Prof. Dr. Klaus Tonner

Landwirtschafts-, Agrarumwelt- und Gentechnikrecht

Übersicht

• Gemeinsame Agrarpolitik (GAP): Grundlagen, Ziele 3• GAP: Marktordnungen 8• EU-Agrarstrukturpolitik 14• Cross compliance Regelungen 17• Rechtsharmonisierung 20• Umweltvölkerrrecht 21• Lebensmittelsicherheit 26• Lebensmittelrecht 31• Gentechnikrecht 46

GAP: Grundlagen, Ziele• 1. Entwicklung• - im urspr. Römischen Vertrag Kompromiss zwischen deutschen

(industriepolitischen) und französischen (agrarpolitischen Interessen)• - Umsetzung durch die Konferenz von Stresa (1958) und den ersten

Mansholt-Plan• - bis 1970 Gemeinsame Marktordnungen (GMO) für die meisten

Agrarprodukte• - positiv: Europa ist Selbstversorger, auskömmliches Einkommen der

Landwirte• - negativ: Interventionspreise führen zu Überproduktion, Überschüsse

müssen in Drittländen verkauft und durch Ausgleichszahlungen herunter subventioniert werden. Einfuhren werden durch Zölle behindert.

GAP: Grundlagen, Ziele

• - Folgen: Reformbedarf, Übergang zu Direktsubventionierung. Umweltschutz kann über cross compliance Eingang finden. Der Landwirt wird zum subventionierten Landschaftsgärtner

• 2. Die Grundlagen im AEUV, Art. 38-44• - Art. 38: Bekenntnis zur Landwirtschaft als

Bestandteil des gemeinsamen Marktes

GAP: Grundlagen, Ziele• Art. 39 AEUV, Ziele:• - Steigerung der Produktivität• - Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der

landwirtschaftlichen Bevölkerung• - Stabilisierung der Märkte• - Sicherstellung der Versorgung• - Belieferung der Bevölkerung zu angemessenen Preisen• Keine Berücksichtigung umweltpolitischer Ziele, jedoch

Querschnittsklauseln zum Umwelt- und Verbraucherschutz in Art. 11, 12 AEUV

GAP: Grundlagen, Ziele• Art. 40 Abs. 1 AEUV, Organisationsformen• - lit. a) gemeinsame Wettbewerbsregeln• - lit. b) Koordinierung der einzelstaatlichen Marktordnungen• - lit. c) europäische Marktordung• Praktisch relevant allein lit. C• Art. 40 Abs. 2 AEUV, Instrumente der gemeinsamem

Marktordnung:• - Preisregelungen• - Beihilfen• - Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen• - Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- und Ausfuhr

GAP: Grundlagen, Ziele

• Art. 43 AEUV: Kompetenzgrundlage• - lange Zeit waren nur Kommission und Rat zuständig• - Seit Lissabon haben Parlament und Rat die GMO zu

beschließen; Kommission und Rat regeln jedoch nach wie vor die Einzelheiten.

• - Komitologie-Verfahren (Verwaltungsausschuss)• - geteilte Zuständigkeit zwischen EU und

Mitgliedstaaten, Art. 4 Abs. 1 lit. d AEUV, die jedoch praktisch allein von der EU in Anspruch genommen wird.

Marktordnungen

• 1. Interne Regelungen (Binnenmarkt)• a. herkömmliche Preisstützung• - Orientierungspreis• - Interventionspreis → Staatliche

Ankaufgarantie bei Unterschreitung• - Absatz von Interventionsware

Marktordnungen

• b. Einkommensbeihilfen• - direkte an den Landwirt, indirekte an den Verarbeiter• - für landwirtschaftliche Kulturpflanzen weitgehend

eingeführt • - Senkung der Orientierungspreise (30 % für Getreide),

verbunden mit Ausgleichszahlungen• - Ausgleichszahlungen sind flächenbezogen und

außerdem – außer bei Kleinerzeugern – mit Stilllegungsverpflichtungen verbunden

Marktordnungen

• c. Begrenzung der Erzeugung• - wesentliche Preissenkungen erst seit 1992• - Einschränkung der Intervention, z.B. Ankäufe erst

unterhalb der Interventionspreise• - Quotenregelungen: bei Überproduktion

Vermarktungsverbote oder Abgaben. Sollen langfristig abgeschafft werden, Milchquoten etwa bis 2015.

• - Höchstgarantiemengen. Bei Überschreitung bspw. Kürzung der Beihilfen. Nachteil: stellen auf globale Erzeugungsmenge ab, keine individuellen Anreize.

Marktordnungen

• 2. Handel mit Drittländern• a. Einfuhr von Produkten aus Drittländern• - zunächst „Abschöpfungen“, um Importprodukte auf

EU-Preisniveau zu bringen• - wegen WTO-Regelungen aber nicht mehr zulässig,

deshalb „Tarifierung“: Umwandlung in Zolltarife; derselbe Effekt.

• b. Ausfuhr von EU-Produkten in Drittländer• - durch „Ausfuhrerstattungen“ werden EU-Produkte auf

Weltmarktpreise herunter subventioniert.

Marktordnungen

• c. Internationale Abkommen• - Präferierung besonderer Beziehungen

einzelner Mitgliedstaaten (Butter/Schaffleisch aus NZ für UK, Bananen für D)

• - heute vor allem Präferierung der AKP-Staaten• 3. Allgemeine Bestimmungen• - Begriffsbestimmungen, Wirtschaftsjahr,

Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften

Marktordnungen

4. Bananen-Marktordnung- Ausgangslage: Dollar-Bananen, AKP-Bananen, Mitgliedstaaten mit

eigenen Bananen- VO von 1993 legte unterschiedliche Einfuhrkontingente für Dollar-

und AKP-Bananen fest- EuGH bestätigt dies mit Urt. v. 5.10.1994- Streitschlichtungs Panel der WTO erklärt die VO 1997 für WTO-

widrig- Anpassung der Bananen GMO 1998, später erneute Anpassung- Verfassungsbeschwerden der deutschen Importeure zum BVerfG - 2001 Erhöhung der Kontingente und Ermäßigung der Zollsätze für

Dollar-Bananen, 2006 Beseitigung der Kontingentierungen

Agrarstrukturpolitik

• 1. Primärrechtlicher Hintergrund: • Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer

Zusammenhalt, Art. 174-178 AEUV• Ziele: Art. 174 AEUV• Instrument: Strukturfonds, Art. 175 AEUV• 2. Umsetzung• „Agenda 2000“• VO (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der

Entwicklung des ländlichen Raums

Agrarstrukturpolitik• Förderbare Maßnahmen:• - Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe• - Niederlassung von Junglandwirten• - Berufsbildung• - Vorruhestand• - benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen

Einschränkungen• - Agrarumweltmaßnahmen• - Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung

landwirtschaftlicher Erzeugnisse• - Forstwirtschaft• - Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten

Agrarstrukturpolitik

• Kofinanzierung mit den Mitgliedstaaten• Weiter Entscheidungsspielraum der

Mitgliedstaaten• Mitgliedstaaten legen Entwicklungspläne für

den ländlichen Raum vor, die die Kommission überprüft und zur Kofinanzierung genehmigt.

Cross Compliance

• Bindung der EU-Agrarzahlungen an Verpflichtungen im

• - Umweltschutz• - Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit• - Tiergesundheit und Tierschutz• Geregelt in der VO (EG) Nr. 1782/2003, jetzt VO

(EG) Nr. 73/2009• In Deutschland umgesetzt durch Direkzahlungen-

Verpflichtungsgesetz

Cross Compliance

• Grundanforderungen an die Betriebsführung• Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in gutem

landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ, engl. GAEC)

• - Reduzierung der Bodenerosion• - Erhaltung des Humusgehalts des Bodens• - Instandhaltung von Flächen• - Gewässerschutz• - Dauergrünlandflächen (Adressat: Staat)

Cross Compliance

• Durchsetzung• - Kontrolle durch Behörden vor Ort• - Stichproben bei 1 % der Zahlungsempfänger• - Bei Verstößen Zahlungskürzungen von 3 %

Rechtsharmonisierung• Detaillierte europäische Vorschriften gibt es in den Bereichen• - Saat und Pflanzgut, • - Pflanzenschutz, Tierzucht, Tierschutz• - Futtermittel• - Veterinärwesen• Koordinierung mit anderen Unionspolitiken• - Umweltschutz• - Verbraucherschutz• - Gesundheitspolitik• - Lebensmittelsicherheit

Umweltvölkerrecht

• Warum Völkerrecht?• - Erhaltung einer funktionsfähigen Umwelt• - Abwehr grenzüberschreitenden

Umweltbeeinträchtigungen• - Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen

im internationalen Handel

Umweltvölkerrrecht

• Völkerrechtliche Verträge• - Ü über die Umweltverträglichkeitsprüfung, 1991• - Ü über den Zugang zu Informationen (Aarhus-

Konvention), 1998• - Washingtoner Artenschutzabkommen, 1973• - Ü über die biologische Vielfalt (Biodiversitäts-

Konvention), 1992• - Klimarahmenkonvention, 1982• Demgegenüber: WTO-Abkommen

Umweltvölkerrrecht

• Völkerrechtliche Verträge sind das stärkste Instrument. Sie müssen aber ratifiziert und durch die Staaten umgesetzt werden.

• Daneben Völkergewohnheitsrecht:• - Verbot erheblicher grenzüberschreitender

Umweltbelastungen• - Gebot der fairen und gerechten Aufteilung

gemeinsamer natürlicher Ressourcen• „Soft law“: Entschließungen, Deklarationen

Umweltvölkerrecht

• UN-Umweltschutzkonferenzen• Von entscheidender Bedeutung war die United

Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio 1992, die auf der Basis des Berichts der Brundlandt-Kommission das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung prägte. Sie verabschiedete die Klimarahmenkonvention und die Biodiversitätskonvention sowie die Agenda 21.

Umweltvölkerrecht

• Es folgte das Kyoto-Protokoll von 1997, das jedoch von den USA, Russland und Japan nicht gezeichnet wurde.

• Jährliche Konferenzen im Rahmen der Klimarahmenkonvention. Die Konferenz in Kopenhagen (2009) war ein Misserfolg. Derzeit findet die Konferenz in Durban statt.

• Nachfolgekonferenz der UNCED in Johannesburg, 2002, nicht so erfolgreich

Lebensmittelsicherheit• Überschneidung zwischen Agrar- und Gesundheitspolitik,

in den 1980er Jahren z.B. bei Hormonen und Legehennenhaltung, hierzu EuGH-Urteile, besonders aber durch die BSE-Krise:

• „Sofortmaßnahme“ durch VO (EG) Nr. 820/97, die vorhergehende veterinärrrechtliche Regelungen verschärft:

• - Ziel: Stabilisierung des durch die BSE-Krise destabilisierten Rindfleisch-Marktes

• - Schutz der Gesundheit von Tier und Mensch• - Stärkung des Vertrauens der Verbraucher

Lebensmittelsicherheit

• Mittel: Verbesserung der Transparenz der Erzeugungs- und Vermarktungsbedingungen

• - Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (obligatorisch):

• -- Ohrmarken zur Einzelkennzeichnung von Tieren• -- elektronische Datenbanken• -- Tierpässe• -- Register in jedem Betrieb

Lebensmittelsicherheit

• - Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (freiwillig)

• -- Angaben auf dem Etikett (Art. 16)• -- sog. Spezifikationen, mit denen die Kontrolle

der Angaben gewährleistet werden soll (Art. 14)

Lebensmittelsicherheit

• Streit um die Kompetenznorm• Agrarpolitik, dann nur Kommission und Rat zuständig• Oder Gesundheitspolitik/Binnenmarkt, dann außerdem

Parlament zuständig• EuGH entscheidet mit Urteil vom 4.4.2000 – Rs. C-

269/97 für Agrarpolitik• Parlament wollte in einer medial hochgespielten Frage

mitreden• Problem heute erledigt, weil seit Lissabon

Mitentscheidung des Parlaments auch in der Agrarpolitik

Lebensmittelsicherheit

• Konsolidierung durch VO (EG) Nr. 1760/2000:• - Kompetenznorm Binnenmarkt, daher

Mitwirkung des Parlaments• - nunmehr obligatorische Etikettierung auch für

Rindfleisch• Im Übrigen stößt BSE ein allgemeines

Lebensmittelsicherheitsrecht an, dessen grundlegende Normierung sich in der VO (EG) Nr. 178/2002 befindet

Lebensmittelrecht

• Gesetzgeberischer Hintergrund• - deutsches Recht:• -- Verordnung über die Kennzeichnung von

Lebensmitteln (LMKV)• -- Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und

Futtermittelgesetzbuch (LFGB)• -- Nährwert-Kennzeichnungsverordnung (NKV)

Lebensmittelrecht

• - Unionsrecht• -- Lebensmittelbasis-VO (VO (EG) Nr. 178/2002)• -- „Hygiene-Paket“ (drei Verordnungen von

2004)• -- Health-Claim-Verordnung (VO (EG) Nr.

1924/2006)• -- Neu: Lebensmittelinformations-VO (VO (EU)

Nr. 1169/2011)

Lebensmittelrecht

• Grundprinzipien• - gesamte Lebensmittelkette („vom Acker bis

zum Teller“)• - Unternehmerverantwortung• - Pflicht zur Rückverfolgbarkeit• - Vorsorgeprinzip• - transparente Risikokommunikation

Lebensmittelrecht

• Sorgfaltspflichten• - spezielle Sorgfaltspflichten aus den o.g.

Vorschriften, darüber hinaus allg. Sorgfaltspflichten

• - innerbetriebliche Kontrollen müssen objektiv erforderlich und zumutbar sein. Stichprobenverfahren genügt, bei Frischfleisch jeder 20. Tierkörper, bei Milcherzeugnissen eine Partie jeder 30. Sendung

Lebensmittelrecht

• - Pflichten des Herstellers• HACCP-Grundsätze müssen eingehalten werden

(Hazard Analysis Critical Control Points)• - Pflichten des Importeurs• Bei Importen aus Drittstaaten wie Hersteller,

innerhalb der EU genügen Kontrollen im Ursprungsland

• - Groß- und Zwischenhändler• - Einzelhändler

Lebensmittelrecht

• Kennzeichnungspflichten• - Bezeichnung der Ware• Es ist eine gesetzlich festgelegte

Verkehrsbezeichnung zu verwenden (Konfitüre, Margarine, Fruchtsaft, Käse),hilfsweise eine verkehrsübliche Verkehrsbezeichnung, fehlt auch diese, eine beschreibende Verkehrsbezeichnung

• - Herstellerbezeichnung

Lebensmittelrecht

• - Zutatenverzeichnis• Aufzählung in absteigender Reihenfolge des

Gewichtsanteils• - Mindesthaltbarkeitsdatum (MHD)• Darüber hinaus Verbrauchsdatum bei leicht

verderblichen oder potentiell gesundheitsgefährdenden Lebensmitteln

• - Volumenprozent bei Alkoholgehalt

Lebensmittelrecht• Art der Kennzeichnung• - Schrift: mindestens 1,2 mm, bei Verpackungoberfläche

von >80 cm² 0,9 mm, nach der neuen LebensmittelinformationsVO mind. 6-Punkt-Schrift

• - gut sichtbar auf der Verpackung; Informationsschild bei der Ware genügt nicht (EuGH)

• -idR in deutscher Sprache• - Verkehrsbezeichnung, MHD, Alkoholgehalt und Füllmenge

müssen im gleichen Sichtfeld liegen, Verweis auf außerhalb des Sichtfeldes liegendes MHD jedoch zulässig

Lebensmittelrecht

• - Nährwertkennzeichnung• -- nach der NKV nur bei nährwertbezogenen

Angaben, künftig aber Pflicht• -- nach der NKV müssen Brennwert, Eiweiß,

Kohlenhydrate, Fett, Ballaststoffe, Kochsalz und best. Vitamine angegeben werden, künftig mehr

• -- Darstellung nach dem GDA-Modell (Guideline Daily Amount)

• -- auch künftig keine Ampelfarben

Lebensmittelrecht• Kennzeichnung bei Gentechnik• - Gen-Nahrungsmittel-VO (VO (EG) Nr. 1829/2003)• - Werbung „ohne Gentechnik“ zulässig, wenn Lebensmittel

nicht aus gentechnisch veränderten Organismen (GVO) besteht oder aus solchen hergestellt wurde

• - Kennzeichnungspflicht oberhalb eines Schwellenwertes von 0,9 % GVO-Anteil

• - keine Kennzeichnungspflicht bei nur mittelbarer Anwendung, z.B. gentechnisch verändertem Futter

• ÖkoKennzG: Bio-Siegel

Lebensmittelrecht• Verbote• - gesundheitsschädliche und für den menschlichen Verzehr

ungeeignete Lebensmittel (Lebensmittelbasis-VO); abstrakter Gefährdungstatbestand

• Umfangreiche Regelung um Schutz vor Täuschung (§ 11 LFGB)• - irreführende Aufmachung, Bezeichnung; falsche Mengen- und

Gewichtsangaben, Herkunftsbezeichnungen, Verwendung wissenschaftlich umstrittener Behauptungen, Werbung mit selbstverständlichen Eigenschaften, Erweckung des Anscheins eines Arzneimittels

• - neben verwaltungs- und strafrechtlichen Sanktionen auch lauterkeitsrechtliche Sanktionen (Verbandsklagebefugnis nach § 8 UWG)

Lebensmittelrecht• Lebensmittelüberwachung• - Betretungsrecht von Geschäfts- und Betriebsräumen (von

der Durchsuchung nach StPO abzugrenzen)• - Einsichtnahmerecht• - Auskunftrecht• - Probenahmerecht (Gegenprobe ist zurückzulassen)• - Information der Öffentlichkeit bei Risiko für die

Gesundheit von Mensch und Tier (Lebensmittelbasis-VO) sowie bei hinreichendem Verdacht des nicht unerheblichen Verstoßes gegen Vorschriften zum Schutz vor Täuschung

Lebensmittelrecht

• Rechtfolgen bei Verstößen• - Bußgeldverfahren oder

Ordnungsverfügungen, in schweren Fällen auch Strafverfahren, iE in der LMKV geregelt

• - bedeutender aber die Sanktionierung über die Klagebefugnisse des UWG. Damit werden vor allem die Täuschungstatbestände des § 11 LFGB sanktioniert:

Lebensmittelrecht• Abmahnungen und Klagebefugnisse nach UWG• - klagebefugt sind gemäß § 8 UWG Mitbewerber, deren

Verbände und Verbraucherverbände• - Das UWG verbietet unlautere geschäftliche Handlungen.

Dies ist bspw. ein Verstoß gegen ein gesetzliche Vorschrift, die auch dazu bestimmt ist, im Interesse der Marktteilnehmer das Marktverhalten zu regeln. Darunter fallen auch § 11 LFGB und die Kennzeichnungsvorschriften. Außerdem allgemeines Verbot irreführender geschäftlicher Handlungen in § 5 UWG.

Lebensmittelrecht

• Der klagebefugte Verband oder Mitbewerber muss zunächst abmahnen (§ 12 UWG) und die Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungserklärung verlangen.

• Wird diese nicht abgegeben, wird er seinen Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch nach dem UWG im gerichtlichen einstweiligen Verfügungsverfahren geltend machen.

Gentechnikrecht

• Unterscheidung zwischen roter Gentechnik (Humangenetik) und grüner Gentechnik (Umweltgentechnik). Nur letztere wird behandelt.

• Hauptgefahren: Umweltbeeinträchtigungen, Beeinträchtigung der gentechnikfreien Landwirtschaft ; Verunreinigung durch gentechnisch veränderte Organismen (GVO)

Gentechnikrecht

• „Kaskade“ internationaler Übereinkommen, europäischen Rechts und nationalen Rechts

• Internationale Übereinkommen• - Biodiversitätskonvention von 1992• - Biosicherheitsprotokoll (Protokoll von Cartagena).

Durch eine EG-VO umgesetzt• - Preliminary Draft International Code of Conduct on

Plant Biotechnology der FAO von 1991• - Agreement on the Application of Sanitary and Phyto-

sanitary Measures (SPS-Übereinkommen) der WTO

Gentechnikrecht

• Europäisches Recht• - Novel food-Verordnung von 1997, regelt seit 2003

nicht mehr gentechnisch veränderte Lebensmittel• - Zwei Richtlinien von 1990 befassen sich mit

Gentechnik in abgeschlossenen Systemen (System-RL, jetzt RL 2009/41/EG) und mit der Freisetzung (Freisetzungs-RL, jetzt RL 2001/18/EG), beide umgesetzt durch das Gentechnikgesetz

Gentechnikrecht

• Europäisches Recht (Forts.)• Novel food-VO wurde 2003 durch drei Verordnungen

abgelöst:• - VO (EG) Nr. 1829/2003 über gentechnisch veränderte

Lebensmittel: Eröffnungskontrolle für genetisch veränderte Produkte

• - VO (EG) Nr. 1830/2003 über Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung

• - VO (EG) Nr. 1831/2003 über grenzüberschreitende Verbringung von GVO

Gentechnikrecht

• Deutsches Gentechnikrecht• Das Gentechnikgesetz (GenTG) stammt von

1990 und wurde 2004 und 2006 zwecks Anpassung an die EG-Richtlinien novelliert. Weitere Novelle von 2008 betrifft den „fairen Interessenausgleich“

• Daneben EGGenTDurchfG zur Durchführung der EG-Verordnungen und zahlreiche Verordnungen für den Vollzug des GenTG

Gentechnikrecht

• Anwendungsbereich des Gentechnikgesetzes• - Gentechnische Anlagen• - Gentechnische Arbeiten (Erzeugung von GVO)• - Freisetzung (gezieltes Ausbringen in die Umwelt)• - Inverkehrbringen (Abgabe von Produkten an Dritte)• Ein GVO ist ein Organismus, dessen genetisches

Material in einer Weise verändert worden ist, wie sie unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht vorkommt (§ 3 Nr. 3 GenTG)

Gentechnikrecht

• Gentechnische Arbeiten in gentechnischen Anlagen• Stufenprinzip:• - Sicherheitsstufe 1: kein Risiko (Anzeige)• - Sicherheitsstufe 2: geringes Risiko (Anmeldung)• - Sicherheitsstufe 3: mäßiges Risiko (Genehmigung)• - Sicherheitsstufe 4: hohes Risiko (Genehmigung) • In jedem fall ist eine Risikobewertung vorzulegen (§

6 GenTG)

Gentechnikrecht

• Gentechnische Arbeiten (Forts.)• Voraussetzungen für Genehmigung:• - Zuverlässigkeit und Sachkunde• - die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik

notwendigen Einrichtungen sind vorhanden. • Stellungnahme der Zentralen Kommission für die

biologische Sicherheit (ZKBS) zur sicherheitstechnischen Einstufung und zu den erforderlichen sicherheitstechnischen Maßnahmen (§ 4 GenTG)

Gentechnikrecht

• Freisetzung• Zulassungsverfahren nach § 14 GenTG:• - Zuverlässigkeit und Sachkunde• - nach dem Stand von Wissenschaft und Technik

erforderliche Sicherheitsvorkehrungen• - keine unvertretbaren schädlichen Einwirkungen• Komplexes Beteiligungsverfahren nach Unionsrecht.

ZKBS prüft und bewertet den Antrag• Standortregister (§ 16a GenTG)