Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis 63

Was heißt PPP?

Der Begriff der Public Private Part-nership (PPP) wird für eine Vielzahl von Vorhaben verwendet, ohne dass ihm eine einheitliche Defi nition zugrunde liegen würde. Allgemein wird unter PPP eine langfristige, ver-traglich geregelte Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und der privaten Wirtschaft verstanden. Charakteristisch für PPP ist der so ge-nannte Lebenszyklusansatz: Danach wird ein privater Auftragnehmer von der öffentlichen Hand für die gesamte Lebensdauer eines Projekts beauftragt, dieses zu planen, neu zu erstellen bzw. zu sanieren oder zu modernisieren, zu betreiben und ggf. auch zu verwerten. Kennzeichnend für PPP-Projekte ist dabei, dass nicht mehr die öffentliche Hand, sondern ein Privater die Bereitstellungsverant-wortung während der gesamten Nut-zungsdauer trägt und die Garantie für eine konstant gute Beschaffen-heit einer Einrichtung übernimmt.

Die dabei abgefragten Leistungen gliedern sich üblicherweise in fol-gende Leistungskomponenten auf:

Planungsleistungen

Bauleistungen

Projektmanagementleistungen

Finanzierungsdienstleistungen

Instandhaltungs- und Wartungs-arbeiten

Betreiberleistungen (ggf. unter Übernahme von Personal)

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Die Durchführung eines PPP-Projekts erfolgt unter der Zielsetzung, die öf-fentlichen und privaten Ressourcen

– wie Know-how, Kapital, Personal und Betriebsmittel – zu bündeln und im Rahmen einer erfolgreichen Pro-jektumsetzung zu optimieren.

Anwendungsbereiche von PPP

Einen Hauptanwendungsbereich von PPP-Projekten bildet die Erstel-lung bzw. Sanierung öffentlicher Infrastruktur. Insbesondere im öf-fentlichen Hochbau besteht ein be-sonderes Interesse der öffentlichen Hand an PPP-Projekten infolge eines

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis – Welche Chancen und Risiken birgt PPP?

Fon

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis64

gängig gute Qualität der jeweiligen Einrichtung aus, vor allem aber auch durch einen Einspareffekt der öffent-lichen Hand gegenüber einer Eigen-realisierung. Ein solcher Spareffekt lässt sich aber nur unter bestimmten Voraussetzungen realisieren. Dabei ist zu beachten, dass sich die wirt-schaftlichen Ausgangslagen stark unterscheiden können.

Wirtschaftlichkeitsvergleich

Wirtschaftlich sinnvoll ist ein PPP-Pro-jekt nur dann, wenn es die Kosten ei-ner Eigenrealisierung unterschreitet. Eckpunkte der dazu erforderlichen Wirtschaftlichkeitsbetrachtung sind die Schätzung der Bau- bzw. Sanie-rungskosten, der erwarteten Nut-zungsdauer und der Bewirtschaf-tungs- und Betriebskosten. Unter Letztere fallen die Kosten für In-standhaltung, Bewirtschaftung (z.B. Hausmeister, Reinigung, Sicherheit) und Betrieb (Energiekosten, Strom, Wasser etc.) unter Einbeziehung der direkten und indirekten Personalkos-ten – bei Neubau als Plankosten. Vor allem die Ermittlung der bestehenden Bewirtschaftungs- und Betriebskos-ten bzw. die realistische Schätzung der Höhe dieser Kosten für den Fall einer Eigenrealisierung bereitet der öffentlichen Hand Schwierigkeiten. Hinsichtlich der Ist-Bewirtschaftungs-kosten besteht bei der öffentlichen Hand oftmals das Problem, dass Ge-bäudedaten gar nicht oder unstruk-turiert an verschiedenen Stellen der Verwaltung vorliegen. Diese Kosten sind jedoch sowohl für die Bestim-

erheblichen Investitionsbedarfs für Schulen, Verwaltungsgebäude oder Krankenhäuser. Aber auch für spezi-fi schere Projekte fi ndet PPP Anwen-dung, etwa beim Bau von Sport-stätten oder Gefängnissen. Zudem bedient sich die öffentliche Hand dieses Modells bei Bau und Unter-haltung von Verkehrsanlagen sowie im Bereich der kommunalen Wasser- und Stromversorgung. Vor allem folgende Projektgruppen eignen sich grundsätzlich zur Realisierung im Rahmen eines PPP-Modells:

Wohnungsbauten

Sportstätten

Verwaltungsgebäude, Behörden-zentren, Gefängnisse

Universitäten, Schulen, Kranken-häuser

Verkehrsanlagen

Fernstraßen

Tunnels, Brücken

kommunale Wasser- und Strom-versorgung

Die öffentliche Hand ist bestrebt, die ihr durch den vorhandenen Sanie-rungsstau ins Haus stehenden Kosten möglichst gering zu halten, und hofft, dieses Ziel durch Partnerschaften mit privaten Unternehmen erreichen zu können.

Wirtschaftliche Charakteris tika von PPP

Ein erfolgreiches PPP-Projekt zeich-net sich einerseits durch eine durch-

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Motive für PPP-Projekte

Ziele der öffentlichen Hand

Entlastung der Haushalte

qualitativ hochwertige Aufgabenerfüllung

Effi zienzsteigerung durch Nutzen

privaten Know-hows

Ziele des privaten Unternehmens

Erschließung neuer Geschäftsfelder

Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit

Erwirtschaftung eines angemessenen

Gewinns

HinweisWirtschaftlich sinnvoll ist ein PPP-Pro-

jekt nur dann, wenn es die Kosten einer

Eigenrealisierung unterschreitet.

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Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis 65

mung der fi nanziellen Realisierbar-keit als auch für einen Vergleich der PPP-Gesamtkosten mit denen der Eigenrealisierung von eminenter Be-deutung. Denn diese Baufolgekosten übersteigen bei Schulen oder Kran-kenhäusern die Erstellungskosten bereits nach wenigen Jahren und können daher im Rahmen der ge-botenen Lebenszyklusbetrachtung leicht ein Vielfaches der Erstellungs-kosten betragen.

Lebenszyklusansatz

Unter Berücksichtigung von Folge-kosten ergibt sich ein großer Vorteil von PPP-Projekten, wenn Bau und Betrieb einer Einrichtung gemein-sam vergeben werden. Da der private Partner nicht nur Bauherr ist, sondern zugleich für den Betrieb der Einrich-tung verantwortlich ist und ihn die Höhe der Folgekosten unmittelbar

trifft, wird er schon bei Planung und Bau auf Nachhaltigkeit achten, um baubedingte Betriebskosten zu mini-mieren und Einsparpotenziale zu ak-tivieren. So wird verhindert, dass die Folgekosten aus dem Ruder laufen: Der Lebenszyklusansatz sorgt für eine Kostenoptimierung zwischen Investi-tionskosten und den Kosten für die Bewirtschaftung und den Betrieb.

Das Interesse des privaten Partners an einer bauartbedingten Reduzie-rung der Folgekosten ist umso hö-her, je höher der betriebliche Anteil an der Gesamtleistung ist. Je höher der betriebliche Anteil ist, desto at-traktiver ist folglich das Projekt und desto höher ist das Einsparpotenzial für den kommunalen Haushalt. Syn-ergieeffekte lassen sich erst bei einer planungs-, bau- und betriebsüber-greifenden Analyse und Betrachtung optimal heben.

Praxisbeispiel Wirtschaftlichkeitsvergleich

Besonders im öffentlichen Hochbau (Schulen, Verwaltungsgebäude usw.) sind in den vergangenen Jahren eine ganze Reihe PPP-Projekte gestartet. Eines der größten PPP-Schulprojekte in Deutschland wurde im Kreis Offen-bach durchgeführt. Es umfasst insgesamt 90 Schulen an ca. 100 Stand-orten, die mit privatem Know-how und Kapital saniert, instand gehalten und bewirtschaftet werden sollen. Es wurden zwei Lose gebildet, die nach-ei nander ausgeschrieben wurden. Das Vertragswerk besteht zum einen aus einem Sanierungsvertrag zur baulichen Instandsetzung der Gebäude und Außenanlagen innerhalb der ersten fünf Jahre der insgesamt 15-jäh-ri gen Vertragslaufzeit und zum anderen aus einem Facility-Management-Vertrag. Die Schulgrundstücke und Schulgebäude verbleiben während der Vertragslaufzeit im Eigentum des Kreises Offenbach. Für das „Los West“ wurde ausgerechnet, dass die Realisierung durch die öffentliche Hand ca. 459 Mio. € kostet. Das vom Bestbieter unterbreitete Angebot belief sich auf ca. 370 Mio. €, sodass sich ein Vorteil zugunsten der PPP-Realisierung von 89 Mio. € (= 19 %) ergibt. Für das „Los Ost“ sind Kosten in Höhe von ca. 500 Mio. € für die Eigenerledigung ausgerechnet worden. Das Angebot des Bestbieters belief sich auf ca. 410 Mio. €. Der Wirtschaftlichkeitsvorteil der PPP-Realisierung gegenüber der Realisierung durch die öffentliche Hand beträgt rund 18 %.

Quelle: Wirtschaftlichkeit von Public Private Partnership am Beispiel Schulen, Studie im Auftrag des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg, 2005

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis66

Der Grundsatz für eine optimale Risikoverteilung lautet daher: Das jeweilige Risiko wird von derjenigen Partei getragen, die es am besten einschätzen und minimieren kann. Eine Verteilung der Projektrisiken hat sich daher an der Managementkom-petenz der Partner zu orientieren. Voraussetzung für eine sachgerechte Verteilung der relevanten Risiken ist zunächst deren Identifi zierung.

Entscheidend für die Risikoverteilung ist die anschließende Überlegung, ob die Risiken wirtschaftlich sinnvoll auf den privaten Partner übertragbar sind oder ob sie bei der öffentlichen Hand zurückbehalten werden soll-ten. So mag es z.B. oft nicht sinn-voll sein, das Auslastungsrisiko zu übertragen, da es nicht im Einfl uss-bereich des Privaten liegt, während auf diesen grundsätzlich alle Risiken übertragbar sind, die sich aus Quali-tätsmängeln der Bauplanung und

-ausführung ergeben können. Jedoch ist zu be achten, dass jeder Projekt-träger selbstständig eine eigene angemessene Risikoverteilung auf der Grundlage seiner Erfahrungen, seiner Möglichkeiten zur Risikosteuerung, der Art des aktuellen Projekts, der getesteten Risikoübernahmebereit-schaft am Markt, aufgrund bestehen-der aktueller öffentlicher Interessen etc. vornehmen sollte. Eine allgemein gültige Risiko teilung – über den Grundsatz hinaus, dass jede Vertrags-partei die Risiken übernimmt, die sie am ehesten beeinfl ussen kann – lässt sich deshalb nicht formulieren.

Einsparpotenziale

Die Gebote einer angemessenen Be-rücksichtigung der Baufolgekosten und einer optimalen Risikoverteilung sind für den Erfolg eines PPP-Projekts äußerst wichtig. Um Einsparpoten-ziale realisieren zu können, müssen jedoch noch weitere Gesichtspunkte

Risikoteilung

Ein PPP-Projekt birgt aufgrund seiner Komplexität in der Regel eine Reihe beachtlicher Risiken. Die Bedeutung einer optimalen Verteilung der Risi-ken zwischen öffentlicher Hand und Privatsektor darf nicht unterschätzt werden, denn nur auf diese Weise lässt sich ein optimales Preis-Leis-tungs-Verhältnis erreichen.

Eine Übertragung jeglicher Risiken auf den privaten Partner ist betriebs-wirtschaftlich nicht sinnvoll. Denn der Privatsektor wird immer dann ein zusätzliches und ggf. über mäßiges Entgelt für die Übernahme eines Risikos verlangen, wenn dessen Beherrschung außerhalb seines Ein-fl uss- und Kontrollbereichs liegt. Dies wird etwa bei der Entwicklung von Nutzerzahlen und daraus folgendem Auslastungsrisiko, Vandalismusrisiko, Altlastenrisiko und Steuerrechtsände-rungsrisiko der Fall sein. Ein zu weit gehender Risikotransfer von der öf-fentlichen Hand auf den Privaten führt folglich zu einer Verteuerung des Projekts.

PraxistippDie jeweiligen Risiken sind in eine Risi-

komatrix einzuordnen! Hierbei sollten

auch Risiken, die bedeutsam, materiell

aber nicht einzuschätzen sind, aufge-

führt werden.

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Typische Projektrisiken bei PPP

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis 67

RISIKO

Planung

Planungsänderung

Planungsqualität

Genehmigungen

Bau

Grundstückserwerb

Baugrund

(bei Sanierung: Bausubstanz)

Baukosten

Bauzeit

Betrieb und Nutzung

Gebäudemanagement

Sanierungs- und

Reinvestitionszyklen

Auslastung bzw. Bedarf

Vandalismus

Preissteigerungen

Überalterung

Finanzierung

Kreditgewährung

variable Finanzierung

Finanzrahmenüberschreitung

Refi nanzierung

Verwertung

Restwert

Übergeordnete Risiken

höhere Gewalt

politische höhere Gewalt

Insolvenzrisiko

Schnittstellenrisiko

Änderungen von Gesetzen,

Vorschriften, Normen

BESCHREIBUNG

Verzögerungen und Kostenerhöhungen aufgrund von Planungsänderungen

durch Auftraggeber

Kostenerhöhung durch notwendige Umplanungen aufgrund geringer Planungsqualität

zusätzliche Kosten aufgrund Genehmigungserteilung nur mit Verzögerung/

in Verbindung mit erhöhten Aufl agen

Verzögerungen beim Erwerb, Baubeginn, höhere Kosten des Erwerbs

Komplikationen aufgrund geologischer Eigenschaften des Baugrunds, Bodendenkmäler,

Kontamination, Vorfi nden von Leitungen

Kostenüberschreitung aufgrund fehlerhafter Kalkulation/Planung,

schlechtes Projektmanagement

Verlängerung aufgrund fehlerhafter Planung, mangelhafte Projektsteuerung, Schlechtwetter

fehlerhafte Kalkulation insbesondere der Wartungs- und Instandhaltungskosten,

z.B. aufgrund unzureichender Bauqualität, Abweichungen vom Leistungsstandard

Unterlassung von notwendigen Investitionen führt in Zukunft zu höheren Kosten.

Erhöhte/mangelnde Auslastung führt zu Mehr- oder Minderkosten.

Kosten infolge mutwilliger Zerstörung an Gebäude und Anlagen, insbesondere bei

dem Publikum zugänglichen Behördengebäuden, Schulen und im Strafvollzugssektor

höhere Kosten durch Preissteigerungen wesentlicher Ressourcen

(Strom-, Wasser-, Personalkosten)

Kosten durch vorzeitig veraltete Technologien und ggf. notwendige Erneuerung der Anlagen

zur Erfüllung der Leistungsstandards (insbesondere hinsichtlich Informationstechnologie)

Projektfi nanzierung kommt nicht oder verspätet zustande.

Finanzierung ist teurer als angenommen aufgrund von Änderungen bezüglich Zinsen,

Margen, Wechselkurs etc.

Mehrkosten führen zu einer Unterfi nanzierung bzw. zwingen zur Inanspruchnahme

von Reservelinien bei der Bank.

Verspätete/mangelhafte Inbetriebnahme gefährdet ausreichende Schuldendienstdeckung.

anderer Marktwert der Vermögenswerte/Zustand des Bauwerks am Ende der Laufzeit

unvorhergesehene Kosten aufgrund von Naturkatastrophen

Kosten/Verdienstausfall aufgrund von Streiks, Bürgerkrieg oder kriegerischen

Auseinandersetzungen

Insolvenz des Genaralunternehmers, eines Subunternehmers bzw. der Projektgesellschaft

negative Auswirkungen des Nebeneinanders privater und öffentlicher Leistungen

(durch öffentliche Bedienstete)

Kostenerhöhungen durch Änderungen von Bau- und Betriebsnormen, Arbeits- und

Sicherheitsbestimmungen, Gesundheits-, Umweltschutzstandards, Steuern und Abgaben etc.

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis68

Unter diesen Voraussetzungen lassen sich im Einzelfall durch PPP leicht Effi -zienzgewinne in Höhe von 5 bis 15 % erzielen, ohne die Qualitätsstandards zu reduzieren.

PPP-Modelle

Organisatorische Ausgestaltung

Die organisatorische Ausgestaltung eines PPP-Projekts bietet zahlreiche Variationsmöglichkeiten. Eine grund-legende Fragestellung ist dabei, ob die öffentliche Hand zur Sicherung ihrer Einfl ussnahme gemeinsam mit dem obsiegenden Bieter eine Pro-jektgesellschaft zur Realisierung des Projekts eingehen will und dies zur Grundlage der Ausschreibung macht. Wenn die öffentliche Hand auf eine solche Beteiligung verzichtet, wird eine Projektgesellschaft regelmäßig von dem obsiegenden Bieter bzw. Bieterkonsortium gegründet.

Unabhängig davon, ob die öffent-liche Hand sich an einer Projektgesell-schaft beteiligt (so genanntes Gesell-schaftsmodell), lassen sich folgende idealtypischen PPP-Mustervertrags-konstellationen unterscheiden:

Inhabermodell

Erwerber- oder Mietkaufmodell

Leasingmodell

Vermietungsmodell

Contractingmodell

Konzessionsmodell

Beim PPP-Inhabermodell wird auf einem Grundstück des Auftrag-gebers ein Gebäude neu errichtet oder saniert. An den errichteten Gebäuden oder Anlagen entsteht mit der Errichtung bzw. Installa-tion kraft Gesetzes Eigentum des Auftrag gebers als Grundstücks-eigentümer. Der Leistungsumfang des Privaten umfasst Planung, Bau,

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hinzukommen. Effi zienzsteigerungen basieren vor allem auf folgenden Er-folgsfaktoren:

angemessenes Projektvolumen: Je höher das Volumen, desto at-traktiver ist das Projekt und desto höher sind die Synergiepotenziale. Andererseits darf das Projektvolu-men nicht derart hoch sein, dass nur einige wenige Bieter es reali-sieren können und ein effektiver Wettbewerb verhindert wird.

hoher Betriebsanteil: Je höher der Anteil übertragener Betreiberleis-tungen, desto konsequenter wird der „Lebenszyklusansatz“ verwirk-licht und desto höher ist das Einsparpotenzial für den kommu-nalen Haushalt. Hier hat die Privat-wirtschaft ihre Stärken und somit der öffentliche Auftraggeber einen Nutzen aus einer Vergabe der Leis-tungen an private Partner.

Eine möglichst klare und nach-vollziehbare Formulierung der Beschaffungserwartung der öf-fentlichen Hand auf der Grundla-ge einer funktionalen ergebnisori-entierten Leistungsbeschreibung („Output-Spezifi zierung“), die dem Privaten den Spielraum für die Entscheidungen belässt, wie er das gewollte Ergebnis am besten und effi zientesten herbeiführen kann. Eine detaillierte Leistungs-beschreibung mit Leistungsver-zeichnis würde dem Privaten den Raum nehmen, sein Know-how durch das Erarbeiten kreativer Lösungen einzubringen.

Vereinbarung leistungsorientier-ter Vergütungsmechanismen (z.B. Bonus- und Malusregelungen)

Durchführung eines strukturier-ten und transparenten Wettbe-werbsverfahrens mit einer aus-reichenden Zahl von Bewerbern

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Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis 69

Finanzierung und Betrieb. Dafür er-hält er ein regel mäßiges Entgelt, das sämtliche Investi tionskosten, Be-treiber- und Folge kosten, etwaige Risikozu schläge sowie den Gewinn des privaten Unternehmens abdeckt. Dem Privaten kann während der Be-triebsphase mittels Nießbrauch oder schuldrechtlicher Vereinbarung ein umfassendes Nutzungs- und Besitz-recht an der Immo bilie eingeräumt werden.

Beim PPP-Erwerbermodell geht das Eigentum an dem Gebäude erst am Ende der Betriebsphase auf den Auftraggeber über. Bis dahin kann dem Privaten das Eigentum etwa mittels eines Erbbaurechts zuge-ordnet werden, wenn das Gebäude auf einem Grundstück des Auftrag-gebers errichtet wird. Der Leistungs-umfang des Privaten umfasst auch die Eigentumsübertragung auf den Auftraggeber. Im Übrigen entspre-chen der Leistungsumfang und das dafür zu entrichtende Entgelt dem des PPP-Inhabermodells.

Das PPP-Leasingmodell entspricht weitgehend dem PPP-Erwerber-modell, allerdings besteht keine Verpflichtung zur Übertragung des Gebäudeeigentums am Ende der Vertragslaufzeit. Vielmehr wird dem Auftraggeber in der Regel eine Kaufoption zu einem bereits bei Ver-tragsschluss kalkulierten Restwert oder eine Mietverlängerungsoption eingeräumt. Die Entgeltkalkulation des Privaten basiert aufgrund der ungewissen Eigentumsübertragung im Unterschied zum Inhaber- und Erwerbermodell in der Regel auf einer Teilamortisationsberechnung der Inves titionskosten.

Das PPP-Vermietungsmodell ent-spricht im Wesentlichen dem PPP-Leasingmodell. Jedoch bemisst sich der Kaufpreis bei Ausübung einer

Kaufoption zum Zeitpunkt des Ver-tragsablaufs an dem dann aktuellen Verkehrswert und nicht an einem be-reits bei Vertragsschluss kalkulierten Restwert. Die Entgeltkalkulation des Privaten basiert auf der Berechnung der marktüblichen Miete sowie seiner Betreiber- und Folgekosten.

Ein PPP-Contractingmodell bezieht sich nicht auf die gesamte Immo-bilie, sondern beschränkt sich auf technische Anlagen der Ver- oder Entsorgung. Der Leistungsumfang des Privaten umfasst in der Regel Planung, Bau/Installation bzw. Opti-mierung der technischen Anlage, Finanzierung und Betrieb. Das dafür zu entrichtende regelmäßige Entgelt orientiert sich an den bisherigen Kosten des Auftraggebers, z.B. für Energie. Seinen Gewinn erzielt der Private durch eine verbesserte Bewirt-schaftung, also z.B. eine Senkung der Energiekosten der Immobilie.

Beim PPP-Konzessionsmodell han-delt es sich um eine Variationsmög-lichkeit der anderen Modelle, die sich durch eine Drittnutzerfi nanzierung auszeichnet. Der Private erhält also kein festes Entgelt. Ihm wird vielmehr das Recht eingeräumt, seine Kosten durch die Erhebung von Nutzungs-entgelten zu decken, die Dritte als Entgelt oder Gebühr für die Benut-zung des Gebäudes bzw. der Anlage zu entrichten haben. Gegebenenfalls beteiligt sich der Auftraggeber mit einer Anschubfi nanzierung an den Investitionskosten oder sichert Zu-schüsse zum laufenden Betrieb zu.

Die verschiedenen PPP-Modelle unterscheiden sich hinsichtlich der Eigentumszuordnung und der da-mit einhergehenden Risikoverteilung (z.B. Sach- und Preisgefahr sowie Verwertungsrisiko), des Leistungs-umfangs sowie der Entgeltstruktur.

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis70

Befähigung voraus, die Arbeiten des Privaten überwachen sowie die Pro-jektrisiken analysieren und bewerten zu können. Fehlen dem Auftraggeber diese Kapazitäten oder erscheinen ihm die Risiken zu groß, sollte von einem Einredeverzicht abgesehen werden. Damit entfällt allerdings der wesentliche Vorteil der Forfaitierung, nämlich die günstigen Kreditkondi-tionen.

Übernimmt der private Partner bzw. die Projektgesellschaft Betreiberleis-tungen, ist auch eine Betreiberent-geltforfaitierung möglich. Bei allen Forfaitierungsformen mit Einredever-zicht muss der Auftraggeber darauf achten, für den Fall der Schlecht-leistung oder der Insolvenz seine Rückgriffsmöglichkeit abzusichern, z.B. über Sicherheitsvereinbarungen mit den Gesellschaftern der Projekt-gesellschaft.

Die Abwicklung einer Forfaitierung vollzieht sich folgendermaßen:

Bei einer Realisierung gemäß dem Inhabermodell stundet das private Unternehmen dem öffentlichen Auf-traggeber die Forderungen langfristig. Dadurch wird die mit PPP beabsichtig-te gestreckte fi nanzielle Belastung des Auftraggebers sichergestellt. Beim Erwerber-, Leasing- oder Ver-mietungsmodell ist der Auftraggeber ohnehin nur zu einer gestaffelten Zahlung verpfl ichtet.

Das Kreditinstitut vergütet den For-derungskauf in Höhe des Barwerts der Forderungen, sodass der Private seinen Zahlungsanspruch auf einmal erfüllt bekommt.

Der Auftraggeber begleicht der Bank gegenüber die abgetretenen Forderungen ratenweise zuzüglich Zinsen.

Das Beziehungsgefl echt einer For-faitierung mit Einredeverzicht ver-

Finanzierungsstruktur

Die Finanzierungsstruktur eines PPP-Projekts ist grundsätzlich losgelöst von obigen Modellen zu betrachten. Um die Finanzierung der Investiti-onskosten günstig zu gestalten, be-dient man sich in der Praxis oft in verschiedenen Modifi kationen der so genannten Forfaitierung.

Forfaitierung bedeutet im Grundsatz schlicht „Forderungsverkauf“. Der private Partner verkauft dabei seine Forderungen gegen die öffentliche Hand an ein Kreditinstitut.

Die Forfaitierung verfolgt den Zweck, dem PPP-Projekt kommunalkredit-ähnliche Konditionen zu sichern, ob-wohl für die Finanzierung der private Partner zuständig ist. Zur Erlangung kommunalkreditähnlicher Konditi-onen müssen zwei Voraussetzungen erfüllt sein:

Erstens muss gegenüber dem Kre-ditgeber ein Schuldnerwechsel auf die öffentliche Hand erfolgen. Hierzu tritt der Private seine For-derung gegen den Auftrag geber an die Bank ab.

Zweitens muss der Bank gegen-über die unbedingte Zahlungs-pfl icht des Auftraggebers sicher-gestellt sein.

Um die zweite Voraussetzung zu er-füllen, verzichtet der Auftraggeber gegenüber der Bank auf die Erhe-bung aller Einreden, die ihm gegen die abgetretene Forderung wegen Schlecht- oder Nichtleistung des Privaten zustehen könnten. Werden nach Abgabe der Einredeverzichts-erklärung Baumängel offenbar oder erbringt der Private Leistungen nicht vertragsgemäß, ist der Auftrag geber der Bank gegenüber trotzdem zur Zahlung verpfl ichtet. Ein Teil der Pro-jektrisiken geht damit wieder auf den Auftraggeber über. Dies setzt seine

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PraxistippLassen Sie sich auf einen Einredever-

zicht erst nach einer Analyse und Be-

wertung der Risiken ein und stellen Sie

eine ausreichende Überwachung der

Leistungserbringung sicher. Je nach

Bonität des Privaten muss die Rück-

griffsmöglichkeit gegen ihn besonders

abgesichert werden.

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Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis 71

anschaulicht die Abbildung, in der praxisnah von einer zur Leistungser-bringung gegründeten Projektgesell-schaft ausgegangen wird.

Zu beachten ist, dass eine Forfai-tierung grundätzlich erst einsetzen kann, wenn Forderungen gegen die öffentliche Hand bestehen, die der private Partner verkaufen bzw. abtreten kann. Im Fall einer Reali-sierung des Projekts gemäß dem Inhaber modell entsteht erst mit der Abnahme des Bauwerks durch den Auftraggeber eine (Werklohn-)For-derung. Im Fall einer Realisierung nach dem Erwerber-, Leasing- oder Vermietungsmodell beginnen erst mit Abschluss der Baumaßnahmen und der Inbetriebnahme/Übergabe des Bauwerks die regelmäßigen Zah-lungsverpfl ichtungen zur Refi nan-zierung der Investitionskosten. Eine Forfaitierung kann den Privaten also grundsätzlich nicht von einer Vorfi -nanzierung der anfänglichen Inves-titionsmaßnahmen entbinden.

Der Nachteil, dass die Forderungen gegenüber der öffentlichen Hand erst nach der Fertigstellung des Bauvor-habens entstehen und bis dahin das private Unternehmen eine Zwischen-fi nanzierung zu ungünstigen Kondi-

tionen vornehmen muss, kann durch eine spezielle Form der Forfaitierung gemildert werden. Die Reduzierung der Bauzwischenfi nanzierung kommt insbesondere mittelständischen Unternehmen zugute. Bei dem so genannten Mogendorfer Modell stellt der öffentliche Auftraggeber die Forderungen bereits während der Bauphase durch Bautestate, ggf. in Verbindung mit Teilabnahmen, ge-genüber der Bank einredefrei. Damit kann bezüglich dieser Teilleistungen schon während der Bauzeit die günstige langfristige Finanzierung zu kommunalkreditähnlichen Kon-ditionen beginnen und der Umfang der Bauzwischenfi nanzierung wird reduziert.

Vertragstypen

Bei einem typischen PPP-Projekt sind in der Regel eine Reihe unter-schiedlicher Verträge zu schließen, nämlich:

Projektvertrag (Bau-, Miet- und Bewirtschaftungsvertrag)

Gesellschaftsvertrag der Projekt-gesellschaft

Planungs- und Bauvertrag

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Forderungskaufvertrag

Einredeverzicht

Projektvertrag

Stun

dung

Ratenzahlung

AuszahlungProjekt-

gesellschaft Bank

Auftrag-geber

PPP-Finanzierung

Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis72

die Erreichung bestimmter Leistungs-merkmale gekoppelt sein sollte und fl exible Bonus-Malus-Regelungen enthalten sollte, insbesondere Sank-tionsmechanismen für den Fall der Schlechtleistung. Des Weiteren sind u.a. Regelungen hinsichtlich des Pro-jekt- und Vertragsmanagements, des Monitorings sowie des Controllings unverzichtbar.

Der Projektgesellschaft liegt ein Ge-sellschaftsvertrag zugrunde. Dieser regelt den Zweck der Gesellschaft, den Umfang einer etwaigen Kapi-taleinlage, die Form der Geschäfts-führung und die Art und Weise der Gewinnverwendung. Bei einer Be-teiligung der öffentlichen Hand an der Projektgesellschaft ist über den Gesellschaftsvertrag der Einfl uss des Auftraggebers zu sichern. Zudem sind in diesem Fall die Vorgaben des Gemeindewirtschaftsrechts umzu-setzen.

Die Projektgesellschaft erbringt die Leistungen nicht selbst, sondern beauftragt damit Nachunternehmer, die regelmäßig teilweise Gesellschaf-ter der Projektgesellschaft sind. Die Planungs- und Bauverträge regeln die Beziehungen zwischen der Pro-jektgesellschaft und dem Erbringer

Betriebsführungsvertrag

Kreditvertrag sowie Forfaitie-rungsvertrag (ggf. samt Einrede-verzichtserklärung)

Das Kernstück eines PPP-Projekts bildet ein umfassender Projekt-vertrag zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und der Projektge-sellschaft. Der Projektvertrag regelt vor allem, welche Leistungen die Projektgesellschaft im Einzelnen zu erbringen hat, also in der Regel Pla-nung, Bau, Finanzierung und Betrieb des Objekts. Entsprechend der Wahl des jeweiligen PPP-Modells kann der Vertrag Elemente von Nutzungs-überlassungs-, Miet-, Pacht-, Werk-, Dienst- und Kaufvertrag enthalten. Um die Kostensenkungspotenziale optimal ausschöpfen zu können, sollte der Projektgesellschaft trotz des Auferlegens verbindlicher Leis-tungsstandards ein weiterer Hand-lungsspielraum eingeräumt werden, um alternative Lösungsvarianten zu ermöglichen. Unter Vorgabe der gewünschten Ziele sollte die Wahl des optimalen Wegs der Projekt-gesellschaft obliegen (so genannte Output-Spezifi kation). Wichtiger Be-standteil des Projektvertrags ist eine Vergütungsvereinbarung, welche an

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Public Private Partnership: Erfahrungen aus der Praxis 73

der jeweiligen Leistung. Oft erfolgt die Beauftragung in Form von Fest-preisverträgen für schlüsselfertige Leistungen. Dies ist aber nicht zwin-gend.

Der Betriebsführungsvertrag be-stimmt die Leistungsbeziehungen zwischen der Projektgesellschaft und dem Betreiber. Er regelt vor allem dessen umfassende Verpfl ichtung zu Bewirtschaftung, Instandsetzung und Instandhaltung des Objekts ein-schließlich Bestimmungen zum Ge-bäudemanagement.

Der Kreditvertrag regelt die Finan-zierungsbedingungen für das Fremd-kapital des Projekts. Wird im Rahmen der Drittfi nanzierung zwischen der Projektgesellschaft und der Bank ein Forfaitierungsvertrag geschlossen, mit welchem die Forderungen aus dem Projektvertrag an die Bank ver-kauft werden, wird der Kreditvertrag (in der Regel) mit einer Einredever-zichtserklärung der öffentlichen Hand verknüpft (s.o.).

PPP-Vertragsbeziehungen

Erbbaurecht Kreditvertrag

Bauvertrag

Forderungsabtretung

Betriebsführungsvertrag

Einredeverzicht

Projektvertrag

Projekt-gesellschaft

Grundstücks-eigentümer Bank

Bauunter-nehmen

Betriebs-führer

Auftrag-geber