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Ressortstruktur und Ressortzuschnitt in der Bundesrepublik Deutschland Insbesondere nach 1993
Referent: Daniel Wolfgang Karl Schamburek Angestrebter Abschluss: Diplom Politikwissenschaft
Semesterzahl: 10
Hauptseminar: Ministerialbürokratie Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft
Leitung: Prof. Dr. rer.pol. Hans‐Ulrich Derlien An der Universität Bamberg
Bamberg, den 3.Mai 2010
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Ressortstruktur und Ressortzuschnitt in der Bundesrepublik Deutschland Insbesondere nach 1993
A Einleitung
Erster Teil B Vorgaben zum Ressortzuschnitt und Rückblick B.1 Rechtliche Grundlage und tatsächliche Handhabung B.2 Organisationstheoretische Erwägungen B.3 Markante Entwicklungen bis 1993 C Vorgaben zur Ressortstruktur und Rückblick C.1 Rechtliche Grundlage C.2 Organisationstheoretische Erwägungen und tatsächliche Handhabung C.3 Markante Entwicklungen D Interdependenz von Ressortzuschnitt und Ressortstruktur
Zweiter Teil E Fallbeispiele: Markante Entwicklungen ab 1994 E.1 Der Organisationserlass vom 27.Oktober 1998 E.2 Der Organisationserlass vom 22. Januar 2001 E.3 Der Organisationserlass vom 22. Oktober 2002 E.4 Der Organisationserlass vom 22. November 2005 F Schluss Literaturverzeichnis Anhänge Anhang 1: Bundesressorts von 1993 bis 2009 Anhang 2a:Organisationserlass vom 27.Oktober 1998 Anhang 2b: Organisationserlass vom 22. Januar 2001 Anhang 2c: Organisationserlass vom 22. Oktober 2002 Anhang 2d: Organisationserlass vom 22. November 2005 Anhang 3a: Organigramm des BMELV Stand April 2000 Anhang 3b: Organigramm des BMVEL Stand April 2001 Anhang 3c: Organigramm des BMVEL Stand Mai 2003
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A Einleitung
Seit Anfang 2010 hat Deutschland einen „Mr. Logistik“. Die Zeitung Das Parlament widmet
ihm und seiner „neuen“ Aufgabe in der Ausgabe Nr.15/161 die ersten vierzehn Seiten von
insgesamt zwanzig. Die Transportwirtschaft soll das Land aus der Krise fahren2. Deshalb ist
der parlamentarische Staatssekretär im Verkehrsministerium, Andreas Scheuer (CSU),
zusätzlich zum „Logistikbeauftragten der Bundesregierung“ ernannt worden. Es kann
vermutet werden, dass hier mehrere Fliegen mit einer Klappe geschlagen wurden:
Symbolpolitik, Regional‐ und Parteienproporz sowie Nachwuchsförderung. Ähnliche
Beispielfälle finden sich an verschiedensten Stellen. Nicht selten werden langjährige
Kombattant an der Seite des Machthabers zum Bundesbeauftragten für (meist mit eigenem
Büro und Mitarbeitern) ernannt.
Um diese und ähnliche Entwicklungen in der Ministerialbürokratie wissenschaftlich
analysieren zu können, bedarf es einer Betrachtung des Ressortzuschnitts und der
Ressortstruktur. Dabei sind diese Veränderungen keineswegs auf Benennungen diverser
Bundesbeauftragten beschränkt3. Vielmehr handelt es sich zuweilen um grundlegende
Umorganisationsmaßnahmen, die ganze Abteilungen und Ministerien betreffen. Deshalb
drängt sich die Frage auf, warum und wie sich – besonders während der Zeit der
Regierungsbildung – der Zuschnitt und die Struktur der Ressorts auf Bundesebene immer
wieder ändern.
In dieser Arbeit soll in einem ersten Schritt untersucht werden, wer die Organisation der
Ministerialbürokratie zu welchem Anlass verändern darf und verändert. Hilfreich sind hier
die Ausführungen des ehemaligen Verfassungsrichters Ernst‐Wolfgang Böckenförde4 zu
rechtlichen Fragen. Seine Dissertation bildet mit mehreren Beiträgen von Hans‐Ulrich
Derlien im darauffolgenden Abschnitt das Fundament der angestellten
1 Leersch, Hans‐Jürgen: Kopf der Woche – „Mr. Logistik“ aus Bayern; In: Das Parlament, Nr.15/16. Frankfurt am Main. 2010. S.1 u.a. 2 Reimann, Sebastian: Fahrt aus der Krise – Transportwirtschaft – Wachsende Nachfrage bringt die Branche wieder auf Touren; In: Das Parlament; Nr.15/16. Frankfurt am Main. 2010. S.1 3 Obwohl dies wohl zur einer ‐ mit Übereifer ausgeführten ‐ Organisationsmaßnahme geworden zu sein scheint. 4 Trotz des Erscheinungsjahrs 1964 kann das Werk „Organisationsgewalt im Bereich der Regierung“ als sehr hilfreich eingestuft werden. In der 2.Auflage von 1988 hat sich nichts geändert (vgl. Vorwort zur 2.Auflage). Einige Dinge kann man deshalb als veraltet beurteilen, wobei alt nicht mit überholt gleichzusetzen ist.
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organisationstheoretischen Überlegungen. Ressortzuschnitt und (nicht selten dadurch
bedingte5) Ressortstruktur werden zunächst getrennt behandelt. Es bietet sich an, auf
Grundlage der Graphik Derliens zum Zuschnitt der Ressorts im Zeitverlauf6, zunächst die
Entwicklungen in der Bundesrepublik (von den Nachkriegsjahren bis in die frühen 90er) zu
betrachten und dann die Graphik für die Jahre nach 19947 fortzuschreiben. Wenn die
Struktur, also das organisatorische Innenleben des Ressorts, zur Sprache kommt, müssen
auch die erwähnten Tendenzen im Bereich parl. Staatssekretäre / Bundesbeauftrage
behandelt werden. Gerade anhand dieses Punkts sei verdeutlicht, dass Unteraspekte eng
verwandte Themen ebenso Bücher füllend wie interessant sind. In den Fußnoten finden sich
deshalb gelegentlich Verweise zu interessanter Literatur. Es ist in dieser Arbeit aber lediglich
möglich, dieses Forschungsfeld oberflächlich und überblicksartig darzustellen.
Es schließen sich – in aller Kürze – Überlegungen zum Verhältnis beider
Untersuchungsgegenstände zueinander an.
Mit diesem Wissen soll es dann möglich sein, die Entwicklungen der letzten Jahre
nachzuvollziehen. Anhand von vier Organisationserlassen (1998, 2001, 2002 und 2005)
werden wichtige Umbrüche ‐ unter Zuhilfenahme von Organisationsplänen und den
Jahresberichten der Bundesregierung8 ‐ behandelt. Für die ersten drei BKOrgErl9 zeichnet
Bundeskanzler Gerhard Schröder verantwortlich. Der 2005er‐Erlass geht auf Bundeskanzler
Angela Merkel zurück.
In diesem Teil der Arbeit wird des Öfteren auf Texte von Volker Busse Bezug genommen. In
seiner Funktion als planender und verantwortungstragender Ministerialdirigent in der Z‐
Abteilung des Bundeskanzleramts kann er einerseits praxisnahe Fakten beisteuern;
andererseits ist zu beachten, dass ein Mann in derartiger Position wohl auch
5 Veränderungen im Zuschnitt führen fast ausnahmslos zu Veränderungen in der Struktur mindestens eines Ressorts. Vgl. dazu: Busse, Volker: Bundeskanzleramt / Bundesregierung – Aufgaben, Organisation, Arbeitsweise. Auflage 2. Augsburg. 2005. S. 51. Dies gilt nicht umgekehrt. Daher wird in dieser Reihenfolge (RZ und dann RS) verfahren. 6 Im Aufsatz Derlien, Hans‐Ulrich: Zur Logik und Politik des Ressortzuschnitts; In: Verwaltungsarchiv. 1996. S.555 7 Siehe Anhang „Bundesministerien von 1993‐2009“. Sie dient auch bei der Behandlung des Fallbeispiels als Orientierungspunkt. 8 Leider sind die Jahresberichte der Bundesregierung (zwischenzeitlich Geschäftsberichte d. B.) von einer detaillierten Darlegung von Aufgaben, Aufbau und Rechenschaftsberichten zu einer inhaltsarmen Broschüre mit vielen Bildern verkommen. Deshalb konnten nur Jahresberichte bis einschließlich 1998 einfließen. 9 Abkürzung laut Bundesjustizministerium
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Umorganisationsmaßnahmen rechtfertigen (vielleicht sogar beschönigen) will, an denen er
selbst mitgestaltet hat.
Obwohl diese Arbeit nicht um stark deskriptive Elemente umhin kommt, wird vor allem im
zweiten Teil versucht, ein Orientierungsmuster herauszuarbeiten, nach dem der
ministerialbürokratische Apparat umorganisiert wird.
Erster Teil
B Vorgaben zum Ressortzuschnitt und Rückblick
B.1 Rechtliche Grundlage und tatsächliche Handhabung
Die Bundesregierung als Gesamtorgan nach Art.86 S.2 GG besteht aus „Bundeskanzler,
Bundesminister und das Kollegium beider, das Bundeskabinett.“10 Beim Ressortzuschnitt
(Zahl, Grundaufgaben und Abgrenzung von Geschäftsbereichen zwischen den
Bundesministerien) setzt man schwerpunktmäßig genau dort ‐ im hierarchisch höchst
gelegenen Bereich der Ministerialbürokratie ‐ an.
Die maßgebliche Person hinsichtlich des Ressortzuschnitts ist der Bundeskanzler. Mit der
Bestimmung über die Zahl der Ministerien ist es ihm erlaubt, Ministerien zu bilden,
aufzulösen, zusammenzulegen oder zu trennen11.
In der GeschO der Bundesregierung §9 S.1 heißt es: „Der Geschäftsbereich der einzelnen
Bundesminister wird in Grundzügen durch den Bundeskanzler festgelegt.“12 Doch erst durch
10 Vgl. Böckenförde, Ernst‐Wolfgang: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung – Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland; In: Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 18. Berlin. 1964. S. 139 Z 4/5 11 Vgl. Derlien 1996. S.548; Und ähnlich: Busse, Volker: Organisation der Bundesregierung und Organisationsentscheidungen der Bundeskanzler in ihrer historischen Entwicklung und im Spannungsfeld zwischen Exekutive und Legislative; In: Der Staat. 2006. S.251; Busse, Volker: Änderungen der Organisation der Bundesregierung und Zuständigkeitsanpassungsgesetz 2002 – Erläuterungen am Beispiel der Regierungsbildung 2002. DÖV. 2003. S.411 Es sei darauf verwiesen, dass es sich zwar faktisch um Zerlegungen/Teilungen oder Zusammenlegung von Ministerien handeln kann. Formell wird jedoch immer die Errichtung eines neuen Ministeriums oder die Abschaffung eines Ministeriums mit entsprechender Verschiebung von Aufgaben gewählt.
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die Richtlinienkompetenz (Art.65 S.1. GG) erhält er Ausgestaltungsrechte in Form von
Bereichsverschiebungen. Böckenförde13 zählt auf:
‐ Verteilung der Aufgaben innerhalb der Regierung ‐ Bildung von Schwerpunkten in der Regierungsarbeit ‐ Errichtung eigener Ministerien für vordringliche Aufgaben ‐ Die Beteiligung einer größeren oder kleineren Anzahl von Politikern an der Regierungsarbeit und ‐
verantwortung.
Dabei obliegt dem Bundeskanzler „in weitem Maße die Bewertung, ob er einer Frage eine
Bedeutung derart beimisst, dass er seine Richtlinien darauf erstreckt.“14
Der Bundeskanzler ist in dieser Hinsicht (erstens) nicht angewiesen auf die Zustimmung des
Parlaments (und der Minister15). Zweitens gehen Organisationserlasse des Bundeskanzlers
dem einfachen Gesetz vor16. Drittens sind diese „zugriffsfest“17 – oder besser:
zugriffsresistent – gegenüber der Legislative. Die Gründe für eine derart große Befugnis des
Bundeskanzlers sind naheliegend. Zunächst einmal: es ist „seine“ Administration. Er ist der
Kopf der Exekutive. Desweiteren spielen praktisch‐rationale Erwägungen mit hinein:
Organisationsentscheidungen könnten ansonsten zu langwierig und sehr schwerfällig gefällt
werden. Beim plötzlichen Ausscheiden eines Ministers oder beim Auftauchen einer neuen
Aufgabe, die von hoher Dringlichkeit ist, könnte man sonst zu langsam reagieren18.
Eine rein rechtliche Betrachtung stößt schon nach kurzer Zeit an ihre Grenzen. Denn die
erörterten Befugnisse hängen stark von der Position des Bundeskanzlers in der eigenen
Partei, der Koalitionskonstellation und dem persönlichen Geschick im politischen Geschäft
ab19. Während beispielsweise Kohl und Merkel als Parteivorsitzende fungierten, war
Schröder nicht immer Kanzler und Parteichef zugleich20. Auch der kleine Koalitionspartner
spielt eine wichtige Rolle. So dieser statistisch immer etwas überrepräsentiert – vor allem
dann wenn er die einzig mögliche Option für den Koalitionspartner ist. Tendenziell ist man
12 Vgl. dazu Böckenförde 1964 S.139 und Busse 2005 S.50 13 Böckenförde 1964 S.140 14 Busse 2005 S.45 Z 22‐24 15 Busse 2005 S.43 16 Ebd. S.50 17 Busse 2006 S.250. 18 Busse 2005 S.50 19 Rudzio, Wolfgang: Informelles Regieren – Zum Koalitionsmanagement in deutschen und österreichischen Regierungen. Wiesbaden. 2005. S. 249f. 20 Am Anfang musste Schröder mit Lafontaine auskommen. Zwischenzeitlich war er zwar SPD‐Vorsitzender; beerbte ihn Franz Müntefering. Es sei darauf verwiesen, dass nicht nur das Innehaben des Parteivorsitzes die Position und den Rückhalt des Kanzlers bestimmen.
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von informellen Absprachen zwischen dem Bundeskanzler und wenigen parteipolitischen
Schwergewichten in den potentiellen Regierungsparteien zu Koalitionsverhandlungen21
übergegangen. Die Ergebnisse daraus sind in Verträgen niedergeschrieben und haben
direkte Auswirkung auf den Ressortzuschnitt.
Obwohl also der Bundeskanzler das alleinige Recht hätte, „seine“ Ressorts zu benennen und
zu gestalten, wird er es nicht tun, wenn entsprechende Vetospieler auftreten. Er muss auf
politische Gegebenheiten und Forderungen (wegen regelmäßig zu bestreitenden Wahlen),
seine Regierungsfraktion (dazu in Abschnitt C.1), politische Schwergewichte aus der eigenen
Fraktion (Superminister Lafontaine und Superminister Stoiber) und seine Koalitionspartner
achten22. Dabei ist die faktische Organisationsgewalt bei jedem Bundeskanzler
unterschiedlich und kann sich auch während der Amtszeit zu(un)gunsten einer Seite
verändern.
B.2 Organisationstheoretische Erwägungen
In der Auseinandersetzung um einen günstigen Zuschnitt leidet mitunter die wissenschaftlich
vernünftige Einrichtung der Ministerialbürokratie. Für einen Moment seien diese Faktoren,
die eine effizient, rational und wirtschaftlich23 funktionierende Verwaltung stören,
ausgeblendet. Dies ermöglicht die Diskussion über organisationstheoretische Ansprüche an
den Zuschnitt der Ressorts.
21 Rudzio 2005 S.238ff; Rudzio, Wolfgang: Informelles Regieren – Koalitionsmanagement der Regierung Merkel; In: Das Parlament; Nr. 16 (Hgg. Deutscher Bundestag und Bundeszentrale für politische Bildung). Frankfurt am Main. 2008. Abschnitt „Entwicklung des Koalitionsmanagement 2005‐2007; Busse 1998 S.319; außerdem CDU Deutschland / CSU Bayern / SPD Deutschland: Gemeinsam für Deutschland – Mit Mut und Menschlichkeit – Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD. Berlin. 2005. S.164‐166 und CDU / CSU / FDP: Wachstum, Bildung, Zusammenhalt – Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP – 17. Legislaturperiode. Berlin. 2009. S.132f. Aber: Koalitionsvertrag kein verf.rechtl. Vertrag und nicht einklagbar (Busse 2003. S.407) 22 „Politischer Gesichtspunkt“: vgl. dazu Böckenförde 1964 S.193f; Er nennt in diesem Zusammenhang noch die zu beachtende „Zusammenstellung einer zu gemeinsamer Arbeit fähigen politischen Führungsmannschaft“ und merkt an, dass dieser Prozess „der Regierungsbildung als Vorgang der Integration divergierender Kräfte“ anzusehen ist. S.194 Z3‐5; Zu Personalentscheidungen für Ministerämter siehe Rudzio 2005 S.250 23 Drei Anforderungen an den Ressortzuschnitt laut Derlien; vgl. dazu Derlien, Hans‐Ulrich: Regierungsorganisation – institutionelle Restriktion des Regierens?; In: Derlien, Hans‐Ulrich / Mursewieck, Axel: Regieren nach Wahlen. Opladen.2001. S.94
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Drei wichtige Mindestkriterien muss die ressortmäßige Aufteilung der Ministerialbürokratie
erfüllen. Dazu gehört, dass Ministerien (erstens) sachlich‐gegenständlich24 und (zweitens)
lückenlos eingerichtet sein müssen. Mit lückenlos meint Böckenförde, dass jedes
bundesrepublikanisches Verwaltungshandeln (mit wenigen Ausnahmen, wie beispielsweise
dem Rechnungshof) mit den Aufgabenfeldern der Ministerien abgedeckt werden muss25.
Die dritte Mindestanforderung gibt das Grundgesetz vor. Die Ministerien der Justiz, der
Verteidigung und der Finanzen haben Verfassungsrang. Ähnlich verhält es sich mit dem
Innenministerium und dem Auswärtigen Amt.26 Sie unterscheiden sich sowohl in ihrer
geschichtlich langen Tradition, als auch in der Namensgebung. Neuere und „entbehrlichere“
Ministerien führen das für im Namen.
Rechtlich gesehen gibt es sonst keine Begrenzung der Zahl von Ministerien27.
Die Verwaltungswissenschaft weist Schranken für die Errichtung von eigenständigen
Ressorts auf. So gilt als Obergrenze diejenige Anzahl, die aus dem Kabinettskollegium eine
Versammlung machen würde. Dann drohe nach Einschätzung Böckenfördes eine
Fraktionsbildung innerhalb des Kabinetts und die Kollegialfunktionen könnten dann vom
Bundeskanzler an sich gezogen werden. Diese Grenze sei mit den seinerzeit 21 Ministern28
erreicht. Die Untergrenze bilde diejenige Anzahl an Ministerien, die keine sinnvolle
parlamentarische Verantwortlichkeit (aufgrund eines eintretenden Überblickverlusts seitens
der Minister) garantieren könne. 29
24 Böckenförde 1964 S.197 und Aufteilung nach sachlichem Gesichtspunkt, „der zweckmäßigen Bildung und Abgrenzung ministerieller Aufgabenbereiche nach Maßgabe der der stetigen sowie der nach den Umständen besonders vordringlichen Regierungsaufgaben“ S.193 Z23‐26 im Gegensatz zum „pol. Gesichtspunkt“ FN 22 25 Vgl. dazu ebd. S.197f und Busse 2003 S.411; Außerdem ist in diesem Zshg. die Ressortfreiheit des Kabinettskollegiums zu nennen. Vgl. dazu Böckenförde, Ernst‐Wolfgang: Die Organisationsgewalt der Regierung – Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland; In: Schriften zum Öffentlichen Recht – Band 18. 2.Auflage. Berlin. 1988 S.181 26 Zu dieser Diskussion und der geschichtlichen Genese vgl. u.a. Derlien, Hans‐Ulrich / Murswieck, Axel: Phasen, Konstellationen und Dimensionen der Transition; In Derlien, Hans‐Ulrich / Murswieck, Axel: Regieren nach Wahlen. Opladen. 2001. S.10; Und: Helms, Ludger: Regierungsorganisation und politische Führung in Deutschland; In: Grundwissen Politik (Hg. Benz Arthur et al.). Band 38. Wiesbaden. 2005. S.99; Sowie: Hartmann, Jürgen: Das politissche System der Bundesrepublik Deutschland im Kontext – Eine Einführung. Wiesbaden. 2004. S.143: „Zuständigkeiten des liberalen Minimalstaats“. Außerdem: Böckenförde 1964 S.198: klassische Ressorts nach Lorenz v. Stein. 27 Vgl. dazu Böckenförde 1964 S.192 28 Derlien mahnt ausdrücklich die strikte Unterscheidung zwischen Kabinettsgröße und Zahl der Minister (vor dem Hintergrund von möglichen Ministern ohne Geschäftsbereich) an: Derlien 1996 S.554 FN15; Zum Thema Sonderminister vgl. Böckenförde 1988 S.221f 29 Vgl. Abschnitt: Böckenfördes Ausführungen 1964 S.196ff
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Unter Beachtung dieser Maßgaben muss der Bundeskanzler aber das Ressortsystem bei
einer Regierungsbildung nicht neu konstruieren. Busse bezeichnet das System als
„gewachsenen Regelkörper“. Organisatorische Rechtsakte, die in der Vergangenheit erlassen
wurden, verlieren ihre Gültigkeit nicht30. Der Bundeskanzler findet also den Altbestand des
Vorgängers vor. Durch Organisationserlass kann er Veränderungen vornehmen. Dies kann
sich auch in der Aufhebung eines älteren BKOrgErl äußern.
B.3 Markante Entwicklungen bis 1993
Vergleicht man die geschichtliche Realität mit den (rechtlichen und)
organisationstheoretischen Vorgaben, so bewahrheitet sich die Vermutung, dass
verwaltungswissenschaftlich sinnvolle Zuschnitts‐Maßnahmen zugunsten der politischen
Faktoren31 zurücktreten mussten. „Politik produziert mithin Strukturen, ohne daß aus
organisationstheoretischer Sicht der Optimierung eines Entscheidungsprozesses eine solche
Bildung nahelag.“32 Die Machtverteilung in der Regierungskoalition33 schlägt sich vor allem
nach Wahlen im ‐ meist zeitnah erlassenen ‐ Organisations‐Rechtsakt nieder.
So nimmt Schmidt‐Preuß in diesem Zusammenhang Max Webers „Wer macht was?“ zu Hilfe,
um diesen Vorgang zu erklären. Obwohl die Beteiligten immer erklärten, diese Frage sei die
zuletzt gestellte, sei dem nicht so.34 Belegen lässt sich diese Aussage freilich nur an wenigen
Beispielen, die an die Öffentlichkeit gelangen. So kann man die Ernennung von
Sonderministern als Bindeglieder zur Fraktion im Jahr 195335 auch als offensichtliche
Schaffung von Kabinettssitzen für politische Schwergewichte interpretieren. Busse lässt sich
(ganz nebenbei) nur zu der schwachen Formulierung, dass sich personelle und
organisatorische Veränderungen gegenseitig beeinflussten36, hinreißen.
30 Vgl. dazu Busse, Volker: Regierungsbildung aus organisatorischer Sicht – Tatsächliche und rechtliche Betrachtungen am Beispiel des Regierungswechsels 1998; In: DÖV. 1999. S. 313f: Kontinuität im Gegensatz zum Bundestag; Und: Busse 2005 S.51; 31 Vgl. dazu Derlien 1996 S.571ff 32 Derlien 2001 S.98 Z7‐9 33 Derlien 2001 S.97; Vgl. dazu auch: Kropp, Sabine: Regieren in Koalitionen – Handlungsmuster und Entscheidungsbildung in deutschen Länderregierungen. Wiesbaden. 2001. S.111: Einlösen von Wahlgewinnen in Form von Minister‐ und Regierungsämtern 34 Schmidt‐Preuß, Matthias: Steuerung durch Organisation; In: DÖV. 2001. S.47 und S.49 35 Vgl. dazu Böckenförde 1988 S.221f 36 Vgl. dazu Busse 1999 S.313
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Ganz anders formulieren Böckenförde und Derlien.
Ersterer stellt einen engen Zusammenhang von politisch‐personeller und organisatorischer
Kabinettsbildung heraus37. Er sieht die „Gefahr der Ressortbildung nur um des Ressorts
Willen“38 für Minister die politisch gewollt waren, aber für die kein Ressort zur Verfügung
stand. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (und Entwicklung) sei ein
solches Beispiel. Von den Zuständigkeiten her sitze es zwischen dem Wirtschaftsministerium
(BMW) und dem Auswärtigen Amt (AA).39 Das, was die FDP (insbesondere der jetzige BMZE‐
Minister Niebel) bis zur Wahl 2009 forderte, schlug Böckenförde schon damals vor: einen
Staatsminister für Entwicklungshilfe im BMW (oder im AA). Natürlich konnte Böckenförde
das zwischenzeitlich doch beträchtlich angewachsene Engagement im Osten nach dem Fall
der Mauer nicht mit einberechnen. Derlien spricht von Geschäftsbereichsumformungen. Die
Ministerialverwaltung würde dann umgeformt, wenn die „ministerialen Personen“40 nicht
zum Ressort passten.
Der zweite „politische“ Hauptgrund für Umformungen und Neubildungen ist das Interesse
des Bundeskanzlers und seiner Mannschaft daran, weiterhin die Regierung zu stellen.
Machterhalt bedeutet in Demokratien immer, sich Wahlen stellen zu müssen. So üben
einerseits Bevölkerung und Medien Druck aus, auf Veränderungen oder die Entstehung
bestimmter Politikfelder zu reagieren. Anderseits will die Regierung durch aktive Betonung
neuer (oder bisher vernachlässigter) Politikfelder beim Wahlvolk punkten.
Derlien nennt für den Zeitraum bis 1994 das Frauenministerium und das Umweltministerium
als Beispiel. Das BM für Frauen sei ein hochgradig klientelistisches Ressort mit einem 50% ‐
Betroffenen‐Anteil an der deutschen Gesamtpopulation. Besonders in Relation zum
Europaressort, das als Querschnittsaufgabe von mehreren Ministerien erledigt wird, sei ein
Frauenministerium unangemessen.41 Eine gewisse Berechtigung sieht Derlien in der
Schaffung eines Umweltministeriums. Bisher wurde diese Aufgabe – genauso wie die
Europaangelegenheiten – im Querschnitt erledigt. Die Bündelung und Schaffung eines neuen
37 Vgl. Böckenförde 1964 S.141 38 Ebd. S.195 Z12f; auch: Helms 2005 S.97 39 Ebd. S.194f 40 Derlien 1996 S.548 Z5; ähnlich: Hartmann 2004 S.145, er hat aber wohl auch den regierungsinternen Fraktionskonflikt im Auge. 41 Vgl. zu dieser Diskussion Derlien 2001 S.97. Dort wird auch der Gegensatz zum traditionell klientelorientierten Landwirtschaftsministerium dargestellt. Außerdem in Sachen Europaministerium: vgl. Derlien 1996 S.563
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Ministeriums führe zu erhöhter Durchsetzungsfähigkeit der Umweltpolitik auch wegen eines
eigenen Einzelplans im Haushalt, der Gründung eines spiegelbildlichen Umweltausschusses
im Parlament und weil die Fachbeamten „auf einen Minister mit niedrigerer
Aufmerksamkeitsstreuung“ träfen. 42 König stört sich im selben Aufsatzband daran, dass es
sich für Derlien im Grunde genommen eine (symbolpolitische) Aufwertung der
Querschnittsaufgabe „Umwelt“ handele, ist aber mit ihm d’accord, was Grundsätzliches (und
wohl auch seine Einstellungen zum Frauenministerium) angeht.43
Erwähnenswert im Zusammenhang mit dem Frauenministerium, das in verschiedensten
Ressortbetitelungen auftaucht, sind (1) die Tendenz zu immer länger werdenden
Bezeichnungen von Ministerien und (2) deren variierende Kombinationen. Grund dafür ist
die Aneinanderreihung von Aufgabenbestandteilen.44 Warum das so ist, liegt (ganz im Sinne
der Symbolpolitik) auf der Hand. Wenn eine Bevölkerungsgruppe oder eine Wählerschicht
einmal mit einer derartigen Namensgebung bedient wurde, ist es schwierig, diese wieder
abzuschaffen. Man stelle sich den Aufschrei vor, wenn aus dem derzeitigen BM für Familien,
Senioren, Frauen und Jugend plötzlich eine Teilbezeichnung gestrichen würde.
Die Bundeskanzler sollten daher bei der konkreten Nennung von verschiedensten
Bevölkerungsteilen immer im Hinterkopf haben, dass diese Namensgebung wohl dauerhaft
festsitzt und nur schwierig wieder rückgängig zu machen ist.
Da beruhigt die Feststellung, dass die Organisation des Regierungsapparats bis auf marginale
Veränderungen des Ressortzuschnitts stabil bleibt45. Von „Personalentscheidungen
induzierte Modifikationen des Ministerialaufbaus werden bei nächster Gelegenheit
rückgängig gemacht“46.
42 Vgl. zu dieser Diskussion ebd. S.97f; Zitat S.98 Z32f 43 Vgl. dazu König, Klaus: Organisation – Voraussetzung und Folge des Regierens; In: Derlien, Hans‐Ulrich / Murswieck, Axel: Regieren nach Wahlen. Opladen. 2001. S.107 44 Vgl. dazu Derlien 1996 S.563 45 Derlien zitiert in Derlien/Murswieck 2001 S.8 46 König zitiert in Derlien/Murswieck 2001 S.8 Z7‐9; ähnlich Derlien 1996 S.579
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Ministerien, deren Aufgabenfeld weggefallen oder bis auf Bedeutungslosigkeit
zusammengeschrumpft47 waren, sind – ohne dementsprechend verhängnisvolle
Namensgebung – leichter abzuschaffen. Man denke hierbei an das innerdeutsche
Ministerium oder das Postministerium.
C Vorgaben zur Ressortstruktur und Rückblick
C.1 Rechtliche Grundlage
In Art.65 GG heißt es, dass jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbst leitet.
Soweit die grundlegenden Vorgaben des Bundeskanzlers nicht betroffen sind, kann der
Minister deshalb sein Ressort selbst organisieren.48 Dabei ist allerdings zu berücksichtigen,
dass sich diese Vorgaben durch Organisationserlass des Regierungschefs von „eingriffslos“
bis hin zu Detailregelungen innerhalb des Ressorts erstrecken können. Da das Gesetz keine
definitive Kompetenzabgrenzung zugunsten des Ministers getroffen hat, ist es eher eine
Frage des Gewichts von Bundeskanzler und jeweiligem Minister, wie tief in das Ressort
hineingegriffen wird. Auch wenn Zuständigkeitsübergänge, Übergänge von Personal und
Sachmittel49 in einigen Fällen vom Bundeskanzler vorgegeben werden und die Verschiebung
von Abteilungen, Behörden und Bundesbeauftragten immer strukturelle Veränderungen
nach sich ziehen, kommt es meist nicht zu besorgniserregenden Eingriffen. Dies hat teilweise
mit dem großen Eigengewicht der Ministerien (im Vergleich zu Großbritannien und
Frankreich)50 zu tun. Die Minister treten (oder besser: traten damals) eher wegen
umstrittener Sachfragen zurück und weniger aus Gründen, die mit der mangelnden
Organisationshoheit über ihr Ressort zu tun hatten.
47 Voraus geht meist eine Verkümmerung und Vergreisung (Derlien 1996 S.562 Z16). In diesem Zusammenhang sei auf die „Typologie von Veränderungen des Ressortzuschnitts“ verwiesen, welche sich in der Terminologie auch auf die Ausführungen in dieser Arbeit anwenden ließe. Die Kategorien orientieren sich in dieser Aufzählung am menschlichen Lebenszyklus. Im Fall der Auflösung wird von „Todesfällen“ gesprochen. 48 Vgl. dazu insb. Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11.Mai 1951; In: GMBl. S.137; Zum Ressortprinzip vgl. Busse 2006 S.248f, Busse 2005 S.52 und Böckenförde 1964 S.144ff; 49 Busse 2006 S.249 und Busse 2003 S.410 50 Hartmann 2004 S.145; Näheres bei Böckenförde 1964 S.144 Z24/25: Der Minister ist selbst „Spitzenbehörde“ und als solcher keiner weiteren Instanz unterstellt.
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Weitere Schranken sind (1) im Grundgesetz verankerte Beschränkung zur Unantastbarkeit
einiger Behörden und deren Organisation (z.B. im Bereich der Finanzverwaltung), (2)
legislative Zugriffe (Bundesbahn/Post) und (3) die Finanzausstattung (Beschränkung durch
das Finanzministerium) und die damit verbunden Einschränkungen des Personal‐ und
Beschaffungsbudgets. Hinzu kommt in einigen Fällen (4) das Mitspracherecht des
Kabinetts.51
C.2 Organisationstheoretische Erwägungen und tatsächliche Handhabung
Die Struktur im Ministerium entscheidet über das Funktionieren52 der Verwaltung.
Unstrittig ist, dass dies auch für einen günstig zu gestaltenden Ressortzuschnitt gilt. Mehr als
im vorangegangenen Abschnitt B drängt sich aber hier die Frage auf: „Does organization
matter?“ 53 Antwort: Ja.
Die funktionale Gliederung hat sich seit Bestehen der Bundesrepublik nur wenig geändert.
Nach den Organisationsplänen54 der Ministerien gibt es neben dem Minister immer einen
Leitungsstab und einen persönlichen Referenten. Der Stab dient mitunter als Arbeitsstab
und politisches Büro55. Von einer näheren Betrachtung wird hier abgesehen, da
organisatorische Veränderungen in diesem Bereich eher unspektakulär sind. Ähnliches gilt
für die allgegenwärtigen Gleichstellungsbeauftragtinnen und –beauftragten. Man denke hier
analog zum Frauenministerium: einmal installiert sind diese Positionen schwer abzuschaffen.
Die Erledigung ressortspezifischer Aufgaben ist die eigentliche Existenzberechtigung eines
Ministeriums. Die Aufgabengebiete sind auf Abteilungen, Unterabteilungen und Referate
verteilt. In der Regel handelt es sich um sieben56 oder acht Abteilungen. Die Abteilungen
unterstehen einem oder mehreren Staatssekretären (die sich dann die Zuständigkeiten für
51 Vgl. zu diesem Abschnitt Böckenförde 1964 S.149f 52 Die Funktionen von Ministerien werden ausführlich behandelt in Böckenförde 1988 S.81ff 53 Fritz Scharpfs Frage in Verbindung mit diesem Thema in: Derlien 2001 S.93; Schmidt‐Preuß 2001 S.45 (mit Verweis auf Mayntz, Renate: Soziologie der Organisation. Reinbek. 1963. S.81ff); König 2001 S.105 54 Vgl. dazu im Anhang die Organigramme des Landwirtschaftsministeriums vom April 2000, April 2001 und Mai 2003 sowie auf den Webseiten der Ministerien entsprechende Organigramme; Außerdem eine detaillierte Aufstellung in: Lichtenberg, Peter (Hgg.): Bund transparent – Parlament, Regierung, Bundesbehörden – Organisation, Gremien, Anschriften, Namen. 11. Auflage. Bad Honnef. 1995; Zu Aufbau und Aufgaben: Jahresberichte der Bundesregierung bis 1998 55 Vgl. Böckenförde 1964 S.148 56 Man denke hier an die magische Zahl der Kontrollspanne: 7
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Abteilungen je nach Gewicht unter sich verteilen). Die Führung dieser Abteilungen (durch
politische Beamte57) wird – wie beim Staatssekretär – nicht selten am Kabinettstisch und
nicht allein vom Minister bestimmt. Diese Personen in leitender Funktion können jederzeit in
den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Das passiert vor allem dann, wenn ein echter
Regierungswechsel58 stattfindet.
Jedes Ministerium besitzt eine Abteilung, die sich um die Verwaltung (Personal, Beschaffung,
Informationstechnik usw.) kümmert. Diese Zentralabteilung erhält entweder das Kürzel Z
oder die Nummer 1. Koordinations‐ und Planungsaufgaben werden entweder dort oder in
einer gesonderten Nebenabteilung erledigt, die auch mit Grundsatzangelegenheiten betraut
ist59.
In der Struktur eines Ministeriums kann es zu verschiedenen Veränderungen (meist aufgrund
von äußerlichen Ereignissen) kommen. Genau so wie ein menschlicher Körper nicht immer
gesund ist, befallen das Ministerium bisweilen mehr oder weniger starke Krankheiten.
Ausgelöst werden diese durch oft nachlässige Vorsorgemaßnahmen (die dann in einem
Skandal enden, wie im Falle des Gammelfleisch‐Skandals in den Ländern, was meist eine
Umstrukturierung des zuständigen Ministeriums zur Folge hatte) oder weil man zu spät auf
eine bereits vorhandene Krankheit reagiert (wie im Fallbeispiel des Organisationserlasses
von 2001 behandelt: Koordinierungs‐ und Kommunikationsprobleme60 während der BSE‐
Krise). Diese Krankheiten können stark oder schwach ausgeprägt sein. In jedem Fall erholt
sich der Patient im Laufe der Zeit wieder.
Anders verhält es sich, wenn Krebs diagnostiziert wird. Meist lässt sich die Wucherung nicht
mehr aufhalten. Erste Symptome stellte man 1967 fest, als die ersten sechs61
parlamentarischen Staatssekretäre ihre Arbeit aufnahmen. Über Schmidt (19) landete man
57 Weiterführend dazu u.a.: Derlien, Hans‐Ulrich: Personalpolitik nach Regierungswechseln; In: Derlien, Hans‐Ulrich / Murswieck, Axel: Regieren nach Wahlen. Opladen. 2001b.; Und: Derlien, Hans‐Ulrich: Die politische und administrative Elite der Bundesrepublik; In: Jann, Werner / König, Klaus: Regieren zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Tübingen. 2008. 58 Vgl. dazu Busse, Volker 1999 S.313; ähnlich Derlien zitiert in Helms 2005 S.105: Wechsel bei politischen Beamten vornehmlich bei Veränderung der parteipolitischen Zusammensetzung 59 Mit Verweis auf die jeweilig aktuellen Organigramme: ohne Nebenabteilung sind beispielsweise das BMW und das BMFSFJ; mit Nebenabteilung G sind beispielsweise das BM für Gesundheit und das BMELV (2000) 60 Insbesondere zur „selektiven Perzeption: Scharpf, Fritz: Komplexität als Schranke der politischen Planung; In: Politische Vierteljahresschrift – Sonderheft 4. 1972. S.170f 61 Helms 2005 S.105 spricht von sieben parl. Staatssekretären im 5.Bundestag
15
schließlich bei Kohl mit 27 MdBs mit diesem Titel62. Ursprünglich wurden die Posten – vor
allem in großen Ministerien – geschaffen, um den Minister zu entlasten. Dies geschah durch
Vertretung des Ressortchefs in Angelegenheiten vor dem Parlament und auf
Veranstaltungen die im Themenschwerpunkt des parl. Staatssekretärs lagen.
Böckenförde bezeichnet diesen (1964) als „politischen Gehilfen“63 des Ministers. Genau so
wie sein „großer Bruder“, der Staatsminister (im Bundeskanzleramt und im AA), ist seine
Erschaffung aus dem englischen System kopiert worden. Der Staatsminister ist dort eine Art
„Unterminister“.64 Die britische Regierung versucht, so viele Mitglieder der
Regierungsfraktion im Unterhaus in den Apparat einzubinden, um sich die Gefolgschaft zu
sichern.
Zweck der Benennung von meist zwei parlamentarischen Staatssekretären pro Ressort ist (1)
– vergleichbar mit der britischen Praxis – Machtsicherung durch Einbindung65, (2) die
Gewinnung von Nachwuchs66, (3) Belohnung für verschiedenste Verdienste und (4) die
Machtgewichtung zwischen den Regierungsfraktionen67 und (5) die proportionale
Repräsentation von Regionen, Geschlechtern und sonstigen sozio‐strukturelle relevanten
Merkmalen68.
Die Berufung von parlamentarischen Staatssekretären scheint die Höchstzahl erreicht zu
haben. Die Patrone mussten sich daher neue Wege suchen, um gewichtige aber gleichzeitig
verantwortungsarme Posten zu schaffen. Mit der Inflationierung des Beauftragtenwesens69
tat sich eine neue Möglichkeit auf. Das Motiv für die Benennung von Bundesbeauftragten ist
vergleichbar mit dem der Installation von parl. Staatssekretären70.
62 Derlien 2001 S.99; Stand Mitte 2005 (Schröder II): 25 (vgl. Helms 2005 S.105) 63 Böckenförde 1988 S.233 64 Vgl. ebd. S.228ff; Und: Helms 2005 S.104 65 Derlien 2001 S.99 66 Helms 2005 S.104: „Minister‐Anwärter“ 67 (3): Patronage und (4): Machtproporz vgl. Derlien / Murswieck 2001 S.11 68 Vgl. dazu Busse 2006 S.259 69 Vgl. dazu Derlien 2001 S.98; Unter Schröder II (1.Januar 2005) insgesamt 27 Beauftragte (Busse 2006 S.264) 70 Von Mutius nennt ‐ mit einem (großen) Fragezeichen versehen mehrere mögliche Begründungen für die Installation von Bundesbeauftragten: Effizienzsteigerung im Aufgabenvollzug, bisherige Mängel in der Ermittlung, Bestimmung und im Vollzug der Aufgaben, mangelnde Registrierung von unzureichende Akzeptanz der Aufgabenerledigungsweise seitens der Bürger und fehlende Repräsentation und Artikulationsmöglichkeit von Interessensgruppen. Vgl. von Mutius, Albert: Begrüßung; In: Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung – Dokumentation der Veranstaltung vom 11.Dez.1989 (Hgg. Lorenz‐von‐Stein‐Institut für Verwaltungswissenschaften – Arbeitspapiere 29) Kiel. 1990. Betrachtet man die Situation heute, muten die organisationstheoretischen Herleitungen und Begründungen schon fast blauäugig an. Vgl. dazu Fuchs, Michael:
16
In die Struktur des Ministeriums sind sie nicht immer an der gleichen Stelle einzuordnen. Das
liegt am unterschiedlichen Status der Bundesbeauftragten. Einige scheiden mit dem Ende
der Legislaturperiode aus dem Amt, andere mit der Erledigung ihrer Aufgaben und wieder
andere sind dauerhaft angesiedelte Beauftragte.71
Mit der Ernennung von Bundesbeauftragten befriedigt man zusätzlich verschiedenste
Interessensgruppen, da meist klientelistisch72‐geprägte „Aufgaben“ vergeben werden. Für
die ernannte Person zählt: langer Briefkopf = höheres Prestige. Man denke dabei an den
eingangs erwähnten „Mr. Logistik“, dem
„Mitglied des Bundestags, parlamentarischen Staatssekretär im Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und Bundesbeauftragten für Logistik am Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung“.
Die Folgen für die Struktur der Ministerien wurden dabei „übersehen“. Diese erhebliche
Zunahme von parl. Staatssekretären und Bundesbeauftragten bringt eine „Aufweichung des
1806 in Preußen etablierten funktionalen Ressortprinzips“73 und damit die Tendenz zur
Fragmentierung des Regierungsapparats mit sich.74
Die Abteilungen, die eigentlich für die Bewältigung von Aufgaben geschaffen wurden, sehen
sich einer neuen Konkurrenz gegenüber. Die Bundesbeauftragten unterhalten ein Büro mit
Mitarbeitern, das ein Paralleldasein zu den eigentlich zuständigen Abteilungen oder
Referaten fristet. Welche Probleme die (doppelte) Erledigung von klassischen
Ressortaufgaben75 (vor allem in Sachen Koordination) aufwirft, braucht nicht weiter
erläutert zu werden.
Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung; In: Schriftenreihe der Hochschule Speyer – Band 96). Berlin. 1988. ab S.25 71 Vgl. dazu Busse 2003 S.410; Und Busse 2006 S.262f; Zum unterschiedlichen Status der Bundesbeauftragten vgl. auch Fuchs 1988 72 König 2001 S.109 73 Derlien 2001 S.99 Z8f 74 Zu dieser Thematik vgl. ebd. S.92ff 75 Vgl. Busse 2006 S.264
17
C.3 Markante Entwicklungen
Von markanten Entwicklungen kann man nur selten sprechen, wenn man dabei
Strukturreformen im Blick hat. Das Krebsleiden in den Ministerien ist gekennzeichnet durch
einen langen und schmerzhaften Prozess. Skandalarme Strukturreformen gehen bis auf
wenige Ausnahmen eher lautlos vonstatten.
So entnimmt man dem Jahresbericht der Bundesregierung 1998, dass sich im Auswärtigen
Amt eine großangelegte Reform vollzogen hat. Ein neues Controlling‐System sollte nach der
dortigen Darstellung erprobt werden. Es wurden 3 Unterabteilungen und 15 Referate
abgeschafft (oder besser: aufgelöst mit gleichzeitiger Verlagerung von Restaufgaben an
andere Referate). Außerdem wurden die Länderreferate der EU‐Mitgliedsstaaten in die
Europaabteilung verlegt.76 Der Grund ist hier wohl eine bisher bestehende
Parallelzuständigkeit.
D Interdependenz von Ressortzuschnitt und Ressortstruktur
Ressortzuschnitt und Ressortstruktur sind dann nicht mehr getrennt zu behandeln, wenn
organisationstheoretische Aspekte Abwägungen zwischen verschiedenen Optionen der
Ausgestaltung von Ministerien erforderlich machen.
Zu berücksichtigen sind die Gewachsenheit der Struktur, die Kontrollspanne der Ministerien,
die Größe des Kabinetts, Koordinationsprobleme und interne Konfliktregelungen.77
Das Hauptproblem ist: ab welcher Größe ist es nötig, ein neues Ministerium zu gründen.
Einseitige Vorgaben in Hinblick auf Böckenfördes Ober‐ und Untergrenze sind nun mit
Berücksichtigung der Struktur eines Ministeriums in ein anderes Licht gerückt werden.
Für Böckenförde ist (ausgehend von der Struktur eines Ministeriums) die Ressortgröße schon
dann überschritten, wenn mehr als ein beamteter Staatssekretär in einem Ressort nötig
wäre. Seine Begründung: „Kann ein Staatssekretär als behördenleitender Beamter unter
dem Minister das Ministerium nicht mehr insgesamt überblicken und lenken, so dürfte das
76 Vgl. dazu Presse‐ und Informationsamt der Bundesregierung: Jahresbericht der Bundesregierung. Berlin. 1998. 77 Vgl. dazu Derlien 1996 S.548 (Gliederung) und S.564ff; Und: Busse 2003 S.408f
18
für den Minister erst recht gelten“78. Würde man diese Argumentation auf heutige
Verhältnisse (ohne Berücksichtigung der Veränderung der Rahmenbedingungen) übertragen,
träfe dies auf einen beträchtlichen Teil der Bundesministerien zu. Schon in den Jahren vor
1998 konnte das Bundesministerium des Innern mit drei Staatssekretären79 aufwarten. Das
Finanzministerium erhielt im Kabinett Schröder I ebenfalls drei dieser behördenleitenden
Beamten80. Richtete man sich nach dieser Faustregel, müsste sich die Gesamtzahl der
Ministerien auf weit mehr als 21 Stück belaufen.
Es ist absehbar, in welchem (Kontroll‐)Dilemma81 man steckt: wenige große Ministerien mit
mehreren Staatssekretären und breiten Aufgabenbereichen oder eine Vielzahl von kleinen
Ministerien mit einem Staatssekretär und überschaubarem Aufgabenbereich?
Als großer Vorteil eines Superministeriums wird die Koordinations‐ und
Kommunikationsvereinfachung durch Verlagerung von interministeriellen Konflikten in ein
Ministerium82 genannt. Der erschwerende bargaining process (aufgrund des Konflikts
zwischen zwei oder mehreren Häusern) und die folglich suboptimal und langsam erzielten
Ergebnisse83 sollten nach dieser Argumentation verbessert werden.
Derlien und Böckenförde zeigen auf, dass dieser Vorteil durch Überdehnung der
Kontrollspanne teuer erkauft wird: Mammutressorts brächten die Verantwortlichkeit um
ihren Inhalt. Der Überblick ginge verloren und das Ministerium sei nicht mehr gut
steuerbar.84 Insbesondere die Kombination von vorher schon großen Ressorts (wie im Falle
der zeitweisen Zusammenlegung von BMF und BMW85) gestaltet sich in dieser Hinsicht
besonders problematisch. Im Fallbeispiel des Organisationserlasses von 2002 wird eine
derartige Zusammenlegung behandelt.
78 Böckenförde 1964 S.197 Z4‐7 79 Presse‐ und Informationsamt der Bundesregierung: Jahresberichte der Bundesregierung 1995‐1998. Bonn/Berlin. 1995‐1998. Abschnitt Bundesministerium des Innern, Unterabschnitt Aufgaben und Aufbau 80 Presse‐ und Informationsamt der Bundesregierung: Jahresbericht der Bundesregierung 1998. Berlin. 1998. Abschnitt Bundesministerium der Finanzen, Unterabschnitt Aufgaben und Aufbau 81 Bezeichnung laut Derlien 1996 S.567 82 Vgl. dazu Busse 2002 S.409 83 Vgl. Derlien 1996 S.570 84 Vgl. dazu Derlien 1996 S.566ff und Böckenförde 1988 S.196 85 Vgl. ebd. S.566 und S.558
19
Andererseits hält die Vergrößerung der Zahl an Ministerium ebenfalls Nachteile bereit.
Neben der angesprochenen Veränderung des Kabinetts hin zu einer Versammlung muss die
Hierarchisierung des Kabinetts86 – wie in Westminster der Fall – genannt werden. Entweder
es bildet sich ein Rangsystem unter den Ministern heraus, oder der Bundeskanzler
verschiebt die Koordinationsstellen der Ministerien noch stärker ins Bundeskanzleramt87.
Eine Machtverlagerung zugunsten des Bundeskanzleramts wird anhand des
Organisationserlasses von 1998 versucht darzustellen.
Bis zu diesem Punkt lässt sich die Lage so beurteilen, dass der organisationstheoretische
Aspekt bisher vom politischen zurückgedrängt wurde. In Anbetracht der Problematik, dass
Böckenförde eine stetige Ressortvermehrung durch den „Drang von Politikern auf
Ministersessel“88 hinweist, würde es umso mehr überraschen, wenn gar Ministerposten
abgebaut würden.
86 Vgl. ebd. S.568 87 Dazu Böckenförde 1964 S.175 Z27‐31: Die Möglichkeit des Kanzlers, „alles Politische selbst – nur nach evtl. Benehmen mit dem einzelnen Ressortminister – zu entscheiden und auch die Koordinationsarbeit von dem dazu nicht mehr sehr geeigneten Kabinett auf sich und sein politisches Büro, das Bundeskanzleramt zu verlagern.“ 88 Böckenförde 1964 S.192 Zumindest in den 50ern/60ern hätte die Gefahr der Schaffung von Ressorts aufgrund des Umstands, dass für einen gewollten Minister keines zur Verfügung stand, bestanden.
20
Zweiter Teil
E Fallbeispiele: Markante Entwicklungen ab 1994
E.1 Der Organisationserlass vom 27.Oktober 1998
Diese Überraschung gelingt mit dem rot‐grünen Wahlsieg im Jahr 1998. Nach 16 Jahren
CDU/CSU/FDP‐Regierung unter Kohl findet ein echter Regierungswechsel89 mit dem
Austausch aller Regierungsparteien statt. Am 27. Oktober 199890 erlässt der neue Kanzler
Schröder (zeitgleich mit dem Vorschlag für die Ministerposten91) eine Bestimmung zur
Umorganisation der Ministerien, die vom Chef des Bundeskanzleramts unterschrieben ist.
Vier wichtige Punkte sind in diesem Zusammenhang zu nennen:
Erstens verringert sich die Zahl der Ministerien tatsächlich um eines auf 14 Fachressorts
durch die Zusammenlegung des BMs für Verkehr und des BMs für Raumordnung, Bauwesen
und Städtebau zum BM für Verkehr, Bau‐ und Wohnungswesen. Eine – aus
organisationstheoretischer Sicht sinnvolle – Verringerung der Ressortanzahl war wohl
deshalb durchsetzbar, weil die gesamte Regierungsbank neu zu besetzen war. Während Kohl
einerseits wahrscheinlich niemanden hinausdrängen konnte und andererseits versucht
hätte, Nachwuchs nach vorne zu bringen, gibt es im neuen Kabinett Schröder zwar alte
Parteikämpfer, aber keine „am Stuhl festgeketteten“ Minister.
Zweitens hat Schröder mit der Ernennung eines „Bundesbeauftragten für Angelegenheiten
der Medien und der Kultur“ Ressortaufgaben aus den verschiedensten Ministerien92 in sein
Haus geholt. Die Liste der Zuständigkeiten, die auf den neuen Staatsminister Naumann
vereint wurden ist beträchtlich.
Doch nicht nur aufgrund des Machtzugewinns an sich ist diese Entscheidung brisant. Die
Kultur ist Sache der Länder. Zwar hat Schröder davon Abstand genommen, dem
Beauftragten/Staatsminister den Rang eines Bundesministers in seinem Geschäftsbereich zu
89 Vgl. Busse 1999 S.313 90 Organisationserlass vom 27.Oktober 1998 siehe Anhang; Begleitend dazu: die Ausführungen von Busse 1999 S.314ff, Busse 2006 S.258 91 Ebd. S.314 92 Vgl. Busse 2005 S.53; siehe dazu auch die geschilderte Auseinandersetzung zwischen Busse und Brauneck, Jens: Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes. 1994. In Busse 1999 S.315f
21
verleihen; trotzdem bedurfte es einer Gesetzesänderung93, um diese Installation
durchzudrücken. Diese Aktion sorgte indes für rechtliche, wissenschaftliche und politische
Auseinandersetzungen94.
Drittens sind einige wichtige Kompetenzen vom BMW zum BMF gewechselt. Dazu gehören
u.a. europapoltische Zuständigkeiten und der Jahreswirtschaftsbericht.95 Neben Schmidt‐
Preuß kritisieren auch andere Wissenschaftler und Verantwortliche aus Politik und
Wirtschaft die Verschiebung von originär wirtschaftspolitischen Bereichen zum
Finanzministerium und fordern die Wiederherstellung der Abteilung I (Grundsatzfragen der
Wirtschaftspolitik). Man sieht das „regierungsinterne Wächteramt“ des
Wirtschaftsministeriums zerstört96. Hartmann spricht gar von einer Ausschlachtung des
BMW97.
Mögen manche das ideologische Interesse der sozialdemokratisch‐grünen Regierung an
einer Schwächung des Wirtschaftsministeriums als Ursache dieser Kompetenzbeschneidung
sehen. Der Hauptgrund ist aber mit großer Sicherheit der neue Finanzminister und
gleichzeitiger SPD‐Parteivorsitzende Oskar Lafontaine. Für den gewichtigen Politiker musste
ein (ihm entsprechend) starkes Ressort geschaffen werden. Das
Bundeswirtschaftsministerium (dem man die Technologie aus dem BMBWFT98
zugeschanzte) wurde hingegen vom „wehrlosen“99 und parteilosen Werner Müller geleitet.
Zu obigen Zuschnittsänderungen passend, wird viertens ein Bundesbeauftragter für die
Neuen Länder beim Bundeskanzleramt bestellt. Die Neuen Länder sind von nun an
„Chefsache“. Diese Aufgabe nahm unter Kohl bisher einer der beiden (beamteten)
Staatssekretäre beim BM für Wirtschaft (Ludewig) war100. Dies bedeutet dreierlei: (1) eine
weitere Entmachtung des BMWT, (2) eine Aufgabenerweiterung für das Bundeskanzleramt
und (3) die Schaffung eines neuen Staatsminister‐Postens.
93 Helms 2005 S.106 FN9 94 Vgl. Busse 2003 S.410 95 Vgl. dazu auch Busse 1999 S.317 96 Forderung von Schmidt‐Preuß 2001 S.49 97 Hartmann2004 S.148 98 Hier nochmal der Verweis an Derlien 1996 S.563; BMBWFT = BM für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie. Im BKOrgErl von 1998 wurde strich man allerdings die Wissenschaft aus der Ressort‐Bezeichnung. 99 Ebd. 100 Vgl. dazu Presse‐ und Informationsamt der Bundesregierung: Jahresbericht der Bundesregierung 1996. Bonn. 1996 S.9‐11
22
Die Änderungen im Zuschnitt wirken sich stark auf die Struktur im Bundeskanzleramt (mit
zwei neuen Staatsministern), im BM für Wirtschaft und Technologie und (etwas
geringfügiger) im BMF und im BMBF aus. Weitere Ministerien sind mit weniger schweren
Änderungen betroffen. Das BMG tauscht mit dem BMAS die Zuständigkeiten für die
Pflegeversicherung gegen Sozialrecht/Sozialhilfe.
E.2 Der Organisationserlass vom 22. Januar 2001
Der Organisationserlass von 2001101 stammt nicht (wie so oft) aus den Wochen nach einem
Regierungswechsel. Anlass für die ‐ das BM für Gesundheit und das BM für Landwirtschaft,
Ernährung und Forsten betreffende ‐ Umstrukturierung ist der BSE‐Skandal. Koordinations‐
und Kommunikationsdefizite innerhalb und zwischen den beiden Ministerien und die
dadurch sehr zögerliche Reaktion der Regierung auf den Rinderwahnsinn erregte die
Gemüter in der Öffentlichkeit. Einerseits zur Behebung dieser organisatorischen Probleme
und andererseits aufgrund eines politisch nötigen Signals der Bundesregierung, mit Tatkraft
dem Skandal und den Verfehlung der Politik102 entgegentreten zu wollen, werden zunächst
Änderungen im Zuschnitt getätigt. Zweck ist die Vereinigung der Zuständigkeit für BSE (der
Verbraucherschutz)103 im BM für (fortan) Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft.
Die Landwirtschaft rückt bei der Neubenennung des Landwirtschaftsministeriums an die
letzte Stelle.
Diese Zuständigkeitsveränderung hat massive Strukturumwandlung104 im BMVEL zur Folge.
Eine neue Abteilung für (hauptsächlich) Verbraucherschutz wird geschaffen. Auffällig ist die
Verdoppelung der Zahl der beamteten und parlamentarischen Staatssekretäre auf jeweils 2.
Der neue der beiden Staatssekretäre (Müller) ist dabei für die Zentral‐ und
Koordinationsabteilungen sowie für Abteilung 2 (Verbraucherschutz) und 3
(Lebensmittelsicherheit) verantwortlich. Es bleibt jedoch hinsichtlich der Anzahl bei sieben
Abteilungen.
101 Organisationserlass vom 22. Januar 2001 siehe Anhang 102 In diesem Zusammenhang sei auf die personellen Veränderungen im BMG und im BMVEL verwiesen. 103 Hartmann 2004 S.144 sieht darin eine “Aufwertung eines notorisch unterbewerteten gesellschaftlichen Interesses“ Z17f 104 Vgl. hierzu die Organigramme des BMLEF vom April 2000 und BMVEL vom April 2001 im Anhang
23
Wie der Organisationsplan von 2003105 zeigt, wird die Stelle des alten beamteten
Staatssekretärs (Wille) gestrichen, während der Posten des zweiten parl. Staatssekretärs
bestehen bleibt. Das aktuelle Organigramm106 zeugt von einer Beibehaltung der Struktur mit
marginalen Änderungen, die wohl ideologischer Natur sind (Schwerpunkt ländlicher Raum in
der Abteilung 6). Lediglich in der Benennungsreihenfolge rückt die Landwirtschaft wieder an
erste Stelle.
Durch die Etablierung der Aufgabe „Verbraucherschutz“ im BMLEV hat sich das Bild des
traditionell bäuerlich/klientelistisch‐geprägten Ressorts radikal geändert. So tritt bei Themen
wie „gesundheitsschädliche, chinesische Spielzeugplagiate“ oder „Datenschutz im
Cyberspace“ die jetzige Landwirtschaftsministerin Ilse Aigner (CSU) vor die Mikrofone. Es
drängt sich die Frage auf, ob eine Aufgabe, die in die Ressorts der Justiz, der Finanzen, der
Gesundheit oder der Wirtschaft ebenso gut aufgehoben wäre, als Querschnittsaufgabe
bezeichnet werden könnte. Neue interministerielle Koordinationsprobleme wären dann
nämlich zu erwarten.
E.3 Der Organisationserlass vom 22. Oktober 2002
Wie aus der Graphik zur Benennung der Ministerien (siehe Anhang107) ersichtlich wird, kann
die Umgestaltung108 der Ministerien nach der Wiederwahl Schröders in 2002 getrost als
gewagt bezeichnet werden. Gemeint ist die Bildung des „Superministeriums“ für Wirtschaft
und Arbeit.
Diesmal ist kein politisches Schwergewicht die Ursache für einen derart großen Umbau der
Ressortlandschaft. Zwar schultert Clement – als ehemaliger Ministerpräsident von
Nordrhein‐Westfalen keine unbedeutende Person – die Ministerbürde; der Zuschnitt erfolgt
jedoch nicht aufgrund seines Wunsches, auf der Regierungsbank in Berlin Platz zu nehmen.
105 Vgl. hierzu das Organigramm des BMVEL vom Mai 2003 im Anhang 106 Abrufbar auf den Webseiten des BMELV > Organisation 107 Siehe Anhang „Bundesministerien von 1993‐2009“. 108 Organisationserlass vom 22. Oktober 2002 siehe Anhang; Begleitender Kommentar dazu Busse 2006 S.258 und Busse 2003 S.409f
24
Busse nennt als Hauptgrund die Idee der Verlagerung des interministeriellen Konflikts
zwischen dem Wirtschafts‐ und dem Arbeitsressort in ein Ministerium. Bisher seien beide
Ministerien ihren Klienten verschrieben gewesen. Mit dem neuen Ressort ergäbe sich eine
„Straffung“109 und „beide Aspekte übergreifende Bündelung der Kräfte“110. Ziel ist wohl die
Auseinandersetzung am Kabinettstisch auf die Staatssekretärs‐111 oder Abteilungsebene zu
verlagern. Dem Minister bleibt es dann überlassen, welche Anweisungen er seinen
beamteten Untergebenen zukommen lässt. Dies hat auch nach außen den Vorteil, dass die
Auseinandersetzung in konfliktträchtigen Sachfragen nicht in der Öffentlichkeit als „Streit
innerhalb der Regierung“ wahrgenommen wird.
Fraglich ist aber, ob eine derart harmoniegeschwängerte Atmosphäre und damit die
Verwischung von Konfliktlinien zu erst recht verwässerten Ergebnissen führen. Mit
Sicherheit stellt sich eine Verbesserung von Kommunikation und Koordination (aufgrund der
kürzeren Wege innerhalb des Hauses) ein. Aber gerade mit dem Zusammenwachsen von
getrennten Strukturen läuft man Gefahr, gegensätzliche Positionen nicht mehr mit der
nötigen Beachtung zu würdigen.
Andererseits ist eine Beibehaltung der Distanz von Wirtschaft und Arbeit innerhalb des
Ressorts ebenfalls von fragwürdigem Sinn. Wie Derlien zeigt, sind erzwungene Hochzeiten
meist nicht von langer Dauer112. Mit den Ausführungen von Böckenförde (zur
Verantwortung des Ministers für ein derart breitangelegtes Ressort) zusätzlich im Hinterkopf
kann man das Ende dieser Verbindung bereits absehen.
Hartmann betrachtet die politische Dimension der Zusammenlegung und spricht von einem
„Punktsieg“ des von der liberalen Wirtschaftsphilosophie beseelten Wirtschafts‐
ministeriums über das gewerkschaftsnahe Arbeitsressort113. Diese – für ein Lehrbuch – sehr
eindeutigen Worte sind vor dem Hintergrund der Flügelkämpfe von Neoliberalen, Sozialisten
und Gemäßigten in der Sozialdemokratischen Partei nachvollziehbar. Wenn man so
argumentiert bedeutete dies einen Richtungsschwenk der Schröder‐II‐Regierung auch in
Hinblick auf die Rückholung des erwähnten Jahreswirtschaftsberichts und anderer
109 Busse 2006 S.260 110 Busse 2003 S.409 Z31f; vgl. zum Absatz auch Busse 2003 S.409f 111 Helms 2005 S.105: 3 Staatssekretäre im BMWA in 2002 112 Hier sei nochmal auf Derlien 1996 S.566 und S.558 verwiesen. 113 Hartmann 2004 S.144; Man bedenke die traditionelle Vorliebe der Sozialdemokraten für das Arbeitsressort (vgl. Helms 2005 S.101)
25
Wirtschaftsbereiche aus dem Finanzministerium114: das vorher „ausgeschlachtete“
Wirtschaftsministerium thront fortan über der Arbeit.
Ungeachtet des Wirbels um das neue Ministerium hat sich die Zahl der Ressorts dadurch auf
13 verringert. Das „Soziale“ wurde dem – um den Verbraucherschutzbereich beraubten –
Gesundheitsministerium zugeschlagen.
Dass der Bundesbeauftragte für die Neuen Länder ins Verkehrsministerium wechselt, ist in
Hinblick auf die Person Stolpe (zwölf Jahre Ministerpräsident in Brandenburg) nicht
überraschend. Dass der Bayer Ramsauer (CSU) diese Aufgabe nicht übernehmen (oder
besser: nicht weiterhin zugeteilt bekommen) würde, liegt ebenfalls nahe115.
E.4 Der Organisationserlass vom 22. November 2005
Bis zum heutigen Tag ist die Umgestaltung der Ressorts116 zu Beginn der zweiten Großen
Koalition in der bundesrepublikanischen Geschichte die bedeutendste während der
Kanzlerschaft Merkels. Diesbezüglich müssen zwei Aspekte des BKOrgErl angesprochen
werden.
Erstens ist die Wiederherstellung des BM für Wirtschaft und Technologie und des BM für
Arbeit und Soziales117 Hauptbestandteil der Umbildung. Entsprechend fallen die
Zuschnittsmaßnahmen aus. Der Mitverantwortliche für die Bildung des BMWA, Busse, drückt
sich elegant aus: die Erwartungen an das neue Ministerium seien in Hinblick auf die
Arbeitsmarktpolitik nicht erfüllt worden118. Mit der Trennung fallen die Bereiche Wirtschaft
an die Union und Arbeit an die Sozialdemokraten. Die Posten des Vizekanzlers und des
Außenministers fallen nicht – wie üblich – zusammen. Stattdessen wird zwar mit Steinmeier
114 Man erinnere in diesem Zusammenhang an Schmidt‐Preuß 2001 S.49. Es kann sowohl (1) an der Einsicht liegen, dass diese Wirtschaftsaufgaben im Finanzministerium deplatziert waren als auch daran, (2) dass Lafontaine bereits während der Schröder‐I‐Regierung seinen Platz geräumt hat. 115 Wolfgang Tiefensee (SPD, Verkehrsminister Merkel I) war vor seinem Ministeramt OB von Leipzig; die Verschiebung des Beauftragten‐Postens zum BMI wird im BKOrgErl vom 28. Oktober 2009 geregelt. 116 Organisationserlass vom 22. November 2005 siehe Anhang 117 Ehemals BM für Arbeit und Sozialordnung; es ergeben sich einige Aufgaben‐Veränderungen im Vergleich zu Kohl/Schröder I aufgrund der Hartz‐IV‐Reform 118 Vgl. dazu Busse 2006 S.260
26
(SPD) ein (damals) starker Mann Außenminister; allerdings erfährt das BM Arbeit und
Soziales eine Aufwertung, in dem Vizekanzler Müntefering diesen Posten übernimmt.
Man wollte wohl die Trennung beide Bereiche hervorheben. Die Entscheidung, die 2002er‐
Umbildung zum großen Teil rückgängig zu machen, überrascht nicht.
Was aber zweitens genannt werden muss, sind diejenigen Punkte, die eben nicht im Erlass
enthalten sind. Die Rede ist von der Installation des Kulturstaatsministers im Jahre 1998, die
das Bundeskanzleramt gestärkt hatte. Diese Umgestaltung von damals wird nicht rückgängig
gemacht. Ganz im Gegenteil: die Struktur des Kanzleramts ändert sich in die andere
Richtung. Belange der Migration, Flüchtlinge und Integration werden in Person eines
weiteren Staatsministers beim Kanzleramt (auch aus symbolpoltischen Überlegungen) „zur
Chefsache gemacht“. Zudem wird der Chef des Bundeskanzleramts zum Bundesminister
ernannt119. Letztere Strukturänderung generiert eine zuverlässige Stimme zugunsten des
Kanzlers am Kabinettstisch.
Somit erfolgt eine Revidierung organisationstheoretisch vorausgesagter Missgriffe (BMWA).
Eine Rückgabe der (in der Regel klassischen Ressort‐) Aufgaben an die Einzelministerien
findet nicht statt.
119 Steinmeier (damals beamteter Staatssekretär, SPD) war im Gegensatz zu Hombach als Leiter des Bundeskanzleramts kein Bundesminister
27
F Schluss
Die Untersuchung der Fallbeispiele bringt (in Verbindung mit den vorangegangen
organisationstheoretischen Überlegungen) mehrere wichtige Erkenntnisse hervor.
Erstens: Neuzuschnitte in der Regierungsorganisation aufgrund personeller Erwägungen
werden so bald wie möglich (in der Regel mit der nächsten Legislaturperiode, spätestens mit
dem nächsten echten Regierungswechsel) rückgängig gemacht.
Zweitens gilt dies meist nicht für innerministerielle Strukturen. Hervorzuheben ist
insbesondere das wuchernde parl.‐Staatssekretär und Beauftragtenwesen. Auf lange Sicht
entsteht ein Schaden für das Ministerium, verursacht durch Koordinations‐ und
Zuständigkeitsprobleme.
Drittens gilt die Aufblähung dieser funktional vorwiegend überflüssigen und inhaltsarmen
Postenapparate nicht für das Bundeskanzleramt. In diesem Fall stattet der Kanzler die
Staatsminister mit entsprechenden Ressortaufgaben aus den verschiedensten Ministerien
aus.
Viertens ist zwar dadurch der Versuch einer Machtmehrung seitens des Bundeskanzlers zu
erkennen; im Gegenzug hat er schon bei der Regierungsbildung an Einfluss verloren. Hier
sind die Regierungsfraktionen (aufgrund der immer wichtiger werdenden Koalitionsverträge)
die entscheidenden Kräfte.
Fünftens sind Skandale selten, haben aber dafür weitreichende Auswirkungen für Zuschnitt
und (wie im BSE‐Fall gezeigt) für die Struktur.
Es sei in Richtung Regierung angemahnt, die „Fragmentierung des Regierungsapparats“120 in
Westminister‐Manier zu stoppen und zurückzuführen. Dies wird nicht geschehen, was sich
auch mit Patronage seitens der Parteiführungen und der Posteneitelkeit seitens der
betroffenen Amtsinhaber121 begründen lässt.
120 Vgl. Derlien S.99: „Tendenz zur …“ 121 Würde etwa Wolfgang Zöller MdB (neben drei parl. StaatssekretärInnen und einem BeauftragtInnen) den gendergemainstreamten Posten des Bundesbeauftragten für Patientinnen und Patienten beim BM für Gesundheit (vgl. entspr. Organisationsplan) aufgeben?!?
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Einer schleichenden Degeneration der Einzelministerien wird der Ausbau des Kanzleramts
vom Kontrollzentrum zu einer aufgabenorientierten Entscheidungszentrale entgegengesetzt.
Spannend wird, was die Kanzler der nächsten Jahre aufgrund organisatorischer
Fehlentwicklungen „zur Chefsache“ machen müssen, weil sich die Ministerien dazu nicht in
der Lage sehen.
Schließt man politische Aspekte von der Betrachtung aus, lässt sich feststellen, dass sich in
Hinblick auf die Aufgabenfülle nur wenig ändert. Fast geräuschlos (mit wenigen Ausnahmen)
tauchen fortschrittsbedingte Aufgaben in den Ministerien auf. Zu ihrer Bearbeitung sind
meist nur Referate oder Unterabteilugen nötig.
Das Umweltministerium bleibt bis heute das einzig große neue Ressort. Es läge in der Natur
des BM für Arbeit und Soziales, sich um soziale Randgruppen oder unterstützungswürdige
Bevölkerungsschichten zu kümmern ‐ vielleicht in einem neuen Bundesministerium für
Arbeit und Soziales, Familien, Senioren, Jugend, Migranten, Flüchtlinge, Behinderte,
kriegsähnliche Hinterbliebene, Alleinerziehende und Frauen.
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