Die Regulierung des Schattenbankensektors Eine Bestandsaufnahme

Autor: Dr. Siegfried Utzig Ort: Berlin Datum: 25. Februar 2014

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Kennzeichen des Shadow Banking n  Mit der Kreditintermediation wird eine den Banken

vergleichbare Aufgabe erfüllt. n  Diese Leistung wird erstellt, indem (häufig) mehrere Akteure –

in der Regel über den Finanzmarkt – miteinander interagieren. n  Für die Akteure des Schattenbankensystems gelten weder die

bankaufsichtlichen Regulierungen, noch verfügen sie über den stabilitätssichernden Zugang zu Einlagensicherung und Zentralbankgeld.

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Herausforderungen einer Regulierung n  Schattenbankengeschäfte sind eher ein Element der globalen

und weniger der nationalen Finanzmärkte. n  Die einzelnen Marktakteure sind in hohem Maße miteinander

und mit dem Bankensystem verflochten. Ø  Die in nationale Gesetze umzusetzenden Regulierungen

müssen daher international kompatibel sein.

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Workstream I Workstream II Workstream III Workstream IV Workstream V

Umgesetzte oder in Umsetzung befindliche Regulierungen

EU

CRD II, CRD III, CRD IV, CRR IFRS 7, 10, 11, 12 EMIR

USA

Änderung der Bilanzierungsregeln zur Konsolidierung. (FAS) 166 und 167

Section 165 DFA

Section 619 des DFA (Volcker Rule)

EU

AIFMD UCITS EMIR

Verordnungsentwurf für Geldmarktfonds

USA

Ergänzungen zu Rule 2a-7 des Investment Company Acts. Einführung von Rule 22e-3

Vorschläge des FSOC nach Section 120 des DFA

Vorschlag der SEC

EU

AIFMD EMIR

USA

Bestimmung von Nicht-Banken-SIFIs nach Section 113 des DFA.

EU

CRD II, CRD III, Regulierungen wurden auf AIFMD und UCITS übertragen

USA

Section 941 des DFA sowie Section 15G of the Securities Exchange Act of 1934 (Exchange Act)

Regulation AB

Section 15(d) of the Exchange Act.

EU

Noch keine Maßnahmen ergriffen

USA

Tri-party Repo Infrastructure Reform Task Force der Fed

Monatlicher Bericht über die Marktgröße, die Zusammen-setzung der Sicher-heiten und der Margining Praktiken

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Workstream I Workstream II Workstream III Workstream IV Workstream V

Noch ausstehende Regulierungen

Aufsichtliche Limits für

Bankforderungen an

den Schattenbanken-

sektor (Großkredite)

Erhöhung von Eigen-

kapital-Anforderungen

von Bankforderungen

mit dem Schatten-

bankensektor (z. B.

Anrechnung von

Investments in Fonds)

EU

Bankenstrukturreform

Umsetzung der Regulierungsvor-schläge steht noch aus

Regulierungs-empfehlungen des FSB sind offen gestaltet. Kaum einzu-schätzen, welche weiteren Regulierungsschritte in EU oder USA ergriffen werden.

Entwicklung eines Prozesses zum inter-nationalen Informa-tionsaustausch zu Aktivitäten und Ein-heiten des Schatten-bankensektors

EU

Regulierung von ETF ist zu erwarten

Bestimmung von Non-Bank-SIFIs, Abwicklung und Restrukturierung von Nicht-Bank-Finanz-instituten

Keine Entwicklung von Standards zur Datensammlung und -aggregation

Einführung von Mindest-Haircuts

EU

Einführung eines zentralen Registers

EU-Wertpapiergesetz

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Workstream I: Regulierung der Beziehungen zwischen Banken und Schattenbankensektor FSB und EU folgen dem Ansatz einer indirekten Regulierung. Nicht die Schattenbankengeschäfte, sondern die Banken werden reguliert. Dies soll in drei Bereichen erfolgen: 1.  Die aufsichtliche Konsolidierung von Interaktionen der Banken

mit dem Schattenbankensystem. 2.  Die Einführung von aufsichtlichen Limits für Bankforderungen

an den Schattenbankensektor (Großkredite). 3.  Eine mögliche Erhöhung von Eigenkapitalanforderungen von

Bankforderungen mit dem Schattenbankensektor (z. B. Anrechnung von Investments in Fonds).

Baseler Ausschuss hat Regulierungsvorschläge erarbeitet.

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Workstream I: Regulierung der Beziehungen zwischen Banken und Schattenbankensektor Außerhalb des FSB Ansatzes fanden folgende Regulierungen statt: n  Reformen in der Bilanzierung verringerten für Banken die

Möglichkeiten, durch den Einsatz von Schattenbankeneinheiten die Größe ihrer Bilanz zu beeinflussen (IFRS 7, 10, 11, 12).

n  Die Eigenkapitalunterlegung für Geschäfte mit dem Schattenbankensektor wurden erhöht (CRD III).

n  Für Geschäfte mit den Schattenbanken wurde die Größen-begrenzung verschärft (CRR).

n  Durch eine Bankenstrukturreform sollen Engagements im Schattenbankensektor verboten werden.

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Workstream I: Fazit Positiv: n  Indirekte Regulierung leistet einen Beitrag zu einer größeren

Transparenz. n  Anreize zur Verfolgung risikoreicher Geschäftsmodelle werden

gedämpft. Negativ: n  Indirekte Regulierung kann zur Abwanderung von Geschäften

in den Schattenbankensektor führen. n  Im Falle unzureichender internationaler Koordination kann ein

internationales Wettbewerbsgefälle entstehen.

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Workstream II: Geldmarktfonds n  In der EU wurden Geldmarktfonds bereits vor Ausbruch der

Finanzkrise in der UCITS-Richtlinie reguliert.

n  IOSCO veröffentlichte Regulierungsempfehlungen im Oktober 2012.

n  Geldmarktfonds mit konstantem Net-Asset-Value (CNAV) stehen im Mittelpunkt des Regulierungsinteresses. §  IOSCO fordert, dass Geldmarktfonds zu einem variablen Net-Asset-

Value-Modell (VNAV) wechseln – „where such a move is workable“.

n  Im September 2013 veröffentlichte die EU-Kommission einen Verordnungsentwurf für Geldmarktfonds. Derzeit befasst sich das EU-Parlament damit.

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Workstream II: Fazit Positiv: n  Ziel der Regulierung von Geldmarktfonds soll es sein, eine

Wiederholung eines Runs wie 2008 zu vermeiden.

Negativ: n  NAV-Puffer und das Verbot von CNAV sind hierfür beide nur

bedingt geeignet. Sie tangieren nämlich nicht das Haupt-problem eines Runs im Finanzsektor – den „First-Mover-Advantage“.

n  Eigenkapitalanforderung des Kommissionsvorschlags schießt über das Ziel hinaus, da Geldmarktfonds damit aus dem Markt getrieben würden.

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Workstream III: Regulierung von Schattenbankeneinheiten n  Die EU-Kommission hat nach dem Ausbruch der Finanzkrise

relativ rasch Schritte zur Regulierung zuvor unregulierter Finanzinstitutionen ergriffen.

n  Mit der „Alternative Investment Fund Managers Directive“ (AIFMD) wurden bereits im Juni 2011 harmonisierte Regulierungsanforderungen für Institutionen eingeführt, die für das Management und die Verwaltung solcher Fonds verantwortlich sind.

n  Seit Juli 2013 müssen diese Regeln auf alle Hedge Funds, Private Equity Funds und sonstige Fonds angewandt werden.

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Workstream III: Fazit Positiv: n  EU hat mit der AIFMD ein Instrument geschaffen, das auch für

die Regulierung von Schattenbank-Einheiten anwendbar ist. Vergleichbar den Vorschriften des Baseler Ausschusses für Banken werden hier Kapital-, Liquiditäts- und Leverage-anforderungen definiert.

Offen: n  Vorschläge des FSB gehen weit über die bereits ergriffenen

Regulierungen von Schattenbankeneinheiten hinaus. n  Vielfalt der Schattenbanken-Einheiten, rechtliche Unterschiede,

nicht zuletzt aber auch wachsende politische Gegenwehr, lassen weiteren Weg offen erscheinen.

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Workstream IV: Verbriefungen n  In der CRD II werden Kreditinstitute dazu verpflichtet, zu

überprüfen, ob der Originator oder Sponsor der Transaktion einen Eigenbehalt von mindestens 5 % der verbrieften Forderungen besitzt. (Gilt auch für Solvency II, AIFMD und UCITS).

n  Mit der CRD III wurden zusätzlich die Eigenkapital-anforderungen für die aus Verbriefungen resultierenden Risiken verschärft. Dies gilt insbesondere für Wiederverbriefungen.

n  Unter der CRD II kann ein Kreditinstitut nur dann in eine Verbriefung investieren, wenn es ein umfassendes Verständnis der Risikocharakteristika der Verbriefung belegen kann. Da die CRD II von den Investoren diesen Nachweis auch während der gesamten Laufzeit einer Verbriefung verlangt, bedeutet dies, dass die Emittenten zu einer laufenden Berichterstattung verpflichtet sind.

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Workstream IV: Fazit Positiv: n  Sowohl nach Verständnis des FSB als auch der EU-Kommission

ist Regulierung der Verbriefung abgeschlossen.

Mögliche Probleme: n  Verbriefungsmärkte sind sowohl national als auch international

sehr heterogen. n  Es bestehen innerhalb und zwischen einzelnen Jurisdiktionen

Unterschiede hinsichtlich der verbrieften Aktiva und der Form der Emission.

n  Häufig ist die Emission von Verbriefung grenzüberschreitend, eine Konsistenz der verschiedenen nationalen Regulierungen ist daher unabdingbar, um die Integration der Märkte zu unterstützen und Wettbewerbsnachteile zu verhindern.

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Workstream V: Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe Die Regulierungsvorschläge des FSB lassen sich grob in drei Gruppen unterteilen: 1.  Verbesserung der Transparenz. 2.  Regulierung der wertpapiergedeckten Finanzierung. 3.  Strukturelle Aspekte der wertpapiergedeckten Finanzierung.

n  Zur Verbesserung der Transparenz sollen Aufsichtsbehörden die Sammlung von Daten über Repo-Geschäfte und Wertpapier-leihe merklich ausweiten.

n  Regulierungsempfehlungen umfassen Maßnahmen zu Cash Collateral und Re-Hypothecation.

n  Bezüglich Re-Use schlägt der FSB die Einführung von Mindest-Haircuts vor.

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Workstream V: Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe EU-Kommission hat in ihrer Mitteilung zu Shadow Banking die Notwendigkeit einer größeren Transparenz sowie die Sammlung zusätzlicher Daten aufgegriffen. n  Kommission folgt der Initiative der EZB zur Einführung eines

zentralen Registers, um detaillierte Daten über Repo-Geschäfte in der EU zu erfassen.

n  Kommission hat am 29. Januar 2014 einen Verordnungs-entwurf über die Meldung und Transparenz von Wertpapier-finanzierungsgeschäften veröffentlicht und folgt damit den Empfehlungen des FSB.

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Workstream V: Fazit n  Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe sind sowohl für

Kreditinstitute als auch für andere Marktteilnehmer von großer Bedeutung, um ihre Liquidität sicher zu stellen. Diese Bedeutung wird in Folge neuer Regulierungen, wie den neuen Eigenkapitalanforderungen und der Regulierung für Derivate, noch zunehmen.

n  Die empfohlenen Regulierungen, insbesondere in den Bereichen Re-Hypothecation und Re-Use, dürften sich aufgrund großer Unterschiede in den Rechtssystemen als schwierig erweisen.

n  Die Einführung von Mindest-Haircuts für Repo-Geschäfte zwischen regulierten Marktteilnehmern und Schattenbankeneinheiten soll dem Ziel dienen, die Prozyklizität der Repo-Geschäfte zu begrenzen. Ein eindeutiger Beleg für die prozyklische Wirkung von Haircuts wurde zumindest aus Sicht der Marktteilnehmer bislang aber nicht erbracht.

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Bundesverband deutscher Banken

Dr. Siegfried Utzig Direktor siegfried.utzig@bdb.de