Zeitschri des Max-Planck-Instituts für europäische Rechtsgeschichte Rechts Rggeschichte

Rechtsgeschichte

www.rg.mpg.de

http://www.rg-rechtsgeschichte.de/rg16

Zitiervorschlag: Rechtsgeschichte Rg 16 (2010)

http://dx.doi.org/10.12946/rg16/212-241

Rg162010 212 – 241

Jesús M. Casal H.

El constitucionalismo latinoamericano y la oleada de reformas constitucionales en la región andina

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Abstract

The purpose of this paper is to examine the general outline of the constitutional reforms ap-proved in the countries of the Andean region in the past decades. It is preceded by a general con-sideration of the meaning of constitutions and constitutional development in Latin American juridical culture. It also approaches the origins and political meaning of some constitutional pro-cesses and analyzes recent attempts to revise the constitution carried out in the region.

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El constitucionalismolatinoamericano y la oleadade reformas constitucionalesen la región andina

I Introducción

Un tema de gran interés entre politólogos, políticos y cons-titucionalistas de las más diversas corrientes es el impulso que enlos últimos años han tenido las reformas o cambios constituciona-les en países latinoamericanos. Dicho interés se explica no sólo porel número de Constituciones que han sido o están siendo sometidasa revisión o transformación, sino también por las peculiaridadesque han acompañado la gestación de las respectivas reformas.

Los procesos de modificación o cambio constitucional no soninusuales en las naciones latinoamericanas, siendo más bien unacaracterística de la evolución histórica de muchas de ellas la fre-cuente sucesión de rupturas institucionales autocalificadas comorevolucionarias, que procuran coronar la supuesta radicalidad dela transformación política mediante la aprobación de una nuevaConstitución. Constituciones nuevas que, en parte, intentan hacer-se eco del ideario invocado para justificar el quiebre institucional,pero que, en lo demás, a menudo siguen previendo principiosjurídicos y estructuras organizativas muy similares a las anteriores,tanto en su contenido como en su alejamiento respecto del efectivoejercicio del poder. Ello sin perjuicio de algunos avances teóricosque pueden hallarse en textos constitucionales recientes.

El especial interés en los procesos de cambio constitucional enIberoamérica obedece, pues, tanto al número como al contenido yal contexto de las reformas que han sido aprobadas o están siendoadelantadas. No nos será posible abarcarlas todas, dada la diver-sidad de su entorno político y socioeconómico o de la dirección quepretenden seguir. Nos limitaremos a destacar algunos aspectos delos procesos de cambio o modificación constitucional desarrolla-dos en la región andina y a subrayar algunos denominadorescomunes y peculiaridades. Desde una perspectiva temporal, cen-traremos nuestra atención en reformas constitucionales o procesosconstituyentes ocurridos desde finales de los años 90, sin perjuicio

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de las referencias a procesos previos que ayuden a explicar los másrecientes. El adecuado tratamiento de esta temática aconseja rea-lizar algunas reflexiones introductorias sobre el valor de la Consti-tución dentro de las coordenadas geográfico-culturales apuntadas.

II El sentido de la constitución en el recienteconstitucionalismo latinoamericano

Sería osado resumir en pocas líneas la variedad de rasgosdefinitorios de la comprensión de la Constitución en Latinoamé-rica, los cuales no necesariamente son iguales en todos los paísesque la integran. El asunto ha sido objeto además de enjundiososanálisis que exceden los límites de este trabajo.1 Apoyándonos enaportaciones previas y en el examen de la evolución político-constitucional de algunos de esos países intentaremos, sin embar-go, esbozar ciertas ideas generales sobre la significación que allíposee la Constitución, a la luz de la experiencia constitucionalreciente.

Una primera constatación que conviene formular es que lostiempos de las Constituciones asumidas como simples Constitucio-nes de papel, como un texto que sirve para todo, despojado de valornormativo y cuya utilidad estriba esencialmente en dar revesti-miento, valiéndose de las categorías del constitucionalismo, a unrégimen político de naturaleza muy distinta, pretenden ser enalguna medida superados. Esto no significa que hayamos alcanza-do el escalón de las Constituciones normativas, según la clasifica-ción de Loewenstein,2 o de las Constituciones garantistas, según laclasificación de Sartori,3 pues los Textos Constitucionales siguenguardando gran distancia respecto de la realidad política, pero laorientación que ha tomado el movimiento constitucional en lasegunda mitad del siglo XX, con importantes diferencias en lacronología según la situación de cada Estado y con no pocosvaivenes y excepciones, no es equiparable a periodos en los quela Constitución escasamente era siquiera pensada como normajurídica, estando más bien ordenada a consagrar ciclos personalesde poder, como fue normal a lo largo del siglo XIX.

En esta evolución ha sido primordial el reconocimiento de losderechos fundamentales, derechos constitucionales o derechos hu-manos como columna vertebral de la estructura constitucional ycomo factor esencial para el despliegue de la fuerza normativa de la

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1 Vid. entre otros, los estudios deAntonio Colomer Viadel, In-troducción al constitucionalismoiberoamericano, Madrid 1990;Ernesto de la Torre Villar,Jorge García Laguardia, De-sarrollo histórico del constitucio-nalismo hispanoamericano,México 1976.

2 Karl Loewenstein, Teoría de laConstitución, Barcelona 1964,217 ff.

3 Giovanni Sartori, Elementos deteoría política, Madrid 1992,21 ff.

Constitución. La Constitución, como marco político para la acciónde los poderes públicos, va adquiriendo fuerza jurídica de la manode los derechos constitucionales y, en especial, de las garantíasprocesales establecidas para asegurar su vigencia. La preocupaciónpor el fortalecimiento de las garantías de los derechos se acentúaa lo largo de la segunda mitad o del último tercio del siglo XX, yse traduce en muchos países en la activación jurisprudencial demecanismos judiciales de protección de los derechos humanos queya tenían base constitucional pero que se encontraban en estadode letargo o habían sido incluso bloqueados por las máximasinstancias de poder. La institución del amparo jugó aquí un papelfundamental, bajo la influencia del amparo mexicano o del amparoargentino y a partir de los antecedentes específicos de cada sis-tema.4 Ello cristaliza luego en muchos ordenamientos en la crea-ción de Tribunales, Cortes o Salas Constitucionales.5

Este descubrimiento de la Constitución como norma jurídica,de la Constitución como instrumento que puede ser invocado porel ciudadano común para la defensa de sus derechos ha favorecido,sin perjuicio de las limitaciones inherentes al deficiente funciona-miento de nuestros sistemas judiciales y a las barreras para elacceso a la justicia, la paulatina formación de una conciencia sobrela importancia y las funciones de la Constitución en una Demo-cracia. El Derecho Constitucional, que en algunos casos era unapéndice o un argumento de refuerzo dentro del acervo de losestudiosos o aplicadores del Derecho Administrativo, pasa a ganarautonomía científica y espacio propio en el foro, lo que influye enla formación de los juristas.

El camino hacia la Constitución como norma jurídica hasufrido interrupciones e innumerables vicisitudes, pero los tramosdel mismo que han sido recorridos permiten entender cabalmentelos recientes procesos constituyentes y la lucha por la Constituciónque se ha desatado en algunas naciones. Desde los inicios denuestros ensayos republicanos las Constituciones han desempeña-do una función relevante para la legitimación de procesos políticos,que luego galopaban indómitos, sin aceptar riendas institucionales.Sirvieron primero para justificar la proclamación de Estadossoberanos, bajo la influencia de la Revolución Francesa y de laIndependencia de los Estados Unidos, y desde entonces han estadopresentes en nuestro devenir histórico, adoleciendo con frecuenciade mimetismo o artificialidad. El asunto tiende a cobrar otro signo

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4 Sobre esta expansión de los dere-chos y de sus garantías vid., entreotros, Allen Brewer-Carías,Reflexiones sobre el constitucio-nalismo en América, Caracas2001, 61 ff.

5 Vid. Pedro Planas, Nuevas ten-dencias del Derecho constitucionalen América Latina, Arequipa1999, 69 ff.; Domingo GarcíaBelaunde, El Derecho Procesal

Constitucional en Perspectiva,México 2008, 151 ff.

cuando la Constitución empieza a ser asumida como un instru-mento con pretensiones de normatividad efectiva, lo cual coincidecon el avance de la Democracia, que ha contribuido a consolidar laidea de la Constitución como expresión de un pacto o acuerdosocial. Aunque lo incipiente o frágil de esta normatividad, aunadotal vez a reminiscencias de una significación mítica o simbólica dela Constitución, se pone también de manifiesto en la propensión dealgunos regímenes a esmerarse en el cumplimiento de ciertasformas constitucionales, aun en supuestos en los que ello va endetrimento de la sustancia de la propia Norma Suprema.

A esta primera veta del sentido de la Constitución en nuestrospaíses agregaríamos una segunda, la cual en parte se alimenta de laanterior al tiempo que conspira contra ella, relativa a las ilusioneso esperanzas que suelen cifrarse y plasmarse en los documentosconstitucionales. Según esta concepción, las Constituciones clara-mente no se limitan a la fijación de reglas de juego para la con-tienda democrática, sino que recogen las grandes aspiraciones deuna nación en el orden político, económico y social. En virtudde una inclinación cultural a sobredimensionar la capacidad delDerecho para transformar la realidad, o a percibir las normascomo manifestación de una simbología o imaginario colectivo queintegra la realidad, las Constituciones latinoamericanas suelenconsagrar los grandes anhelos de una colectividad, por lo cual amenudo dejan traslucir no tanto lo que se tiene o lo que funcionacuanto aquello de lo que se ha carecido por mucho tiempo y paracuya consecución haría falta un esfuerzo extraordinario o laconcurrencia de circunstancias no previsibles al momento de ela-boración del texto constitucional. En este sentido, es común hallaren nuestras Constituciones disposiciones draconianas en relacióncon la persecución de delitos contra el patrimonio público, pese aque puedan contarse con los dedos de una mano las correspondien-tes sentencias condenatorias dictadas y ejecutadas, así como dis-posiciones muy generosas en materia de derechos sociales, aunquelas mayorías no tengan acceso a un mínimo existencial. De estaforma las Constituciones poseen, en una medida no despreciable,una dimensión programática, con los riesgos que ello comportadesde la óptica de la fuerza normativa de la Constitución y, enocasiones, desde la perspectiva de su apertura a las diversasopciones políticas o económicas desde las cuales las necesidadescolectivas pueden ser satisfechas en cada situación histórica.

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Este segundo rasgo de la comprensión de la Constituciónconverge con una visión de la evolución institucional y político-constitucional que es relevante para el estudio de los procesos decambio constitucional en la región. Con gran frecuencia en nues-tros países tiende a vislumbrarse la solución a los problemas quepuedan ser advertidos en diversos órdenes del quehacer social opolítico en la adopción de medidas de ruptura radical, que im-pliquen hacer tabula rasa con los ciclos políticos precedentes. Laradicalidad no se ha referido tanto a la profundidad de los cambiosintroducidos en el sistema político o económico cuanto a lainmediata sustitución de los actores, de buena parte del funcio-nariado, del marco organizativo y de las políticas públicas. Hayexperiencias de consolidación institucional en las que dicha des-viación empieza a ser contrarrestada, mediante el fortalecimientode la carrera administrativa y la fijación y aceptación de políticas deEstado que trascienden a un determinado liderazgo o a la pre-ponderancia de un determinado partido, pero aquella mentalidadsigue pesando en el funcionamiento de muchos Estados latino-americanos. En lo que atañe a los procesos de modificaciónconstitucional, lo anterior se traduce en que la senda del cambioen apariencia sustancial o revolucionario tiene por lo generalpreferencia frente al de la reforma política o los ajustes constitu-cionales oportunos. A grandes males grandes remedios, sueledecirse, sin meditar si el remedio es el apropiado para los malesque se padecen o si más bien contribuirá a agravarlos o hará surgirotros nuevos.

Esta preferencia por el cambio general y profundo, al menoscomo consigna, ha estado en parte alimentada por una fuerzacontraria dimanante de quienes acceden al poder. En nuestro mediono es extraño que las personas u organizaciones políticas quellegan al poder se enquisten en las posiciones alcanzadas, mediantela formación de clientela política y la penetración de diversasesferas de la acción social, lo cual puede desembocar en el sur-gimiento inercial o consciente de resistencias a la aprobación dereformas o a la aceptación de relevos políticos o generacionales. Lainclinación al congelamiento o perpetuación de la situación dedominio de una persona o grupo político, en las institucionesestatales o en los partidos políticos, frustra las aspiraciones a unarenovación gradual y fomenta las salidas extrasistemáticas, radica-les y en ocasiones violentas.

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III Reformas constitucionales o procesos constituyentesen la región andina

1 En la década de los 90

Desde finales de los años 80 o desde 1990 han sido intro-ducidas importantes reformas en las Constituciones de variospaíses andinos. Fueron reformas aprobadas en contextos político-institucionales bastante diversos. Chile daba en 1988 los prime-ros pasos hacia la transición a la Democracia, que se reflejaríanen la reforma constitucional del año siguiente y en modificacionesposteriores a la Constitución, de menor alcance, durante la décadade los noventa. En 1990 los demás países andinos ya se encontra-ban en el desarrollo de procesos democráticos, aunque con granfragilidad en algunos de ellos, particularmente en Ecuador, que entres ocasiones introdujo reformas en su Constitución, incluyendo laaprobación de la Constitución de 1998 mediante una AsambleaNacional Constituyente. En Colombia un objetivo político funda-mental era la integración de movimientos guerrilleros al procesopolítico, así como adelantar cambios institucionales que, a instan-cias del Presidente de la República, el Congreso había intentadointroducir en 1989, mediante una reforma constitucional que luegofue abandonada, todo lo cual sería luego impulsado por la Asam-blea Constituyente de 1991. Perú enfrentaba la aventura auto-ritaria de Fujimori, quien en abril de 1992 asestó un golpe al Con-greso de la República y a la Constitución de 1979, y promovió laconvocatoria de un Congreso Constituyente que sancionaría laConstitución de 1993, aún vigente. Bolivia gozaba de un periodoinusitado de relativa estabilidad democrática, en el marco de lallamada Democracia pactada, en la cual se gestó la reforma cons-titucional de 1994. Mientras que Venezuela estaba, desde finalesde los 80, en la fase de declive del modelo también pactado deDemocracia fundado en 1958.6

Entre los denominadores comunes a varias de las reformasconstitucionales adoptadas en este periodo en la región sobresalenlos siguientes:

– El reconocimiento de los derechos de los pueblos o comuni-dades indígenas y de la diversidad étnica o de la multiculturalidadde los respectivos países alcanzó recepción constitucional en estadécada. El carácter multiétnico y multicultural de la República deBolivia fue recogido en la reforma constitucional de 1994, que

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6 En relación con esta evolucióninstitucional en la región andinavid. César Arias Quincot, Orí-genes, desarrollo y caída del fuji-morato, en: Cecilia Anicama yotros, Las tareas de la transicióndemocrática, Lima 2001, 15 ff.;Jorge Asbún, Derecho constitu-cional general, Santa Cruz de laSierra 2001, 223 ff.; ¿Quo Vadis,América Latina?, coord. porWerner Böhler, Stefan Hof-

mann, Buenos Aires 2003, 203 ff.;Jesús M. Casal H., El constitu-cionalismo venezolano y la Cons-titución de 1999, en: Revista de laFacultad de Derecho 56 (2001)137 ff.; Olivier Duhamel, Ma-nuel Cepeda, Las Democracias.Entre el Derecho Constitucional yla Política. Bogotá 1997, 159 ff.;Jacobo Pérez Escobar, DerechoConstitucional Colombiano, Bo-gotá 1997, 199 ff.; Pedro Planas,

El Fujimorato. Estudio político-constitucional, Lima 1999.

también proclamó derechos para los pueblos indígenas. Una orien-tación similar se encuentra en la Constitución peruana de 1993,aunque en términos mucho más tímidos. Mayor amplitud seobserva en la Constitución ecuatoriana de 1996 y sobre todo enla de 1998, así como en la Constitución colombiana de 1991 y en lavenezolana de 1999.

– Como parte de los esfuerzos por preservar las Democracias,el tema de la administración de justicia ocupó un lugar central enla agenda pública y repercutió en reformas constitucionales. Ello setradujo en intentos por consolidar la independencia judicial, muyafectada por la penetración de los partidos políticos en la seleccióno remoción de los jueces. De allí la corriente favorable a la pre-visión constitucional de Consejos Superiores o Nacionales de laJudicatura o de la Magistratura, que fueron introducidos en todoslos países de la región, con la excepción de Chile. El caso venezo-lano es también singular, porque la negativa experiencia de unConsejo de la Judicatura utilizado, desde su creación en 1969,como instrumento partidista para el control de la administraciónde justicia condujo, en 1999, a su supresión y a la distribución desus funciones de gobierno del poder judicial y de supervisióndisciplinaria sobre los jueces entre el Tribunal Supremo de Justiciay la jurisdicción disciplinaria judicial.

– En algunos países, como Colombia, Ecuador y Venezuela, seabrió camino a grandes pasos la idea de que es necesario construiruna Democracia participativa o al menos complementar la De-mocracia representativa mediante instrumentos de ejercicio directoo semi-directo de la soberanía popular. Esta convicción ha estadoestrechamente asociada al gradual deterioro de la credibilidad enlos respectivos congresos o parlamentos y en los partidos políticos,con diversidad de acentos. La previsión de estos nuevos meca-nismos de participación política no ha tenido las consecuenciasprácticas que cabía esperar. El esquema ordinario de ejercicio de laDemocracia sigue siendo representativo o delegativo, sin perjuiciode algunas manifestaciones de Democracia plebiscitaria.

En este mismo contexto cabe mencionar la postura, asumidatímidamente en la Constitución ecuatoriana de 1998 y con mayorresolución en la venezolana de 1999, de intentar contrarrestar eldéficit de la representación o mediación política derivado de lacrisis de los partidos y del parlamento mediante el otorgamiento decauces especiales de participación a la denominada sociedad civil o

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a la comunidad organizada. La Constitución venezolana prevé laintervención de sectores diversos de la sociedad o de la sociedadcivil en asuntos como la elaboración de las listas de aspirantes aocupar altas magistraturas judiciales o contraloras. Así, la elecciónde los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, de losRectores del Consejo Nacional Electoral, del Defensor del Pueblo,del Fiscal General de la República y del Contralor General de laRepública está encomendada a la Asamblea Nacional, la cual sóloha de tomar en cuenta los candidatos postulados por Comitésintegrados por diversos sectores de la sociedad. Esta normativaha generado problemas de interpretación y no ha sido fácil llevarlaa la práctica por razones diversas, algunas ligadas a las carac-terísticas del conflicto político vivido en el país. En particular, ladificultad de precisar con criterios objetivos y plausibles las ins-tituciones o personas llamadas a integrar, en nombre de la sociedadcivil, tales instancias, ha conducido a procesos manipulativos deselección.

– En materia de derechos humanos pueden distinguirse treslíneas coincidentes en las reformas. Una consiste en la ampliaciónde los derechos previstos constitucionalmente, especialmente de losderechos de corte social. En cuanto a los derechos individuales,sobresale la consagración del habeas data o derecho a la libertadinformativa y, en el ámbito del constitucionalismo social, carac-terístico de las Constitucionales latinoamericanas desde el primertercio del siglo XX, se incorporan derechos vinculados a la pro-tección del ambiente, a la defensa de los derechos del consumidor,a la protección de los niños o adolescentes, de las personas de latercera edad y de categorías subjetivas consideradas vulnerables,como las personas con alguna discapacidad. Junto a este enrique-cimiento cualitativo de los derechos proclamados se aprecia, en elplano de las garantías institucionales de los derechos, otra conver-gencia en la inclusión en la Constitución de la Defensoría delPueblo o de los Derechos Humanos, con mucha influencia de larecepción española de esta figura. Un tercer aspecto que merece sersubrayado, es la apertura de algunas de las Constituciones a lostratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por elrespectivo Estado, a los cuales generalmente se reconoce rangoconstitucional así como valor para la interpretación de los derechosconstitucionalmente contemplados. En el caso peruano la generosay temprana regulación de 1979 fue suprimida en 1993, siendo esto

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premonitorio de los conflictos que luego tendría el gobierno deFujimori con el sistema interamericano de protección de los de-rechos humanos.

– En íntima relación con la tutela de los derechos humanos, esdigna de mención la creación de Tribunales o Cortes Constitucio-nales en los países examinados. Todos instauraron, consolidaron oconservaron tales tribunales, con la excepción parcial de Venezue-la, que adoptó formalmente un modelo de Sala Constitucionaldentro del Tribunal Supremo de Justicia, la cual ha terminadoerigiéndose en un Tribunal Constitucional. Chile ya había intro-ducido en la Constitución, de manera efímera en 1970 y de maneraestable desde 1980, un Tribunal Constitucional, pero con funcio-nes muy limitadas, y Ecuador y Perú habían establecido, en 1978 y1979, sendos Tribunales de Garantías Constitucionales, mientrasque las Constituciones de 1998 y 1993, respectivamente, previeronTribunales Constitucionales. La instauración de los Tribunales oSalas Constitucionales se explica por la voluntad de dejar discurrirla fuerza normativa de la Constitución y de ofrecer o afianzar unaprotección efectiva de los derechos humanos. El funcionamiento deestos órganos jurisdiccionales está dejando un positivo legado enalgunos de los países andinos, sobre todo en Colombia y, última-mente, en Perú.

– La regionalización o descentralización política o la organi-zación del poder local también ha sido un tema relevante en lasreformas constitucionales de este periodo. Es difícil reconocer aquíuna tendencia uniforme. En Colombia se conservó el Estadounitario pero se favoreció la descentralización administrativa yse aseguró la autonomía de las entidades territoriales. En Perú seconsagró la autonomía de las municipalidades y se formuló unadescentralización regional, lo cual no fue adecuadamente desa-rrollado tras la aprobación de la Constitución de 1993. En Boliviase estableció un esquema unitario con elementos de desconcentra-ción, mientras que en Ecuador hubo mayor apertura a la des-centralización y se previó una relativa autonomía de las provin-cias, cantones y parroquias. La Constitución venezolana mantuvola definición del Estado como federal, ratificó las transferencias decompetencias a los Estados acordadas durante la vigencia de laConstitución de 1961 y elevó la descentralización a política na-cional, lo cual no ha impedido que el Estado siga siendo muycentralista.

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– En lo relativo al sistema de gobierno, la impronta presiden-cial tradicional de cada uno de los Estados se ha mantenido, sinperjuicio de las singularidades de cada país. Así, en Bolivia elCongreso ha jugado un papel relevante como escenario para laconstrucción de acuerdos entre los partidos políticos que hansustentado la elección del Presidente de la República, cuandoninguno de los candidatos ha obtenido la mayoría absoluta devotos en la elección popular directa, debiendo el Congreso elegirentre los tres más votados. En la reforma de 1994 la participaciónen esta elección de segundo grado quedó reducida a los doscandidatos que hubieran obtenido el mayor número de sufragiosválidos.

En algunas Constituciones se introdujeron elementos de par-lamentarismo, más decorativos que reales, semejantes o adiciona-les a los que algunas ya habían previsto, como sucede con el voto decensura a los ministros en Ecuador, Perú y Venezuela. En Perú sedio un paso más al prever, con los antecedentes de la Constituciónde 1979, la figura del Presidente del Consejo de Ministros, tambiéndenominado Primer Ministro, cuyo nombramiento y remocióncompeten al Presidente de la República y que puede ser objeto devoto de censura, como también proponer una cuestión de confian-za ante el Congreso. La cuestión de confianza debe ser planteadacada vez que entra en funciones un nuevo Presidente del Consejode Ministros, lo cual conduce a lo que algunos califican como unvoto de investidura. En la Constitución venezolana de 1999 lafigura del Vicepresidente Ejecutivo guarda alguna afinidad con estePrimer Ministro peruano, aunque la mayoría calificada exigidapara imponer un voto de censura hace virtualmente inoperante estaúltima figura, como ya lo había sido el voto de censura ministerialde la Constitución de 1961. Aquí el freno a los poderes presiden-ciales se había intentado lograr, desde 1989, mediante la elecciónpopular de los Gobernadores de Estado y el fortalecimiento de ladescentralización política, alcanzándose un éxito parcial.

La estructura del parlamento ha sufrido cambios en los paísesque han vivido procesos de índole autoritaria, asociados a ladeslegitimación de los partidos políticos y del Congreso. Esto hallevado a que en Perú y Venezuela se hayan previsto parlamentosunicamerales. Ecuador se ha mantenido dentro de la unicamera-lidad, mientras que Colombia, Bolivia y Chile conservan parla-mentos bicamerales.

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En todas las Constituciones o reformas hay limitaciones a lareelección presidencial. En Colombia la Constitución de 1991estableció una prohibición absoluta de reelección y en Chile seprohíbe la reelección inmediata. En Perú, la Constitución de 1993,bajo el influjo de Fujimori, permitió la reelección inmediata, poruna sola vez, antes prohibida, lo cual también sucedió en Venezuelamerced a la irrupción del liderazgo de Chávez, mientras que enBolivia y Ecuador se prescribió que la reelección no es posible sinintermisión. Algunas de las limitaciones a la reelección menciona-das están siendo objeto de revisión en la región.

2 Desde el año 2000

2.1 Reformas a la Constitución

A partir del año 2000 se han producido algunas reformas porlo general puntuales a los Textos Constitucionales aprobados omodificados en la década anterior, algunas de las cuales merecen uncomentario particular.7

– La Constitución colombiana fue modificada en el 2004 parahacer posible la reelección presidencial inmediata por una sola vez,con el trasfondo del fuerte liderazgo del Presidente Uribe y de suséxitos en la lucha contra la guerrilla. Esta reforma generó un ampliodebate, acompañado de argumentos jurídico-constitucionales quedesembocaron en un pronunciamiento de la Corte Constitucionalen el cual se declaró la licitud de la reforma pero se exigió la fijaciónde garantías para evitar el ventajismo electoral del Presidente quesin abandonar su cargo opte por la reelección.8 En la actualidad eltema de la reelección presidencial está nuevamente en el tapete enColombia, pues sectores cercanos al Presidente intentan promover,esta vez mediante referendo popular, un cambio constitucional quele permita ser elegido para un tercer periodo.

– De especial alcance, pese a su parquedad, fue la reformaintroducida en la Constitución boliviana en el 2004, en la cual seañadió la calificación de la Democracia como participativa (art. 1)y se ampliaron las posibilidades de ejercicio de la soberanía po-pular, que ya no se reducían a la elección de representantes, sinoque incluían al referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana y laAsamblea Constituyente.9 De esta forma se otorgó cauce jurídico ala demanda colectiva de convocar una Asamblea Nacional Consti-

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7 Sobre la evolución institucional enlos países de la región desde elcomienzo de la década vid. Böh-ler, Hofmann (Fn. 6) 203 ff.;Martín Tanaka, La situación dela Democracia en Bolivia, Chile yEcuador a inicios de siglo, Lima2003; Anicama (Fn. 6) 31 ff.;Comisión Andina de Juristas, In-forme Anual sobre la Región An-dina, Crisis de la Democracia enlos Andes, Lima 2001.

8 Cfr. las sentencias de la CorteConstitucional colombianaC-1040/05 y C-1153/05.

9 Vid. H. C. F. Mansilla, Limi-taciones, condicionantes y posi-bilidades de la AsambleaConstituyente en Bolivia, http://www.unifr.ch/ddp1/derechopenal/tribuna/tr_20080616_38.pdf.

tuyente, que se intensificó a raíz de los conflictos sociales de losaños 2000–2001 y evidenciaba el rechazo hacia los principalespartidos políticos. El Tribunal Constitucional se había opuesto aun intento anterior de convocar una Asamblea Constituyente almargen del texto constitucional, lo cual obligó a incluir esta figuraen la Constitución. Esto ha determinado que la definición de lasbases de tal Asamblea se haya realizado en el Congreso de laRepública, según lo previsto en la reforma de 2004, fruto de unadeliberación entre diversos factores políticos. De acuerdo con suorientación favorable a la participación ciudadana, la reformapermitió igualmente que organizaciones distintas a los partidospolíticos, denominadas agrupaciones ciudadanas, o los pueblosindígenas, concurrieran en la representación política y efectuaranpostulaciones para cargos de elección popular.

– En Chile se aprobó en el 2005 una reforma constitucional degran relevancia, que marca para algunos el fin de la transición ala Democracia en este país.10 La Constitución de 1980 habíaestablecido los luego llamados amarres institucionales o enclavesautoritarios, que aseguraban la prolongación de la posición depoder de Pinochet y de las Fuerzas Armadas en el régimen político,aun en una fase de transición a la Democracia. Un ejemplo de estosamarres institucionales, que en parte sobrevivió a la reforma del2005 pero con una relevancia normativa distinta, es el sistemabinominal para la elección de representantes ante el Congreso, quecasi aseguraba a las organizaciones de derecha una presenciaparitaria en el parlamento, aun cuando los sufragios recibidosdel electorado hubieren disminuido.

Mucho más problemáticas desde la óptica democrática eranciertas previsiones constitucionales que sí fueron revisadas: laexistencia de senadores designados, de los cuales cuatro eranescogidos por el Consejo de Seguridad Nacional; la función delas Fuerzas Armadas de garantizar el orden institucional de laRepública; el condicionamiento de la decisión presidencial deremover a los Comandantes en Jefe a la aprobación del Consejode Seguridad Nacional; las atribuciones decisorias de este Consejo,incluyendo la de designar a dos de los miembros del TribunalConstitucional, y su función de dirigir al Presidente, al Congreso oal Tribunal Constitucional su opinión sobre hechos, actos o ma-terias que atentaran contra las bases de la institucionalidad opudieran comprometer la seguridad nacional. En la reforma de

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10 Vid. La Constitución reformadade 2005, coord. por HumbertoNogueira, Santiago 2005.

2005 el Consejo de Seguridad Nacional pasó a ser un cuerpopuramente asesor, sin funciones en relación con la preservación delas bases de la institucionalidad ni para la aprobación o rechazo dela remoción de autoridades o funcionarios militares; además, selimitó la función de las Fuerzas Armadas a la defensa de la patria ya la contribución a la seguridad nacional.

Otros aspectos relevantes de la reforma fueron la reducción delperiodo presidencial a cuatro años, sin reelección inmediata, y elincremento de los poderes de control del Congreso. El reconoci-miento de los pueblos indígenas y de sus derechos fue discutidopero no fue posible lograr un consenso, en virtud de las implicacio-nes que algunos atribuyeron al concepto de pueblo. Este es sólouno de los puntos que ha quedado pendiente para una posiblerevisión constitucional ulterior, la cual comienza a hacerse presenteen el debate académico y político. El carácter mínimo o mezquinoque algunos han atribuido a la reforma del 200511 ha permitidoque en tan corto tiempo vuelva a plantearse la necesidad delcambio constitucional.

2.2 Aprobación de nuevas Constituciones mediante laconvocatoria de Asambleas Constituyentes

Dentro del periodo que estamos considerando tienen granrelevancia las Asambleas Constituyentes convocadas en Boliviay Ecuador. La primera ha aprobado globalmente (»en grande«)una nueva Constitución para Bolivia, que aún está pendiente deaprobación mediante referendo, y la segunda elaboró la actualConstitución ecuatoriana, ya ratificada por el pueblo. Antes deexaminar la convocatoria y los frutos normativos de estas Asam-bleas es conveniente referirse a dos procesos que les han servido deinspiración: la Asamblea Constituyente colombiana de 1991 y lavenezolana de 1999.

La experiencia constituyente colombiana dio inicio a unacorriente que ha recorrido otros países andinos, cuya peculiaridadestriba en que el ejercicio del poder constituyente con base en unaapelación directa a la soberanía popular, al margen de los proce-dimientos de reforma constitucional vigentes, no ha estado aso-ciado, como de costumbre, a golpes de estado u otras formas deruptura abierta, a veces violenta, con el orden jurídico-políticoestablecido. Más aún, en el caso colombiano no sólo no se produjo

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11 Francisco Zúñiga, Reformaconstitucional. Presente y futuro,in: Nogueira (Fn. 10) 560.

tal forma de ruptura institucional, sino que la convocatoria de laAsamblea Constituyente iba dirigida a fortalecer el sistema políticomediante la introducción de correctivos y la apertura a otrosactores. La idea de la Asamblea Constituyente surgió del consensoentre los principales sectores sociales y políticos, con el acicate de laparticipación del pueblo, que se había pronunciado sobre el asuntomediante la llamada séptima papeleta. Dicha Asamblea no estabaprevista en la Constitución entonces vigente en Colombia, y laCorte Suprema de Justicia de ese país había decido en un casoprevio que no podían soslayarse mediante referendo los procedi-mientos fijados en la Constitución para su modificación. Pero elreclamo popular fue tan intenso y el acuerdo político tan amplioque la Corte Suprema terminó autorizando la consulta al pueblosobre la convocatoria del cuerpo constituyente, inicialmente de-nominado Asamblea Constitucional, mediante una decisión divi-dida de 14 votos a favor y 12 en contra. Pesó mucho en la argu-mentación de la Corte, junto a la soberanía popular, la importanciaque podía tener el proceso constituyente para alcanzar la paz enColombia. No sería pertinente analizar aquí la obra cumplida portal Asamblea. Sí lo es observar que contribuyó en alguna medidaa la incorporación a la vida civil de integrantes de movimientosguerrilleros, favoreció el surgimiento de nuevos liderazgos e intro-dujo cambios positivos en el Estado. La Asamblea Constituyentefue utilizada como un nuevo espacio de participación, con unafinalidad incluyente, lo cual permitía superar las limitaciones quese advertían en el funcionamiento de algunas instituciones políticase incorporar reformas que venían siendo discutidas en años prece-dentes.

Este exitoso ensayo de emplear una figura usualmente revolu-cionaria sin quebrar los fundamentos del orden constitucional ydemocrático, y al interior del sistema establecido, ejerció graninfluencia en el proceso venezolano de 1999. Las diferencias degénesis, de contexto y de propósito eran enormes, pero la idea deque era posible promover la convocatoria de una AsambleaConstituyente, sin que ello significara per se una negación delorden constitucional imperante, respaldó la tesis y la estrategia decambio político que estaban propugnando los miembros delmovimiento liderado por Hugo Chávez.

Como apuntamos, las diferencias entre los dos procesos songrandes, porque la Asamblea venezolana estaba acompañada de

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una intención revolucionaria evidente. No se trataba de afianzar uoxigenar un sistema que en términos generales se consideraralegítimo, sino de reemplazar a la institucionalidad y a la clasepolítica establecidas, calificada como corrupta y oligárquica. LaAsamblea Constituyente estaría llamada a limpiar, cuando no aliquidar, a los poderes tradicionales, así como a castigar a losculpables de delitos contra el patrimonio público. Pese a este afánrupturista o iconoclasta, la propuesta constituyente procuró apo-yarse en fórmulas jurídicas tomadas de la Constitución entoncesvigente, que no preveía la convocatoria de tal Asamblea pero fuereinterpretada a la luz de una idea de Democracia participativa quele era ajena. El Congreso había ofrecido al recién electo PresidenteChávez la elaboración de una reforma constitucional que regularala Asamblea Constituyente como mecanismo de cambio consti-tucional, lo cual fue rechazado por el chavismo. No es este elmomento de bosquejar los fundamentos de la sentencia de la CorteSuprema de Justicia que permitió la mencionada convocatoria.Sí interesa destacar que uno de los argumentos de la Corte fuela definición del poder constituyente originario como un poderabsoluto, previo y total, sentando las bases para que la Asamblea,al instalarse, se proclamara originaria, desconociendo fallos pos-teriores de la Corte en los que intentó recoger velas respecto desu pronunciamiento inicial, entendiendo aquella expresión comosinónimo de plenipotenciaria o soberana, lo que llevó a dichocuerpo a afectar desde el comienzo el funcionamiento de lospoderes constituidos, como el legislativo y el judicial.

La orientación revolucionaria del proceso quedó reflejada en elsistema electoral aplicado para la elección de los integrantes de laAsamblea, formulado por el Presidente y ratificado plebiscitaria-mente, el cual sobredimensionó la representación del sufragiorecibido por los candidatos afines al Presidente, que con menosdel 60% de los votos obtuvieron más del 95% de los escaños. Contodo, la Asamblea autoproclamada como soberana no pudo desa-rrollar el talante jacobino que sus proponentes habían preconi-zado, pues se encontró con la resistencia, débil pero estridente, delos poderes constituidos y con la reacción de la opinión públicanacional e internacional. El propio texto nacido de la Asambleamantuvo, más allá de los numerosos cambios semánticos, múltiplessignos de continuidad con el ciclo político anterior, en la medida enque incorporó muchas reformas que años atrás habían alcanzado

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consenso en medios académicos y políticos pero que no habíanlogrado concretarse, sin perjuicio de algunos temas en que estosconsensos fueron abiertamente ignorados. La ruptura política seprodujo no tanto por la radicalidad de los cambios constituciona-les aprobados, cuanto por la purga que el funcionamiento de laAsamblea y la vigencia de la nueva Constitución ocasionaronen órganos legislativos, judiciales y administrativos. El empleo dela Asamblea Constituyente permitió, además, controlar, de manerarápida y efectiva, el proceso de producción jurídica y de controljurisdiccional sobre los poderes públicos. Esta apropiación delDerecho y su uso como factor formal de legitimación de decisionespolíticas no necesariamente constitucionales ha jugado un papelfundamental en la experiencia venezolana.

Esta funcionalidad política de la Asamblea Constituyente,como instrumento para transformar en corto tiempo el ordeninstitucional, incorporar nuevos actores e implantar una plata-forma jurídica sólida para el despliegue de programas autodeno-minados revolucionarios, ha servido de referencia para Bolivia yEcuador, en grado diverso. En ambos casos la activación del poderconstituyente ha sido una prioridad en la oferta política de los hoyPresidentes de esas Repúblicas. Rafael Correa apostó resueltamen-te por la Asamblea Constituyente, hasta el punto de no proponercandidatos para las elecciones al Congreso, y Evo Morales cifró ensu convocatoria, destinada a refundar la República, sus planes deintegración y cambio social. La principal diferencia entre lasrespectivas Asambleas es que la boliviana tuvo origen en decisionesen las que intervinieron las fuerzas políticas tradicionales, mientrasque la ecuatoriana se presenta con una unilateralidad similar a laconocida en Venezuela. Sin embargo, en la intención de sus pro-motores ambas persiguen el propósito de rescatar reivindicacio-nes históricas de sectores tradicionalmente excluidos de la vidapolítica y social y de establecer un marco institucional favorable ala aplicación de reformas socioeconómicas.

2.2.1 La Asamblea Constituyente en Bolivia

En Bolivia el mecanismo de la Asamblea Constituyente fueactivado con base en las modificaciones introducidas en la refor-ma de 2004, con posterioridad a la sentencia del Tribunal Cons-titucional, de enero de 2001, que declaró la inconstitucionalidad de

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una ley de convocatoria a una Asamblea Constituyente no con-templada en la Constitución. Se trata de una Asamblea Constitu-yente convocada mediante ley, con base en la Constitución sujetaa revisión, y dedicada exclusivamente, a tenor de la ley respectiva,a la elaboración y sanción de una nueva Constitución, sin facul-tades para afectar el funcionamiento de los poderes constituidos.Se asemeja, pues, a la figura de la convención constitucional. Elsistema electoral establecido favoreció la representación de diver-sas fuerzas políticas y se exige una mayoría de las dos terceraspartes de los miembros presentes para la aprobación de la Cons-titución, lo cual obligaba a procurar acuerdos políticos y a elabo-rar una Constitución que contuviera fórmulas de compromiso ohiciera énfasis en denominadores comunes, pues las fuerzas pro-gubernamentales superaron la mayoría absoluta pero no alcan-zaron dicha mayoría calificada. No obstante, sirviéndose de undiscutible traslado de la sede fijada para las deliberaciones delórgano constituyente, la mayoría oficial logró la sanción del texto,en ausencia de la oposición.12

La Constitución fue aprobada por la Asamblea Constituyentede manera global (»en grande«) el 24 de noviembre de 2007 ysufrió luego algunas modificaciones en dicha Asamblea durante ladiscusión en detalle del articulado e incluso después, por inter-vención del Congreso Nacional, antes de ser sancionada mediantereferendo popular el 25 de enero de 2009 y promulgada el 7 defebrero de este mismo año.13 En ella se destacan algunas líneastemáticas. La primera consiste en el reconocimiento, con sumaamplitud, del carácter pluricultural de Bolivia, hasta el punto decalificarla ahora como plurinacional, lo cual influye en la organi-zación de los poderes públicos, en especial del parlamento bica-meral, que pasa a denominarse Asamblea Legislativa Plurinacio-nal, el cual se integra con base en reglas electorales dirigidas agarantizar la representación proporcional de los pueblos o nacio-nes indígenas originarias campesinas. Esto también repercute enórganos como el Tribunal Constitucional Plurinacional, cuyosmiembros han de elegirse por sufragio universal y teniendo encuenta el criterio de la plurinacionalidad. La Constitución reconocea los pueblos o naciones indígenas la libre determinación enel marco del Estado, que comprende su derecho a la autonomía yal autogobierno, a la tierra y a la preservación de sus culturas ylenguas. Las lenguas indígenas, expresamente mencionadas en la

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12 Matias Franchini, AsambleaConstituyente en Bolivia: Génesis,evolución y conflicto en el cambio.http://www.cadal.org/documentos/documento_74.pdf.

13 En relación con la Constituciónboliviana vid. José AntonioRivera y otros, Estudios sobrela Constitución aprobada en enerodel 2009, Cochabamba 2009.

Constitución, tienen carácter oficial junto al castellano y se prevéla educación intercultural. Dentro de los principios y valores delEstado se incorporan además algunos propios de la cultura ocosmovisión indígena, y se protege la jurisdicción indígena (juris-dicción indígena originaria campesina).

En segundo término, la Constitución confiere importancia altratamiento de la organización territorial y de las autonomías de-partamentales, regionales, y municipales. Las autoridades legis-lativas y ejecutivas de estos niveles de gobierno son elegidaspopularmente y se establece el reparto de competencias entre elpoder nacional y las demás esferas de la organización territorial.Se prevén cuatro niveles territoriales subnacionales: el departa-mental, el regional, el indígena originario campesino, y el munici-pal. El alcance de la autonomía del nivel de gobierno departamen-tal había dado lugar a fuertes controversias, que desembocaronen la celebración de referendos departamentales, cuyo resultadoquedó reflejado en el texto constitucional finalmente sometido areferendo. El autogobierno de los pueblos o naciones indígenas seve plasmado en la denominada autonomía indígena originariacampesina.

Como tercer área temática sobresale la regulación de los re-cursos naturales, cuyo aprovechamiento ha sido motivo de seriosconflictos sociales y políticos. La propiedad de todos estos recur-sos, incluyendo los hidrocarburos y los minerales, corresponde alpueblo boliviano y su administración al Estado. Se garantiza laconsulta a las comunidades en relación con los proyectos queimpliquen la explotación de recursos naturales, así como la parti-cipación equitativa del pueblo y de los pueblos indígenas en losbeneficios de esta explotación. Por otro lado, se consagra el de-recho humano al agua, no sólo al acceso al agua potable, lo cualpuede tener no pocas consecuencias. Para la resolución de con-flictos en materia agrícola y ambiental se crea una jurisdicciónagroambiental y un Tribunal Agroambiental.

Otra materia de interés comprendida por la Constitución esla participación ciudadana, que se fortalece como elemento de-finitorio de la Democracia, por lo que se incorpora la revocatoriadel mandato, junto a otras formas de consulta popular. El favore-cimiento del ejercicio de la soberanía por parte del pueblo llegahasta el extremo de prever la elección por sufragio universal de losintegrantes del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal

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Supremo de Justicia y del Tribunal Agroambiental, lo cual com-porta riesgos de politización o partidización de los procesos deselección de los respectivos miembros.

También es digna de mención la generosa consagración dederechos constitucionales, que coloca a la Constitución en sintoníacon las demás Constituciones de la región, y la completa previsiónde acciones judiciales para su protección. A las clásicas acciones dehábeas corpus (acción de libertad) y de amparo se añade la decumplimiento, dirigida a lograr la ejecución de mandatos deriva-dos de la Constitución o de la ley, la acción popular, destinada ala protección de intereses colectivos o difusos, y la acción de pro-tección de privacidad, casi equivalente al llamado hábeas data.Aparte de esta protección judicial de los derechos se mantiene lainstitución de la Defensoría del Pueblo.

En cuanto al sistema de gobierno, se mantiene el régimen pre-sidencial tradicional aunque con correctivos, pues se suprime laparticipación dirimente del Congreso en caso de que ninguna delas fórmulas para Presidente y Vicepresidente hubiera obtenido lamayoría absoluta de los votos válidos. Esta original regulaciónhabía sido valorada positivamente por parte de la doctrina,14 dadoque obligaba a la consecución de acuerdos o a la formación decoaliciones, aunque es una fórmula no exenta de riesgos para elfuncionamiento democrático, en la medida en que una opción queno haya sido la preferida por el electorado puede ser la escogidapara el ejercicio de la presidencia. Por otra parte, se permite lareelección inmediata por una sola vez del Presidente y del Vice-presidente del Estado, que estaba prohibida en la Constituciónanterior.

Finalmente, se contempla un modelo económico denominadoplural, lo cual comprende formas de organización económicaestatal, comunitaria y privada, previéndose la creación de empresasmixtas. Son amplios los poderes del Estado para la planificacióneconómica, la cual abarca a las entidades territoriales.

2.2.2 La Asamblea Constituyente en Ecuador

La orientación transformadora de esta Asamblea es visibleno tanto en los contenidos cuanto en los pasos seguidos paraimpulsarla desde el año 2007. La Constitución entonces vigente nocontemplaba una Asamblea Nacional Constituyente dentro de los

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14 Stéphanie Alenda, Bolivia: Laerosión del pacto democrático, en:Fuerzas Armadas y Sociedad, año18, N° 1–2, 3–22.

procedimientos de reforma. No obstante, el Presidente Correa seapoyó en el artículo 104, numeral 2, de la Constitución ecuato-riana, que lo facultaba para convocar consultas populares sobre»cuestiones de trascendental importancia para el país, distintas delas previstas en el número anterior«. Dicho número anterior serefería justamente a las consultas para impulsar reformas a laConstitución, en concordancia con el artículo 283 de la mismaConstitución. De ahí que muchos interpretaran la iniciativa deCorrea como inconstitucional, al emplear éste su atribución deconvocar a consulta popular para una finalidad no permitida porla Carta Fundamental. Al hacerlo, el Presidente Correa actuaba demanera similar a su homólogo venezolano, que invocó una moda-lidad de referendo prevista en la ley para un objetivo que le eraajeno.

Ello desató un conflicto de poderes de enormes consecuencias,que desembocó en una cadena de destituciones. El Tribunal Su-premo Electoral, que conoció en primer lugar la iniciativa presiden-cial para la consulta, dudó de su constitucionalidad, por la razónseñalada, y remitió el asunto al Congreso, facultado constitucio-nalmente para autorizar reformas a la Constitución. El Presidentese opuso a tal remisión y amenazó con crear un Tribunal Electoralad hoc, pero luego optó por enviar al Congreso la documentaciónnecesaria para ilustrar al cuerpo. Éste introdujo ajustes en las reglasque serían sometidas a referendo, para evitar que la AsambleaConstituyente pudiera afectar el funcionamiento de los poderesconstituidos, pero el Presidente no incorporó casi ninguno de ellose insistió en la consulta, que fue convocada por el TribunalSupremo Electoral, por votación de cuatro votos contra tres, trasfuertes protestas populares, lo cual provocó la reacción del Con-greso, que aprobó la sustitución del Presidente del TribunalSupremo Electoral y decidió abrirle juicio político, Tribunal ésteque a su vez removió, alegando interferencia en un procesoelectoral en curso, a los congresistas que habían acordado taldestitución. Ante el conflicto entre los dos órganos constitucionalesel Presidente de la República declaró que respaldaría y aseguraríael cumplimiento de la decisión del Tribunal Supremo Electoral,lo cual condujo a que los congresistas removidos no pudieranacceder al Congreso y fueran reemplazados por los suplentes. Unjuez ordinario que otorgó una acción de amparo a favor de loscongresistas removidos fue destituido de su cargo a solicitud del

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Tribunal Supremo Electoral. El Tribunal Constitucional intervinofinalmente en la disputa, ordenando la restitución de los Diputadosen su cargo, pero el Tribunal Supremo Electoral solicitó se decla-rara la nulidad del fallo y, entretanto, el Congreso, con la parti-cipación de los suplentes incorporados, declaró la cesación de losmiembros del Tribunal Constitucional por haber expirado el lapsode su ejercicio.

Tras este accidentado recorrido institucional, el pueblo apro-bó, con el 81,72% de los sufragios, la convocatoria de la Asambleay luego se procedió a elegir a sus integrantes, obteniendo la fuerzapolítica que apoya al Presidente de la República más de 70 de los130 Diputados que componen el cuerpo.

En la ceremonia oficial de instalación de la Asamblea Consti-tuyente el Presidente Correa señaló que el cambio propuesto sería»radical, profundo y rápido«. Al instalarse, el 29 de noviembre deese año, dicha Asamblea ratificó su condición de cuerpo constitu-yente con plenos poderes; declaró en receso a los Diputados delCongreso y asumió la función legislativa; mantuvo en sus cargos alos titulares de altas magistraturas judiciales o electorales, mientrasella misma no dispusiera lo contrario; ratificó en sus funciones alPresidente y Vicepresidente de la República, quienes habían puestosus cargos a la disposición de la Asamblea, tal como lo había hechoChávez en 1999; declaró la conclusión del periodo de designaciónde varios altos funcionarios y procedió a su reemplazo. Tambiénestableció que sus decisiones no estaban sujetas a control juris-diccional y previó la destitución de los jueces que tramitaranacciones contrarias a sus decisiones. En este punto la AsambleaConstituyente fue más allá que la venezolana, pues ésta se encon-traba sujeta a ciertos límites materiales (respeto de los derechoshumanos y de su progresividad, de las garantías democráticas, delos tratados internacionales ratificados y de los valores y principiosde nuestra historia republicana), los cuales, al menos en teoría,hubieran podido dar lugar a una intervención contralora de laCorte Suprema de Justicia, durante el funcionamiento del órganoconstituyente.

La Asamblea Constituyente ecuatoriana adoptaba sus deci-siones por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros y laConstitución sancionada por dicho cuerpo debía ser sometida areferendo, resultando aprobada si obtenía el voto favorable de almenos la mitad más uno de los sufragantes. En la consulta popular

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celebrada el 28 de septiembre de 2008 la Constitución fue apro-bada por el 63,93% de los votantes.

En cuanto al contenido de la Constitución,15 ésta se basó en untexto elaborado por la Comisión de Juristas del Consejo Nacionalde Educación Superior (CONESUP), por encargo del PresidenteCorrea, el cual en muchos aspectos siguió una orientación similar ala de la Constitución de 1998, pero innovó en varios temas. EstaComisión trabajó durante varios meses en la elaboración del Pro-yecto, así como en la recepción y examen de propuestas provenien-tes de distintos sectores.

La Constitución finalmente aprobada, que en algunos aspectosdifiere del texto elaborado por dicho Consejo, ratifica el carácterpluricultural y multiétnico del Estado y reafirma la lucha contra lapobreza como objetivo fundamental del Estado social y democrá-tico de Derecho.

En materia de derechos humanos, se mantiene la generosadeclaración de derechos, con algunas adiciones. Se garantizanderechos de los ecuatorianos migrantes y se facilita el ejercicio demedios de participación política directa. Al reconocer el derecho ala vivienda se especifican algunos programas que el Estado debeimplementar para garantizar este derecho. Se amplía la regulaciónsobre la actuación del Estado en el campo de la ciencia y latecnología, el cual asume mayores responsabilidades de índolepresupuestaria y otras relacionadas con el sistema nacional deciencia y tecnología. También aumentan las obligaciones delEstado en el ámbito educativo. Se consagra el derecho al agua yse extienden los derechos ambientales. La protección de los dere-chos humanos y de la supremacía constitucional se ve reforzadamediante una regulación más sistemática de la justicia constitu-cional y la extensión de la función de control jurisdiccional delTribunal Constitucional. Igualmente, se introduce la acción decumplimiento y se prevé una acción judicial para asegurar el accesoa la información pública. Son igualmente relevantes las atribucio-nes conferidas a la Defensoría del Pueblo para la defensa de losderechos humanos.

En la regulación del derecho de propiedad se hace énfasis enla función »social y ambiental« que debe desempeñar y se garantizael derecho a la propiedad »en sus formas pública, privada, comu-nitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta«. La proclamaciónde este derecho hay que ponerla en conexión con el mandato

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15 Constitución de Ecuador aproba-da el 28 de septiembre de 2008mediante consulta popular.http://www.mmrree.gov.ec/acd/constitucion-2008.pdf.

impuesto constitucionalmente al Estado de promover el accesoequitativo a los factores de producción. Igualmente, la normativarelativa a los medios de comunicación apunta hacia la desconcen-tración de la propiedad sobre dichos medios; ya el PresidenteCorrea, en su discurso en la ceremonia de instalación de laAsamblea, había solicitado prever mayores controles para evitarlos abusos de la prensa.

Uno de los cauces de expresión de la participación política dela ciudadanía es el Consejo de Participación Ciudadana y ControlSocial, que interviene en el ejercicio de lo que la Constitucióndenomina la Función de Transparencia y Control Social, tambiénencomendada a la Contraloría General del Estado, a la Defensoríadel Pueblo y a las superintendencias. Dicho Consejo cumple unpapel relevante en la selección o designación de altas autoridadescontraloras y judiciales, siendo problemático el procedimientoestablecido para la integración del Consejo y poco claras las reglassobre su participación en la escogencia de tales autoridades, lo cualse agrava en la normativa formulada en el Régimen de Transicióntambién aprobado mediante el referendo del 28 de septiembre de2008.

En relación con el sistema de gobierno, no se observan cambiossustanciales, salvo una facultad otorgada al Presidente que puedeminimizar el papel del Congreso en el funcionamiento del Estado.Se trata de la facultad presidencial de disolver el Congreso cuandoéste se haya arrogado funciones que constitucionalmente no lecorrespondan, previo dictamen de la Corte Constitucional, ocuando éste obstruya en forma reiterada e injustificada la ejecucióndel Plan Nacional de Desarrollo, cuya elaboración compete alPoder Ejecutivo, o por grave crisis política o conmoción interna,sin que sea preciso en estos casos un dictamen de la CorteConstitucional. Esta atribución puede crear un desbalance aúnmayor entre la figura presidencial y el Congreso, pues la declara-toria judicial de inconstitucionalidad de alguna ley, si supone algúnexceso competencial del Congreso, pondría en riesgo la perma-nencia del mandato parlamentario, como también la oposiciónparlamentaria continuada a políticas ejecutivas asociadas al PlanNacional de Desarrollo, que podría sin mucha dificultad sercalificada como injustificada. Adicionalmente, la disolución im-plica la inmediata cesación del Congreso y no un simple llamado aelecciones, lo cual puede traducirse, según la Constitución, en una

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enorme ampliación de los poderes normativos del Presidente en elinterregno. Una razón invocada para respaldar esta propuesta hasido la frecuente intervención del Congreso ecuatoriano en con-flictos políticos en los que una decisión de ese cuerpo ha conducidoa la salida del Presidente de su cargo. No obstante, en situacionescomo las vividas con los ex Presidentes Bucaram, Mahuad oGutiérrez la actuación del Congreso sólo ha estado orientada aformalizar una vacancia en la presidencia originada en otrosfactores, como las protestas cívicas y la intervención dirimente delas fuerzas armadas. No parece razonable que a partir de unaintervención eventual y casi extraconstitucional del Congreso seintroduzca una normativa que crea un franco desequilibrio entrelos poderes legislativo y ejecutivo, en beneficio de este último. En loconcerniente a la reelección presidencial, se establece la reelecciónpresidencial inmediata por una sola vez, prohibida por la Consti-tución anterior.

En cuanto a la organización territorial, se reafirma la auto-nomía de las provincias, cantones y parroquias y se contempla laposibilidad de crear regiones autónomas, previa consulta popular.Se reconocen competencias relevantes a las entidades autónomas,incluyendo las de índole financiera, y se suprime la figura delGobernador designado por el Presidente de la República pararepresentarlo ante las provincias. Esta normativa no ha sidoconsiderada satisfactoria para una ciudad de la importancia deGuayaquil, donde la votación contraria a la Constitución fuelevemente superior a la favorable a su ratificación.

3 Intentos recientes de reforma constitucional

En relación con los intentos de reforma constitucional plan-teados en los últimos años, hay que referirse a los casos de Perú yVenezuela. Tras la caída de Fujimori, a finales del año 2000, se hasuscitado en Perú un debate sobre la suerte de la Constituciónelaborada en 1993 por el Congreso Constituyente convocado paralegitimar el golpe dado contra el Congreso. Las objeciones contrala Carta de 1993 son de dos órdenes. Unas radican en la insufi-ciencia de sus disposiciones para encarar la transición a una plenaDemocracia y otras en la escasa legitimidad de una Constituciónsurgida de una acción insurreccional contra el orden constitucio-nal. Una vertiente de esta segunda clase de objeciones apunta en la

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dirección de restablecer la Constitución de 1979, que cerró el ciclode la dictadura militar y que para muchos fue fruto de un amplioconsenso, el cual no habría caracterizado al proceso constituyentede 1993.

En cuanto a la dirección de las posibles modificaciones cons-titucionales, cabe destacar la recuperación de la bicameralidaddel parlamento; la racionalización del presidencialismo, mediantela reducción de las atribuciones del Presidente y su sometimientoa mayor fiscalización; la eliminación de la inviolabilidad o irres-ponsabilidad presidencial; la flexibilización de las normas cons-titucionales sobre el sistema electoral; la clara consagración y pro-tección de la carrera judicial, entre otros temas.16

Pese a los esfuerzos dirigidos a reformar la Constitución, im-pulsados por el ex Presidente Paniagua en el año 2001, y retoma-dos luego por el Congreso, a través de su Comisión de Constitu-ción, con distintas vicisitudes, la propuesta de la reforma global seencuentra estancada y sólo se han introducido desde el año 2000modificaciones puntuales, motivadas algunas por urgencias coyun-turales mientras que otras han tenido mayor trascendencia, comola del establecimiento de la prohibición de la reelección inmediata,aprobada a finales del año 2000, cuando el gobierno de Fujimori,quien se encontraba en su tercer mandato en virtud de la ley deinterpretación auténtica de 1996, se tambaleaba. Las iniciativasdirigidas a obtener una sentencia del Tribunal Constitucional quedeclarara la inconstitucionalidad de la Carta de 1993 tampoco hanprosperado.

En el caso venezolano, el Presidente de la República presentóante la Asamblea Nacional un Proyecto de Reforma Constitucionalque, tras la sanción parlamentaria, fue sometido a referendo el 2 dediciembre de 2007, siendo rechazado por el voto popular, con unresultado muy ajustado. El Proyecto pretendía introducir cambiosprofundos en diversos ámbitos.17 En cuanto a la organizaciónpolítico-territorial, se preveía la creación de nuevas figuras insti-tucionales dependientes del Presidente de la República, quiendesignaría a sus autoridades, figuras que podían entrar en colisióncon las autoridades electas en los Estados y Municipios, a los cualesla Constitución garantiza su autonomía en virtud del carácterfederal del Estado venezolano. Se hacía posible, además, el des-membramiento territorial de los Estados, mediante la creación deTerritorios Federales que pasarían a vincularse al Poder Nacional,

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16 Vid. Enrique Bernales y otros,Reforma del Estado. Reformade la Constitución, Lima 2005;Francisco Eguiguren, La res-ponsabilidad del Presidente. Ra-zones para una reforma constitu-cional, Lima 2007.

17 Al respecto véase número mono-gráfico 112 de la Revista de De-recho Público, Estudios sobre laReforma Constitucional, Caracas2007.

suprimiéndose el referendo aprobatorio que hoy la Constituciónexige celebrar en la entidad respectiva. Por último, algunas com-petencias o fuentes de recursos de los Estados se trasladaban alPoder Nacional.

En materia de derechos humanos, se modificaba la regulaciónde los estados de excepción, suprimiéndose o reduciéndose algunoscontroles y eliminándose algunos límites sustantivos y temporalesfijados en la Constitución vigente. Se preveían requisitos másestrictos para activar mecanismos ligados al derecho de partici-pación política, como los referendos, pese a la definición de laDemocracia como participativa, y se condicionaban todos losmedios de participación política a la construcción del socialismo.Se pretendía eliminar del texto constitucional la libertad de cadapersona de dedicarse a la actividad económica de su preferencia yse debilitaba el reconocimiento constitucional del derecho de pro-piedad.

En relación con el régimen de los poderes nacionales, seincrementaban las atribuciones del Presidente de la República,confiriéndosele, entre otras, la de crear regiones especiales milita-res; conferir los ascensos militares a todos los grados y efectuarnombramientos en todos los destinos; formular el Plan Nacionalde Desarrollo, no sujeto ahora a la aprobación de la AsambleaNacional, y dirigir su ejecución; regular las misiones (programassociales) mediante reglamentos contentivos de regímenes excepcio-nales o experimentales; administrar las reservas internacionales yestablecer y regular la política monetaria, en coordinación con unBanco Central de Venezuela al que se despojaba de su autonomía.Además, se preveía la reelección continua o indefinida del Presi-dente en su cargo, extendiéndose el periodo del mandato a sieteaños. Por otro lado, se suprimía la mayoría calificada exigidaactualmente para que la Asamblea Nacional acuerde la remociónpor falta grave de Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia,así como la intervención previa del Consejo Moral Republicano,órgano que debía calificar la falta como grave para que fueraposible la remoción. El Estado y la Democracia eran definidoscomo socialistas y se establecía un modelo de economía socialista,facultándose al Presidente para regular por decreto la transición almodelo de economía socialista, mientras la Asamblea Nacional nodictara las respectivas leyes de desarrollo. El Plan Nacional deDesarrollo pasaba a jugar un papel muy relevante en el nuevo

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esquema constitucional, pese a lo cual se suprimía la intervenciónde la Asamblea Nacional en su aprobación.

Como nueva manifestación de poder público se preveía elPoder Popular, no nacido de elecciones ni de sufragio alguno, sinode la autoorganización comunitaria, y basado en la noción decomunidad y de comuna, como unidad básica de la denominadanueva geometría del poder. El Proyecto reconocía no la autonomíapolítica pero sí el autogobierno de las instancias comunitarias,denominadas Consejos del Poder Popular, cuya promoción, orga-nización y financiamiento correspondía sin embargo al PoderNacional. El Proyecto contenía algunas medidas positivas enmateria laboral y de seguridad social, la mayoría de las cualeshace años deberían haber sido implementadas en el país, a tenor dela Constitución vigente.

La regulación de la Fuerza Armada Nacional suscitó preocu-pación, pues se utilizaba el apelativo a lo bolivariano para enfati-zar el signo político de la institución armada. Además, se reducíanlas limitaciones para la actuación política de los miembros de laFuerza Armada, ahora definida como un cuerpo »patriótico,popular y antiimperialista«, y se preveía la creación de milicias yla necesidad de prepararse para una guerra popular de resistencia.

La reforma fue rechazada mediante referendo, por lo quepodía pensarse que este asunto tendría una relevancia solamentehistórica, además de proporcionar insumos para el análisis delproceso político venezolano, con visión prospectiva y retrospecti-va. Pero el Presidente de la República, al reconocer su derrota,también advirtió que insistiría en la propuesta, tal vez bajo unaformulación simplificada. La Constitución en vigor, en su artículo345, prohíbe volver a presentar ante la Asamblea Nacional, en elmismo periodo constitucional, la iniciativa de reforma que hayasido rechazada por el pueblo, pero el Presidente y los Diputadosque le apoyan señalaron, tras conocerse los resultados del referen-do, que, para superar la prohibición, la propuesta de reforma seoriginaría esta vez en la iniciativa popular, no en la del Presidente,lo cual suscitó un amplio debate jurídico y político. Entretanto, elPresidente aprovechó la amplia delegación legislativa que le otorgóla Asamblea Nacional monocolor en el año 2007, con validez hastael 31 de julio de 2008, para incorporar mediante decretos-leyesalgunas de las propuestas socioeconómicas e institucionales derro-tadas en el referendo del 2 de diciembre de 2007.

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En la desaprobación del Proyecto de Reforma pueden haberinfluido, entre otros factores, la unilateralidad o radicalidad de lapropuesta y la falta de información sobre disposiciones que fueronincorporadas por la Asamblea Nacional a lo largo del debate, enfecha cercana al referendo. Entre quienes no apoyaron la propues-ta, en virtud de su voto negativo y, sobre todo, de la abstención,se encuentra el propio electorado chavista. El resultado del refe-rendo no es un indicador del estado de la popularidad de Chávez,sino de las incertidumbres y rechazos que el Proyecto suscitó. Trasel pronunciamiento popular, el país se halló ante una situacióndifícil de describir. El gobierno había sido vencido en su intento deimponer un Proyecto de Reforma Constitucional que, con excep-ciones como la de la reelección continua, contenía pocas mo-dificaciones que no se correspondieran ya con la praxis guber-namental. La oposición, por su parte, salió victoriosa en su defensade la Constitución de 1999, lo cual pudiera llevar a pensar que laDemocracia y el constitucionalismo salieron fortalecidos, pero lavigencia de esa Constitución era precaria antes del referendo, ynada indicaba que la institucionalidad encargada de velar por suobservancia cambiara de actitud. Con todo, sí es destacable larecuperación de la confianza en el voto y en los órganos electoralesque el desenlace del referendo ha comportado.

Finalmente, el Presidente de la República retomó, en noviem-bre de 2008, uno de los temas neurálgicos de la reforma rechazada,al plantear la conveniencia de una enmienda a la Constitución quepermitiera la reelección o postulación continua del Presidente ensu cargo. Esta propuesta fue canalizada a través de una iniciativade enmienda constitucional de la Asamblea Nacional, que extendióa todos los cargos de elección popular la supresión de los límitesa la reelección, y fue aprobada por este cuerpo y después, el 15 defebrero de 2009, mediante referendo.

IV Reflexiones finales

Tras este somero recorrido por recientes reformas constitu-cionales adelantadas en Latinoamérica y, en particular, en la re-gión andina, es posible distinguir, en la década de los 90, reformasmodernizadoras que pretendían, entre otros objetivos, incorporara la Constitución avances provenientes del constitucionalismocomparado o del desarrollo interno de los respectivos sistemas

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jurídicos, y procesos de cambio constitucional animados por unproyecto autoritario o hegemónico subyacente. Desde el año 2000la orientación de las revisiones constitucionales es también ambi-valente, pues algunas tienden a consolidar la democratización encurso, mientras que otras se inscriben en procesos radicales derediseño institucional acompañados de la irrupción de un lide-razgo personalista o de plataformas ideológicas de signo unilateraly excluyente respecto de algunos sectores sociopolíticos, lo cualha encontrado respaldo en la invocación del poder constituyenteoriginario del pueblo.

Es importante no perder de vista la función primordial asigna-da en este contexto a la actuación de las Asambleas Constituyentes.Allí donde han sido convocadas, ellas han servido por lo generalpara catapultar propuestas radicales de cambio político-institucio-nal, en virtud de su utilidad para desmontar con celeridad lasestructuras de poder existentes, en principio resistentes a la trans-formación. Ello ha estado aunado al intento de controlar lasinstituciones nacientes, para evitar obstáculos a la implantaciónde las nuevas políticas. Por otro lado, conviene asimismo recodarque en ciertas coordenadas la convocatoria de una AsambleaConstituyente puede ser útil para favorecer procesos de integraciónpolítica y social o de pacificación.

Lo que signifique crear espacios para la inclusión sociopolítica,en sociedades altamente desiguales, es plausible, pues aleja laaventura de la violencia como alternativa y mitiga la injusticia.Es preciso, sin embargo, evitar que la voluntad de superar los altosniveles de exclusión socioeconómica que caracterizan a nuestrassociedades desemboque en el sectarismo político o en el abandonoo adulteración de los principios del constitucionalismo y del Estadode Derecho. El dominio sobre el Derecho como herramienta parala lucha revolucionaria es un arma de doble filo. Tal vez propor-cione, al comienzo, un gran empuje para la aplicación de loscambios propuestos, pero a mediano plazo existe el riesgo de quela Constitución se reduzca a un instrumento de legitimación detoda acción gubernamental, momento a partir del cual el propiovalor de la Constitución tenderá a evaporarse.

Esperemos que seamos capaces de hallar soluciones que, sintraicionar las justificadas demandas de transformación de lapoblación, procuren integrar al mayor número posible de actoresen la construcción del modelo deseado. Esto no implica sacralizar

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el consenso, pues ello pudiera conducir al inmovilismo, pero sísupone privilegiar las opciones abiertas al aporte de los grupos másdiversos, así como esforzarse por hallarlas. El Estado de Derecho,si es tomado en serio, puede ayudar a crear condiciones en quetodos participen en igualdad de condiciones, aun desde la disiden-cia, en el proceso democrático. Mientras que la instrumentaliza-ción de la Constitución a los objetivos de un proyecto políticopuede degenerar en la opresión.

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