbanas y rurales, proveedores de bienes y servicios.

Facilitar la participacin de asociaciones, sociedades depequeos productores, organizaciones econmicas campe-sinas y artesanales y micro empresas urbanas y rurales enla provisin de bienes y prestacin de servicios a los rga-nos pblicos.

En acuerdo con las organizaciones campesinas e indge-nas, coordinar con el Instituto Nacional de Reforma Agra-ria la identificacin de reas prioritarias para el sanea-miento y titulacin de la propiedad agraria.

Fomento al desarrollo econmico local y promocin deempleo, mediante:

- Asistencia tcnica y capacitacin al sector productivo atravs de programas y proyectos de investigacin e inno-vacin tecnolgica, investigacin de mercados, gestinde calidad, gestin de procesos, fortalecimiento a organi-zaciones productivas, calidad, marketing, elaboracin deplanes de negocios para la micro, pequea y medianaempresa, rueda de negocios, capacitacin para la transfor-macin de productos primarios.

- Facilitacin al acceso al sistema financiero a travs delapoyo a la micro, pequea y mediana empresa para laconformacin de fondos de garantas, capital semilla, ca-pital de riesgo, subsidios a los costos de transaccin yseguros, u otros mecanismos de financiamiento pblico yprivado.

4 Una relacin del total de competencias municipales establecidas en la Ley N 2028 de municipalidades se presenta en eldocumento adjunto al presente trabajo; de la misma manera que para el mbito departamental.

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- Provisin de servicios, infraestructura y equipamiento decentros de acopio, centros artesanales, maquicentros, cen-tros de promocin turstica, centros feriales, centros deformacin y/o capacitacin para la produccin, centros deinvestigacin y desarrollo, incubadoras de empresas, zonasy parques industriales y/o tecnolgicos.

- Organizacin y desarrollo de instancias responsables de lapromocin productiva municipal y/o mancomunitaria, pro-mocin del territorio y desarrollo de espacios e instanciasde concertacin pblica y privada.

- Promocin del empleo a travs de la participacin operati-va en programas nacionales de generacin de empleo tem-poral y permanente, desarrollo de programas de capacita-cin, seguimiento del mercado laboral y creacin de ban-cos de empleo.Las competencias municipales fueron establecidas de ma-

nera uniforme para el total de las municipalidades del pas demanera simtrica, pese a que los 3275 municipios del pas sondiferentes en cuanto a extensin territorial, condiciones geof-sicas, cantidad de poblacin y urbanizacin, dinmica econ-mica y social, acceso a infraestructura bsica, entre otros. Estoprovoca que las competencias se ejerzan de manera desigual,dependiendo de estas caractersticas especficas y las capaci-dades instaladas de los municipios.

1.3 Asignacin de recursosPara el cumplimiento de competencias transferidas, los

niveles subnacionales obtienen financiamiento de recursosbsicamente de la transferencia de ingresos generados por elnivel nacional, mediante coparticipacin de impuestos nacio-nales, regalas por la explotacin de los hidrocarburos, etc.,existiendo al presente solo en las municipalidades la posibili-dad de generar recursos propios de consideracin mediante elcobro de impuestos a la propiedad urbana y rural, a vehculosautomotores y a las transferencias de estos bienes.

El siguiente cuadro muestra precisamente el porcentajede la distribucin de los recursos pblicos, en los tres nivelesde gestin estatal. Ver pgina siguiente.

1.4 Categorizacin de municipiosFormalmente existen dos formas de categorizacin de los

municipios del pas: por poblacin y por condicin de pobreza.Esta ltima se encuentra determinada por la metodologa deNecesidades Bsicas Insatisfechas (NBI).

1.4.1 Categora municipal por poblacinFue establecida por la Secretara Nacional de Participa-

cin Popular, en los primeros aos de implementacin de ladescentralizacin municipal y, pese a que no tiene respaldonormativo alguno, es actualmente la categorizacin ms utili-zada en temas de fortalecimiento municipal. Esta tipificacintiene directa relacin con la cantidad de recursos de copartici-pacin tributaria, principal ingreso de una mayora de munici-pios que es asignada por ley a estos organismos por criterio depoblacin (per cpita).

Existen cuatro categoras poblacionales:- Categora A: Municipios con poblacin menor a 5,000

habitantes.- Categora B: Municipios con poblacin de 5,001 a 15,000

habitantes.- Categora C: Municipios con poblacin de 15,001 a 50,000

habitantes.- Categora D: Municipios con poblacin mayor a 50,001

habitantes.

1.4.2 Categora municipal por condicin de pobrezaFue definida para la implementacin de la Estrategia Boli-

viana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) en 2001, mediante laLey N 2235 del Dilogo Nacional, para calcular la distribucina los municipios del pas de los recursos de condonacin de ladeuda externa (HIPC II) destinados a la lucha contra la pobreza.Bajo esta categorizacin, los municipios con mayor poblacinen condicin de pobreza y altos grados de pobreza reciben msrecursos del HIPC II, que aquellos municipios con poblacin enel umbral de la pobreza o con necesidades bsicas satisfechas.

Las cinco categoras de pobreza que se presentan de formacombinada en cada municipio son:- Categora I: Poblacin del municipio con necesidades b-

sicas satisfechas.- Categora II: Poblacin del municipio en el umbral de

pobreza.- Categora III: Poblacin del municipio en condicin de

pobreza moderada.- Categora IV: Poblacin del municipio en condicin de

pobreza indigente.- Categora V: Poblacin del municipio en condicin de

pobreza marginal.El siguiente cuadro muestra la relacin del nmero de

municipios y cantidad de poblacin por categora poblacional

5 Actualmente estn constituidos 327 municipalidades con sus respectivos gobiernos municipales, pero en los ltimos meses yafueron creados en el Legislativo Nacional otros dos municipios, llegando a un total de 329. Este proceso de creacin est lejos dedetenerse, continuando la tendencia de atomizacin municipal.

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agrupados por departamento; lo cual evidencia que pese a quelos municipios de categora A y B constituyen el 65,4% deltotal, apenas albergan al 18,2% de la poblacin nacional;mientras que solo 17 municipios D (5,19%), que son predomi-nantemente urbanos, albergan al 54,7% del total de la pobla-cin. Ver cuadro abajo.

2. Proceso de descentralizacinEl concepto de descentralizacin en su sentido ms amplio estoda transferencia de recursos y competencias a un nivel peri-frico o inferior, al cual se le reconoce el derecho a decidirsobre esos recursos o a ejecutar esas competencias libremente,sin injerencia del nivel central o superior. Un hito principal enBolivia fue el 20 de abril de 1994, fecha de la promulgacin dela Ley N 1551 de Participacin Popular (LPP), que dio inicio aun proceso de descentralizacin municipal. Al amparo de estedispositivo se crearon 311 municipios en todo el territorionacional con municipalidades autnomas y cualidad guberna-tiva.

Esta descentralizacin por va municipal implic ampliarla jurisdiccin y competencias de los gobiernos municipalesjunto al reconocimiento de formas de participacin ciudadanaa travs de organizaciones comunitarias, indgenas y campesi-

Area. Autorrelacionamiento

5% universidades

Impuestos: IPBI, IPVA, IMT

Impuestos ITF

Regalas HidrocarburosPatentes HidrocarburosImpuesto: IDHImpuesto: IEHD

33%

37%65%

66%

33%35%

50% Min. Desarrollo Sostenible6% Universidades

50%24%

Patentes ForestalesAprovechamiento de Desmonte

35%25%

25%25%

10% FNDF y 30% Sup. Forestal50% FNDF

Regalas MinerasPatentes MinerasImpuesto: ICM

100%

100%30% 70% varios *

Fuente: Zapata, M. (2005), Presentacin sobre Diagnstico de Transferencias Fiscales en Bolivia, Red de Anlisis Fiscal, Ministerio de Hacienda.(*) Para el sostenimiento del Servicio Tcnico de Minas, Superintendencia de Minas y Servicio de Geologa y Minera (Art. 52 Ley N 1777 de Cdigode Minera).

100%

75% 20%

100%

NivelNacional

NivelDeptal.

NivelMunicipal

Otros

Coparticipacin de impuestos nacionales:IVA, IT, RC-IVA, IUE, ECE, GA, ISAE, ITGB

nas en el