1 Politisches System Schweiz Andreas Ladner Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern Föderalismus/Gemeindeautonomie

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Politisches System Schweiz

Andreas Ladner


Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern

Föderalismus/Gemeindeautonomie II

Prof. Dr. Andreas LadnerKompetenzzentrum für Public Management

Sommersemester 2005

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Andreas Ladner

3. Kantone und Gemeinden

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Andreas Ladner

Politische Feingliederung

Ebene Anzahl Einw. Höchstwert Einw. Tiefstwert

Kantone 26 1'211'647 (ZH) 15021 (AI)

Gemeinden ca. 2880 363'273 (Zürich) 22 (Corippo)

Einwohner total (2000) 7' 7'204'055

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Andreas Ladner

3.1 Kantone

www.badac.ch – Die Schweizer Kantone unter der Lupe (2005)

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Andreas Ladner

Bundesverfassung• Art. 1: Schweizerische Eidgenossenschaft

Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft

• Art. 3: KantoneDie Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.

• Art. 43: Aufgaben der KantoneDie Kantone bestimmen, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten erfüllen.

• Art. 47 Eigenständigkeit der Kantone• Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone.

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Andreas Ladner

Souveränität?

Nach heutiger Auffassung sind die Kantone keine souveränen Staaten mehr, sondern Gliedstaaten mit Selbstverwaltung. Sie besitzen Staatshoheit, soweit die Bundesverfassung nichts anderes bestimmt. „Bundesrecht bricht kantonales Recht“.

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Andreas Ladner

Einwohnerzahlen Kantone (2000)

ZH 1'211'647 BS 187'667BE 943'696 GR 186'744VD 620'294 NE 165'731AG 544'306 SZ 130'232

SG 449'399 ZG 99'388GE 408'820 SH 73'305LU 347'209 JU 68'794TI 310'215 AR 53'515VS 276'170 GL 38'546BL 260'036 NW 38'000SO 244'015 UR 35'246FR 236'339 OW 32'414TG 227'306 AI 15'021

Quelle: www.badac.ch

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Andreas Ladner

Ausgaben der Kantone insgesamt (1999)

Allgemeine Verwaltung; 5

Öffentliche Sicherheit; 8.5

Bildung; 24.7

Kultur und Freizeit; 2.1

Gesundheit; 16.3

Soziale Wohlfahrt; 18

Verkehr; 9.9

Umwelt und Raumordnung; 2.5

Volkswirtschaft; 6.4

Finanzen und Steuer; 6.5

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Andreas Ladner

Unterschiede zwischen eidgenössischen und kantonalen Politikstrukturen

• Kantone haben Volkswahl der Exekutive• Erweiterte und erfolgreichere direkte

Demokratie Keine zweite Parlamentskammer, schwache Stellung des Parlament

• Weniger formalisiertes vorparlamentarisches Verfahren, geringerer Einfluss der Wirtschaftsverbände

• Einfachere parteipolitische VerhältnisseLinder 1999: 156; Vatter 2002:

31 ff.

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Andreas Ladner

3.2Gemeinden

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Andreas Ladner

Bei den Gemeinden handelt es sich um Körperschaften, die gebietsmässig umgrenzt, mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und als rechtlich verselbständigte Verbände (mit Vermögensfähigkeit, eigenem Finanzhaushalt, eigenen Organen, mehr oder weniger weitreichender Organisationsgewalt) zu bezeichnen sind (Jagmetti 1972: 246 f.).

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Andreas Ladner

Gemeinden …

• sind im Rahmen von BV und Kantonsverfassungen selbständig.

• der äusserer Rahmen ihrer Aktivitäten und Befugnisse wird in erster Linie durch die kantonalen Gemeindegesetze festgelegt.

• ein Teil der Gemeindeaufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, bei einem grossen Teil der Aufgaben handelt es sich jedoch um übertragene Aufgaben.

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Andreas Ladner

Weitere Merkmale der Gemeinden

Kommunalisierung zwischen 14. und 19. Jahrhundert

Wandel vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip verlief nicht ganz ohne fremde Hilfe (Helvetik)

1874 Aufhebung aller politischen Vorrechte auf Gemeindestufe

1998 erstmals explizite Erwähnung in Bundesverfassung: Art. 50

Gemeindepluralismus

Finanz- und Steuerautonomie

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Andreas Ladner

Ausgaben der Gemeinden insgesamt (1999)

Allgemeine Verwaltung; 8.5

Öffentliche Sicherheit; 5.1

Bildung; 22.7

Kultur und Freizeit; 5.2

Gesundheit; 18.3

Soziale Wohlfahrt; 14.8

Verkehr; 7.4

Umwelt und Raumordnung; 8.8

Volkswirtschaft; 1.8

Finanzen und Steuer; 7.5

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Andreas Ladner

1-19Gemeinden

20-49Gemeinden

50-99Gemeinden

100-199Gemeinden

200 und mehrGemeinden

BS 3 UR 20 NE 62 LU 107 GR 208

AI 6 AR 20 TG 80 SO 126 AG 231

OW 7 GL 29 JU 83 VS 160 FR 202

NW 11 SZ 30 BL 86 ZH 171 TI 238

ZG 11 SH 34 SG 90 VD 382

GE 45 BE 400

Anzahl Gemeinden pro Kanton

Stand 2003

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Andreas Ladner

Gemeindegrösse (%)

Anteil Gemeinden

0

5

10

15

20

25

bis

249

250-

499

500-

999

1000

-199

9

2000

-499

9

5000

-999

9

1000

0-19

999

2000

0-49

999

5000

0-99

999

1000

00 u

nd m

ehr

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Andreas Ladner

Bevölkerung (%)

Bevölkerungsanteile

0

5

10

15

20

25

bis

249

250-

499

500-

999

1000

-199

9

2000

-499

9

5000

-999

9

1000

0-19

999

2000

0-49

999

5000

0-99

999

1000

00 u

nd m

ehr

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Andreas Ladner

Gemeindegrösse im internationalen Vergleich

1950 2001 VeränderungMittelwert

Grösse

UK 2028 433 -79% 137440Niederlande 1015 537 -47% 29542Dänemark 1303 276 -79% 19381Belgien 2669 589 -78% 17384Norwegen 744 435 -42% 10295Italien 7802 8100 +4% 7141Deutschland 33932 13854 -59% 5931Österreich 4065 2359 -42% 3437Schweiz 3097 2867 -7% 2488Frankreich 37997 36565 -4% 1615

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Andreas Ladner

Aktuelle Probleme und Reformtrends

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Andreas Ladner

Empirische Grundlage

Vier gesamtschweizerische Befragungen der

Gemeindeschreiber (1988, 1994, 1998, 2005)

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Andreas Ladner

Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten (CH, 1998)

0 20 40 60 80 100

Neue Armut/Fürsorgefälle

Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen

Betreuung von Asylsuchenden

Gemeindeexekutive

Zivilschutz

Gemeindepolizeiliche Aufgaben

öffentlicher Verkehr

Abfall/Entsorgung

Feuerwehr

Schulfragen

N=1989-2374

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Andreas Ladner

Zunahme der Leistungsgrenzen (CH, 1994-1998)

-4 -2 0 2 4 6 8 10 12

Betreuung von Asylsuchenden

Integration von Ausländern

Zivilschutz

Sport/Sportanlagen

Jugendfragen

Unterstützung älterer Personen

Neue Armut/Fürsorgefälle

medizinische Versorgung

Schulfragen

Wasserversorgung

Betreuung von Drogenabhängigen

Abwasser/Kanalisation

Abfall/Entsorgung

Bewilligung von Baugesuchen

Raum- und Zonenplanung

Umweltschutz

Unterstützung von Arbeitslosen

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Andreas Ladner

Leistungsgrenzenindex, nach Gemeindegrösse (CH)

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

1-99 100-249 250-499 500-1999 2000-4999 5000-9999 10000-

Gemeindegrösse

LG-I

ndex

LG-Index 94

LG-Index 98

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Andreas Ladner

Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Kandidatinnen und Kandidaten für

die Gemeindeexekutive

-249 60,3 61,3 300250-499 63,9 61,1 288500-999 69,7 68,2 3371000-1999 67,6 67,3 3242000-4999 68,1 75,9 3205000-9999 69,1 68,2 11010000-19999 62,9 58,1 6220000- 30,0 55,0 20

Alle Gemeinden 65,8 66,6 1761

Gemeindegrösse 1998 in Prozent 1994 in Prozent N

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Andreas Ladner

Grosser Bedarf an politischem Personal

• (ca.) 2900 Gemeinden

• 17‘500 Exekutivsitze +• 17‘500 Legislativsitze +• viele Kommissionsmitglieder

• = Total 150‘000 Personen

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Andreas Ladner

Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse

durchschnittliche Anzahl Personenmit einempolitischen Amt

durchschnittlicher Prozentanteil Amtsinhaber ander Einwohner-schaft

-249 16 12,5 186250-499 25 6,8 196500-999 34 4,8 2691000-1999 44 3,2 3082000-4999 69 2,3 2965000-9999 97 1,5 10610000-19999 119 0,9 5620000- 105 0,3 15

Alle Gemeinden 48 4,7 1432

Gemeindegrösse antwortende Gemeinden (N)

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Andreas Ladner

Verschiedene Reformbereiche

NPM PP- Partnership, Outsourcing

IKZ, Fusionen

Aufgaben-teilung Finanz- und Lastenaus-gleich

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Andreas Ladner

Zentrale Reformbereiche

• Aufgabenteilung (mit Finanzausgleich)

• Interkommunale Zusammenarbeit

• Gemeindefusionen

• New Public Management

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Andreas Ladner

Aufgabenteilung

• Schlüssel zu den Gemeindereformen

• Subsidiarität, Gemeindeautonomie

• Fiskalische Äquivalenz

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Andreas Ladner

Gemeindeautonomie

• Rechtlich: Handlungsspielraum im Bereich Gemeindeorganisation

• Wirtschaftlich: Pro Kopf-Ausgaben der Gemeinden

• Selbsteinschätzung Gemeindeschreiber

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Andreas Ladner

Giacometti (1952:19) unterteilt z.B. die Kantone in drei Gruppen

• grosse Autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG

• mittlere Autonomie: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, JU

• wenig Autonomie: FR, VS, VD, NE, GE.

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Andreas Ladner

Gemeindeautonomie (gem. Einschätzung der Gemeindeschreiber 1994,

Durchschnittswerte)

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

SC

HA

FF

HA

US

EN

OB

WA

LDE

N

ZU

G

TH

UR

GA

U

AR

GR

AU

BU

EN

DE

N

GLA

RU

S

WA

LLIS

NID

WA

LDE

N

BA

SE

L-S

TA

DT

UR

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AA

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LOT

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ST

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EN

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SC

HW

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BA

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ND

TE

SS

IN

FR

IBO

UR

G

LUZ

ER

N

JUR

A

NE

UE

NB

UR

G

GE

NF

Tot

al

1 = überhaupt keine Autonomie; 10 = sehr grosse Autonomie

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Andreas Ladner

Abnahme der Gemeindeautonomie gem. Gemeindeschreiber 1994, Anteil Gemeinden mit

Abnahme

0102030405060708090

100

NID

WA

LDE

N

LUZ

ER

N

NE

UE

NB

UR

G

JUR

A

OB

WA

LDE

N

ST

. G

ALL

EN

AP

P-I

NN

ER

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.

FR

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UR

G

BE

RN

SC

HW

YZ

SO

LOT

HU

RN

ZU

ER

ICH

AA

RG

AU

GR

AU

BU

EN

DE

N

VA

UD

AP

P-

TH

UR

GA

U

TE

SS

IN

GLA

RU

S

SC

HA

FF

HA

US

EN

ZU

G

UR

I

BA

SE

L-LA

ND

WA

LLIS

GE

NF

BA

SE

L-S

TA

DT

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Andreas Ladner

Der Kanton soll den Gemeinden in bestimmten Bereichen mehr Autonomie

zugestehen

Ja vs. nein, N = antwortende Gemeindeschreiber, 1998, ZH z.B. 120

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

BS

SG

GE LU VD ZH

TG

FR

AG

BE JU SO T

I

BL

SZ

SH

GR

VS

OW UR

AR AI

NE

GL

NW ZG

CH

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Andreas Ladner

In welchen Sachbereichen wünschen die Gemeinden zusätzliche Autonomie? Aufgabenbereich Anzahl In ProzentHochbau 820 66.1allgemeine Verwaltung 555 44.8Schule 476 38.4Tiefbau 451 36.4Abfall/Entsorgung 329 26.5Abwasser/Kanalisation 316 25.5Fürsorge/Sozialwesen 270 21.8Kultur, Erholung, Sport 174 14.0öffentliche Sicherheit 144 11.6Gesundheitswesen 112 9.0öffentlicher Verkehr 101 8.1Versorgungsbetriebe 88 7.1andere 97 7.8

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Andreas Ladner

In welchen Sachbereichen wünschen die Gemeinden eine Entlastung durch den Kanton?

Sachbereich Anzahl In ProzentFürsorge/Sozialwesen 718 60,9öffentlicher Verkehr 529 44,9Gesundheitswesen 469 39,8öffentliche Sicherheit 449 38,1Schule 415 35,2Abfall/Entsorgung 314 26,6Tiefbau 264 22,4allgemeine Verwaltung 193 16,4Abwasser/Kanalisation 178 15,1Kultur, Erholung, Sport 168 14,2andere 115 9,8Hochbau 105 8,9Versorgungsbetriebe 74 6,3

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Andreas Ladner

Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern:

• Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton.

• Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.

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Andreas Ladner

Zusammenarbeit

%-Anteil N

Zunahme der Zusammenarbeit 63 2445

CH

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Andreas Ladner

Zusammen-arbeit nach Sach-

bereichen

0 20 40 60 80 100

Schulfragen

medizinische Versorgung

Abwasser/Kanalisation

Abfall/Entsorgung

Zivilschutz

Unterstützung und Betreuungälterer Personen

Wasserversorgung

Feuerwehr

Unterstützung und Betreuungvon Arbeitslosen

NeueArmut/Fürsorge/Vormundschaft

öffentlicher Verkehr

Jugendfragen

Sportanlagen/Sport

Energieversorgung

Betreuung vonDrogenabhängigen

kulturelleVeranstaltungen/Kulturfragen

Wirtschaftsförderung

Häufigkeit in Prozent

seit mehr als 5 Jahren

seit weniger als 5 Jahren

Anzahl Gemeinden: N (CH) = 2391;

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Andreas Ladner

Probleme der Zusammenarbeit

• Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf.

• Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)

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Andreas Ladner

Fusionen (polit. Gemeinden)

%-Anteil N

Diskussion über Fusion 18.2 2432

Fusionsabsichten 7.9 2412

CH

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Andreas Ladner

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Andreas Ladner

Es gibt keine optimale Gemeindegrösse

• Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal.

• Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.

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Andreas Ladner

Grössenvorteile und mehr Professionalität

Aufgaben überschreiten Gemeindegrenzen

Abstimmung von Angebot und Nachfrage

Argumente für und gegen IKZ und FusionPro IKZ:

Contra IKZ:

Pro Fusion:

Contra Fusion:

Autonomieverlust

Demokratiedefizite

Fehlendes Kongruenzprinzip

Bürokratiegefahr

Bessere Qualität, tiefere Kosten

Ämter besser besetzt

Höhere Responsivität

Kanton wird entlastet

Höhere Standortattraktivität

Teurer

Aufgaben haben unterschiedliche Grössenoptima

Anonymisierung

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Andreas Ladner

Entwicklung

• Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL und AG

• Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner.

• Die Zukunft liegt bei FOCJ, Zweckgemeinden oder Zweckregionen?

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