Deutschland - OECD4 Kamerun 278 5 Indonesien 163 6 Indien 157 7 Sambia 135 8 Ägypten 134 9 Serbien und Montenegro 119 10 Türkei 104 Zehn Hauptempfänger von ODA/OA, brutto (Mio

Prüfbericht über die Entwicklungszusammenarbeit

Deutschland

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www.oecd.org

DACPrüfbericht über

die Entwicklungszusammenarbeit

ORGANISATION FÜR WIRTSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT UND ENTWICKLUNG

Prüfbericht über die Entwicklungszusammenarbeit

Deutschland

ENTWICKLUNGSAUSSCHUSS

ORGANISATION FÜR WIRTSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT UND ENTWICKLUNG

Die OECD ist ein in seiner Art einzigartiges Forum, in dem die Regierungen von 30 demokratischenStaaten gemeinsam daran arbeiten, den globalisierungsbedingten Herausforderungen imWirtschafts-, Sozial- und Umweltbereich zu begegnen. Die OECD steht auch in vorderster Linie bei denBemühungen um ein besseres Verständnis der neuen Entwicklungen und der dadurch ausgelöstenBefürchtungen. Sie hilft den Regierungen dabei, diesen neuen Gegebenheiten Rechnung zu tragen,indem sie Untersuchungen zu Themen wie Corporate Governance, Informationswirtschaft oderProbleme der Bevölkerungsalterung durchführt. Die Organisation bietet den Regierungen einenRahmen, der es ihnen ermöglicht, ihre Politikerfahrungen auszutauschen, nach Lösungsansätzen fürgemeinsame Probleme zu suchen, empfehlenswerte Praktiken aufzuzeigen und auf eineKoordinierung nationaler und internationaler Politiken hinzuarbeiten.

Die OECD-Mitgliedstaaten sind: Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland,Frankreich, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Korea, Luxemburg, Mexiko,Neuseeland, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz, dieSlowakische Republik, Spanien, die Tschechische Republik, Türkei, Ungarn, das VereinigteKönigreich und die Vereinigten Staaten. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften nimmtan den Arbeiten der OECD teil.

Über die OECD-Veröffentlichungen finden die Arbeiten der Organisation weite Verbreitung.Letztere erstrecken sich insbesondere auf Erstellung und Analyse statistischer Daten undUntersuchungen über wirtschaftliche, soziale und umweltpolitische Themen sowie die von denMitgliedstaaten vereinbarten Übereinkommen, Leitlinien und Standards.

Originalfassungen veröffentlicht unter dem Titel:

Titre de l’ouvrage en anglais

Titre de l’ouvrage en français

© OECD 2006

Nachdruck, Kopie, Übertragung oder Übersetzung dieser Veröffentlichung nur mit schriftlicher Genehmigung. Diesbezügliche Anträge sind zu

richten an: OECD Publishing: [email protected] oder per Fax (+33-1) 45 24 13 91. Die Genehmigung zur Kopie von Teilen dieses Werks ist einzuholen

beim Centre Français d'exploitation du droit de Copie, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, Frankreich ([email protected]).

Das vorliegende Dokument wird unter der Verantwortung des Generalsekretärs derOECD veröffentlicht. Die darin zum Ausdruck gebrachten Meinungen und Argumente

spiegeln nicht zwangsläufig die offizielle Einstellung der Organisation oder derRegierungen ihrer Mitgliedstaaten wider.

DAC-Prüfbericht Deutschland - © OECD 2005 3

Der Länderprüfungsprozess (Peer Review)

Der Entwicklungsausschuss der OECD (DAC) führt in regelmäßigen Abständen Prüfungen der indivi-duellen EZ-Leistungen der DAC-Mitglieder durch. Politik und Leistungen der einzelnen Mitglieder werden in etwa vierjährigem Turnus einer kritischen Prüfung unterzogen. Jährlich werden fünf bis sechs Program-me untersucht. Die OECD-Direktion Entwicklungszusammenarbeit (DCD) leistet analytische Unterstüt-zung und ist für Entwicklung und Beibehaltung des konzeptionellen Rahmens der Peer Reviews verant-wortlich.

Vorbereitet wird die Länderprüfung von einem Team, das sich aus Vertretern des Sekretariats zusam-mensetzt, die mit Regierungsbeamten aus zwei DAC-Mitgliedsländern – den designierten Prüfern – zusammenarbeiten. Das der Prüfung unterzogene Land legt ein Memorandum vor, in dem die wichtigsten Entwicklungen seiner EZ-Politik und -Programme dargelegt werden. Im Anschluss daran besuchen Ver-treter des Sekretariats und der prüfenden Länder die Hauptstadt des betreffenden Landes, um dort Gespräche mit Regierungsbeamten, Abgeordneten sowie Vertretern von Zivilgesellschaft und Nichtregierungsorgani-sationen zu führen und aus erster Hand Informationen über aktuelle Fragen im Zusammenhang mit den EZ-Leistungen des betreffenden DAC-Mitglieds einzuholen. Bei Besuchen vor Ort wird evaluiert, wie die wichtigsten DAC-Politiken, -Grundsätze und -Anliegen konkret umgesetzt werden, und es wird geprüft, welche Aktivitäten in den Partnerländern durchgeführt werden, insbesondere in Bezug auf Armutsbekämpfung, Nachhaltigkeit, Gleichstellung der Geschlechter sowie sonstige Aspekte der partizipativen Entwicklung, und wie die lokale Koordinierung der Entwicklungszusammenarbeit erfolgt. Eine jüngst eingeführte neue Maßnahme sind die „gemeinsamen Bewertungen“, bei denen die Aktivitäten mehrerer Mitglieder im Rahmen ein und derselben Mission vor Ort geprüft werden.

Das Sekretariat bereitet dann den Entwurf eines Berichts über die Entwicklungszusammenarbeit des betreffenden DAC-Mitglieds vor, der als Grundlage für die DAC-Prüfungstagung bei der OECD dient. Auf dieser Tagung beantworten hochrangige Beamte des zu prüfenden Mitgliedslands eine Reihe von Fragen, die von den DAC-Mitgliedern unter Leitung der Prüfer gestellt werden. Diese Fragen werden vom Sekretariat zusammen mit den Prüfern formuliert.

Die vorliegende Publikation enthält die wichtigsten Ergebnisse und Empfehlungen des Entwicklungs-ausschusses sowie den Bericht des Sekretariats, der von den Prüfern aus Frankreich und den Niederlanden für die Peer Review am 13. Dezember 2005 erstellt wurde.

Die OECD bedient sich zur Erreichung ihrer Ziele einer Reihe von Fachausschüssen, darunter des Entwicklungsausschusses, dessen Mitglieder sich zum Ziel gesetzt haben, den Gesamtbetrag der Leistungen an die Entwicklungsländer zu steigern und den Nutz-effekt der geleisteten Hilfe zu erhöhen. Zu diesem Zweck überprüfen die Ausschuss-mitglieder in regelmäßigen Abständen gemeinsam Höhe und Art ihrer Beiträge zu den bilateralen und multilateralen Programmen der Entwicklungszusammenarbeit und konsultieren einander über alle sonstigen einschlägigen Gesichtspunkte ihrer EZ-Politik.

Die Mitglieder des Entwicklungsausschusses sind: Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Spanien, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staaten und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften.

4 DAC-Prüfbericht Deutschland - © OECD 2005

Abkürzungen

AA Auswärtiges Amt ALNAP Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian ActionAURA Auftragsrahmen BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung BNE Bruttonationaleinkommen CAP UN Consolidated Inter-Agency Appeal (Konsolidierte Hilfsappelle der Vereinten

Nationen) CIM Zentrum für Internationale Migration und Entwicklung DAC Development Assistance Committee (Entwicklungsausschuss) DAAD Deutscher Akademischer Austausch Dienst DED Deutscher Entwicklungsdienst DEG Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH DIE Deutsches Institut für Entwicklungspolitik DSE Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung DSG Donor Support Group EEF Europäischer Entwicklungsfond EG Europäische Gemeinschaft ESF Europäischer Sozialfonds EU Europäische Union FAO Food and Agricultural Organisation (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation

der Vereinten Nationen) FZ Finanzielle Zusammenarbeit GAP Gemeinsame Agrarpolitik GHD Principles and Good Practice of Humanitarian Donorship (Grundsätze und

empfehlenswerte Praktiken der humanitären Hilfe) GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit HIPC Heavily indebted poor countries (Hoch verschuldete arme Länder) IDA International Development Association (Internationale Entwicklungsorganisation) IKRK Internationales Komitee vom Roten Kreuz InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmbH ISDR United Nations International Strategy for Disaster Reduction (Internationale

Strategie für Katastrophenvorsorge) KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau MDG Millenniums-Entwicklungsziele


NRO Nichtregierungsorganisation ODA Official Development Assistance (Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit) OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa PBA Programme-based approach (Programmorientierte Ansätze) PPP Public Private Partnership (Öffentlich-private Partnerschaften) PRS Poverty Reduction Strategy (Strategie zur Verringerung der Armut) SDPRP Sustainable Development and Poverty Reduction Programme (Programm für

nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung) SES Senior Experten Service GmbH SSR Security System Reform (Reform des Sicherheitssektors) TZ Technische Zusammenarbeit UN Vereinte Nationen UNDP UN Development Programme (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen) UNHCR UN High Commission for Refugees (Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der

Vereinten Nationen UN-OCHA UN Office for the Co-ordination of Humanitarian Affairs (Büro für die Koordination

humanitärer Angelegenheiten) VENRO Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen WEP Welternährungsprogramm WHO World Health Organisation (Weltgesundheitsorganisation) ZFD Ziviler Friedensdienst

Es galten folgende Wechselkurse: Euro je US-Dollar: 2000 2001 2002 2003 2004

1,0851 1,1166 1,0611 0,8851 0,8049

Verwendete Zeichen: €€ Euro ( ) Ganz oder teilweise vom Sekretariat geschätzt – Null 0.0 Unerheblich .. Kein Nachweis vorhanden ... Kein Einzelnachweis vorhanden, in der Gesamtsumme aber berücksichtigt n.z. Nicht zutreffend Leichte Abweichungen in den Summen sind durch Runden bedingt.


Übersicht über die deutsche ODA

DEUTSCHLAND

ODA, netto 2003 2004

Verän-derung 2003/04

Im Uhrzeigersinn

Jeweilige Preise (Mio. US-$) 6 784 7 534 11.1% Konst. Preise (2003, Mio. US-$) 6 784 6 788 0.1% Euro (Mio.) 6 005 6 064 1.0% ODA/BNE 0.28% 0.28% Bilateraler Anteil 60% 51% Öffentliche Hilfe (OA), netto

Jeweilige Preise (Mio. US-$) 1 181 1 434 21.5%

1 China 3962 Kongo, Demokr. Rep. 3143 Nicaragua 3074 Kamerun 2785 Indonesien 1636 Indien 1577 Sambia 1358 Ägypten 1349 Serbien und Montenegro 119

10 Türkei 104

Zehn Hauptempfänger von ODA/OA, brutto (Mio. US-$)

Bilaterale ODA, brutto, Durchschnitt 2003-2004, wenn nicht anders angegeben

Nach Sektoren

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Bildung, Gesundheit und Bevölkerung Sonstige soziale Infrastruktur Wirtschaftliche Infrastruktur

Produktion Sektorübergreifend Programmhilfe

Schuldenerlass Nothilfe Unaufgeschlüsselt

Nach Einkommensgruppe (Mio. US-$)

0

1 631

7801 311

1 337

206

LDC

Sonstige LIC

LMIC

UMIC

HIC

Nicht zugeordnet

Nach Regionen (Mio. US-$)

607

537

825

1 624

795

369

508

Subsahara-AfrikaSüd- undZentralasienSonstiges Asienund OzeanienNaher Osten undNordafrikaLateinamerika und KaribikEuropa

Unaufgeschlüsselt


Inhaltsverzeichnis

Wichtigste Ergebnisse und Empfehlungen des DAC ................................................................. 11 Bericht des Sekretariats ............................................................................................................... 21

Kapitel 1 Allgemeiner Rahmen und neue Politikorientierungen

Strategischer Kontext der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ............................................. 21 Das Engagement für die Entwicklungszusammenarbeit hat in Deutschland eine lange Tradition ..... ............................................................................................................................... 21 Armutsbekämpfung als überwölbendes Ziel ............................................................................. 22 Ein pluralistischer Ansatz in der Entwicklungspolitik .............................................................. 23 Neuorientierungen seit der DAC-Länderprüfung 2001 .................................................................. 24 Ein kontinuierlicher Prozess strategischer und organisatorischer Erneuerung .......................... 24 Ankerländer: ein neues Konzept der Zusammenarbeit mit wirtschaftlich fortgeschritteneren Entwicklungsländern ................................................................................................................. 26 Sensibilisierung der Öffentlichkeit ................................................................................................. 27 Kontinuität der EZ-Unterstützung durch die Politik ................................................................. 27 Wachsender Rückhalt in der Öffentlichkeit .............................................................................. 27 Stärkere Sensibilisierung der Öffentlichkeit .............................................................................. 28 Erwägungen im Blick auf die Zukunft ........................................................................................... 28

Kapitel 2 ODA-Volumen, -Kanäle und -Allokation

Gesamtes ODA-Volumen ............................................................................................................... 29 Verpflichtung zur Erhöhung der ODA-Leistungen ................................................................... 29 Die Erhöhung der realen ODA-Leistungen zu Gunsten der Entwicklungsländer stellt eine Herausforderung dar .......................................................................................................... 30 Bilaterale Zusammenarbeit: Politik und Allokation ....................................................................... 31 Änderungen in der Zusammensetzung der Finanziellen Zusammenarbeit ................................ 31 Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft ................................................................................ 32 Geographische Verteilung ......................................................................................................... 33 Sektorale Verteilung .................................................................................................................. 35 Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit .................................................................................. 36 Für eine stärkere Integration der multilateralen und bilateralen Zusammenarbeit .................... 36 Umfangreiche Beitragszahlungen spiegeln nicht unbedingt strategische Entscheidungen wider ............ .............................................................................................................................. 37 Erwägungen im Blick auf die Zukunft ........................................................................................... 38

Kapitel 3 Armutsbekämpfung und andere Schwerpunktbereiche

Armutsbekämpfung ........................................................................................................................ 41 In strategischer Hinsicht bedarf es einer klareren Ausrichtung ................................................. 42 Die armutsmindernde Wirkung muss gemessen werden ........................................................... 43


Anpassung der EZ-Abwicklungsmodalitäten ............................................................................ 44 Entwicklung des privatwirtschaftlichen Sektors ............................................................................. 44 Konfliktprävention und Friedensförderung .................................................................................... 46 Ein neuer, weitreichender Aktionsplan ...................................................................................... 47 Beispiele innovativer Initiativen ................................................................................................ 47 Herausforderungen bei der Umsetzung ..................................................................................... 48 Erwägungen im Blick auf die Zukunft ............................................................................................ 49

Kapitel 4 Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung

Der wachsende Konsens in Fragen der Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung ..................... 51 Potenzielle Herausforderungen im Bereich der Politikkohärenz in Deutschland ........................... 51 Rüstungsexporte ........................................................................................................................ 52 Exportkredite ............................................................................................................................. 53 Das deutsche Konzept für Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung ......................................... 54 Ein regierungsweiter Rahmen zur Förderung von Politikkohärenz ........................................... 54 Eine Grundsatzerklärung: Das Aktionsprogramm 2015 (AP2015) ........................................... 54 Politikkohärenz operationell gestalten: die Maßnahmen des BMZ ........................................... 55 Förderung verstärkter Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung in Deutschland ...................... 56 Erwägungen im Blick auf die Zukunft ............................................................................................ 58

Kapitel 5 Organisation und Managementsysteme

Organisation .................................................................................................................................... 59 Ein nationales „Netz“ deutscher EZ-Organisationen ...................................................................... 59 Der Organisationskern: BMZ, GTZ und KfW ................................................................................ 60 BMZ: „Politik- und Systemkoordination“ ................................................................................. 60 GTZ: „Technische Zusammenarbeit“ ........................................................................................ 61 KfW: „Finanzielle Zusammenarbeit“ ........................................................................................ 61 Organisatorische Herausforderungen ............................................................................................. 62 Dezentralisierung der Organisation ........................................................................................... 62 Erhöhung der organisatorischen Effizienz in den Zentralen ..................................................... 64 Beziehungen zwischen „Technischer“ und „Finanzieller“ Zusammenarbeit ............................ 64 Management ..... .............................................................................................................................. 66 Strategie- und Programm-Management .......................................................................................... 66 Personalmanagement ...................................................................................................................... 68 Evaluierungs-, Ergebnis- und Lernmanagement ............................................................................. 69 Erwägungen im Blick auf die Zukunft ............................................................................................ 70

Kapitel 6

Länderspezifische Aktivitäten

Länderspezifischer Kontext und Kernaussagen der DAC-Länderprüfung Deutschland ................ 73 Nicaragua ................................................................................................................................... 73 Äthiopien .... ............................................................................................................................... 73 Länderspezifische Pläne und Programme ....................................................................................... 75 Die deutsche Länderstrategie ..................................................................................................... 75 Die deutsche Sektorstrategie ...................................................................................................... 76 Außenstrukturen ............................................................................................................................. 77 Umsetzung in den Partnerländern ................................................................................................... 78


Projekt-/Programmansätze ........................................................................................................ 78 Technische Zusammenarbeit/Kapazitätsentwicklung ............................................................... 80 Monitoring und Evaluierung ..................................................................................................... 80 Die spezielle Frage der EZ-Wirksamkeit vor Ort ........................................................................... 81 Eigenverantwortung des Partnerlands ....................................................................................... 82 Partnerorientierung .................................................................................................................... 83 Harmonisierung ......................................................................................................................... 83 Ergebnisorientiertes Management ............................................................................................. 84 Gegenseitige Rechenschaftspflicht ............................................................................................ 85 Erwägungen im Blick auf die Zukunft ........................................................................................... 85 Anhang A DAC-Länderprüfung 2001 und Stand der von Deutschland seitdem

ergriffenen Maßnahmen ......................................................................................... 87

Anhang B OECD/DAC-Standardtabellen ............................................................................... 89

Anhang C Beurteilung der deutschen humanitären Hilfe......................................................... 97

Anhang D Deutsche Durchführungsorganisationen ................................................................ 109

Anhang E Organisationsplan des BMZ ................................................................................... 111

Anhang F Organisationsplan der GTZ .................................................................................... 113

Anhang G Organisationsplan der KfW .................................................................................... 115 Definition entwicklungspolitischer Schlüsselbegriffe .................................................................... 117 Literaturverzeichnis ........................................................................................................................ 121

Tabellen Tabelle 1 Zusammensetzung der Finanziellen Zusammenarbeit ............................................ 32 Tabelle 2 Kooperationsländer der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ......................... 34 Tabelle 3 PPP-Finanzierung ................................................................................................... 45 Tabelle 4 BMZ-Kohärenzagenda – die 14 Ziele ..................................................................... 56 Tabelle B.1 Finanzielle Gesamtleistungen ................................................................................. 89 Tabelle B.2 ODA nach Hauptkategorien .................................................................................... 90 Tabelle B.3 Bilaterale ODA, aufgeschlüsselt nach Regionen und Einkommensgruppen .......... 91 Tabelle B.4 Hauptempfänger bilateraler ODA ........................................................................... 92 Tabelle B.5 Bilaterale ODA nach Hauptverwendungszwecken ................................................. 93 Tabelle B.6 EZ-Leistungen im Vergleich ................................................................................... 94 Tabelle C.1 Aufbau der deutschen Etats für humanitäre Hilfe, 2005 ......................................... 100

Abbildungen Abb. 1 Überblick über das deutsche System der Entwicklungszusammenarbeit ............... 25 Abb. B.1 ODA-Nettoleistungen der DAC-Länder im Jahr 2004 (vorläufige Angaben) ........ 95


Kästen

Kasten 1 Das Aktionsprogramm 2015 ........................................................................................ 23 Kasten 2 Hilfe nach der Tsunami-Katastrophe im Indischen Ozean 2004 .................................. 30 Kasten 3 Die Strategie Deutschlands zur Erreichung der MDG ................................................. 43 Kasten 4 Gemeinsamer Kodex für den Kaffeesektor .................................................................. 46 Kasten 5 Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung in der Europäischen Union ..................... 52 Kasten 6 Reform der Aufbau- und Ablauforganisation des BMZ ............................................... 60 Kasten 7 Verstärkte Zusammenarbeit zwischen GTZ und KfW ................................................. 65 Kasten 8 Die herausragende Leistung der GTZ im Bereich des Wissensmanagements ............. 70 Kasten 9 Bilanz für Nicaragua .................................................................................................... 74 Kasten 10 Bilanz für Äthiopien ..................................................................................................... 74 Kasten 11 Deutschlands Konzept zur Budgethilfe ........................................................................ 79 Kasten 12 Die zwölf deutschen Grundregeln zur humanitären Hilfe im Ausland ........................ 98 Kasten 13 Bekämpfung der Ernährungsunsicherheit in Äthiopien ............................................... 106


Wichtigste Ergebnisse und Empfehlungen des Entwicklungsausschusses (DAC)

Allgemeiner Rahmen und derzeitige Orientierungen

Seit der DAC-Länderprüfung 2001 hat der Prozess der Neuorientierung des deutschen EZ-Konzepts an Dynamik gewonnen, was dessen Anpassung an das sich verändernde internationale Umfeld der Entwicklungspolitik und -praxis unter gleichzeitiger Berücksichtigung der DAC-Empfehlungen ermög-licht hat. Wie die meisten anderen Geber hat Deutschland sich verpflichtet, seine Mittel für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) zur Förderung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG) zu erhöhen und die Qualität der EZ im Einklang mit der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (2005) zu verbessern. Um den derzeitigen entwicklungspolitischen Heraus-forderungen begegnen zu können, werden weitere Anpassungen der deutschen EZ-Abwicklungs-modalitäten erforderlich sein. Die Bundesregierung ist bereit, diese Herausforderungen anzunehmen.

Die entscheidende Frage ist die Umsetzung der Armutsbekämpfungsagenda

Das Aktionsprogramm 2015 zur Armutsbekämpfung (AP2015), das zum Zeitpunkt der letzten DAC-Länderprüfung gerade vom Kabinett verabschiedet worden war, enthält eine ehrgeizige entwick-lungspolitische Agenda mit globaler Perspektive. Deutschland zählte zu den ersten DAC-Mitgliedern, die eine solche alle Regierungsebenen umfassende entwicklungspolitische Agenda verabschiedet haben, mit der insofern Neuland betreten wird, als die Armutsbekämpfung zur überwölbenden Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit und zu einem wichtigen Element aller nationalen Politikfelder erklärt wurde. Armutsbekämpfung ist nicht das einzige Ziel der deutschen Entwicklungspolitik; diese umfasst vielmehr auch die Friedensentwicklung und die Förderung einer sozial gerechten Globalisie-rung und orientiert sich am Prinzip der nachhaltigen Entwicklung. Der dem AP2015 zu Grunde liegende Ansatz, der von einer erweiterten Definition der Armutsbekämpfung ausgeht, sieht neben der sozialen Entwicklung auch Wirtschaftswachstum gepaart mit guter Regierungsführung als notwendig an, wenn bei den MDG Fortschritte erzielt werden sollen. Diese Vielzahl von Zielen und Themen könnte, obwohl sie in gewisser Weise eine Ergänzung zum AP2015 darstellt, Verwirrung bezüglich der prioritären EZ-Ziele Deutschlands stiften. Der Prozess der Festlegung der operationellen Implika-tionen eines so umfassenden Ansatzes zog sich bis 2004 hin, wo dann interne Monitoring-Regeln und ein mit Zeitzielen versehener Umsetzungsplan vereinbart wurden.

Im Rahmen ihrer Bemühungen um Erfüllung der internationalen Verpflichtungen, namentlich im Kontext der MDG, hat die Bundesregierung beträchtliche Fortschritte bei der Anpassung ihrer Politi-ken und Ansätze erzielt. Sie muss deren Umsetzung auf effektive und effiziente Weise beharrlich fortsetzen und dabei die Armutsbekämpfung noch stärker in den Mittelpunkt stellen. Deutschland verdient Anerkennung für sein Engagement in einer Reihe von Bereichen, die von anderen Gebern finanziell eher weniger unterstützt werden, wie insbesondere Regierungsführung und Umwelt. Die Herausforderung für Deutschland besteht nun darin zu zeigen, dass das Verhältnis zwischen direkten und indirekten Ansätzen der Armutsbekämpfung ausgewogen ist und sein breit angelegter Ansatz insgesamt die gewünschte Wirkung hat. Deutschlands Konzept im Hinblick auf Armutsbekämpfung und MDG ist mittlerweile grundsätzlich eng verknüpft mit seiner Strategie der Harmonisierung und Partnerorientierung, was eine vielversprechende Grundlage für eine wirksamere Armutsbekämpfungs-strategie bildet.


Straffung der institutionellen Strukturen

Das deutsche EZ-System ist multiinstitutionell. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) spielt eine zentrale Rolle und wurde 2003 umstrukturiert, um die bilateralen, multilateralen und sektoralen Zuständigkeiten besser miteinander zu verzahnen. Es stützt sich hauptsächlich auf zwei Durchführungsorganisationen, die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und die KfW Entwicklungsbank. Das gesamte Spektrum der deutschen Organisationen, die auf ODA-Mittel zurückgreifen, geht weiter über diesen organisatori-schen Kernbereich hinaus und umfasst mehr als 30 Institutionen, darunter andere Bundesministerien, staatliche Einrichtungen und Organisationen außerhalb des staatlichen Bereichs (politische Stiftungen, kirchliche Organisationen und Nichtregierungsorganisationen) sowie Bundesländer und Kommunen.

Angesichts der auf den Grundsätzen der Partnerschaft und Eigenverantwortung basierenden Ent-wicklungszusammenarbeit ist das deutsche EZ-Modell heute aus Partnersicht womöglich nicht mehr wirklich zweckmäßig. Die institutionelle Differenzierung zwischen Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit wie auch innerhalb der Technischen Zusammenarbeit hat weitreichende Konsequen-zen für den gesamten EZ-Prozess. Erstens besteht bei dem deutschen System, das auf einem breiten Spektrum von Organisationen, Instrumenten und Ansätzen beruht, die Gefahr, dass Konzepte und Programme von der Warte des Gebers her gestaltet werden. Zweitens nehmen die Erfordernisse der internen Koordinierung Zeit und Arbeitskraft der deutschen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen in Anspruch, die dann für wichtigere strategische Aufgaben fehlen. Und schließlich müssen sich die Entwicklungspartner mit einer Vielzahl von Organisationen und Verfahren auseinander setzen, was ihre häufig ohnehin begrenzte Kapazität unnötig strapaziert.

In den letzten Jahren hat das BMZ eine Reihe praktischer Maßnahmen ergriffen, um die ver-schiedenen deutschen EZ-Instrumente im Interesse eines funktionsfähigeren Systems besser miteinan-der zu verzahnen. Eine der Schlussfolgerungen der DAC-Prüfung lautet, dass das Potenzial für Effizienzsteigerungen innerhalb der bestehenden Struktur begrenzt ist. Damit Deutschland den der-zeitigen entwicklungspolitischen Herausforderungen wirksam begegnen kann, sind strukturelle Veränderungen unerlässlich. Die Modernisierung des traditionell zersplitterten deutschen EZ-Systems ist kein neues Thema und wurde im Laufe der Jahre sowohl innerhalb als auch außerhalb der deut-schen Entwicklungszusammenarbeit ausgiebig diskutiert. Mit der neuen Bundesregierung bietet sich möglicherweise die Chance, eine grundlegende Reform der Gesamtstruktur des deutschen EZ-Systems vorzunehmen und sich zugleich auch der damit zusammenhängenden komplexen Fragen politischer, finanzieller, administrativer und kultureller Art anzunehmen.

Empfehlungen

• Zur Verankerung der Armutsorientierung in seinem gesamten EZ-Programm wird Deutsch-land ermutigt, mit der Anpassung seiner Politiken und Ansätze fortzufahren. Insbesondere muss in die bilateralen Länderprogramme ein systematisches konsequentes Konzept für die Bewertung der Armutseffekte eingebaut werden, die von der ganzheitlichen deutschen Strategie der Armutsbekämpfung ausgehen.

• Die Bundesregierung wird ermutigt, ihre Reformbemühungen weiter mit dem Ziel zu ver-stärken, die einzelnen Strukturen der deutschen EZ zu einem geschlosseneren Ganzen zusammenzufügen und zu einem wirkungsvollen Motor des Entwicklungsfortschritts zu machen. Das könnte auch zur Abschaffung der zunehmend künstlichen Unterscheidung zwischen Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit beitragen.


• Die Erfüllung der internationalen Verpflichtungen setzt breite Unterstützung von Seiten des Staats und der Zivilgesellschaft voraus, unter Einbindung politischer Stiftungen, kirchlicher Organisationen und NRO. Deutschland sollte seine Öffentlichkeitsarbeit neu überdenken, um in der Bevölkerung generell für ein besseres Verständnis der Entwicklungsfragen und -ergebnisse zu sorgen, darunter auch der zu berücksichtigenden Aspekte bei der Wahl von Abwicklungs-modalitäten, die einer höheren EZ-Effektivität förderlich sind.

ODA-Volumen und -Verteilung

Sicherstellung der notwendigen politischen Unterstützung für die zugesagte Aufstockung der ODA-Leistungen

Die neue Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag erneut die seit langem bestehende Zusage Deutschlands bekräftigt, den VN-Richtwert von 0,7% für das Verhältnis zwischen ODA und Brutto-nationaleinkommen (BNE) zu verwirklichen, in Übereinstimmung mit der EU-Vereinbarung von Mai 2005, der zufolge Deutschland sich zum Ziel setzt, bis 2010 0,51% und bis 2015 0,7% zu erreichen. Dieses Engagement ist angesichts der insgesamt angespannten Haushaltslage und der Notwendigkeit, trotz schwieriger wirtschaftlicher und sozialer Reformen einen ausgeglichenen Bundeshaushalt zu erreichen, zu begrüßen. Trotz der parteiübergreifenden Unterstützung der deutschen Entwicklungs-zusammenarbeit und deren Fokussierung auf die Armutsbekämpfung wird eine wichtige Aufgabe für das BMZ darin bestehen, die notwendige politische Unterstützung für die Erhöhung des deutschen EZ-Budgets zu sichern. Dazu wird es vielleicht in der Öffentlichkeit einer überzeugenderen Darstellung der EZ-Aktivitäten und der Ergebnisse bedürfen, die dabei im heutigen Kontext der Globalisierung und der zunehmenden Interdependenz der Nationen erzielt werden.

Die Einhaltung seiner internationalen Verpflichtungen wird Deutschland bedeutende budgetäre Anstrengungen abverlangen. Um den ODA-Zielwert von 0,51% bis 2010 zu erreichen, müssten die ODA-Nettoleistungen auf 15,5 Mrd. US-$ steigen, was einer Verdoppelung ihres Niveaus von 2004 (7,5 Mrd. US-$) entspräche. Die deutschen ODA-Leistungen haben, nachdem sie zehn Jahre lang zurückgegangen waren, seit 2000 in realer Rechnung wieder leicht zugenommen, so dass sich das Verhältnis ODA/BNE von 0,27% auf 0,28% erhöhte. Angesichts seiner angespannten Haushaltslage beabsichtigt Deutschland, seinen längerfristigen Verpflichtungen nicht nur durch Bereitstellung zusätzlicher Haushaltsmittel, sondern auch durch Schuldenerleichterungen sowie die Mobilisierung von Ressourcen mit Hilfe neuer, innovativer Finanzierungsmechanismen nachzukommen. Jedoch dürften die Schuldenerleichterungen, die 2004 9% und 2002 und 2003 18% der gesamten ODA-Brutto-leistungen ausmachten, bis 2008 zurückgehen. Auch ist nach wie vor ungewiss, welcher Spielraum für die Mobilisierung von ODA-Ressourcen mittels innovativer Finanzierungsmechanismen besteht.

Die Realisierung des Zielwerts von 0,51% stellt eine doppelte Herausforderung dar, nämlich einmal Mobilisierung der notwendigen Ressourcen und zum anderen Schaffung der Voraussetzungen für einen wirksamen Einsatz dieser Mittel. Im Hinblick darauf muss die neue Bundesregierung noch einen Stufenplan zur Aufstockung der ODA-Leistungen erstellen und annehmen. Ein solcher Plan würde einen besseren Überblick über die voraussichtlichen künftigen Erhöhungen der ODA-Leistungen ermöglichen und für die Berechenbarkeit sorgen, die notwendig ist, um derart umfangreiche zusätzliche Ressourcen einzuplanen und wirksam einzusetzen. In dem Plan sollte klar festgelegt werden, wie weit das ODA-Wachstum über zusätzliche Haushaltsmittel und wie weit es mit Hilfe innovativer Finanzierungsinstrumente zustande kommen soll. Da die Perspektive eines rasch expan-dierenden ODA-Budgets Fragen im Zusammenhang mit der globalen Organisationskapazität aufwirft und zunehmenden Druck in Richtung auf eine Anpassung der Abwicklungsmodalitäten ausüben wird, sollte der Stufenplan für die Aufstockung der ODA-Leistungen auch Angaben darüber enthalten, wie


und nach welchen Allokationskriterien die ODA-Mittel vergeben werden sollen (Länder, Sektoren, Instrumente und Modalitäten, einschließlich Aufteilung zwischen multilateralen und bilateralen Leistungen). Ein solcher Plan wäre schließlich auch im Kontext der weltweiten Aufstockung der ODA-Mittel von Nutzen, wo es eines besseren Informationsaustauschs zwischen den Gebern bedarf, um die Berechenbarkeit der externen Ressourcen für die Entwicklungsländer wie auch die Komple-mentarität der geberseitigen Unterstützungsleistungen sicherzustellen.

Bei der derzeit zu beobachtenden Schwerpunktverlagerung zu Gunsten der ärmeren Länder bedarf es einer größeren strategischen Selektivität

Deutschland hat nie eine Präferenz für spezifische Ländergruppen bekundet. Auch wenn ein-geräumt wird, dass die ärmsten Länder auf die volle Unterstützung aller Geber angewiesen sind, erachtet Deutschland die Zusammenarbeit mit wirtschaftlich fortgeschritteneren Ländern im Hinblick auf die Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG) doch ebenfalls als unerlässlich, da 50% der armen Bevölkerung der Welt allein in China und Indien leben. Im Zuge der Ausrichtung auf die wirtschaftlich fortgeschritteneren Länder (so genannte „Ankerländer“), die für ihre Entwicklungs-finanzierung überwiegend Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten haben, beabsichtigt Deutsch-land, strategische Partnerschaften mit diesen Ländern einzugehen und dabei auch in größerem Umfang auf Marktmittel statt auf Haushaltsmittel zurückzugreifen. Die deutsche Entwicklungspolitik konzen-triert sich seit jeher stark auf Länder der mittleren Einkommensgruppe, die bis Anfang der 2000er Jahre mehr als 50% der bilateralen Leistungen empfingen. Auf die am wenigsten entwickelten Länder sowie andere Länder der unteren Einkommensgruppe entfallen heute über 50% der bilateralen ODA-Leistungen (was sich z.T. aus dem wachsenden Umfang der Schuldenerleichterungen erklärt).

Um die strategische Fokussierung der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit zu verstärken, konzentriert das BMZ seine Aktionen auf rd. 80 Kooperationsländer und in jedem dieser Länder auf eine beschränkte Zahl von Aktionsfeldern. Es wird unterschieden zwischen „Schwerpunktpartner-ländern“, in denen sich das BMZ auf möglichst nur drei Schwerpunktbereiche konzentrieren soll, und „Partnerländern“, in denen sich die Zusammenarbeit auf einen einzigen Schwerpunktbereich beschränkt. Nach wie vor ungelöst ist die Frage nach der optimalen Zahl von Kooperationsländern angesichts der von Deutschland eingegangenen Verpflichtung, die EZ-Wirksamkeit zu steigern und die Abwicklungsmodalitäten auf der Basis einer besseren geberseitigen Arbeitsteilung effizienter zu gestalten. Das BMZ prüft derzeit einen möglichen Katalog von Kriterien, deren Anwendung dazu beitragen könnte, den neuen Anforderungen der EZ-Wirksamkeit besser gerecht zu werden. Bei der Überprüfung der Liste von Kooperationsländern sollte das BMZ auch Überlegungen über den geeigne-ten Mix von Ländern und Instrumenten sowie die EZ-Abwicklungskapazität anstellen, die notwendig ist, damit Deutschland einen effektiven Beitrag zur Armutsbekämpfung und zur Verwirklichung der MDG leisten kann.

Auf dem Weg zu einer effektiveren multilateralen Zusammenarbeit

Die multilateralen Leistungen Deutschlands stellen gewöhnlich etwa ein Drittel der gesamten ODA-Bruttoleistungen dar, fielen aber 2004 auf Grund eines größeren Beitrags an die Weltbank höher aus (42%). In einer zunehmend globalisierten Welt misst Deutschland der multilateralen Zusammen-arbeit wachsende Bedeutung bei. Im Interesse der angestrebten Erhöhung der EZ-Wirksamkeit beabsich-tigt das BMZ ein Monitoring der Fortschritte der multinationalen Stellen bei der Umsetzung der international vereinbarten Entwicklungsagenda, insbesondere bei der Armutsbekämpfung und der Verwirklichung der MDG vor Ort. Die 2003 vorgenommene interne Neuorganisation des BMZ, bei der multilaterale, bilaterale und sektorale Kompetenzen innerhalb des Ministeriums zusammengefasst wurden, hat die Kohärenz zwischen der multilateralen und bilateralen Entwicklungspolitik verbessert.


Das verstärkte Augenmerk, das mittlerweile der Ergebnisevaluierung gilt, hat bislang noch nicht dazu geführt, dass derartige Evaluierungen als Maßstab für die Höhe der finanziellen Beiträge an die multilateralen Stellen zu Grunde gelegt werden. Deutschland unterstützt seit jeher die EZ-Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft (EG) und der Internationalen Finanzinstitutionen, erkennt aber an, dass die VN-Stellen in Anbetracht der Rolle, die ihnen bei der Lösung globaler Probleme zukommt, größere Unterstützung verdienen. Dieses verstärkte Interesse an multilateralen Institutionen hat seinen Ausdruck bislang aber weder in entsprechenden strategischen Überlegungen noch in Maßnahmen der Ergebniskontrolle gefunden. Was daher als erstes Not tut, ist eine klare multilaterale Strategie sowie ein organisatorisches Konzept, das auch die deutschen Durchführungsorganisationen mit einbezieht und ein systematischeres Monitoring der Ergebnisse der multilateralen Institutionen gewährleistet.

Empfehlungen

• Deutschland muss sich dringend der Frage der Umsetzung seiner ODA-Verpflichtungen annehmen. Das setzt voraus, dass die neue Regierung einen Stufenplan zur Aufstockung der ODA-Mittel festlegt, der sowohl dem Aspekt der Finanzierung als auch dem der Verwendung der zusätzlichen Mittel Rechnung trägt.

• Deutschland muss seine Bemühungen fortsetzen, in Bezug auf die geographische und thematische Ausrichtung seiner Entwicklungspolitik einen strategischeren Ansatz zu verfolgen, der dem überwölbenden Ziel der Armutsbekämpfung besser gerecht wird. Dazu sind weitere Überlegungen über das richtige Verhältnis zwischen Ländern der mittleren und Ländern der unteren Einkommensgruppen sowie über die Wahl des geeigneten Länder-/Instrumenten-Mix notwendig, damit Deutschland in der Lage ist, einen effektiven Beitrag zur Armutsbekämpfung und zur Realisierung der MDG zu leisten.

• Die stärkere Betonung der Performance der multilateralen Stellen könnte sich besser als bisher in einer entsprechenden Politik der Ressourcenallokation niederschlagen. Dafür könnte u.U. ein geeigneteres, die globalen Fonds umfassendes Rahmenkonzept für die multilaterale Zusammenarbeit auf der Basis von Methoden namentlich zur Bewertung der Effektivität erforderlich sein, vorzugsweise in Zusammenarbeit mit anderen Gebern.

Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung

Wachsendes Interesse auf politischer Ebene

Das generelle Interesse Deutschlands an Politikkohärenz hat seinen Ursprung in der deutschen Verfassung, und die Einhaltung der betreffenden Bestimmungen wird vom Kanzleramt aktiv verfolgt und koordiniert. Die Tatsache, dass Deutschland über ein eigenständiges Ministerium für Entwick-lungszusammenarbeit mit Kabinettsrang verfügt, ermöglicht ein aktives Engagement auf den höchsten Regierungsebenen, was in den vergangenen fünf Jahren zu einer Reihe spezifischer Erklärungen zur Politikkohärenz geführt hat (z.B. in Bezug auf Rüstungsexporte, Krisenprävention, Konfliktbeilegung, Friedenssicherung, Exportgarantien, Nachhaltigkeitsstrategie). Dem BMZ obliegt es auch, sämtliche Gesetzentwürfe der Regierung auf ihre entwicklungspolitische Wirkung hin zu prüfen. Die Bundes-regierung hat 2001 mit der Annahme des Aktionsprogramms 2015 (AP2015) ihre Verpflichtung auf ein kohärentes, ressortübergreifendes Konzept der Entwicklungspolitik erneut bestätigt. Das Aktions-programm erhielt jedoch erst 2004 eine feste organisatorische Struktur, als das BMZ eine „Kohärenz-agenda“ mit 14 prioritären Zielen vorlegte, die auch die Zuständigkeiten auf Referatsebene sowie einen ungefähren Zeitrahmen definierte. Das BMZ ist, auch dank zusätzlicher Ermutigungen seitens der EU und internationaler Gremien wie z.B. des DAC, daran gegangen, die Politikkohärenz im


Interesse der Entwicklung zu einer ihrer obersten Prioritäten zu machen, und dieses Thema nimmt nunmehr einen herausragenden Platz in den BMZ-Managementleitlinien für 2005 ein.

Die zunehmende Bedeutung, die der Politikkohärenz in Entwicklungsfragen beigemessen wird, hat eine solidere organisatorische Ausgangsbasis geschaffen, die es der Bundesregierung ermöglicht, ihre Aktionen in Deutschland und innerhalb der EU, auf internationaler Ebene und in den Entwick-lungsländern selbst systematischer und spezifischer an ausgewählten Kriterien auszurichten. Um dieses ehrgeizigere Konzept in die Praxis umzusetzen, bedarf es jedoch präziserer strategischer Orientierungen und zusätzlicher Ressourcen.

Bessere Umsetzung der Politikkohärenz in die Praxis: Vorgehensweise, Kapazitäten und Monitoring

Die vom BMZ 2004 beschlossene Kohärenzagenda stellt einen ersten Orientierungsrahmen dar, der mehr Klarheit in das konkrete Vorgehen in diesem weit gespannten Bereich bringen soll. Die darin gegenwärtig enthaltenen Zielvorgaben betreffen jedoch unterschiedliche Ebenen (Aktivitäten, Ergeb-nisse bzw. organisatorische Veränderungen), lassen eine Prioritätenordnung im Hinblick auf die verschiedenen Aktionen vermissen und setzen außerdem eine Klärung der zwischen ihnen bestehen-den Querverbindungen voraus. Es dürfte mittlerweile möglich sein, von prozeduralen Erwägungen zur Behandlung prioritärer, spezifisch die Politikkohärenz betreffender Probleme überzugehen. Das setzt ausgiebige Konsultationen sowie die Einbindung von Schlüsselpartnern voraus, wobei namentlich an Mitglieder des Parlaments, des Kanzleramts, anderer Ministerien sowie an bestimmte einflussreiche Vertreter der Zivilgesellschaft zu denken ist.

Das BMZ verfügt derzeit nur über begrenzte Kapazitäten für die Ermittlung und Analyse von Problemen im Bereich der Politikkohärenz wie auch für die entsprechende Aufklärungs- und Bildungs-arbeit. Bislang spielt nur eine kleine Zahl erfahrener Entwicklungsexperten eine aktive Rolle auf dem Gebiet der Politikkohärenz. Das BMZ sollte sich außerhalb des eigenen Hauses um die zusätzlichen Kompetenzen und Ressourcen bemühen, die notwendig sind, um seine diesbezüglichen Vorstellungen in die Tat umzusetzen. Zu diesem Zweck könnte es sich z.B. den Initiativen anderer bilateraler Geber oder denen der EG anschließen, die gegenwärtig ihr eigenes informelles Netzwerk aufzubauen sucht. Das würde die analytische Kapazität stärken und gleichzeitig die Fähigkeit verbessern, in der Öffent-lichkeit wie auch in politischen Kreisen Kräfte zur Förderung der Politikkohärenz zu mobilisieren.

Bislang beschränkt sich die Unterrichtung über Maßnahmen zur Unterstützung der Politikkohärenz im Wesentlichen auf die wenigen Informationen, die in den Zweijahresberichten über die Durchführung des AP2015 enthalten sind. Nachdem das BMZ jetzt über eine spezifischere handlungsorientierte Kohärenzagenda verfügt, wäre es gut, wenn gleichzeitig auch Vorkehrungen zur Dokumentierung der von Deutschland unternommenen Anstrengungen zur Verbesserung der Politikkohärenz auf nationaler Ebene wie auch vor Ort getroffen würden und darüber systematisch Bericht erstattet würde.

Empfehlungen

• Das BMZ sollte eine klarere und stärker handlungsorientierte Grundsatzerklärung über die Kohärenz der Entwicklungspolitik abgeben, damit die Aktionen auf nationaler Ebene besser auf spezifische Schwerpunktthemen ausgerichtet werden können und eine breitere Unterstützung in der Öffentlichkeit und auf politischer Ebene gefördert wird.

• Die Organisations- und Ressourcenprobleme des BMZ müssen angegangen werden, damit auf dieser Ebene die als prioritäres Ziel anerkannte Politikkohärenz konkret umgesetzt werden kann. Darüber hinaus können die derzeitigen Bemühungen Deutschlands um Teilnahme an


Netzwerken für Politikkohärenz, wie z.B. dem Netzwerk der EG, ein wirksames Mittel zur Stärkung seiner diesbezüglichen Kapazitäten sein.

• In Verbindung mit den bestehenden Monitoring-Vorkehrungen des AP2015 sollte die operatio-nelle Definition der Politikkohärenz in Form der BMZ-Kohärenzagenda zu einer besseren Kontrolle und Berichterstattung über die diesbezüglichen Fortschritte führen.

EZ-Management und -Umsetzung

Fortschritte bei der Steigerung der EZ-Wirksamkeit: Programme und Modalitäten

Wie die in der Erklärung von Paris verankerten Grundsätze zeigen, werden sich die DAC-Mitglieder zunehmend der Notwendigkeit bewusst, ihre nationalen EZ-Systeme zu überdenken und möglichst kreativ darauf hinzuarbeiten, dass sich diese Systeme fortan weniger von historischen oder nationalen Erwägungen als vielmehr von dem Bestreben leiten lassen, die EZ-Abwicklung vor Ort so effektiv wie möglich zu gestalten. Deutschland schließt sich diesen auf internationaler Ebene zu beobachtenden Tendenzen voll an und hat seinen Wunsch bekundet, sich besonders nachdrücklich hierfür einzusetzen. Es wurde auch bereits eine Reihe von Pilotinitiativen mit dem Ziel eingeleitet, das deutsche EZ-System zu modernisieren, u.a. dadurch, dass der Koordinierung der deutschen EZ-Aktivitäten vor Ort wieder größere Bedeutung beigemessen wird (z.B. durch Entsendung zusätzlicher BMZ-Mitarbeiter in die Botschaften, Einsatz von Länder- und Sektorteams unter der Leitung von Teamchefs bzw. Erstellung einer einzigen Länderstrategie, die für alle beteiligten Stellen gilt) oder auch durch den flexibleren Einsatz von Umsetzungsmodalitäten, die über das projektorientierte System hinausgehen, wie namentlich programmorientierte Ansätze (PBA) und Budgethilfe. Deutsch-land kann jetzt auf den hierbei gesammelten Erfahrungen aufbauen. Zu den sonstigen im Hauptteil des DAC-Prüfberichts enthaltenen Empfehlungen zählen die weitere Stärkung der Rolle der Referenten und Referentinnen für Entwicklungszusammenarbeit, die der Weisungsbefugnis des BMZ unterstehen, und die Entsendung zusätzlicher BMZ-Mitarbeiter an die Botschaften, die verstärkte Integration der Aktivitäten und Programme der deutschen Durchführungsorganisationen vor Ort sowie die Über-prüfung der derzeit praktizierten länderspezifischen Sektorstrategien, die zu einem einzigen, stärker an den Strategien der Partnerländer orientierten Dokument zusammengefasst werden könnten.

Die vorstehend beschriebenen Veränderungen betreffen großenteils die interne Funktionsweise des deutschen EZ-Systems. Deutschland wird, wenn es erst einmal über eine effizientere und besser koordinierte Außenstruktur verfügt, seine Bemühungen um Abstimmung seiner Systemanforderungen mit denen der anderen Partner vor Ort sicher fortsetzen wollen. Da die Situation von Land zu Land unterschiedlich ist, sollte es den lokalen Länderteams überlassen bleiben, in eigener Verantwortung darüber zu entscheiden, welcher Ansatz unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten der bestmögliche ist.

Die Beziehungen zwischen Außenstellen und Zentralen

Der Übergang zu einer organisatorisch stärker dezentralisierten Entwicklungszusammenarbeit und größerer EZ-Wirksamkeit auf lokaler Ebene bedingen eine Überprüfung der organisatorischen Beziehungen auf der Ebene der Zentralen und Außenstellen (z.B. zwischen dem BMZ und den Durch-führungsorganisationen, zwischen den einzelnen Durchführungsorganisationen, zwischen dem BMZ und dem Auswärtigen Amt) sowie des gesamten Spektrums der internen Verfahren, angefangen von der strategischen EZ-Planung bis hin zur Erstellung des jährlichen EZ-Budgets. Das BMZ fördert nunmehr einen Netzwerkansatz auf allen Ebenen, um die Bildung von Teams zu fördern, die pragmatisch alle einschlägigen Akteure einbeziehen und bei denen das Schwergewicht auf spezifischen Fragen operationel-


ler Art liegt. Hierbei handelt es sich um die ersten Schritte in Richtung auf eine Neuordnung des gesamten deutschen EZ-Systems. Auf längere Sicht dürfte die Konstituierung aktiver Teams über die bürokrati-schen Grenzen hinaus nach und nach zu einem besseren Verständnis der wirklich wesentlichen Beziehungen beitragen, was für eine Vereinfachung der Verfahren und Kooperationsmechanismen hilf-reich sein dürfte. Es wäre zu begrüßen, wenn diese Neugestaltung der organisatorischen Beziehungen bei den Zentralen wie auch den Außenstellen in ergebnisorientierter Sicht vorgenommen würde.

Von entscheidender Bedeutung sowohl für die interne Reform als auch für die Verbesserung der Beziehungen zu den externen Partnern ist die Rolle des deutschen EZ-Personals. Wegen der bisheri-gen institutionellen Zersplitterung des deutschen EZ-Systems wird der Personaleinsatz insgesamt nicht als Aufgabe dieses Systems angesehen. Die Personalplanung könnte sowohl proaktiver gestaltet als auch besser koordiniert werden, um eine optimale Allokation dieser Ressourcen sicherzustellen, insbesondere im neuen Kontext der Dezentralisierung und der von den Gebern auf internationaler Ebene angestrebten Effizienzsteigerung bei der Entwicklungszusammenarbeit.

Eine Besonderheit des deutschen EZ-Systems, die unter dem Gesichtspunkt der Außenstellen beson-dere Aufmerksamkeit verdient, ist die traditionelle Trennung zwischen „Technischer“ und „Finanzieller“ Zusammenarbeit, die im gegenwärtigen Umfeld, bei dem eher ganzheitliche Ansätze der Entwicklungs-zusammenarbeit angestrebt werden, zunehmend künstlich erscheint. Angesichts der Realitäten der EZ-Abwicklung vor Ort und der verstärkten Ergebnisorientierung kommt der Tatsache, dass Finanzie-rungsquellen und Abwicklungsstellen nicht identisch sind, weniger Bedeutung zu als der erwarteten Wirkung der EZ-Leistungen. In den letzten zehn Jahren hat Deutschland unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten vor Ort bewusst eine wichtige konzeptionelle Schwerpunktverlagerung dahingehend vorgenommen, dass der Technischen Zusammenarbeit zur Unterstützung des Kapazitäts-aufbaus nunmehr allgemein der Vorzug vor Technischer Zusammenarbeit im engeren Sinn gegeben wird. Diese Anstrengungen sollten fortgesetzt werden. Die Tatsache, dass Deutschland der Techni-schen Zusammenarbeit als einem Mittel zur Förderung der lokalen Kapazitätsentwicklung beträcht-liche Bedeutung einräumt, legt darüber hinaus den Schluss nahe, dass es in den Partnerländern eine führende Rolle bei Fragen des Aufbaus der lokalen Kapazitäten übernehmen könnte.

Es bedarf eines besseren Nachweises der erzielten Ergebnisse und einer Stärkung des Wissensmanagements

Deutschland hat die Effektivität seiner Monitoring- und Evaluierungsverfahren seit dem letzten DAC-Prüfbericht erhöht. Alle wichtigen EZ-Durchführungsorganisationen haben Anstrengungen unternommen, um die Qualität ihres Beitrags zum deutschen EZ-System, vor allem auf Projektebene, zu verbessern. Spezifischer gesehen sollte sich Deutschland jedoch verstärkt darum bemühen, Ergebnis-Monitoring und -Evaluierung von Anfang an in die Umsetzungsplanung mit einzubeziehen, einschließlich einer gegebenenfalls notwendigen Unterstützung beim Kapazitätsaufbau in den Partnerländern bzw. gemeinsamer Initiativen mit anderen Gebern. Das BMZ könnte sich insbesondere mit der Frage befassen, inwieweit das bislang nur locker koordinierte Monitoring-Netz fortan enger geknüpft werden kann, um einen kollektiven Lernprozess und ein effektiveres Management auf Systemebene zu fördern. Es wäre sinnvoll, sich hierbei auf die erfolgreichen Erfahrungen zu stützen, die jüngst mit der Bildung von Teams mit Vertretern verschiedener Durchführungsorganisationen bzw. mit den Arbeiten der GTZ auf Sektorebene gemacht wurden, die im Übrigen die Grundlage für einen künftigen sektorspezi-fischen Gedanken- und Erfahrungsaustausch zwischen den verschiedenen Stellen bilden könnten.

Empfehlungen

• Zur Unterstützung der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammen-arbeit und in Anbetracht der vorgesehenen Aufstockung seiner ODA-Leistungen sollte Deutschland verstärkte Anstrengungen zur besseren operationellen Integration seiner Außen-


stellen unternehmen. Es sollte die Zusammenarbeit mit anderen Gebern intensivieren, u.a. durch den Rückgriff auf EZ-Formen wie Budgethilfe und „delegierte“ Zusammenarbeit, wenn diese den örtlichen Gegebenheiten besser angepasst sind. Es sollten systematischer Ver-bindungen zu den Armutsbekämpfungsstrategien der Partnerländer hergestellt werden, und bei der Programmgestaltung sollte das Schwergewicht auf Sektorebene liegen.

• Die derzeitigen Initiativen zur operationellen Dezentralisierung sollten rascher vorangebracht werden und nach Möglichkeit über die bloße Koordinierung der deutschen EZ-Aktivitäten in den Partnerländern hinausgehen, indem das aktive Management delegiert und der Verantwor-tung der Referenten/Referentinnen für Entwicklungszusammenarbeit unterstellt wird. Das setzt eine neue Definition der Beziehungen zwischen BMZ und Auswärtigem Amt vor Ort voraus.

• Das BMZ sollte in Zusammenarbeit mit allen TZ-Stellen die Umsetzung der Maßnahmen ver-stärken, die darauf abzielen, den Kapazitätsaufbau mit Technischer Zusammenarbeit zu unterstützen. Das BMZ sollte erwägen, bei der Untersuchung dieser Fragen zusammen mit anderen Gebern auf lokaler Ebene die Federführung zu übernehmen.

• Alle Überlegungen über neue Ansätze für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit vor Ort müssen eine entsprechende Planung der Humanressourcen einbeziehen (Größe des Personal-bestands, Berufserfahrung, Kompetenzspektrum, Einsatzort, nötige Unterstützung seitens der Zentralen oder anderer Stellen).

• Das BMZ sollte sich verstärkt um die Harmonisierung der Evaluierungsaktivitäten der ver-schiedenen Stellen des deutschen EZ-Systems sowie um die Förderung des Lernprozesses innerhalb des Systems bemühen und sicherstellen, dass hierfür hinreichende Ressourcen bereitgestellt werden.

Humanitäre Hilfe

Die Notwendigkeit eines ganzheitlichen Ansatzes

Deutschland leistet einen wichtigen Beitrag zur Finanzierung humanitärer Hilfsaktionen. Betrachtet man die nationale Kapazität Deutschlands, seinen Status als G7-Mitglied und das angesichts der Ziele von 0,51% bzw. 0,7% zu erwartende Volumen seiner ODA-Leistungen, so wird das für humanitäre Zwecke vorhandene Potenzial jedoch nicht optimal genutzt. Auf die humanitäre Hilfe entfällt nach wie vor nur ein geringer Teil der deutschen EZ-Ausgaben. Nach Angaben des DAC beliefen sich die Aus-gaben für den Posten „Not- und Soforthilfe“ 2004 auf insgesamt 186 Mio. US-$, d.h. auf lediglich 2% der gesamten deutschen ODA-Leistungen, gegenüber einem DAC-Durchschnitt von 7%. Deutschland hat unter allen DAC-Mitgliedern den zweithöchsten Beitrag zur Tsunami-Katastrophenhilfe im Indischen Ozean mit Zusagen über 634 Mio. US-$ geleistet, die bis 2009 ausgezahlt werden sollen. Besonders wichtig war die auf politischer Ebene gegebene Zusicherung, bei diesen Zusagen Deutschlands handele es sich um zusätzliche Mittel. Wie für andere Geber wird auch für Deutschland die Heraus-forderung darin bestehen, diese Zusagen in Auszahlungen umzusetzen und gleichzeitig sicherzustel-len, dass hierdurch die in anderen Fällen erforderliche Nothilfe nicht eingeschränkt wird.

Eine Bewertung der deutschen EZ-Politik zeigt die Notwendigkeit auf, die EZ-Instrumente zu synchronisieren, zu aktualisieren und auf eine breitere Basis zu stellen, damit diese besser dem ganzen Umfang des Aktionsfelds gerecht werden, wie es sich aus den Grundsätzen und empfehlenswerten Praktiken der humanitären Hilfe (Priniciples and Good Practices of Humanitarian Donorship – GHD) ergibt. Es existiert keine umfassende Politik der humanitären Hilfe, an der sich die Akteure des deutschen EZ-Systems orientieren könnten. Die vom Auswärtigen Amt verwaltete humanitäre Hilfe konzentriert sich auf Maßnahmen der Soforthilfe. Abgesehen von den einschlägigen gesetzlichen


Bestimmungen und den zwölf Grundregeln gibt es keine detaillierten Finanzierungsgrundsätze. Die Mittel der humanitären Hilfe sind immer zweckgebunden und dürfen keiner Form der Konditionalität unterliegen, außer im Hinblick auf Rechnungsprüfung und Berichterstattung. Die Projekte profitieren in der Regel nur von kurzfristigen Finanzierungen und sollten im Idealfall innerhalb von sechs Monaten abgeschlossen sein. Für die vom BMZ verwalteten Mittel gelten verschiedene Verfahren. Dank eines 2005 eingeführten Haushaltstitels „Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe“ ist Deutschland nunmehr besser in der Lage, umfassender und flexibler bei humanitären Krisensituationen zu agieren.

Das deutsche System der humanitären Hilfe ist fragmentiert. Es fällt in die Zuständigkeit von zwei Ministerien, deren Kompetenzbereiche sich z.T. überschneiden. Diese Zersplitterung wird durch ein detailliertes und relativ rigides Budgetsystem noch verschärft. Auf der einen Seite ist das Auswärtige Amt für die Aktivitäten eines großen, unabhängigen Arbeitsstabs verantwortlich, der auf Soforthilfe spezialisiert ist. Auf der anderen Seite verfügt das BMZ über ein kleineres Referat für entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe mit einem breiten, weniger präzise definierten Mandat. Diese zweigleisige Managementstruktur hat zur Folge, dass die Summe der Einzelelemente kleiner ist als der potenzielle Gesamteffekt. Die Konsequenz ist, dass die verschiedenen mit humanitärer Hilfe befassten Stellen sowohl untereinander als auch von den anderen Abteilungen der beiden Ministerien isoliert sind. Das schränkt deren Fähigkeit ein, der komplexen Natur der heutigen Krisensituationen und Katastrophen gerecht zu werden, und beeinträchtigt somit die Effektivität der Hilfe. Auf diese Weise wird nicht nur die Synchronisierung von Aktionen im Rahmen der humanitären Hilfe, sondern auch deren Verknüp-fung mit der Entwicklungszusammenarbeit erschwert. Diese Herausforderung betrifft sämtliche Aspekte der Planung und Umsetzung, des Follow-up wie des entwicklungspolitischen Lernprozesses.

Die Stärke des gegenwärtigen Systems liegt in der rechtzeitigen Bereitstellung der Finanzmittel, doch gibt es in Bezug auf diverse andere Aspekte der Finanzierungsgrundsätze (Flexibilität, Voraus-berechenbarkeit) noch Spielraum für Verbesserungen. Deutschland sollte die Möglichkeit neuer Modalitä-ten für die Bereitstellung humanitärer Hilfe untersuchen, wie z.B. gemeinsame humanitäre Aktions-pläne und Korbfinanzierungen.

Empfehlungen

• Deutschland sollte eine umfassende Strategie der humanitären Hilfe auf der Basis der Grund-sätze und empfehlenswerten Praktiken für die humanitäre Hilfe (GHD) entwickeln. Eine solche Strategie sollte handlungsorientierte Leitlinien für die Beziehungen zwischen Zivil- und Mili-tärsektor, die Verringerung von Katastrophenrisiken wie auch umweltbezogene und soziale Aspekte enthalten.

• Parallel zur Aufstockung seiner ODA-Leistungen sollte Deutschland in Erwägung ziehen, seine Mittelallokationen für humanitäre Hilfe zu erhöhen. Deutschland sollte auch etwaige Mög-lichkeiten eines Rückgriffs auf neue Modalitäten der humanitären Hilfe prüfen, wie Korb-finanzierungen oder Beteiligung an Fonds für humanitäre Zwecke.

• Um bessere Voraussetzungen für einen erweiterten Ansatz der humanitären Hilfe zu schaffen, sollte Deutschland in Erwägung ziehen, eine stärkere Kohärenz aller Komponenten dieser Hilfe (Katastrophenverhütung und -vorsorge, Sofort- und Nothilfe, Rehabilitation und Wieder-aufbau) sicherzustellen, was durch ein gemeinsames Budget sicherlich erleichtert würde.

• Im Zuge der Ausweitung seiner humanitären Hilfe sollte Deutschland auch eine Ausdehnung seines Evaluierungssystems auf diesen Bereich erwägen. Ferner sollte Deutschland in Betracht ziehen, die Gesamtergebnisse seines Systems der humanitären Hilfe, d.h. unter Ein-beziehung sowohl des Auswärtigen Amts als auch des BMZ, zu evaluieren.


Bericht des Sekretariats

Kapitel 1

Allgemeiner Rahmen und neue Politikorientierungen

Strategischer Kontext der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Das Engagement für die Entwicklungszusammenarbeit hat in Deutschland eine lange Tradition

Deutschland hat in den letzten fünfzig Jahren der weltweiten Entwicklungszusammenarbeit eine wichtige Rolle als bilateraler Geber gespielt. Deutschlands Engagement für die Entwicklungs-zusammenarbeit beruht zum einen auf einer ethisch-humanitären Verantwortung und zum anderen auf dem Bestreben, zur Gewährleistung der menschlichen Sicherheit und zu einer friedlichen, gerechteren, ökologisch stabilen und wirtschaftlich prosperierenden Zukunft unserer Welt beizutragen. Ferner ist sich Deutschland als eine der reichsten Nationen der Welt, die ihrerseits im Rahmen des Marshall-Plans für den Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg in großem Umfang von ausländischer Hilfe profitiert hat, der ihr auf diesem Gebiet zukommenden Verantwortung bewusst. Jedoch haben auch andere außenpolitische Interessen die deutsche Entwicklungszusammenarbeit geprägt. Als Deutsch-land sich in den fünfziger und sechziger Jahren um internationale Anerkennung bemühte, erhielten fast alle Entwicklungsländer deutsche EZ-Leistungen. Aber auch handels- und wirtschaftspolitische Erwägun-gen spielten eine Rolle, was zu einer Konzentration auf Infrastrukturvorhaben führte. Im Laufe der Zeit rückte die Frage der Effektivität bei der Entwicklungszusammenarbeit in den Vordergrund, und die deutsche bilaterale Entwicklungszusammenarbeit erwarb sich einen guten Ruf auf Grund eines soliden technischen Fachwissens. Nichtregierungsorganisationen (NRO), kirchliche Organisationen und politische Stiftungen spielen über ihre Partnerschaften mit den entsprechenden Stellen in den Entwicklungsländern ebenfalls eine aktive Rolle.

Bei der letzten DAC-Länderprüfung im Jahr 2001 hatte die Bundesregierung gerade das Aktions-programm 2015 – Der Beitrag der Bundesregierung zur Halbierung extremer Armut (AP2015 – BMZ, 2001) verabschiedet. Dieses Programm stellte insofern eine wichtige Neuerung dar, als die Entwick-lungszusammenarbeit hierdurch ein eigenes Profil und eine eigene Vision erhielt. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit setzt an drei Ebenen an, der internationalen Ebene, der Ebene der Partnerländer und der Ebene in Deutschland selbst. Mit der Annahme einer globalen Strategie zur Armutsbekämpfung, die auf Grundsätzen wie Partnerschaft und gemeinsame Verantwortung beruht, wurde der multilaterale Charakter des deutschen Konzepts der Entwicklungszusammenarbeit logischer-weise verstärkt. Auf europäischer und internationaler Ebene bemüht sich Deutschland darum, Verän-derungen bei internationalen Ordnungssystemen, Übereinkommen und Institutionen anzustoßen, die den Entwicklungsländern nützen. Deutschland hat eine sehr wichtige Rolle als Fürsprecher einer stärkeren Einbindung der Entwicklungsländer in internationale Entscheidungsprozesse gespielt, z.B. durch sein Engagement bei den im Rahmen der Bretton-Woods-Institutionen geführten „Voice and Participation“-Diskussionen (bessere Mitbestimmungsmöglichkeiten für Entwicklungsländer) oder sein Eintreten für eine Stärkung der Position der Entwicklungsländer in Gremien wie dem Sicherheits-rat oder der Welthandelsorganisation. Deutschland hat ferner auch seine Fähigkeit bewiesen, eine


führende Rolle bei der Mobilisierung von Hilfe seitens der internationalen Gemeinschaft für Afghanistan nach dem Fall des Taliban-Regimes im Jahr 2001 zu spielen, indem es mehrere wichtige internationale Konferenzen zur Gestaltung der politischen Zukunft des Landes ausrichtete.

Seit 2001 konnte die Bundesregierung bei verschiedenen Gelegenheiten ihr Engagement für die Entwicklungszusammenarbeit unter Beweis stellen, was im Übrigen den Wert eines eigenständigen Ministeriums für Entwicklungszusammenarbeit unter der Leitung eines Ministers/einer Ministerin mit vollem Kabinettsrang unterstreicht; damit verfügt Deutschland über eine stabile Basis zur Wahrnehmung entwicklungspolitischer Interessen. Der Beschluss Deutschlands, die ODA-Leistungen anzuheben, bis sie dem von den Vereinten Nationen vorgegebenen Richtwert von 0,7% des Bruttonationaleinkommens (BNE) entsprechen, steht im Einklang mit seiner Unterstützung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG). In Anbetracht der insgesamt angespannten Haushaltslage und der Notwendigkeit, in einem Kontext schwieriger wirtschaftlicher und sozialer Reformen einen ausgeglichenen Bundeshaushalt zu erreichen, stellt dieser Beschluss ein bemerkenswertes Engagement dar, mit dem der in den neunziger Jahren beobachtete, zehn Jahre währende Abwärtstrend der ODA-Leistungen umgekehrt wird.

Armutsbekämpfung als überwölbendes Ziel

Das Ziel der deutschen Entwicklungspolitik besteht seit jeher darin, die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in den Entwicklungsländern zu verbessern. Die Ansätze und Maßnahmen zur Umsetzung dieses Ziels und die mehr operationellen Prioritäten werden regelmäßig aktualisiert. Seit Anfang der neunziger Jahre nimmt die Armutsbekämpfung einen herausragenden Platz in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ein. Deutschland zählte zu den ersten DAC-Mitgliedern, die konkret auf die Millenniumserklärung der Vereinten Nationen reagiert haben; so wurde 2001 eine umfassende entwicklungspolitische Erklärung zur Armutsbekämpfung, das Aktionsprogramm 2015 (AP2015), angenommen. Dieses Aktionsprogramm enthält eine ehrgeizige Agenda für die Entwicklungs-zusammenarbeit mit dem Schwerpunkt Armutsbekämpfung in globaler Perspektive. Die Bekämpfung der Armut wird darin zur überwölbenden Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit und zu einem wichtigen Element aller nationalen Politikfelder erklärt. Eine solche Agenda erfordert ein kohärentes Vorgehen in den Bereichen Umwelt, Landwirtschaft, Handel, Wirtschaft, Finanzen, Wissenschaft und Technologie, wobei auf globaler Ebene, in den Partnerländern wie auch in Deutschland selbst Verbesse-rungen zu Gunsten der armen Bevölkerungsgruppen erforderlich sind. Ein interessantes Charakteristi-kum des AP2015 ist das Bestreben, alle gesellschaftlichen Kräfte zu bündeln, um eine kollektive Verantwortung aller Bundesressorts, der Nichtregierungsorganisationen (NRO), der Kirchen und des privaten Sektors zu fördern.

Dem AP2015 liegt ein erweiterter Armutsbegriff zu Grunde, bei dem die entscheidenden Kriterien nicht einfach niedriges Einkommen, sondern auch Mangel, Verletzbarkeit, Ungerechtigkeit und Perspek-tivlosigkeit sind. Nach Auffassung Deutschlands müssen Anstrengungen zur Armutsbekämpfung den verschiedenen Ursachen der Armut zu Leibe rücken. Entsprechend der Vision einer globalen nach-haltigen Entwicklung bedarf es eines ganzheitlichen Ansatzes, um die sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Verhältnisse zu verbessern und die Stabilisierung der politischen Strukturen durch die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und friedlicher Konfliktbeilegung zu unterstützen. Mit seiner ehrgeizigen Zielsetzung erstreckt sich das Aktionsprogramm 2015 auf eine ganze Reihe um-fassender prioritärer Aktionsbereiche, die in Kasten 1 aufgezählt werden. In jedem der zehn prioritären Handlungsbereiche sind wiederum spezifische Aktionen (insgesamt 75) vorgesehen, aus denen sich die Maßnahmen ableiten, die die Bundesregierung auf verschiedenen Ebenen treffen könnte. Die operationellen Implikationen des Aktionsprogramms zu definieren und sie in regionale, sektorspezifi-sche und instrumentelle Prioritäten umzumünzen, war jedoch letztlich sehr viel schwieriger als ursprünglich erwartet. So wurden erst 2004 ein internes Monitoring und ein mit Zeitzielen versehener Umsetzungsplan vereinbart.


Kasten 1 Das Aktionsprogramm 2015

Die Bundesregierung ermittelte zehn prioritäre Bereiche, in denen sie als Beitrag zur Realisierung des Ziels, die weltweite extreme Armut bis 2015 zu halbieren, konkrete Schritte zu unternehmen gedenkt:

• Wirtschaftliche Dynamik und aktive Teilhabe der Armen erhöhen.

• Das Recht auf Nahrung verwirklichen und Agrarreformen durchführen.

• Faire Handelschancen für die Entwicklungsländer schaffen.

• Verschuldung abbauen – Entwicklung finanzieren.

• Soziale Grunddienste gewährleisten – soziale Sicherung stärken.

• Zugang zu lebensnotwendigen Ressourcen sichern – eine intakte Umwelt fördern.

• Menschenrechte verwirklichen – Kernarbeitsnormen respektieren.

• Gleichberechtigung der Geschlechter fördern.

• Beteiligung der Armen sichern – verantwortungsvolle Regierungsführung stärken.

• Konflikte friedlich austragen – menschliche Sicherheit und Abrüstung fördern. ________________________

Quelle: BMZ (2001).

Eine weitere Schwierigkeit hängt mit der Existenz sich überschneidender und gegenseitig nicht ausschließender Themenbereiche und Querschnittsaufgaben zusammen. Armutsbekämpfung ist nicht das einzige Ziel der Entwicklungspolitik; diese umfasst vielmehr auch die Friedenssicherung und die Förderung einer sozial gerechten Globalisierung (BMZ, 2005e) und orientiert sich am Prinzip der nachhaltigen Entwicklung. Deutschland hat sich jüngst für einen Ansatz entschieden, der auf das Recht auf Entwicklung abstellt, und ist bestrebt, die Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, zivilen und politischen Rechte der Menschen in den Partnerländern zu gewährleisten. Zu den Querschnittsthemen, die in allen deutschen bilateralen EZ-Programmen berücksichtigt, aber auch als eigenständige Themenbereiche betrachtet werden müssen, zählen: Armutsbekämpfung; HIV/AIDS-Vorsorge; Gleichstellung der Geschlechter; gute Regierungsführung und partizipative Entwicklung; Umwelt und Schutz der natürlichen Ressourcen; Konfliktprävention und Menschenrechte. Als mög-liche prioritäre Sektoren der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit sind insbesondere zu nennen: Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung; Friedensstiftung und Krisenprävention; Bildung; Gesundheit, Familienplanung und HIV/AIDS-Vorsorge; Trinkwasser, Wassermanagement sowie Abwasser- und Abfallbeseitigung; Ernährungssicherheit und Landwirtschaft; Umweltpolitik, Schutz und nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen; Wirtschaftsreformen und Entwicklung des marktwirtschaftlichen Systems; Energie; Transport und Kommunikation. Diese Themenbereiche stellen teils eine Ergänzung zum AP2015 dar, sind teils aber auch neu und können u.U. Verwirrung bezüglich der prioritären EZ-Ziele Deutschlands stiften.

Trotz der in Kapitel 3 beschriebenen Umsetzungsprobleme hat das AP2015 eine nützliche Dynamik zur Stärkung des Profils der Entwicklungspolitik auf der globalen politischen Agenda ausgelöst und den Status des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick-lung (BMZ) als eines glaubwürdigen offiziellen Partners gestärkt. Ferner stellt das Programm selbst eine nützliche Basis für eine bessere Kohärenz der Entwicklungspolitik dar (Kapitel 4).

Ein pluralistischer Ansatz in der Entwicklungspolitik

Auf Grund des föderalen Systems, das die gesamte deutsche Staatsverwaltung seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts charakterisiert, liegt auch dem Konzept der deutschen Entwicklungspolitik eine multiinstitutionelle Struktur zu Grunde (Abb. 1). Das BMZ spielt bei der politischen Entscheidungs-


findung eine zentrale Rolle und stützt sich hauptsächlich auf zwei Durchführungsorganisationen, die als die beiden Hauptpfeiler der deutschen bilateralen Entwicklungszusammenarbeit angesehen werden können, nämlich die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und die KfW Entwicklungs-bank (KfW). Das deutsche System zeichnet sich durch eine klare institutionelle Trennung zwischen „Finanzieller“ und „Technischer“ Zusammenarbeit aus, und die daraus resultierenden Konsequenzen (Strategien, Programme, Budgets) werden an anderer Stelle dieses Berichts (Kapitel 5 und 6) erörtert. Eine ausführlichere Beschreibung von Aufbau und Management des deutschen Systems der Entwick-lungszusammenarbeit findet sich in Kapitel 5, während Anhang D die Liste aller deutschen Institutio-nen enthält, die von ODA-Mitteln abhängig sind. Schließlich wird in Deutschland ein signifikanter Anteil der ODA-Leistungen von den Bundesländern bereitgestellt1.

Eine Besonderheit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ist die Rolle der politischen Stif-tungen. Es gibt sechs solcher Stiftungen, die den großen politischen Parteien angegliedert, bei der Durchführung ihrer Aktivitäten aber autonom sind2. Sie fördern die Entwicklung der Demokratie und die Achtung der Menschenrechte in den Entwicklungsländern mit Mitteln aus dem Bundeshaushalt für Entwicklungszusammenarbeit (Kapitel 2).

Neuorientierungen seit der DAC-Länderprüfung 2001

Ein kontinuierlicher Prozess strategischer und organisatorischer Erneuerung

Das Deutschland-Memorandum an den DAC (BMZ, 2005c) vermittelt ein gutes Bild von der entwicklungspolitischen Vision der Bundesregierung wie auch den künftig zu bewältigenden Heraus-forderungen. Die Bundesregierung ist fest entschlossen, die Änderungen vorzunehmen, die notwendig sind, damit sie besser in der Lage ist, ihre internationalen Verpflichtungen zu erfüllen, namentlich die Millenniums-Entwicklungsziele entsprechend dem AP2015, sowie die Agenda für die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, wie sie in der von der internationalen Gemeinschaft 2005 angenomme-nen Erklärung von Paris enthalten ist. Unter den wichtigsten strategischen Änderungen, die seit dem DAC-Prüfbericht von 2001 vorgenommen wurden, sind vor allem zu nennen:

• strategische Fokusverlagerung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf die MDG und Bemühungen um Ausrichtung der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit auf die von den Partnerländern selbst entwickelten Armutsbekämpfungsstrategien (PRS), einschließlich der Beteiligung an Gemeinschaftsfinanzierungsprogrammen (Kapitel 3 und 6);

• stärkere Fokussierung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit durch Konzentration auf eine begrenzte Zahl von Kooperationsländern und thematischen Schwerpunkten (Kapitel 2);

• stärkere Verzahnung von bilateralen und multilateralen Initiativen (Kapitel 2);

• Verfolgung eines ganzheitlichen Ansatzes, der die verschiedenen Instrumente der deutschen Entwicklungszusammenarbeit besser integriert (EZ aus einem Guss; Kapitel 5 und 6);

• Schwerpunktverlagerung auf Ergebnisse und Wirkung (Kapitel 5 und 6).

1. Der größte Teil der ODA-Leistungen der 16 Bundesländer besteht aus kalkulatorischen Studienplatzkosten (Kapitel 2),

während sich die aus dem regulären Haushalt bereitgestellten EZ-Mittel 2003 auf rd. 50 Mio. Euro beliefen (weniger als 10% der gesamten ODA-Beiträge der Länder).

2. Friedrich-Ebert-Stiftung (Sozialdemokratische Partei), Friedrich-Naumann-Stiftung (Freie Demokratische Partei), Hans-Seidel-Stiftung (Christlich Soziale Union), Heinrich-Böll-Stiftung (Die Grünen), Konrad-Adenauer-Stiftung (Christlich Demokratische Union), Rosa-Luxemburg-Stiftung (Partei des Demokratischen Sozialismus).


Abbildung 1 Überblick über das deutsche System der Entwicklungszusammenarbeit Die Prozentsätze in Klammern bezeichnen den Anteil an den gesamten ODA-Bruttoauszahlungen im Jahr 2003

* Dabei handelt es sich um BMVEL, BMVg, BMWA, BMBF, BMUNR, BMFSFJ, BMF, BMGS, BMI, BMJ, BMVBW und Bundes-

presseamt. ** Als ODA geltende Kapitalmarktmittel der KfW und Kapitalbeteiligungen der DEG.

Diese Neuorientierungen haben zu einer Reihe organisatorischer und managementbezogener Änderungen geführt, die in Kapitel 5 ausführlicher beschrieben werden. Dazu zählen u.a. die interne Umstrukturierung des BMZ, die Zusammenlegung einiger Organisationen, die Änderung der Auf-tragsvergaberegeln zwischen BMZ und Durchführungsorganisationen, die Überprüfung der Leitlinien für die Technische und Finanzielle Zusammenarbeit sowie eine verstärkte Präsenz vor Ort, namentlich durch Einführung von Länderteams und Schwerpunktkoordinatoren sowie eine kleine Erhöhung der Zahl von Fachkräften aus dem BMZ (Referenten und Referentinnen für Entwicklungszusammen-arbeit) in den deutschen Botschaften.

Alles in allem hat Deutschland in den vergangenen fünf Jahren beträchtliche Fortschritte erzielt, muss seine Anstrengungen aber noch verdoppeln, wenn es seine politische Verpflichtung zur Steige-rung der EZ-Wirksamkeit verwirklichen will, wie in den folgenden Kapiteln dargelegt wird. Vor Ort sieht sich Deutschland nach wie vor einer Vielzahl unterschiedlicher Herausforderungen gegenüber, wozu u.a. die verstärkte Ausrichtung der Entwicklungszusammenarbeit auf Armutsbekämpfungs-strategien (PRS), die Schwerpunktverlagerung auf programmorientierte Ansätze sowie die verstärkte Übertragung von Verantwortung an die Vertretungen vor Ort gehören. Das deutsche pluralistische System, das auf dem Nebeneinander eines Ministeriums für Entwicklungszusammenarbeit und gesonderter Durchführungsorganisationen beruht und die Trennung von Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit vorsieht, galt früher geradezu als Modell einer effizienten Arbeitsteilung, mag heute angesichts der ganzheitlichen Formen der auf Partnerschaft und Eigenverantwortung basierenden Entwicklungszusammenarbeit nicht mehr wirklich zweckmäßig sein. Der komplexe Charakter des

Bundesländer (9%)

Sonstige Bundes-

ministerien*(2%)

Sonstige Leistungen**

(2%)

Bundes-ministerium für Finanzen

EG-Haushalt(13%)

Schulden-erleichterung

(16%)

Auswärtiges Amt

Humanitäre und sonstige Hilfe

(4%)

Bundes-ministerium für wirtschaftliche

Zusammen-arbeit und

Entwicklung (BMZ)(54%)

Parlament

Bundesregierung (91%)

Led

igl ic

h B

MZ

-Hau

sha l

t

Finanzielle Zusammen-

arbeit:KfW 16%

Technische Zusammen-

arbeit: GTZ 9%

Zusammen-arbeit bei den

Human-ressourcen:

InWEnt, DED, CIM usw.

2%

Wirtschaftliche Zusammen-arbeit (PPP):GTZ, KfW &

DEG, CIM usw.2%

Nicht-regierungs-

organisationen: polit. Stiftungen, kirchl. Verbände

und NRO5%

Multilaterale Entwicklungs-institutionen

20%

Deutsche Durchführungsorganisationen der bilateralen EZ

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Multilaterale Entwicklungs-institutionen

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Deutsche Durchführungsorganisationen der bilateralen EZ


deutschen EZ-Systems ist nicht nur wegen der notwendigen internen Koordinierung kostenaufwendig, sondern erhöht auch das Risiko einer geberorientierten Ausrichtung der Programme und stellt eine zusätzliche Belastung für die Partnerländer mit ihren ohnehin begrenzten Verwaltungskapazitäten dar.

Die im Bericht über die DAC-Länderprüfung 2001 (OECD/DAC, 2001) formulierten Empfehlungen und die Fortschritte bei den daraufhin von Deutschland ergriffenen Maßnahmen sind in Anhang A aufgeführt. Mehrere Empfehlungen wurden im Rahmen des derzeit laufenden strategischen und organi-satorischen Erneuerungsprozesses berücksichtigt.

Ankerländer: ein neues Konzept der Zusammenarbeit mit wirtschaftlich fortgeschritteneren Entwicklungsländern

Die deutsche Entwicklungspolitik zielt nicht explizit auf spezifische Ländergruppen oder Regionen ab. Sie konzentriert sich seit jeher stark auf die Länder der mittleren Einkommensgruppe, wobei fünf Länder in der Regel zu den wichtigsten Empfängern deutscher ODA-Leistungen zählen: China, Indien, Indonesien, Ägypten und die Türkei. Deutschland beabsichtigt nicht, seine EZ-Leistungen ausschließlich auf die ärmsten Länder zu konzentrieren, auch wenn eingeräumt wird, dass die ärmsten Länder auf die volle Unterstützung aller Geber angewiesen sind. Es zeichnet sich jedoch ein Trend zu Gunsten von Niedrigeinkommensländern ab, was sich z.T. aus dem wachsenden Umfang der Schulden-erleichterungen erklärt.

Deutschland erachtet die Zusammenarbeit mit den wirtschaftlich fortgeschritteneren Ländern im Hinblick auf die Erreichung der MDG als unerlässlich – 50% der armen Bevölkerung der Welt leben allein in China und Indien, und diese beiden Länder stellen auch eine große Herausforderung für den Schutz der globalen Umwelt und die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen dar. Das BMZ (2004a) bezeichnete eine spezifische Gruppe von Ländern, die so genannten „Ankerländer“3, als Schlüsselpartner für die Verwirklichung der Ziele der weltweiten Armutsbekämpfung, Friedens-stiftung und sozial gerechten Gestaltung des Globalisierungsprozesses. Auf Grund ihres wirtschaft-lichen Gewichts und ihres politischen Einflusses spielen die Ankerländer eine zunehmend wichtige Rolle bei der Gestaltung der internationalen Politik in den jeweiligen Regionen wie auch zunehmend auf globaler Ebene. Das BMZ beabsichtigt, seine Zusammenarbeit mit dieser Ländergruppe an deren sich wandelnde Rolle im Kontext der Globalisierung anzupassen und verstärkt auf die soziale Kohäsion, den Schutz globaler öffentlicher Güter (vor allem im Bereich der natürlichen Ressourcen und der erneuerbaren Energien) sowie die Stärkung guter Regierungsführung und regionaler Sicherheit aus-zurichten.

Da viele dieser Länder Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten haben, plant Deutschland einen verstärkten Rückgriff auf innovative Finanzierungsinstrumente, wobei öffentliche Haushalts-mittel durch Marktmittel ersetzt bzw. ergänzt werden (Verbund- oder Mischfinanzierungen). Die Finan-zielle Zusammenarbeit sollte sich auf Projekte konzentrieren, die dazu beitragen, in technologischer Hinsicht neue Wege zu beschreiten, während die Rolle der Technischen Zusammenarbeit in der Wissensvermittlung liegen sollte. Die Bundesregierung beabsichtigt, die Partnerschaften mit diesen Ländern durch Verknüpfung der Entwicklungszusammenarbeit mit Initiativen in anderen Politikbereichen, wie z.B. Wirtschaft, Forschung, Technologie, Verbraucherschutz und Umwelt, zu intensivieren. Diese interessante Vision einer künftigen Zusammenarbeit mit den Ankerländern muss aber erst noch in strategische und programmatische Grundsätze umgesetzt werden.

3. Zu den Ankerländern, von denen die meisten derzeit „Kooperationsländer“ der deutschen EZ sind, zählen: China, Indien,

Indonesien, Pakistan, Thailand, Ägypten, Iran, Saudi-Arabien, Nigeria, Südafrika, Argentinien, Brasilien, Mexiko, Russ-land und Türkei.


Sensibilisierung der Öffentlichkeit

Kontinuität der EZ-Unterstützung durch die Politik

In den letzten zehn Jahren erfuhren die Orientierungen der deutschen Entwicklungszusammen-arbeit von allen parlamentarischen Gruppen und der amtierenden Regierung breite Unterstützung. Leitbild der deutschen Entwicklungspolitik ist seit Anfang der neunziger Jahre eine globale nachhaltige Entwicklung, ein Thema, das in der deutschen Zivilgesellschaft auf Resonanz stößt. Die Armuts-bekämpfung in den Entwicklungsländern wird ihrerseits auf breiter Basis unterstützt im Kontext der Globalisierung und der Interdependenz der Nationen mit den daraus resultierenden Implikationen für eine weltweit nachhaltige Entwicklung. Entwicklungsrelevante Themen waren Bestandteil der Programme fast aller politischen Parteien bei der Kampagne für die Bundestagswahlen im September 2005. Die parteiübergreifende Unterstützung der Armutsbekämpfung und die von Deutschland international eingegangenen Verpflichtungen dürften Garant für die Kontinuität der allgemeinen entwicklungspoli-tischen Orientierungen auch im Rahmen der neuen Regierung sein. Eine besondere Herausforderung wird darin bestehen, die politische Unterstützung für eine ODA-Aufstockung gemäß der internationa-len Verpflichtung Deutschlands sicherzustellen, wonach bis 2010 das Ziel von 0,51% und bis 2015 der Richtwert von 0,7% erreicht werden sollen. Zwar finden im Ausschuss des Bundestags für wirtschaft-liche Zusammenarbeit und Entwicklung (AWZ) intensive Debatten über die Entwicklungspolitik statt, doch ist der Einfluss dieses parlamentarischen Gremiums weniger bedeutend als der des Haushalts-ausschusses. Daher wird es für das BMZ von größter Bedeutung sein, eingehend darüber nachzudenken, wie es seine Arbeit im EZ-Bereich und die dabei erreichten Ergebnisse den politischen Entscheidungs-trägern am besten nahe bringen kann, um sich die notwendige politische Unterstützung für eine Erhöhung des deutschen EZ-Budgets zu sichern.

Wachsender Rückhalt in der Öffentlichkeit

Die öffentliche Wahrnehmung der Entwicklungszusammenarbeit hat sich in Deutschland in den letzten Jahren wesentlich verbessert, was im Gegensatz zum vorangegangenen DAC-Prüfbericht steht, der bei der EZ-Unterstützung durch die Öffentlichkeit seit den neunziger Jahren einen Abwärtstrend festgestellt hatte. Nach den Ergebnissen des jüngsten Eurobarometers (Europäische Kommission, 2005) zu urteilen, hält die große Mehrheit der deutschen Bürger es für wichtig, armen Menschen in den Entwicklungsländern zu helfen (für 50% der Befragten ist dies „sehr wichtig“ und für 41% „ziemlich wichtig“). Deutschland ist der EU-Mitgliedstaat mit dem höchsten Anteil an Befragten (90%), die davon überzeugt sind, dass ihre Regierung effektiv den armen Bevölkerungsgruppen in den Entwicklungsländern hilft. Dies zeugt von einer soliden Kenntnis und gutem Verständnis der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Trotz dieser insgesamt starken Unterstützung zeichnet sich aber ein etwas weniger positiver Trend ab, wenn es um das Leistungsvolumen geht. Bei der Frage nach dem Anteil der EZ-Mittel am öffentlichen Haushalt bezeichnen 37% der deutschen Bürger diesen Anteil als „mehr oder weniger angemessen“, 22% als „zu hoch“ und 25% als „zu gering“.

Die überwältigende Reaktion der deutschen Bevölkerung zu Gunsten der Post-Tsunami-Nothilfe und der Wiederaufbauanstrengungen für die Länder des Indischen Ozeans war mit Beiträgen von insgesamt 500 Mio. Euro ein weiterer Hinweis auf das starke Engagement der Öffentlichkeit. Es geht den deutschen EZ-Verantwortlichen jedoch darum sicherzustellen, dass die öffentliche Unterstützung nicht nur der Nothilfe, sondern auch der langfristigen Entwicklung gilt. Das BMZ ist sich der Notwen-digkeit einer kontinuierlichen Öffentlichkeitsarbeit bewusst, um sich der dauerhaften Unterstützung der Entwicklungszusammenarbeit seitens der Bürger zu versichern. Zu diesem Zweck versucht sie, die Bevölkerung kontinuierlich darüber zu informieren, worum es bei der Armutsbekämpfung und Steigerung der EZ-Wirksamkeit wirklich geht und wie sich die internationalen Aussichten entwickeln.


Stärkere Sensibilisierung der Öffentlichkeit

Um das Bewusstsein der Öffentlichkeit für die Notwendigkeit der Entwicklungszusammenarbeit zu stärken, hat das Parlament eine Erhöhung der BMZ-Mittel für entwicklungspolitische Bildungs- und Informationsarbeit (die sich 1998 auf 2,2 Mio. Euro beliefen) auf 10 Mio. Euro im Jahr 2005 bewilligt. Rund 60% dieser Mittel werden zur Unterstützung entwicklungspolitischer Bildungsvorhaben von NRO verwendet. Das BMZ arbeitet mit der Ständigen Kultusministerkonferenz der Länder im Hinblick auf die Einbeziehung entwicklungspolitischer Inhalte in die regulären Lehrpläne der Schulen zusammen. Weitere Aktivitäten erstrecken sich auf Informationskampagnen sowie die Herstellung von audiovisuellen Erzeugnissen und Printmedien. Das BMZ verleiht ferner alljährlich einen Preis an Journalisten, die mit ihrer Arbeit einen besonderen Beitrag dazu geleistet haben, die EZ-Thematik in den Blickpunkt des öffentlichen Interesses zu rücken.

Die entwicklungspolitische Bildungsarbeit hat auch eine dezentralisierte Dimension, bei der die Länder und Gemeinden eine wichtige Rolle spielen. Die Länder stellen Mittel für die entwicklungs-politische Aufklärungsarbeit von NRO bereit (3,4 Mio. Euro 2003 bzw. 6% der ODA-Leistungen der Länder, ohne kalkulatorische Studienplatzkosten). Das BMZ beteiligte sich 2001 an der Einrichtung der Servicestelle „Kommunen in der Einen Welt“, deren Aufgabe es ist, die Gemeinden bei ihren EZ-Anstrengungen durch Informations- und Beratungsleistungen sowie Aus- und Fortbildung zu unter-stützen. Die Bundesregierung rief Anfang 2005 die „Partnerschaftsinitiative“ als Teil der Initiative „Kommunen in der Einen Welt“ ins Leben, um Spenden von deutschen Gemeinden, NRO und Bürgern für die Tsunami-Opfer in Süd- und Südostasien zu sammeln. Ihr Ziel ist es, langfristige Partnerschaften zu schaffen, um so das Interesse der Bürger und Gemeinden an den Entwicklungsländern und ihre Aktionen zu Gunsten dieser Länder über die unmittelbaren Solidaritätsbekundungen in Form von Katastrophenhilfe hinaus in eine zukunftsfähige Perspektive zu stellen.

Das BMZ trägt zur allgemeinen entwicklungspolitischen Bewusstseinsbildung in Deutschland auch im Rahmen des hochrangig besetzten Dialogforums bei, das im Kontext des AP2015 mit dem Ziel initiiert wurde, gesellschaftliche Bündnisse zur Unterstützung der MDG zu schaffen. Das Dialog-forum 2015, das unter dem Vorsitz der Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick-lung seit 2002 fünfmal zusammengetreten ist, vereint eine Anzahl einflussreicher Persönlichkeiten namentlich aus Politik und Wissenschaft, Bundesländern, Handel und Wirtschaft, Zivilgesellschaft, Gewerkschaften und Medien. Diese Initiative könnte es sich eigentlich als Verdienst anrechnen, eine nützliche Dialogplattform ins Leben gerufen zu haben, doch fehlt es ihr an den operationellen Ver-knüpfungen, die notwendig wären, um dem Forum zu einer echten, bleibenden Wirkung zu verhelfen.

Erwägungen im Blick auf die Zukunft

• Die Bundesregierung hat mit ihren Bemühungen um Erfüllung ihrer internationalen Ver-pflichtungen, namentlich im Kontext der MDG, die richtige Neuorientierung ihrer Entwick-lungspolitik vorgenommen. Sie muss deren Umsetzung auf effektive und effiziente Weise beharrlich fortsetzen. Dabei sollte Deutschland – auch zur Wahrung der Politikkohärenz – die Armutsbekämpfung stärker in den Blickpunkt rücken.

• Die Erfüllung der internationalen Verpflichtungen, insbesondere die Aufstockung der ODA-Leistungen und die notwendige Anpassung der Umsetzungsmodalitäten, setzt eine breit fundierte Unterstützung sowohl auf Regierungsebene als auch seitens der Zivilgesellschaft, insbesondere der politischen Stiftungen, kirchlichen Verbände und NRO, voraus. Das mag ein Überdenken der Kommunikation sowie der Art und Weise erfordern, wie das Verständnis der Öffentlich-keit für Entwicklungsfragen und -ergebnisse allgemein geschärft werden kann. Darin ein-geschlossen sind auch Überlegungen darüber, wie die Umsetzungsmodalitäten so gestaltet werden können, dass die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit gesteigert wird.


Kapitel 2

ODA-Volumen, -Kanäle und -Allokation

Gesamtes ODA-Volumen

Mit einem ODA-Nettovolumen von 7,5 Mrd. US-$ im Jahr 2004 rangierte Deutschland als fünft-größter Geber hinter den Vereinigten Staaten, Japan, Frankreich und dem Vereinigten Königreich. Deutschlands ODA-Leistungen beliefen sich 2004 im Verhältnis zum BNE auf 0,28%, was mehr ist als der DAC-Gesamtdurchschnitt von 0,25%, aber weniger als der Durchschnitt der länderspezifischen ODA/BNE-Leistungen der DAC-Mitglieder von 0,42%.

Verpflichtung zur Erhöhung der ODA-Leistungen

Trotz seiner angespannten haushaltspolitischen Lage hat Deutschland jüngst im Koalitions-vertrag, der die Grundlage für die Politik der aus den Bundestagswahlen vom September 2005 hervor-gegangenen neuen Bundesregierung bildet, seine seit langem bestehende Zusage, das 0,7%-Ziel der Vereinten Nationen zu erreichen, erneut bekräftigt. Dieses Ziel soll gemäß der vom Europäischen Rat im Mai 2005 erzielten Einigung über die beschleunigte Verwirklichung der Millenniums-Entwicklungs-ziele bis 2015 erreicht werden, wobei ein Zwischenschritt von 0,51% für das Jahr 2010 vorgesehen ist. Vorher, d.h. bis 2006, muss Deutschland noch das auf dem EU-Gipfel in Barcelona 2002 festgelegte Ziel von 0,33% verwirklichen.

Deutschlands ODA erhöhte sich netto von 6,4 Mrd. US-$ im Jahr 2000 auf 6,8 Mrd. US-$ im Jahr 2004 (zu konstanten Preisen und Wechselkursen von 2003), während das Verhältnis zwischen ODA und BNE im gleichen Zeitraum von 0,27% auf 0,28% anstieg. Dies ist als eine zwar bescheidene, aber gleichwohl positive Entwicklung zu werten, mit der eine fast zehnjährige Phase rückläufiger ODA-Leistungen endete (vgl. die Graphik unter Tabelle B.1 in Anhang B)1. Um seine internationalen Verpflichtungen zu erfüllen, wird Deutschland allerdings noch größere Anstrengungen unternehmen müssen. Laut dem geltenden Finanzplan wird der BMZ-Haushalt im Zeitraum 2003-2007 um 8% steigen. Um den ODA-Zielwert von 0,51% bis 2010 zu erreichen, müssten die ODA-Leistungen auf 15,5 Mrd. US-$ erhöht werden, was im Vergleich zu 2004 einem Anstieg um 106% in realer Rech-nung entspräche. Die Bundesregierung ist dennoch zuversichtlich, das Ziel von 0,33% bis 2006 zu erreichen, und zwar hauptsächlich dank der erheblichen Anstrengungen für die Nothilfe und den Wiederaufbau in den von der Tsunami-Katastrophe betroffenen Ländern des Indischen Ozeans (Kasten 2) sowie der bereits eingeleiteten Schuldenerleichterungsmaßnahmen. Seine längerfristigen Zusagen – 0,51% für 2010 und 0,7% für 2015 – gedenkt Deutschland durch eine Aufstockung seiner Haushaltsmittel und Schuldenerleichterungen sowie durch die Mobilisierung von Ressourcen mit Hilfe neuer, innovativer Finanzierungsmechanismen zu erfüllen.

1. Das niedrigste ODA-Niveau überhaupt wurde in Deutschland 1998 mit 5,9 Mrd. US-$ bzw. 0,26% des BNE verzeichnet.


Kasten 2 Hilfe nach der Tsunami-Katastrophe im Indischen Ozean 2004

Reaktion und Zusagen Deutschlands: Wie in anderen DAC-Ländern auch lösten die gewaltigen Zerstörungen, die das Seebeben 2004 im Indischen Ozean verursachte, in Deutschland eine in diesem Umfang bislang noch nicht da gewesene Reaktion aus, sowohl was die von der Regierung zugesagten Mittel als auch was die Spenden der Öffent-lichkeit anbelangte. Die deutsche Öffentlichkeit und der private Sektor brachten über 600 Mio. US-$ auf, und die politische Führung folgte diesem Beispiel, indem sie weitere 600 Mio. US-$ für humanitäre Nothilfe und Wieder-aufbaumaßnahmen über einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren zusagte. Diese Zusage macht Deutschland im Rahmen der Tsunami-Hilfe zum zweitgrößten Geber unter den DAC-Mitgliedern.

Die Hilfsaktionen im Überblick: Bei den Zusagen der Bundesregierung handelte es sich um zusätzliche Mittel. Von der Gesamtsumme von 634 Mio. US-$ zahlte Deutschland 30 Mio. US-$ in den ersten neun Monaten nach der Katastrophe als Not- und Übergangshilfe aus. Diese Gelder bestanden ausschließlich aus Sondermitteln, die nicht in den bereits bestehenden Budgets vorgesehen waren, und liefen über VN-Einrichtungen im Rahmen des so genannten Flash Appeal. Not- und Übergangshilfe leisteten auch internationale und deutsche Nichtregierungsorganisationen, die Einsatzkräfte der Bundeswehr sowie die GTZ und die KfW. Parallel zur Nothilfe wurden Wiederaufbauanstrengungen eingeleitet. Gestützt auf die jeweiligen nationalen Wiederaufbaupläne der beiden Länder sagte die Bundesrepublik Indonesien 192 Mio. US-$ und Sri Lanka 148 Mio. US-$ zu. Weitere 294 Mio. US-$ wurden länderübergreifend zuge-sagt, wovon 57 Mio. US-$ für die Einrichtung eines Seebeben-Frühwarnsystems bestimmt waren. Die Bundesrepublik wird sich zudem an dem Multi-Donor Trust Fund beteiligen, der von der Weltbank treuhänderisch verwaltet wird. Für die Gesamtkoordination der deutschen Tsunami-Hilfe ist ein interministerieller Arbeitsstab zuständig.

Auftretende Probleme: Humanitäre Aktionen, wie sie als Reaktion auf Naturkatastrophen wie den Hurrikane Mitch und das Erdbeben von Bam gestartet wurden, können u.a. folgende Probleme aufwerfen: Zugesagte Mittel werden nicht immer tatsächlich bereitgestellt, bei den Aktivitäten werden häufig die lokalen Kapazitäten wie auch die Eigenverantwortung der jeweiligen Länder außer Acht gelassen, durch zweckgebundene Beiträge kann eine Art Lieferbindung eingeführt werden, die Nachhaltigkeit der Aktionen hängt schließlich davon ab, dass kontinuierliche Bedarfs- und Kapazitätsevaluierungen durchgeführt werden und dass in die Verringerung des Katastrophenrisikos investiert wird. Bis zum September 2005 waren 82 Mio. US-$ der von Deutschland zugesagten Summe ausgezahlt worden. Angesichts des beträchtlichen Umfangs seiner Zusagen wird für Deutschland ebenso wie für andere Geber die Herausforderung fortan darin bestehen, diese Zusagen in Auszahlungen umzusetzen und gleichzeitig sicherzustellen, dass hierdurch die in anderen Fällen erforderliche Nothilfe nicht eingeschränkt wird.

Im Bereich der Leistungserbringung sollte Deutschland weitere Anstrengungen zur stärkeren Konzentration seiner Aktionen unternehmen und auf lokale Trägerschaft setzen. Im Rahmen der Planung der Programme und Aktivitäten ist Sensibilität bei der Behandlung der verschiedenen Konflikte geboten, weshalb Deutschland seine neuen Methoden und Leitsätze in diesem Bereich in vollem Umfang einsetzen sollte. Bei der Auswahl der Auftragnehmer, bei Ausschrei-bungen und Beschaffungen sollte keine Lieferbindung bestehen, und lokale Unternehmen sollten bevorzugt werden. Ferner müssen Maßnahmen zur Verfolgung der Auszahlungen und zur Korruptionsbekämpfung konzipiert und die Verringerung des Katastrophenrisikos als klar artikuliertes Ziel integriert werden. Darüber hinaus sollte die Bundes-republik die von Gebergruppen gemeinsam durchgeführten Evaluierungen der Tsunami-Hilfe voll nutzen.

Die Erhöhung der realen ODA-Leistungen zu Gunsten der Entwicklungsländer stellt eine Herausforderung dar

Ein erheblicher Teil des jüngsten Anstiegs der ODA-Leistungen ist dem Prozess der Schulden-erlasse im Rahmen der HIPC-Initiative (Highly Indebted Poor Countries Initiative) zuzuschreiben. Die zur Lösung der Schuldenfrage bestimmten ODA-Leistungen erhöhten sich von 3-5% des gesamten ODA-Bruttovolumens im Zeitraum 2000-2001 auf 18% in den Jahren 2002 und 2003, bevor sie 2004 wieder auf 9% absanken. 2005 könnten sich die Schuldenerlasse für den Irak stark in den deutschen ODA-Leistungen niederschlagen: Bis zu 2,2 Mrd. US-$ davon könnten als ODA angerechnet werden, was 29% des ODA-Gesamtvolumens (Stand von 2004) entspräche2. Angesichts des Umfangs der Schuldenerleichterungen innerhalb der deutschen ODA war der Anstieg der ODA-Leistungen bislang kaum auf zusätzliche Haushaltsmittel zurückzuführen, mit denen neue Gelder in die Entwicklungsländer 2. Laut den Schätzungen des DAC-Sekretariats, unter der Voraussetzung, dass das IWF-Programm bis Ende 2005

genehmigt wird.


geflossen wären; allerdings könnten durch die Verringerung der Schuldendienstleistungen in den fraglichen Ländern u.U. Haushaltsmittel für Entwicklungszwecke freigesetzt werden (was davon abhängt, inwieweit die erlassenen Schulden zuvor tatsächlich bedient wurden).

Gemäß den Schätzungen der Bundesregierung werden die Schuldenerlassmaßnahmen wahr-scheinlich bis 2008 nach unten tendieren. Danach wird das ODA-Volumen durch Mobilisierung zusätzlicher Haushaltsmittel und Einsatz innovativer Finanzierungsinstrumente erhöht werden müssen. Im Hinblick darauf muss die neue Regierung noch einen Planungsrahmen für die Aufstockung der ODA-Leistungen erstellen und verabschieden. Ein solcher Planungsrahmen ist nötig, um einen besseren Überblick über den voraussichtlichen Anstieg der künftigen ODA-Leistungen zu gewinnen, umfangreiche zusätzliche Haushaltsmittel einzuplanen und dabei die Personalerfordernisse zur Ver-waltung eines rasch expandierenden Programms berücksichtigen zu können. Die Aufstellung eines solchen Plans scheint umso wichtiger, als Deutschland keinen Gesamtetat für die ODA-Leistungen hat3; das ODA-Gesamtvolumen wird ex post durch Addition der gemäß den DAC-Richtlinien als ODA anrechenbaren Auszahlungen der verschiedenen Ministerien und der Bundesländer berechnet.

Im Vergleich zu dem bescheidenen Wachstum der ODA-Leistungen in den vergangenen fünf Jahren ist die öffentliche Hilfe (OA) zwischen 2000 und 2004 rasch von 0,6 Mrd. US-$ auf 1,4 Mrd. US-$ gestiegen (Tabelle B.1). Deutschland spielte eine wichtige Rolle als Geber für die mittel- und osteuropäischen Länder sowie die ehemalige Sowjetunion. Da einige dieser Länder voraussichtlich der EU beitreten werden, ist es wichtig, dass Deutschland über den Umfang seines Engagements in dieser Region sowie Möglichkeiten zur Freisetzung von OA-Mitteln für ODA-Zwecke nachdenkt.

Bilaterale Zusammenarbeit: Politik und Allokation

Ungefähr zwei Drittel der deutschen ODA-Bruttoleistungen entfielen in der Vergangenheit auf die bilaterale Zusammenarbeit. Im Jahr 2004 belief sich der bilaterale Anteil an den deutschen ODA-Leistungen auf 58%, gegenüber 42% für die multilateralen Leistungen, die in diesem Jahr auf Grund umfangreicher Beitragszahlungen an die Weltbank höher ausfielen als üblich.

Auf die „Technische Zusammenarbeit“ entfielen 2004 28% der gesamten ODA-Bruttoleistungen (Tabelle B.2), womit sie weiterhin den wichtigsten ODA-Posten darstellt (bei rund einem Viertel davon handelt es sich um kalkulatorische Studienplatzkosten). Der Anteil der „Projekt- und Programm-hilfe“ an der ODA ist, wenn man die „neuen Entwicklungskredite“ hinzurechnet, die hauptsächlich zur Finanzierung von Projekten dienen, in Wirklichkeit höher als aus den Statistiken ersichtlich (13% statt 7%). Die „schuldenbezogenen Maßnahmen“ (9%) haben sich infolge der HIPC-Initiative zu einem wichtigen Instrument der ODA entwickelt. Der Posten „Not- und Soforthilfe“ ist mit 2% im Vergleich zum DAC-Durchschnitt von 7% relativ niedrig.

Änderungen in der Zusammensetzung der Finanziellen Zusammenarbeit

Seit der letzten DAC-Prüfung haben neue Entwicklungskredite sowohl in absoluter als auch in relativer Rechnung abgenommen: Sie verringerten sich von 905 Mio. US-$ (13% des ODA-Brutto-gesamtvolumens) im Jahr 2000 auf 607 Mio. US-$ im Jahr 2004 (8%), mit einem Tiefstand von 474 Mio. US-$ (7%) im Jahr 2003. Die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) erhalten grundsätz-lich nur Zuschüsse. Anderen Entwicklungsländern werden zinsverbilligte Kredite zu IDA-Konditionen

3. Der bestehende mittelfristige Ausgabenrahmen (der sich über das laufende sowie die vier folgenden Finanzjahre

erstreckt) gilt für den Haushalt des BMZ und bezieht sich weder spezifisch auf die ODA-Leistungen, noch erfasst er die Gesamtheit der ODA-Leistungen.


(Länder der unteren Einkommensgruppe) oder Standardkonditionen (sonstige Länder) eingeräumt. Für bestimmte Bereiche werden allerdings allen Entwicklungsländern Zuschüsse gewährt (z.B. für gezielte partizipative Armutsbekämpfungsmaßnahmen, Umweltschutz, Grundbildung und Berufsbildung sowie Gesundheitsversorgung einschließlich Bevölkerungsprogrammen). Folglich besteht über die Hälfte der für die Finanzielle Zusammenarbeit bestimmten Mittel in Deutschland aus Zuschüssen.

Der Großteil der Mittel für die Finanzielle Zusammenarbeit stammt zwar vom BMZ, die KfW mobi-lisiert jedoch zunehmend eigene Mittel, womit, wie aus Tabelle 1 ersichtlich, ein signifikanter Hebel-effekt auf die ODA-Leistungen entsteht. Die zusätzlichen Mittel beliefen sich 2004 auf 621 Mio. Euro (im Vergleich zu 392 Mio. Euro im Jahr 2001), wovon über 70% als ODA anzurechnen sind.

Tabelle 1 Zusammensetzung der Finanziellen Zusammenarbeit ODA/OA in Mio. Euro (2004)

BMZ-Haushaltsmittel Eigenmittel der KfW ODA/OA insgesamt

Zuschüsse Darlehen Darlehen ODA OA

Zuschüsse 685 (685) 685 0

Darlehen (zu IDA- und Standardkonditionen) 298 (295) 295 3

Entwicklungskredite (Misch- und Verbund-finanzierung, zinsverbilligte Kredite)2

321 (321) 461 (443) 764 18

Förderkredite (zu Marktbedingungen)3 160 (0) 0 0

Insgesamt 685 (685) 619 (616) 621 (443) 1 744 21

Anmerkungen: 1. In Klammern gesetzt sind die als ODA anrechenbaren Beträge. 2. Entwicklungskredite setzen sich aus BMZ-Haushaltsmitteln und KfW-Mitteln zusammen. Bei zinsverbilligten Krediten werden

Zuschüsse aus dem BMZ-Haushalt zur Senkung der auf KfW-Kredite zu zahlenden Zinssätze verwendet. Die daraus resultierenden Kredite sind gemäß den DAC-Richtlinien als ODA anrechenbar (die Zinszuschüsse selbst dürfen jedoch nicht als ODA verbucht werden, weil es sonst zu Mehrfachzählungen käme). Im Fall von Misch- und Verbundfinanzierungen werden KfW-Kredite durch aus BMZ-Haushaltsmitteln finanzierte Kredite ergänzt; die so entstehenden Darlehen entsprechen in Bezug auf den Vergünstigungsgrad den ODA-Kriterien.

3. Förderkredite werden den „sonstigen öffentlichen Leistungen“ zugerechnet.

Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft

In Deutschland erstreckt sich die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft auf ein breites Spektrum von Organisationen. Zwischen 1999 und 2003 lagen die an bzw. über Nichtregierungsorganisationen geleiteten ODA-Leistungen zwischen 439 und 471 Mio. US-$ (2002 wurde sogar vorübergehend eine Spitze von 514 Mio. US-$ erreicht) (Tabelle B.2), was rd. 6% des Bruttogesamtvolumens der ODA-Leistungen entspricht. Im Verhältnis zum BMZ-Budget erhöhten sich die Mittelbereitstellungen zwischen 1998 und 2005 von 9% auf 12%. In Bezug auf die Höhe der Fördermittel und die Finanzierungs-mechanismen unterscheidet das BMZ zwischen politischen Stiftungen (39% der gesamten Haushalts-linie für die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft), kirchlichen Organisationen (35%) und sonstigen Nichtregierungsorganisationen (rd. 20% bei Berücksichtigung verschiedener Unterkategorien wie Projekte in Entwicklungsländern, entwicklungsbezogene Bildungsarbeit, Soforthilfe usw.). Die Bundes-regierung beteiligt sich nicht an der Basisfinanzierung der zivilgesellschaftlichen Organisationen, sondern stellt ausschließlich Mittel auf Grund spezifischer Programmvorschläge zur Verfügung. Die Höhe der Fördermittel für politische Stiftungen wird vom Bundestag alle drei Jahre unter Einbeziehung fünf verschiedener Ministerien festgelegt. Das BMZ ist die wichtigste Finanzierungsquelle für Aktivitäten dieser Stiftungen in Entwicklungsländern. Darüber hinaus erhalten Nichtregierungsorganisationen gewisse Finanzmittel aus dem Etat für humanitäre Hilfe des Außenministeriums und aus den Haushalten der Bundesländer, wobei diese Mittel hauptsächlich für Aktivitäten im Bereich der entwicklungs-bezogenen Bildungsarbeit bestimmt sind.


Geographische Verteilung

Verstärkte geographische Konzentration

1998 beschloss das BMZ, die strategische Ausrichtung seiner bilateralen Zusammenarbeit durch Konzentration auf eine kleinere Gruppe von Kooperationsländern zu erhöhen und sich in jedem dieser Länder auf eine kleinere Zahl von Sektoren zu beschränken, um so die Effizienz und Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit zu steigern. In die damals aufgestellte Liste der Kooperationsländer fanden statt zuvor 120 nur noch rd. 70 Länder Eingang. Die Unterscheidung zwischen „Schwerpunkt-partnerländern“ und „Partnerländern“ hat keinen Einfluss auf die Höhe der Fördermittel, wirkt sich aber auf die Intensität der Zusammenarbeit und die Modalitäten der Programme aus. In Schwerpunkt-partnerländern will das BMZ das gesamte entwicklungspolitische Instrumentarium Deutschlands einsetzen und sich auf bis zu drei „Schwerpunktbereiche“ konzentrieren, wohingegen sich die Zu-sammenarbeit mit den Partnerländern auf einen Schwerpunktbereich beschränken soll. Die Umsetzung dieses Konzepts, einschließlich der Kriterien für die Auswahl der Schwerpunktpartnerländer und Schwerpunktbereiche, sowie seine Relevanz in Bezug auf die Armutsbekämpfung werden in Kapitel 3 und 6 erörtert.

2003 erhielten die Schwerpunktpartnerländer rd. 73% und die Partnerländer rd. 19% der gesam-ten aufschlüsselbaren bilateralen ODA. Das deutet auf einen hohen Konzentrationsgrad hin. Die übrigen 8% der für die bilaterale Zusammenarbeit bestimmten ODA-Leistungen verteilten sich allerdings auf über 60 Länder. Darin eingeschlossen waren hohe Beträge für Schuldenerleichterungen (insbesondere für die Demokratische Republik Kongo) und für humanitäre Hilfe (z.B. Irak und Sudan), die natürlich definitionsgemäß nicht ausschließlich den Kooperationsländern vorbehalten werden kann. Ihren jüngsten Jahresberichten zufolge sind die KfW und die GTZ, die beiden wichtigsten Durchführungsorganisationen, immer noch in 113 bzw. 131 Ländern tätig. Während die Zusagen für Finanzielle Zusammenarbeit in den letzten Jahren streng auf Kooperationsländer begrenzt waren (was darauf schließen lässt, dass hier ein schrittweiser Ausstieg eingeleitet wurde), gehen im Rahmen der Technischen Zusammenarbeit weiterhin relativ hohe Beträge an eine Reihe von Nichtkooperations-ländern4.

Nach wie vor ungelöst ist ferner die Frage nach der optimalen Zahl von Kooperationsländern, was einerseits an den begrenzten Kapazitäten des BMZ vor Ort (Kapitel 5) und andererseits an der Notwendigkeit liegt, durch eine bessere Arbeitsteilung unter den Gebern zu effizienteren Formen der Leistungserbringung zu gelangen. Die Liste der Kooperationsländer (Tabelle 2) wurde seit der letzten DAC-Prüfung nicht mehr umfassend überprüft und ist de facto länger geworden (84 Länder), wenn man die Transformationsländer (hauptsächlich Länder in Süd-, Mittel- und Osteuropa sowie der ehemaligen Sowjetunion) hinzurechnet, bei denen die Hilfe in den meisten Fällen ODA-anrechenbar ist. Das BMZ hat auch eine Reihe potenzieller Kooperationsländer identifiziert, mit denen eine entwicklungspolitische Zusammenarbeit derzeit nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Zudem könnte das Konzept der Ankerländer (Kapitel 1) das BMZ daran hindern, seinen geographischen Aktionsradius zu verringern, da es sich bei der Mehrzahl dieser Länder um wichtige Kooperations-länder handelt. Das BMZ hat einen Prozess der Überarbeitung der Länderliste im Hinblick auf die sich abzeichnenden Herausforderungen im Bereich der Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit und eine effizientere Arbeitsteilung unter den Gebern eingeleitet.

4. Das schloss im Zeitraum 2003-2004 Beträge in Höhe von 5-15 Mio. US-$ für den Libanon, Malaysia, Argentinien,

Venezuela, Angola, Kongo, Sudan, Togo und Simbabwe sowie von 28-38 Mio. US-$ für den Iran ein (hauptsächlich kalkulatorische Studienplatzkosten).


Tabelle 2 Kooperationsländer der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Schwerpunktpartnerländer Partnerländer

Europa

Türkei (bis 2007-08)

Nordafrika und Naher Osten

Ägypten, Jemen, Marokko, Palästinensische Gebiete Algerien, Jordanien, Syrien, Tunesien

Subsahara-Afrika

Benin, Burkina Faso, Kamerun, Äthiopien, Ghana, Kenia, Malawi, Mali, Mosambik, Namibia, Ruanda, Sambia, Senegal, Südafrika, Tansania, Uganda

Burundi, Côte d’Ivoire, Eritrea, Guinea, Lesotho, Madagaskar, Mauretanien, Niger, Nigeria, Tschad

Potenzielle Kooperationsländer: Angola, Kongo (Demokr. Rep.), Sierra Leone, Simbabwe, Sudan, Togo

Asien

Afghanistan, Bangladesch, China, Indien, Indonesien, Kambodscha, Nepal, Pakistan, Philippinen, Vietnam

Laos, Mongolei, Sri Lanka, Thailand, Timor-Leste

Potenzielle Kooperationsländer: Iran, Myanmar

Lateinamerika

Bolivien, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Peru Brasilien, Chile, Costa Rica, Dominikanische Republik, Ecuador, Guatemala, Kolumbien, Kuba, Mexiko, Paraguay

Potenzielle Kooperationsländer: Haiti

MOE-Länder + Neue Unabhängige Staaten (ehem. Sowjetunion)

Georgien Armenien, Aserbaidschan, Kasachstan, Kirgisistan, Tadschikistan, Usbekistan

Sonderstatus: *Belarus, *Russische Föderation, *Ukraine

Südosteuropa (Stabilitätspakt)

Albanien, Bosnien und Herzegowina, Mazedonien

Serbien (einschl. Kosovo) und Montenegro, *Bulgarien (2006), Kroatien (2009), *Rumänien (2006)

Sonderstatus: Moldau

* Leistungen an diese Länder gelten nicht als ODA5

Anmerkung: Ankerländer sind fettgedruckt (zu ihnen gehören ferner Argentinien und Saudi-Arabien).

Es zeichnet sich eine Verlagerung zu Gunsten der ärmeren Länder ab

Der afrikanische Kontinent (auf den 2004 34% der bilateralen ODA-Leistungen entfielen) steht unter den Empfängerregionen nach wie vor an erster Stelle (Tabelle B.3), gefolgt von Asien (32%), Amerika (22%), Europa (7%) und dem Nahen Osten (5%). Außer im Jahr 2003 blieb die regionale Verteilung während der vergangenen fünf Jahre weitgehend unverändert. Was das Einkommensniveau der Empfängerländer anbelangt, deuten die Statistiken indessen auf einen Wandel hin. Während bis 2002 eine Präferenz für Länder der mittleren Einkommensgruppe festzustellen war, auf die über 50% der bilateralen ODA-Auszahlungen entfielen, belief sich deren Anteil 2004 nur noch auf 44% (was

5. Gemäß der im Dezember 2005 revidierten DAC-Liste der Empfängerländer sind Leistungen an Belarus und die Ukraine

ab der statistischen Erfassung der ODA-Leistungen 2005 als ODA anrechenbar.


mehr ist als der DAC-Durchschnitt von 40%). Die Auszahlungen an Länder der unteren Einkommens-gruppe machten 2004 56% der bilateralen ODA aus (das ist weniger als der DAC-Durchschnitt von 59%), wobei eine deutliche Zunahme der Kategorie „sonstige Länder der unteren Einkommensgruppe“ zu beobachten war (ihr Anteil erhöhte sich zwischen 2000 und 2004 von 22% auf 33%).

Obwohl die Bundesregierung niemals offiziell einer bestimmten Kategorie von Ländern den Vorzug gegeben hat, bekennt sie sich doch zum VN-Ziel einer ODA-Quote von 0,15% des BNE für die am wenigsten entwickelten Länder (LDC). 2003 betrug diese Quote 0,10% und lag damit über dem DAC-Durchschnitt von 0,08% (Tabelle B.6). Der Anteil der bilateralen Auszahlungen an LDC (der 2004 mit 23% niedriger war als der DAC-Durchschnitt von 36%) blieb in den vergangenen fünf Jahren mit Aus-nahme von 2003 weitgehend konstant. Das BMZ beabsichtigt, den Anteil der nach Afrika gehenden ODA-Leistungen durch die Allokation zusätzlicher Haushaltsmittel für Schwerpunktpartnerländer und Partnerländer in dieser Region zu erhöhen. In den letzten fünf Jahren schlug sich dies in einem jähr-lichen Anstieg der Mittel um 1 Prozentpunkt nieder. Der außergewöhnlich hohe Anteil, der 2003 auf Subsahara-Afrika (43%) und LCD (35%) entfiel, erklärt sich aus dem Umfang der Schuldenerleichte-rungen, die mehrheitlich (84%) Ländern in Subsahara-Afrika zugute kamen6, von denen die meisten zur Gruppe der LDC gehören. Aber auch Nicaragua profitierte 2003 und 2004 mit 9% bzw. 54% in erheblichem Maße von diesen Maßnahmen. Das hatte insofern eine Veränderung bei der Gruppe der fünf traditionell größten Empfänger (Indien, Indonesien, China, Ägypten und Türkei) zur Folge, als im Zeitraum 2003-2004 der Kongo, Kamerun und Nicaragua auf der Liste auftauchten (Tabelle B.4).

Angesichts der langen Tradition deutscher Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern der mittleren Einkommensgruppe sowie des neuen Konzepts der Ankerländer, auf das in Kapitel 1 eingegangen wurde, sollte das BMZ damit fortfahren, die Höhe der Fördermittel, die Schwerpunktbereiche und den Mix der Instrumente und Modalitäten zu evaluieren, die zur Förderung der Millenniumsziele in diesen Ländern erforderlich sind. Im Rahmen der derzeitigen Diskussion über die Ankerländer beabsichtigt Deutschland, das Volumen der Zuschüsse zu senken und dafür zu sorgen, dass z.T. Marktmittel an die Stelle öffentlicher Haushaltsmittel treten, da viele dieser Länder zur Finanzierung ihrer Entwicklung inzwischen besseren Zugang zu den privaten Kapitalmärkten haben.

Sektorale Verteilung

In der sektoralen Verteilung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (Tabelle B.5) tritt eine starke Ausrichtung auf soziale Infrastruktur und Dienstleistungen zu Tage, wobei die wichtigsten Bereiche Bildung, Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung sowie Staat und Zivilgesellschaft sind. Die Förderung von wirtschaftlicher Infrastruktur, Dienstleistungen7 und Fertigungssektoren ist weiter-hin rückläufig. Die Festlegung prioritärer Bereiche im Zusammenhang mit der Armutsbekämpfung, einschließlich Deutschlands Unterstützung für soziale Grunddienste, wird in Kapitel 3 behandelt.

Die kalkulatorischen Studienplatzkosten fallen zunehmend ins Gewicht

Die Bildung ist nach wie vor der wichtigste Sektor, der durch Leistungen der deutschen Entwick-lungszusammenarbeit unterstützt wird (18% der gesamten bilateralen ODA im Zeitraum 2003-2004). Bei fast 70% der Leistungen für den Bildungssektor handelt es sich um die kalkulatorischen Kosten, die den Bundesländern durch die Bereitstellung von Studienplätzen für Studenten aus Entwicklungs-

6. 2003 waren die wichtigsten Länder, die in den Genuss von Schuldenerlassen (einschließlich Umschuldungen) kamen:

Demokratische Republik Kongo (531 Mio. US-$), Kamerun (279 Mio. US-$), Sambia (195 Mio. US-$), Tansania (58 Mio. US-$), Madagaskar (49 Mio. US-$) und Côte d’Ivoire (36 Mio. US-$).

7. Die hier verzeichnete Abnahme ist hauptsächlich auf eine Verlagerung der Zuständigkeiten, insbesondere im Verkehrs-sektor, auf die Europäische Gemeinschaft zurückzuführen.


ländern entstehen. Dabei handelt es sich um einen vergleichsweise großen Teil der ODA-Leistungen, der nicht direkt zur Stärkung der Bildungssysteme in den Entwicklungsländern beiträgt und u.U. auch nur begrenzte Effekte auf den Kapazitätsaufbau im Bildungssektor hat. Deutschland gehört zu den wenigen DAC-Ländern, die erhebliche Beträge an kalkulatorischen Studienplatzkosten unter den ODA-Leistungen verbuchen. Diese Kosten sind von 323 Mio. US-$ im Jahr 2000 (was 6% der gesam-ten ODA-Bruttoleistungen entspricht) kontinuierlich auf 774 Mio. US-$ (bzw. 9% der gesamten ODA-Bruttoleistungen) im Jahr 2004 gestiegen. Nach der Hochschulreform und der Einführung international anerkannter Studienabschlüsse in Deutschland Ende der neunziger Jahre stieg die Zahl der ausländi-schen Studenten, auch aus Entwicklungsländern. Die Länder, die 2003 am stärksten hiervon profitierten, waren China (130 Mio. US-$), Kamerun (39 Mio. US-$), Marokko (35 Mio. US-$), die Türkei (35 Mio. US-$), der Iran (27 Mio. US-$), Indien (25 Mio. US-$), Indonesien (17 Mio. US-$), Syrien (12 Mio. US-$), Georgien (11 Mio. US-$) und Tunesien (11 Mio. US-$). Auf sie entfiel fast die Hälfte der gesamten als kalkulatorische Studienplatzkosten ausgewiesenen ODA-Leistungen, die andere Hälfte verteilte sich auf über 100 verschiedene Länder.

Entsprechend den Empfehlungen des letzten DAC-Prüfberichts hat Deutschland 2002 die Berech-nungsmethoden für diese Kosten geändert. Bestimmte Studienfächergruppen (Sprach- und Kulturwis-senschaften, Sport- sowie Kunstwissenschaften) werden seitdem nicht mehr berücksichtigt, ebenso wenig wie Studenten, die nach dem Studienabschluss dank einer „IT-Greencard“ in Deutschland bleiben. Bis vor kurzem war es für ausländische Studenten schwierig, nach Abschluss ihres Studiums eine andere Arbeitserlaubnis als eine IT-Greencard zu erhalten. Die zuständigen Stellen mussten sich daher in Deutschland keine Gedanken darüber machen, ob die Studenten in ihre Heimat zurückkehrten oder nicht. In Zukunft werden sie jedoch darauf achten müssen, dass bei den kalkulatorischen Studienplatzkosten auch solche Studenten ausgeklammert bleiben, die eine Arbeitsgenehmigung gemäß dem neuen Zuwanderungsgesetz erhalten, das zum 1. Januar 2005 in Kraft trat.

Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit

Der multilaterale Anteil an der deutschen ODA belief sich 2004 auf 42%, was deutlich mehr ist als der DAC-Durchschnitt von 24% (bzw. 32% für die EU-Mitgliedsländer unter den DAC-Mitgliedern) und hauptsächlich aus den hohen Beitragszahlungen an die Weltbank resultiert. Dieser Anteil bewegte sich in den vergangenen fünf Jahren innerhalb einer Bandbreite von 30-42%, obgleich Deutschlands multilaterale Leistungen traditionell rund ein Drittel der gesamten ODA-Bruttoleistungen ausmachen. Der parlamentarische Haushaltsausschuss erachtet eine Obergrenze von 30% für die multilateralen Beiträge des BMZ als angemessen. Für die multilaterale Zusammenarbeit, einschließlich der Beiträge für die Internationalen Finanzierungsinstitute, ist überwiegend das BMZ zuständig. Wie in den meisten EU-Mitgliedstaaten ist auch in Deutschland eines der Hauptmerkmale der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit die vorherrschende Stellung des europäischen Beitrags.

Für eine stärkere Integration der multilateralen und bilateralen Zusammenarbeit

Um ihre internationalen Ziele und Engagements erfüllen zu können, richtet die Bundesregierung verstärkte Aufmerksamkeit auf die multilaterale Zusammenarbeit. Das BMZ ist dabei, in seinem Konzept für die multilaterale Zusammenarbeit eine Umorientierung von der Ausrichtung auf das Mandat der internationalen Einrichtungen und Globalen Fonds zum Kriterium der Effektivität zu vollziehen. In der Vergangenheit hat Deutschland eine Vielzahl internationaler Einrichtungen wegen des objektiven Werts ihres jeweiligen Mandats unterstützt. Seitdem haben sich die meisten dieser Institutionen – häufig auf diverse Ersuchen ihrer Mitgliedstaaten hin – in Multifunktionsorganisationen verwandelt, was dazu geführt hat, dass sie einerseits ihre ursprüngliche Zielfokussierung verloren haben und es andererseits zu Kompetenzüberschneidungen kam. In den vom BMZ ausgearbeiteten


multilateralen Strategien sind die Bereiche der Armutsbekämpfung festgelegt, in denen das Ministerium die Tätigkeit der internationalen Einrichtungen im Interesse einer größeren Kohärenz bei der Um-setzung der vereinbarten Politiken beobachten will. Das BMZ evaluiert außerdem die Leistung der multilateralen Institutionen, indem es entweder eigene Beurteilungen in Auftrag gibt oder sich an gemeinsamen geberseitigen Evaluierungen beteiligt. Bislang werden Ergebnisevaluierungen noch nicht als Richtschnur für Entscheidungen über das Förderniveau verwendet. Deutschland ist sich darüber im Klaren, dass die Leistung einiger Organisationen zu wünschen übrig lässt, zieht es jedoch vor, diese weiterhin zu unterstützen, um ihnen bei den notwendigen Reformen zu helfen.

Die verbesserte Kohärenz von multilateraler und bilateraler Zusammenarbeit ist eines der Grund-prinzipien des Aktionsplans 2015. Durch die Reform der Aufbau- und Ablauforganisation des BMZ im Jahr 2003, bei der drei große Abteilungen geschaffen wurden, in denen jeweils bilaterale, multilate-rale und sektorale Aufgabenbereiche zusammengefasst sind (Kapitel 5), soll eine umfassendere und konstantere Unterstützung der internationalen Organisationen gewährleistet werden. Eine verstärkte Präsenz vor Ort (Kapitel 5 und 6) ermöglicht es dem BMZ außerdem, effektiver an den Verfahren des Politikdialogs mit den Partnerländern und der Koordination mit den anderen Gebern, einschließlich der multilateralen Organisationen, teilzunehmen. 2004 wurden spezifische Leitlinien für eine bessere Koordi-nation der bilateralen und multilateralen Entscheidungsfindung im BMZ aufgestellt. Dazu gehört auch eine gewisse Monitoringrolle für die Länderteams sowie die Referenten und Referentinnen für Entwick-lungszusammenarbeit, die an den deutschen Botschaften der Partnerländer damit beauftragt sind, vor Ort an den Konsultationen im Zusammenhang mit der Ausarbeitung der Länderstrategien wichtiger multilate-raler Stellen teilzunehmen und der BMZ-Zentrale regelmäßig über die Aktivitäten dieser Organisa-tionen zu berichten. Um seinen Einfluss zu optimieren, wird das BMZ bestrebt sein, weitere Über-legungen darüber anzustellen, wie es möglichst frühzeitig schnell und effizient in den Entscheidungs-prozess dieser Organisationen eingreifen kann. Dazu wird es u.U. notwendig sein, die Rolle der GTZ und der KfW in Anbetracht ihrer weitreichenden Erfahrung im Durchführungsbereich auszubauen und direkte Kontakte zwischen dem BMZ-Außenpersonal und den Vertretern der Bundesrepublik in den Führungsgremien der betreffenden Organisationen zu erleichtern. Ein weiterer Punkt, dem mehr Aufmerksamkeit gebührt, ist die Frage, wie die Erfahrungen der multilateralen Einrichtungen am besten genutzt werden können und wie dafür gesorgt werden kann, dass deren Know-how und die von ihnen entwickelten besten Praktiken im gesamten System der deutschen Entwicklungszusammenarbeit Verbreitung finden.

Umfangreiche Beitragszahlungen spiegeln nicht unbedingt strategische Entscheidungen wider

Europäische Entwicklungszusammenarbeit

Deutschlands Beitragszahlungen an die Europäische Gemeinschaft (EG)8 stellen den wichtigsten Einzelposten seiner multilateralen ODA dar (rd. 60% der multilateralen Leistungen bzw. durchschnittlich 20% der gesamten ODA-Bruttoleistungen). Deutschlands Beitragszahlungen sind in absoluter Rechnung die höchsten aller EU-Mitgliedsländer, und sie haben seit 2001 infolge des jüngsten beschleunigten Anstiegs der EEF-Auszahlungen zugenommen. In relativer Rechnung war der Anteil der EG-Finanzierung an der gesamten ODA in sieben EU-Ländern höher und in sieben weiteren niedriger als in Deutsch-land. Damit liegt Deutschland (neben Frankreich und dem Vereinigten Königreich) im Mittelfeld der EU-Mitglieder, die die EG als bevorzugtes Instrument der Entwicklungszusammenarbeit nutzen. Die Bundesrepublik trägt zur Debatte über die Effektivität der europäischen Entwicklungszusammenarbeit durch ihre Fokussierung auf das Prinzip der Komplementarität bei. Sie setzt sich für eine bessere Arbeitsteilung und eine verstärkte Koordination vor Ort zwischen der EG und den Mitgliedstaaten sowie für eine weitergehende Dezentralisierung der Verwaltung der europäischen Entwicklungs- 8. Sie umfassen die Beitragszahlungen für den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) sowie für die entwicklungsbezogenen

Aktivitäten im ordentlichen Haushalt der Europäischen Kommission.


zusammenarbeit ein. Nach den beiden Besuchen des DAC-Prüfteams in Nicaragua und Äthiopien (Kapitel 6) muss Deutschland erst noch konkret zeigen, wie die Komplementarität zwischen der Arbeit der EG und den deutschen Programmen strategisch und operationell zu einer Realität werden kann.

Internationale Finanzinstitutionen

Als drittgrößter Beitragszahler nach den Vereinigten Staaten und Japan – gemessen an den kumu-lierten Beitragszahlungen bis zur 13. Wiederauffüllung der Mittel der Internationalen Entwicklungs-organisation (IDA) – lässt Deutschland der Weltbankgruppe starke Unterstützung zukommen. Auf ihre Beiträge an die Weltbankgruppe entfallen durchschnittlich 6% der gesamten deutschen ODA9, was etwas mehr ist als der Prozentsatz für die DAC-Mitglieder insgesamt von 4%. Der prozentuale Anteil der Finanzierungsmittel, die Deutschland für die regionalen Entwicklungsbanken zur Verfügung stellt (2% der gesamten ODA), deckt sich mit dem globalen DAC-Anteil. Deutschland hat sich aktiv an der internationalen Debatte über den Post-Washington-Konsens beteiligt und betont in seiner Strategie für die Zusammenarbeit mit der Weltbank die Notwendigkeit einer stärkeren Fokussierung auf länder-spezifische institutionelle Reformen.

VN-Einrichtungen

Die Gesamtbeitragszahlungen Deutschlands an VN-Einrichtungen bilden den kleinsten Posten seiner multilateralen ODA. Die Mittel zu Gunsten von VN-Einrichtungen sind gegenüber ihrem Höchststand von 597 Mio. US-$ im Jahr 2001 nach der deutlichen Zunahme von Ende der neunziger Jahre wieder gesunken. Im Verhältnis zu den ODA-Bruttoauszahlungen insgesamt sind die Beitrags-zahlungen für VN-Einrichtungen zwischen 2000 und 2003 von 7% auf 4% zurückgegangen, was weniger ist als die Gesamtquote der DAC-Mitglieder, die bei 6% liegt. Die Finanzierung der VN-Einrichtungen folgt keinem klaren Präferenzschema: UNDP, WHO, WEP, FAO, UNFPA und das VN-Sekretariat sind die wichtigsten Empfänger; auf sie entfielen im Zeitraum 2003-2004 47% der gesamten Beiträge an VN-Einrichtungen, wobei die Anteile der einzelnen Einrichtungen zwischen 5% und 11% lagen. Die übrigen 53% verteilten sich auf verschiedene andere Einrichtungen.

Das BMZ räumt ein, dass die Mittel für die VN-Einrichtungen erhöht werden könnten (u.a. durch Beiträge für humanitäre Hilfe), um dem verstärkten multilateralen Strategiekonzept der Bundesrepu-blik besser Rechnung zu tragen wie auch der wichtigen Rolle, die die VN-Einrichtungen in einer zunehmend globalisierten Welt spielen können. Auf Grund von Haushaltsrestriktionen war es dem Ministerium jedoch bislang nicht möglich, diesbezügliche Änderungen vorzunehmen. Deutschlands relative Beiträge sind deutlich niedriger als die der Vereinigten Staaten und Japans, bewegen sich jedoch in der Nähe der Beiträge der anderen EU-Mitglieder (namentlich Dänemark, Niederlande, Schweden und Vereinigtes Königreich)10.


• Deutschland muss sich der Herausforderung stellen, die mit der Verpflichtung auf das 0,7%-Ziel verbunden ist, insbesondere durch Mobilisierung von Haushaltsmitteln wie auch innovativen Finanzierungsquellen ab dem Jahr 2007, wenn die Schuldenerleichterungsmaßnahmen aus-laufen. Dazu bedarf es eines Stufenplans zur Aufstockung der ODA-Mittel, in dem klar festgelegt ist, wie viel über zusätzliche Haushaltsmittel und wie viel über innovative Finanzie-rungsquellen finanziert werden soll, vor allem aber wie und gemäß welchen Allokations-kriterien (Länder, Sektoren, Instrumente und Modalitäten, einschließlich der Aufteilung zwischen

9. 2004 betrug dieser Anteil wegen außergewöhnlich hoher Zahlungen an die IDA 13%. 10. Vgl. Tabelle 15 des Berichts Entwicklungszusammenarbeit (OECD, 2005).


multilateralen und bilateralen Leistungen) die ODA-Leistungen gewährt werden sollen. Ein solcher Plan wäre auch im internationalen Kontext der ODA-Aufstockung notwendig, wo es eines besseren Informationsaustauschs zwischen den Gebern bedarf, damit die Entwicklungs-länder die externen Mittel besser vorausplanen können und die Komplementarität der geber-seitigen Unterstützung sichergestellt werden kann.

• Deutschland muss seine Bemühungen fortsetzen, in Bezug auf die geographische und thematische Konzentration seiner Aktivitäten einen strategischeren Ansatz zu verfolgen, der dem „überwölbenden“ Ziel der Armutsbekämpfung besser gerecht wird. Auch müssen weitere Überlegungen über das richtige Verhältnis zwischen Ländern der mittleren und der unteren Einkommensgruppe sowie über den besten Länder- und Instrumenten-Mix angestellt werden, damit Deutschland in der Lage ist, einen effektiveren Beitrag zur Armutsbekämpfung und zur Verwirklichung der Millenniums-Entwicklungsziele zu leisten.

• Die Bedeutung der kalkulatorischen Studienplatzkosten im Rahmen der deutschen ODA hat seit 2001 zugenommen. Angesichts der nunmehr größeren Möglichkeiten für ausländische Studenten, nach dem Studium in Deutschland zu bleiben, ist es wichtig, dass die Regierungs-stellen die Erfassung dieser Kosten weiterhin genau beobachten.

• Die in Bezug auf die multilateralen Stellen und Globalen Fonds eingeleitete Umorientierung vom Konzept des „Mandats“ zu dem der „Effektivität“ könnte sich noch besser in der Alloka-tionspolitik niederschlagen und u.U. ein geeigneteres Rahmenkonzept für die multilaterale Kooperation erforderlich machen, das ex ante auf den richtigen Kriterien und ex post auf ver-lässlichen Methoden zur Bewertung der Effektivität, vorzugsweise in Zusammenarbeit mit anderen Gebern, beruht.


Kapitel 3

Armutsbekämpfung und andere Schwerpunktbereiche

Dieses Kapitel behandelt drei Schwerpunktbereiche, die für die deutsche Entwicklungszusammen-arbeit von besonderer Bedeutung sind. Mit dem Aktionsprogramm 2015 (AP2015) wurde die Armuts-bekämpfung zu einem überwölbenden Ziel erklärt. Auch die beiden anderen Schwerpunktbereiche sind für den DAC derzeit von besonderem Interesse, nämlich der Beitrag Deutschlands zur Förderung des privatwirtschaftlichen Sektors in den Entwicklungsländern durch öffentlich-private Partner-schaften (Public Private Partnerships – PPP) und der deutsche Ansatz zur Konfliktprävention und Friedensförderung.

Armutsbekämpfung

Bei der letzten Länderprüfung von 2001 sprach sich der DAC lobend darüber aus, dass die Bundes-regierung mit dem Aktionsprogramm 2015 – Der Beitrag der Bundesregierung zur Halbierung extremer Armut eine ehrgeizige Entwicklungsagenda mit globaler Perspektive aufgestellt hat. Deutsch-land war eines der ersten DAC-Mitglieder, das, wie in Kapitel 1 beschrieben, eine derart umfassende entwicklungspolitische Erklärung mit einem innovativen Ansatz zur Armutsbekämpfung abgegeben hat. Der DAC unterstrich ferner die Bedeutung des Umsetzungsplans, den die Bundesregierung in der Folge zum besseren Verständnis der Implementierungs- und Monitoring-Verfahren des AP2015 aufzustellen beabsichtigte. In der Tat wurde eine detaillierte Umsetzungsstrategie für notwendig erachtet, um das Konzept in einen operationellen Handlungsrahmen zu überführen und für die 10 Schwerpunktbereiche und 75 Einzelmaßnahmen eine Prioritätenordnung aufzustellen, die sich auch auf die Festlegung mit Zeitzielen versehener, messbarer Zielvorgaben sowie die Kompetenzaufteilung erstrecken sollte. Stattdessen bildeten sich die operationellen Konturen des gesamten Programms dann auf Ad-hoc-Basis heraus, aufbauend auf einem Prozess regelmäßiger Gespräche und Beratungen mit einer Vielzahl entwicklungspolitischer Akteure in Deutschland. Ein interner Monitoring- und mit Zeitzielen versehener Umsetzungsplan wurde erst 2004 vereinbart. Das BMZ zieht einem rigiden Planungsprozess eine flexible Strategie vor, die seiner Auffassung nach besser geeignet ist, sich ad hoc ergebende politische Handlungsmöglichkeiten zu nutzen. Für die Umsetzung des Aktionsprogramms ist ein mit wenig Personal besetztes BMZ-Referat zuständig (Referat 300: „AP2015“, zugleich Koordi-nationsstelle für Politikkohärenz), und für Monitoring-Aufgaben stehen nur bescheidene Ressourcen zur Verfügung. Zunächst einmal hat sich beim BMZ das Augenmerk auf die Implementierung der internationalen Agenda zur Steigerung der EZ-Wirksamkeit verlagert, die mehrere relevante Aspekte in Bezug auf das Engagement Deutschlands zu Gunsten der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG) umfasst.

Das AP2015 hat den Anstoß zu Veränderungen im deutschen EZ-System gegeben. Wenn das AP2015 auch selbst den Anspruch erhebt, die Grundlage für größere Politikkohärenz im Entwicklungs-bereich zu legen, hat es doch vergleichsweise wenig dazu beigetragen, einen spezifischen operationellen Rahmen als Orientierungshilfe für die Entwicklungszusammenarbeit zu schaffen. Da es keinen Umsetzungsplan gibt, lässt sich nur schwer beurteilen, inwieweit das AP2015 als Grundlage für die Gestaltung der deutschen EZ-Prioritäten und -Ansätze dient. Darüber hinaus wurden die zweijährigen


Zwischenberichte (BMZ, 2002a und 2004d) bislang noch nicht nach einem kohärenten, systemati-schen Format erstellt, so dass sie keine präzise Vorstellung von den konkret erzielten Fortschritten vermitteln. Nachstehend wird auf einige der spezifischeren Aspekte eingegangen, die die Bundesregie-rung im Interesse einer wirksameren Strategie der Armutsbekämpfung berücksichtigen sollte.

In strategischer Hinsicht bedarf es einer klareren Ausrichtung

Das AP2015 trat nicht an die Stelle vorhandener entwicklungspolitischer Orientierungen, Strategien und Leitlinien. Die meisten der in diesem Programm definierten Schwerpunktbereiche waren bereits zuvor Bestandteil der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Einige spezifische Themen dürften dann im Zuge des auf internationaler und nationaler Ebene geführten entwicklungspolitischen Dialogs einen höheren Stellenwert auf der entwicklungspolitischen Agenda erhalten haben. Das führte zu einer Vielzahl von Schwerpunktbereichen, Themen und Querschnittsaufgaben, die sich, wie in Kapitel 1 erläutert, z.T. ergänzen, aber auch überschneiden können. In Anbetracht der erforderlichen Steigerung der EZ-Wirksamkeit sollte Deutschland seine Auswahlkriterien, die sich allem Anschein nach nicht hinreichend an den länderspezifischen Bedürfnissen und den Kriterien der Armutsbekämpfung orientieren, einer sorgfältigen Prüfung unterziehen1. Das BMZ ist derzeit dabei, diese Kriterien auf der Basis der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit von 2005 zu überprüfen, und hat eine Untersuchung in Auftrag gegeben, die sich mit der Frage auseinander setzen soll, wie sich die Ausrichtung auf die Millenniums-Entwicklungsziele in Verbindung mit einer entsprechenden Änderung der EZ-Modalitäten auf die Auswahl der Kooperationsländer auswirken würde.

Was die sektorale Schwerpunktsetzung bei den Programmen der Technischen und Finanziellen Zusammenarbeit betrifft, so existieren interessanterweise fünf „Kernbereiche“, die als einzige alljähr-lich von vorab festgelegten, globalen Mittelallokationen profitieren (Grundbildung: mindestens 75 Mio. Euro, HIV/AIDS: 70 Mio. Euro, Energieeffizienz: 100 Mio. Euro, erneuerbare Energien: 100 Mio. Euro und Tropenwald: 100 Mio. Euro). Ansonsten hängt die sektorale Ressourcenzuweisung von der Prioritätensetzung vor Ort im Rahmen der länderspezifischen Programmierung ab, bei dem höchstens drei Schwerpunkte in prioritären Partnerländern und lediglich ein Schwerpunktbereich in den anderen Partnerländern aus einer Liste von zehn in Frage kommenden Bereichen ausgewählt werden dürfen2. Ferner sind auch zur Unterstützung der MDG z.T. bedeutende Mittel im Haushalt vorgesehen (Kasten 3). Für den außenstehenden Beobachter ergibt sich das Bild eines komplexen Programmierungsprozesses sowie erheblicher Ansprüche an die Partnerländer. Ein expliziterer Referenzrahmen, an dem sich die operationellen Entscheidungen orientieren können, erscheint gerade heute umso notwendiger, als das BMZ vor der Aufgabe steht, in den kommenden Jahren ein potenziell rasch wachsendes ODA-Volumen zu verwalten.

1. Gegenwärtig wird die Liste der Kooperationsländer im Rahmen eines vom BMZ koordinierten interministeriellen

Prozesses jährlich insbesondere anhand folgender Kriterien überprüft: Kooperationsbedarf in Anbetracht der deutschen Planungs- und Entwicklungsziele sowie -interessen auf wirtschaftlichem, sozialem, ökologischem und politischem Gebiet, Deutschlands Möglichkeiten, sachdienliche Entwicklungsbeiträge zu leisten und signifikante Entwicklungs-ergebnisse zu erzielen, die Beiträge anderer bilateraler und multilateraler Geber und schließlich die allgemeine Situation des Partnerlands. Darüber hinaus werden bei dem jährlichen Programm- und Ressourcenallokationsprozess weitere Governance-bezogene Kriterien berücksichtigt: Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Beteiligung der Bevölkerung, Ent-wicklungsorientierung und marktorientierte Wirtschaftsordnung.

2. In der Praxis kam es zu einer Konzentration auf folgende Bereiche: institutioneller Aufbau (darunter auch Dezentralisie-rung, Aufbau staatlicher Strukturen usw.), Förderung armutsmindernden Wachstums (hauptsächlich durch Mikrofinan-zierungs- und Infrastrukturprogramme), soziale Sektoren (hauptsächlich Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung sowie in geringerem Umfang Bildung, Gesundheit und HIV/AIDS-Vorsorge) und Umwelt (einschließlich erneuerbarer Energien).


Kasten 3 Die Strategie Deutschlands zur Erreichung der MDG

Im BMZ wurde 2003 ein hochrangiger Beauftragter für die MDG benannt, der mit Unterstützung einer Stabsstelle für die systematische Berücksichtigung der MDG-Fragen in allen Arbeitsfeldern des Ministeriums für Entwicklungs-zusammenarbeit zuständig ist. 2004 wurde ein Positionspapier veröffentlicht, in dem die Konsequenzen der MDG für die bilaterale Zusammenarbeit dargelegt wurden. Die Bundesregierung betrachtet die MDG-bezogenen Sektoren nicht als alleinigen Bestimmungsfaktor für Entscheidungen über die Abgrenzung von Schwerpunktbereichen und die Bereitstellung von Haushaltsmitteln. Vielmehr handelt es sich bei den MDG in ihren Augen um eine Aufzählung von Entwicklungs-ergebnissen, deren Verwirklichung Aktivitäten in ganz unterschiedlichen Feldern erfordern kann. Deutschland hat gleichwohl beträchtliche Finanzmittel für die unmittelbar MDG-bezogenen Sektoren bereitgestellt, wie Grundbildung, Gesundheitswesen, Wasser- und Forstwirtschaft. In diesem Kontext verdienen auch Deutschlands Initiativen zum Umweltschutz besondere Erwähnung, vor allem im Bereich der erneuerbaren Energien und der Energieeffizienz.

Der operationelle Ansatz Deutschlands zur Verwirklichung der MDG deckt sich jetzt praktisch mit seiner Strategie zur Harmonisierung und Partnerorientierung der Entwicklungszusammenarbeit (BMZ, 2005a). Darin wird definiert, wie die Instrumente und Verfahren der deutschen Entwicklungszusammenarbeit so weiterentwickelt werden sollen, dass sie einen möglichst effektiven Beitrag zur Verwirklichung der MDG entsprechend der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit leisten. Diese Strategie geht von einem umfassenden Verständnis der Armutsbekämpfung aus und lässt sich von drei Grundsätzen leiten: Partnerschaft/gemeinsame Verantwortung, Ergebnisorientierung und Kohärenz.

Die armutsmindernde Wirkung muss gemessen werden

Mit seiner ehrgeizigen Zielsetzung hat das AP2015 hohe Erwartungen in der deutschen Entwick-lungsgemeinde geweckt. Dass fortan mehr Spielraum für einen intensiveren Dialog zwischen der Bundesregierung, u.a. auch auf Ministerebene, und den zivilgesellschaftlichen Organisationen besteht, wird begrüßt, doch vermissen viele NRO immer noch eine konsequente Ausrichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf die Armutsbekämpfung. Nach ihren Wünschen sollte den armen Ländern höhere Priorität eingeräumt werden und den grundlegenden sozialen Diensten stärkere Unterstützung zukommen.

Es könnte dadurch zu gewissen Missverständnissen kommen, dass die Bundesregierung Armuts-bekämpfung im weiteren Sinne als überwölbende Aufgabe begreift, zu der alle Aspekte einer nachhaltigen Entwicklung (soziale Gerechtigkeit, ökologische Kompatibilität und prosperierende Wirtschaft) wie auch politisch dimensionierte Maßnahmen (Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und friedlicher Konfliktbeilegung) beitragen. Dem AP2015 liegt die Auffassung zu Grunde, dass zusätzlich zur sozialen Entwicklung Wirtschaftswachstum im Verein mit guter Regierungsführung notwendig ist, um Fortschritte bei der Erreichung der MDG zu erzielen. Daher besteht eines der Anliegen der Bundes-regierung seit jeher darin, sowohl direkte als auch indirekte Konzepte der Armutsbekämpfung zu fördern. Diese Auffassung steht im Einklang mit dem internationalen entwicklungspolitischen Kon-sens. Die Herausforderung für die Entwicklungsgemeinde insgesamt und Deutschland im Besonderen besteht jedoch darin, den Nachweis für die armutsmindernde Wirkung eines solchen ganzheitlichen Ansatzes zu erbringen. Darüber hinaus gilt es zu zeigen, dass zwischen direkten und indirekten Ansätzen der Armutsbekämpfung ein ausgewogenes Verhältnis besteht. Dieser Nachweis muss auf der Ebene des Empfängerlands erbracht werden (Komplementarität der von allen Gebern geleisteten Unterstützung des Armutsbekämpfungsprogramms des betreffenden Landes) und nicht auf der Ebene der individuellen Geber. Lobend zu erwähnen ist das deutsche Engagement in einer Reihe wichtiger Sektoren (z.B. Governance und Umwelt), für die die Geber in der Regel weniger Mittel bereitstellen als z.B. für Gesundheit und Bildung. Den Erfahrungen vor Ort zufolge bringt die indirekte Unter-stützung der Armutsbekämpfung möglicherweise nicht immer den gewünschten Hebeleffekt hervor. Es ist mithin notwendig, den – insbesondere in „indirekter“ Form geleisteten – Beitrag der deutschen EZ zur Armutsbekämpfung systematisch und konsequent genauer als bisher zu evaluieren.


Anpassung der EZ-Abwicklungsmodalitäten

In dem Bekenntnis Deutschlands zu einer wirksamen Entwicklungszusammenarbeit liegt ein vielversprechender Ansatz für eine effektivere Armutsbekämpfungsstrategie. Deutschland sieht in der Steigerung der EZ-Wirksamkeit zu Recht einen wichtigen ersten Schritt im Hinblick auf die Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Erreichung der MDG. Eine wichtige Änderung der deutschen EZ seit dem letzten DAC-Prüfbericht betrifft die Anpassung der EZ-Umsetzungsmodalitäten und die Tatsache, dass Deutschland nunmehr in der Lage ist, sich an programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierungen zu beteiligen. In Kapitel 6 werden die diesbezüglichen Anstrengungen Deutschlands beurteilt.

Die Einrichtung von Länder- und Schwerpunktteams (Kapitel 5) hat dazu beigetragen, innerhalb des deutschen EZ-Systems ein gemeinsames Konzept der Armutsbekämpfung zu fördern. Im Rahmen des AP2015 wurden vier Pilotländer ausgewählt (Bolivien, Mosambik, Jemen und Vietnam), in denen besondere Anstrengungen zu Gunsten innovativer Ansätze unternommen werden (z.B. Unterstützung des Bildungswesens in Verbindung mit dem von den Gebern vereinbarten koordinierten Vorgehen gemäß der Fast Track Initiative); daraus sollen dann Lehren für die deutsche Entwicklungszusammen-arbeit insgesamt gezogen werden. Deutschland hat den PRS-Prozess in einer Reihe von Kooperations-ländern, namentlich über den Kapazitätsaufbau, unterstützt. Deutschland bekennt sich insbesondere zu dem Ziel, die Entwicklungsländer bei der Konzipierung und Umsetzung eigener effektiver Armuts-bekämpfungsstrategien zu unterstützen, indem die verstärkte Einbindung von Parlamenten und Zivilgesellschaft sowie die Dezentralisierung des Umsetzungs- und Monitoring-Prozesses gefördert werden. Deutschland beabsichtigt eine Erhöhung des Anteils seiner in Form von programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierungen bereitgestellten EZ-Mittel. Das BMZ hat kürzlich bekannt gegeben, dass bis zu 50% der finanziellen EZ-Leistungen Deutschlands für Afrika in Form von Budgethilfe vergeben werden sollen.

Entwicklung des privatwirtschaftlichen Sektors

Im AP2015 wurde unterstrichen, wie wichtig es als Voraussetzung für nachhaltige Armuts-bekämpfung ist, dass die Armen am Wirtschaftswachstum teilhaben und Nutzen daraus ziehen3. In diesem Sinne muss Deutschland in den Entwicklungsländern wirtschaftspolitische Reformen unter-stützen, die Entwicklung des privaten Sektors fördern, das Leistungspotenzial der Armen erschließen und die digitale Kluft überwinden helfen. Das hat seitens der deutschen EZ-Stellen verstärkte An-strengungen zur Förderung der Privatwirtschaft in den Entwicklungsländern zur Folge. Deutschland ist sich der Herausforderungen bewusst, die mit der operationellen Anwendung des Konzepts eines armutsmindernden Wachstums einhergehen; denn hierzu bedarf es nicht so sehr einer gezielten Unterstützung zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Armen als vielmehr einer Fokussierung auf die für die Ergebnisse am Markt maßgeblichen Institutionen und Politiken. BMZ, GTZ und KfW nehmen allesamt aktiv am kontinuierlichen Austausch einschlägiger Erfahrungen und empfehlenswer-ter Verfahrensweisen mit anderen Gebern teil, namentlich im Rahmen des DAC-Netzwerks zur Armutsbekämpfung sowie seiner verschiedenen Sonderarbeitsgruppen für Landwirtschaft, Infrastruk-tur und Privatwirtschaft.

Ein wichtiges Instrument der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ist das Programm der öffentlich-privaten Partnerschaften (Public-Private Partnership – PPP). Mit diesem Ansatz beabsich-tigt das BMZ, die konzertierten Aktionen von öffentlicher Entwicklungszusammenarbeit und privater Wirtschaft zu verstärken. PPP-Vorhaben ermöglichen nicht nur die Mobilisierung zusätzlicher Ent-wicklungsressourcen im privaten Sektor, sondern erleichtern auch den Einsatz von privatwirtschaft- 3. Der erste der zehn vorrangigen Ansatzpunkte des Aktionsprogramms 2015 lautet „Wirtschaftliche Dynamik und aktive

Teilhabe der Armen erhöhen“.


lichem Management-Know-how zu Gunsten einer effizienteren Leistungserbringung und fördern private Investitionen als Antriebskraft für das Wachstum in den Entwicklungsländern. Seit 1999 wurden mehr als 1 650 öffentlich-private Entwicklungspartnerschaften in rd. 70 Partnerländern auf den Weg gebracht, wobei das Spektrum der privatwirtschaftlichen Partner von kleinen und mittleren Unternehmen bis hin zu multinationalen Konzernen in ganz unterschiedlichen Sektoren reicht. Das entspricht einem Gesamtvolumen von mehr als 8,2 Mrd. Euro, wobei die privaten Finanzierungen das Doppelte der öffentlichen Beiträge ausmachen (Tabelle 3). Die DEG4 ist hier der bei weitem wichtigste Akteur; auf ihre Aktivitäten entfallen mehr als 80% des gesamten PPP-Portefeuilles Deutschlands. PPP-Vorhaben werden auch im Rahmen bilateraler Länderprogramme sowie mittels der PPP-Fazilität umgesetzt, an der verschiedene Durchführungsorganisationen (DEG, KfW, GTZ, DED, InWEnt und CIM) beteiligt sind.

Tabelle 3 PPP-Finanzierung In Mio. Euro (1999-2004)

Finanzielle Beiträge

Anzahl der Projekte

Öffentlich Privat Insgesamt

PPP-Fazilität 720 104.8 199.8 304.6

Bilaterale Länderprogramme 709 1 137.5 95.8 1 233.3

DEG 236 1 466.1 5 203.3 6 669.4

Insgesamt (1999-2004) 1 665 2 708.4 5 498.9 8 207.3

Quelle: BMZ (2004b).

Das BMZ hat die PPP-Fazilität 1999 eingerichtet, um Finanzmittel für Projekte bereitzustellen, die zuvor wegen ihrer kurzen Laufzeit oder ihres geringen Umfangs oder auch, weil sie sich auf mehr als ein Land erstreckten, nicht gefördert werden konnten. Die PPP-Fazilität versteht sich als ein einfaches und flexibles Instrument, das es den Durchführungsorganisationen erlaubt, rasch auf Vorschläge europäischer Unternehmen, die Geschäftsbeziehungen zu Unternehmen in Entwicklungsländern unter-halten, zu reagieren (z.B. Investitionen, Joint Ventures oder Import-Export-Aktivitäten). Um Anspruch auf öffentliche Mittel zu haben, müssen PPP-Projekte folgende Kriterien erfüllen: a) Vereinbarkeit mit entwicklungspolitischen Zielvorgaben und Übereinstimmung mit den Förderschwerpunkten der Bundesregierung, b) Komplementarität, damit die Ziele kostengünstiger und wirksamer erreicht werden, c) Subsidiarität (eine Unterstützung aus öffentlichen Mitteln wird nur geleistet, wenn das Vorhaben sonst nicht durchgeführt würde), d) Wettbewerbsneutralität (der private Partner darf auf Grund der öffentlichen Förderung keine Wettbewerbsvorteile erlangen) und e) wesentlicher finanzieller Eigenbeitrag der privaten Wirtschaft, in der Regel mindestens 50% der gesamten Kosten.

Die Bewertung der in den ersten drei Jahren mit der Umsetzung der PPP-Fazilität gemachten Erfah-rungen ergab ein gemischtes Bild (Altenburg und Chahoud, 2003). Neben zahlreichen innovativen Maßnahmen, der Intensivierung des Dialogs mit dem privatwirtschaftlichen Sektor und der Mobilisie-rung zusätzlicher Entwicklungsressourcen wies dieser Ansatz auch gewisse Mängel auf, wie die Flut kleiner Einzelprojekte, die ungenügende Konzentration auf ärmere Länder, Regionen und Zielgruppen, fehlendes Engagement der Regierungen der Partnerländer sowie schließlich die Gefahr von Ver-zerrungen auf den Märkten der Partnerländer zu Lasten der örtlichen Wettbewerber. Darüber hinaus waren die deutschen EZ-Referenten und -Referentinnen vor Ort häufig nicht hinreichend für die Leitung von PPP-Vorhaben gerüstet. Schließlich lässt sich der Entwicklungsbeitrag von PPP-Maßnahmen (in Form von neuen Arbeitsplätzen, Know-how-Transfer, Steigerung der Energieeffizienz bzw. Förderung von Umwelt- und Sozialstandards) nur schwer messen.

4. Die DEG befasst sich hauptsächlich mit der Vergabe langfristigen Investitionskapitals zu Marktbedingungen an

Privatunternehmen in Entwicklungsländern.


Den im Anschluss an die Evaluierung der PPP-Fazilität ausgesprochenen Empfehlungen wurde Rechnung getragen. PPP-Vorhaben werden zunehmend in die bilateralen Länderprogramme integriert. Um die potenzielle Wirkung der PPP-Maßnahmen zu steigern, wurden langfristige strategische Partnerschaften, häufig branchenumspannend und grenzüberschreitend, begründet, an denen sich verschiedene relevante Akteure beteiligen, wie z.B. Unternehmen, Gewerkschaften und NRO (Kasten 4). Deutschland unterstützt den vom VN-Generalsekretär ins Leben gerufenen Global Compact, mit dem die staatsbürgerliche Verantwortung der Unternehmen und die Umsetzung allgemein gültiger Sozial- und Umweltstandards für eine integrativere und sozial gerechtere Globalisierung gefördert wird. Die Bundesregierung hat die Beteiligung deutscher Unternehmen durch Schaffung des deutschen Global-Compact-Netzwerks aktiv unterstützt. Gegenwärtig sind 50 Unternehmen an der Umsetzung der Prinzipien des Global Compact auf den Gebieten Menschenrechte, Einhaltung von Arbeits- und Sozialstandards, Umweltschutz und Bekämpfung der Korruption beteiligt.

Kasten 4 Gemeinsamer Kodex für den Kaffeesektor

Kaffee ist eines der weltweit am meisten gehandelten Güter und wird in mehr als 60 Ländern angebaut, deren Wirtschaft häufig hochgradig von den Exporterlösen aus dem Kaffeehandel abhängt, und bildet eine Einkommensquelle für über 100 Millionen Menschen. In diesem Sektor haben sich öffentlich-private Partnerschaften (PPP) als nützlicher Ansatz zur Verknüpfung von Wirtschaftsinteressen und Entwicklungszielen erwiesen. Als Ergebnis mehrerer PPP-Vorhaben wurden nationale Qualitätssicherungs- und -zertifizierungssysteme eingerichtet. Die öffentlich-private Zusammenarbeit verschaffte den Kleinproduzenten über Qualitätsverbesserungen und bessere Absatzchancen ein höheres Einkommen.

Parallel dazu haben das BMZ und der Deutsche Kaffee-Verband – der die Interessen des gesamten Spektrums von Kaffeehandel und -industrie in Deutschland vertritt – eine Gesprächsrunde mit allen betroffenen Akteuren initiiert, die 2004 zur Annahme eines gemeinsamen Kodex für den Kaffeesektor (Common Code for the Coffee Community) führte. Die deutschen Unternehmen der Kaffeewirtschaft waren ursprünglich an der Gewährleistung einer hohen Kaffeequalität interessiert; der Beitrag der Technischen Zusammenarbeit bestand sodann darin, die Teilnahme von Gruppen aus den Herstellerländern zu erleichtern. Kaffeeproduzenten und Kaffeehandel, Gewerkschaften und NRO vereinbarten einen gemeinsamen Verhaltenskodex, der für mehr Nachhaltigkeit bei Kaffeeanbau und -handel sorgen soll. Das Ziel besteht darin, soziale, ökonomische und ökologische Standards, angefangen von besseren Arbeitsbedin-gungen für die Beschäftigten dieses Sektors bis hin zur umweltschonenden Verwendung von Chemikalien und dem Schutz der Tropenwälder, zu fördern. Zu den Unterzeichnern dieses Abkommens zählen Kaffeeproduzenten, Verbände und Gewerkschaften in mehr als 20 Ländern Lateinamerikas, Afrikas und Asiens, zehn der größten Kaffeeindustrie-unternehmen sowie mehrere internationale und deutsche NRO. Der Verhaltenskodex wird zudem auch unterstützt von der European Coffee Federation (ECF), dem schweizerischen Staatssekretariat für Wirtschaft und großen internationa-len Organisationen wie der International Coffee Organisation, der Weltbank und der Interamerikanischen Entwick-lungsbank. Im Kodex ist ein Prozess zur Überprüfung seiner Einhaltung unter der Ägide eines internationalen Lenkungsausschusses vorgesehen, doch muss erst noch eine Schiedsverfahrensordnung erstellt werden. Administrative Unterstützung leisten der Deutsche Kaffee-Verband und die GTZ.

Konfliktprävention und Friedensförderung

Deutschland hat seit dem letzten DAC-Prüfbericht verstärkte Anstrengungen im Bereich der Konfliktprävention und Friedensförderung unternommen. Zu diesem Zweck wurden neue analytische, konzeptionelle und operationelle Initiativen entwickelt und vor allem ein ehrgeiziger ressortübergreifen-der Aktionsplan aufgestellt, der die Entwicklungszusammenarbeit signifikant beeinflussen könnte, wenn die Umsetzungsprobleme erst einmal gemeistert sind. Deutschland nimmt aktiv am DAC-Netzwerk Konfliktverhütung, Friedensstiftung und Entwicklungszusammenarbeit sowie an der Utstein-Gruppe5 mit dem Ziel teil, vorbildliche Methoden für Aktivitäten der Friedensentwicklung zu konzipieren.

5. Die ursprüngliche Utstein-Gruppe wurde 1999 eingerichtet, als die damals für die Entwicklungszusammenarbeit

zuständigen Ministerinnen Deutschlands, der Niederlande, Norwegens und des Vereinigten Königreichs eine Partner-schaft zur Koordinierung ihrer EZ-Politik ins Leben riefen. Dieser Gruppe gehören nunmehr auch Kanada und Schweden an.


Ein neuer, weitreichender Aktionsplan

Deutschland hat im Jahr 2000 als Reaktion auf verschiedene internationale Entwicklungen sowie angesichts der Notwendigkeit einer stärkeren Interaktion und Kohärenz zwischen den Instrumenten der Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik ein Gesamtkonzept für „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ entwickelt. Diese Strategie findet sich im AP2015 wieder, wo als eines der zehn prioritären Aktionsfelder die „Friedliche Austragung von Konflikten und die menschliche Sicherheit“ identifiziert werden. Die Bundesregierung verabschiedete 2004 einen Aktionsplan zur Umsetzung dieses Konzepts (Bundesregierung, 2004a), der Konfliktprävention und Friedensförderung zu einem sektorübergreifenden Ziel erklärt und entsprechende Ansätze auf nationa-ler, multilateraler und bilateraler Ebene definiert. Der Plan identifiziert mehr als 160 konkrete Aktionen, die in den kommenden fünf bis zehn Jahren im Rahmen eines staatlichen Gesamtkonzepts, in das das Auswärtige Amt, das BMZ, das Verteidigungsministerium und andere Ministerien unmittelbar einge-bunden sind, umgesetzt werden sollen. Unter Federführung des Auswärtigen Amts hat sich der Ressort-kreis „Zivile Krisenprävention“ konstituiert, der die Umsetzung des Aktionsplans prüft und beobach-tet. Innerhalb dieses Gremiums wurden Teams zur Koordinierung der Aktionen in Bezug auf vier Arbeitsschwerpunkte geschaffen: a) Reform des Sicherheitssektors (SSR), b) Nigeria als Modell für gemeinsam bestimmte Handlungsoptionen, c) Unterstützung des zivilen Friedenspersonals bei interna-tionalen Missionen der Friedenssicherung und d) Pooling von Ressourcen für Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung. Zur Unterstützung dieses Gesamtkonzepts wurde ein Beirat eingerichtet, der sich aus Vertretern von Zivilgesellschaft und Wissenschaft zusammensetzt.

Die Ministerien und Durchführungsorganisationen haben ihre eigenen Strategien zur weiteren operationellen Ausgestaltung des Aktionsplans entwickelt. Das Konzept des BMZ zur „Krisenpräven-tion, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ zielt darauf ab, in sämtliche Bereiche der deutschen Entwicklungszusammenarbeit konfliktrelevante Perspektiven einzubeziehen (BMZ, 2005d). Die Strategie geht von der Legitimität des staatlichen Gewaltmonopols bei ziviler und demokratischer Kontrolle durch rechtsstaatliche Strukturen aus. Die Anerkennung dieses Prinzips hat in bestimmten Bereichen der Zusammenarbeit, z.B. Justiz, parlamen-tarische Institutionen, Haushaltsverfahren und Menschenrechte, den Weg für neue strategische Ansätze gebahnt. Der Einfluss dieser neuen Konzepte auf die EZ-Programme beginnt sich inzwischen vor allem in Bezug auf das Thema Governance bemerkbar zu machen, das in den Programmen für annähernd die Hälfte aller deutschen Partnerländer als Schwerpunktbereich eingeführt wurde. Die Mittel für Governance-Programme haben sich zwischen 2000 und 2004 von 80 Mio. Euro auf 220 Mio. Euro nahezu verdreifacht. Friedenskonsolidierung und Konfliktprävention wurden in vier Partnerländern (Guatemala, Kolumbien, Senegal und Sri Lanka) als spezifischer Schwerpunktbereich und in acht weiteren Ländern als Querschnittsaufgabe definiert.

Beispiele innovativer Initiativen

Zur Umsetzung seiner Strategie hat das BMZ interessante neue Instrumente entwickelt. Die Anwendung des Indikatorenmodells zur Erfassung der Krisenneigung von Kooperationsländern ist seit Oktober 2005 für alle Länderplanungsprozesse des BMZ verbindlich vorgeschrieben. Dieser Mechanis-mus umfasst 39 Indikatoren, die in vier Themenbereiche und zehn Sektoren untergliedert sind, und erstreckt sich auf Verfahren, Ereignisse und Trends. Nach Einführung dieses Instruments kam das BMZ zu dem Schluss, dass in nahezu der Hälfte seiner Kooperationsländer ein „zunehmender oder akuter“ Bedarf an Maßnahmen der Krisenprävention besteht. Folglich muss das BMZ seine EZ-Programme fortan unter dem Gesichtspunkt einer stärkeren Berücksichtigung konfliktbezogener Fragen überprüfen. Zu diesem Zweck sollten die Mainstreaming-Instrumente weiterentwickelt werden. Bleibt die Frage, wie dieses Modell von den anderen Ministerien bzw. den jeweiligen Durchführungsorganisationen eingesetzt werden wird. Die Bundesregierung sollte sich, ausgehend von den Erfahrungen im Modell-


fall Nigeria, mit der Frage befassen, wie sinnvoll im Hinblick hierauf die Erarbeitung ganzheitlicher Länder- und Regionalstrategien wäre. Um die Bewertung einer konfliktsensiblen Projekt- oder Programm-gestaltung weiter zu erleichtern, hat das BMZ in seinem statistischen System eine Konflikt-Kennung eingeführt. Diese so genannte K-Kennung stellt sowohl ein statistisches Instrument für Monitoring-Zwecke als auch ein Instrument dar, mit dessen Hilfe kontrolliert werden kann, ob Konfliktperspektiven bei der Vorbereitung von Programmen und Vorhaben effektiv berücksichtigt werden.

Die Anfangsphase der Erarbeitung von Ansätzen für die Reform des Sicherheitssektors nähert sich nun dem Ende, und derzeit werden Pläne für den Übergang zu spezifischen Programmen erstellt. Dabei wird regionalen Konzepten in Afrika Priorität eingeräumt. Der Ressortkreis arbeitet gegenwärtig an „ganzheitlichen staatlichen Ansätzen“ für die Reform des Sicherheitssektors in ausgewählten Ländern (z.B. Indonesien).

Deutschland hat die spezifische Ausbildung von Fachpersonal im Bereich der Konfliktprävention und Friedensförderung zu einem Schlüsselelement seiner Bemühungen um Verbesserung seiner Methoden der Konfliktanalyse gemacht. Auf der Ebene der Zentralen finden regelmäßig gemeinsame Ausbildungsseminare für Personal des BMZ und der Durchführungsorganisationen statt. Bislang wurde für das Außenpersonal in 10 bis 15 Ländern eine jeweils zielgerichtete Ausbildung unter Berücksich-tigung der länderspezifischen Herausforderungen durchgeführt. Deutschland hat im Rahmen einer gemeinsamen Geberinitiative mit der Europäischen Kommission, Norwegen und Dänemark ein Netz-werk zur Kompetenzentwicklung gegründet. Darüber hinaus wurde beim Deutschen Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF) eine neue Ausbildungsfazilität zum Training ziviler Fachkräfte geschaffen, die über die Vereinten Nationen, die EU, die OSZE oder die NATO für Friedensmissionen im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eingesetzt werden können.

Eine Besonderheit der Deutschen Entwicklungszusammenarbeit ist der Zivile Friedensdienst (ZFD). Hierbei handelt es sich um einen freiwilligen Dienst, der sich zum Ziel setzt, bei der Konflikt-lösung den Einsatz von Gewalt zu verringern bzw. zu verhindern. Das ZFD-Sekretariat wird vom Deutschen Entwicklungsdienst (DED) in Bonn wahrgenommen und erhält Finanzmittel vom BMZ (14,5 Mio. Euro im Jahr 2005). Seit seiner Gründung im Jahr 1999 hat der ZFD nahezu 200 Personen in verschiedene Partnerorganisationen entsandt. Die meisten Projekte betreffen die Friedensförderung in Postkonfliktgebieten und rund ein Viertel der Vorhaben dient der Krisenprävention. Bei einer Evaluierung der Aufbauphase des ZFD im Jahr 2002 (BMZ, 2002b) wurde der innovative Charakter dieses Ansatzes bestätigt. Dabei wurde jedoch auch auf gewisse Schwächen hingewiesen, hauptsäch-lich im Bereich der Verwaltungsverfahren sowie in Bezug auf die bei manchen Missionen nicht hinreichend präzise definierten Mandate, doch wurden diese Mängel in der Zwischenzeit vom BMZ behoben.

Herausforderungen bei der Umsetzung

Die Umsetzung des Aktionsplans wird zu bedeutenden Veränderungen der Deutschen Entwick-lungszusammenarbeit führen, vor allem auf dem Gebiet der EZ-Planung und des Konzepts der fragilen Staaten, was sich wiederum auf die Ressourcenallokation auswirken dürfte. Die Aufstellung einer detaillierten Liste konkreter Aktionen stellt eine der Hauptaufgaben für die Umsetzung dar. Der Aktionsplan ist sicherlich ehrgeizig und zugleich auch umfassend, doch gibt die Vielzahl der Ansatz-punkte Anlass zu Besorgnis im Hinblick auf die Prioritätensetzung. Der Aktionsplan enthält weder klare Angaben zu den Prioritäten noch einen festen Zeitplan. Einige der konkreten Aktionen sind allgemeiner Art, andere wiederum könnten gesonderte Umsetzungsstrategien erfordern.

Fragen der Verwaltung und Koordinierung könnten zu einem weiteren Dilemma führen. Bei der Vielzahl der mit der Umsetzung der deutschen EZ-Programme befassten Akteure wird es einer breiten


Unterstützung seitens der Ministerien bedürfen, um bei den Durchführungsorganisationen ein gemein-sames Verantwortungsbewusstsein für diesen Aktionsplan zu schaffen. Obgleich der Plan eine Gelegen-heit zur Verbesserung der Kohärenz zwischen den betroffenen Ministerien bietet und die Bundesregierung sich durchaus der Notwendigkeit einer stärkeren interministeriellen Koordinierung bewusst ist, müssen doch klarere operationelle Strukturen erarbeitet werden. Hier liegt eine der wichtigsten Aufgaben des Ressortkreises Zivile Krisenprävention, die mit Hilfe einer klareren Zuweisung von Kompetenzen und Entscheidungsbefugnissen gelöst werden könnte. Die interministerielle Arbeitsgruppe für die Reform des Sicherheitssektors ist insofern ein anschauliches Beispiel für die Schwierigkeiten bei der Suche nach einem gemeinsamen Ansatz, als die Ministerien und Durchführungsorganisationen bei sicher-heitsbezogenen Fragen unterschiedliche Positionen einnehmen. Der Aktionsplan sieht ferner auch Orientierungen für die Durchführungsorganisationen vor, doch müssen sich Verbesserungen in diesem Bereich auf jeden Fall auf praktische Erfahrungen der Entwicklungszusammenarbeit stützen.

Eine andere große Herausforderung besteht in der Bereitstellung der Ressourcen für die Um-setzung des Aktionsplans sowie in der Überprüfung seiner Wirkungen. Seine Implementierung wird direkt und indirekt hohe Anforderungen an eine ohnehin stark strapazierte Organisation stellen. Zunächst einmal müssen das BMZ und die anderen betroffenen Ministerien mit angemessenen Ressourcen zur Durchführung des Aktionsplans ausgestattet werden, und sodann werden auf der Managementebene entsprechende Anpassungen notwendig sein, um den neuen Anforderungen gerecht zu werden. Dabei sollte Deutschland sorgfältig prüfen, wo zusätzliche Ressourcen nötig sind, um die vollständige Umsetzung des Aktionsplans sicherzustellen. Dieser Plan stellt eine langfristige Investition dar, und die Bundesregierung wurde beauftragt, dem Deutschen Bundestag alle zwei Jahre Bericht zu erstatten. Eine erste Prüfung ist für 2006 vorgesehen. Der Ressortkreis Zivile Krisenprävention wird bei diesem Prozess eine wichtige Rolle spielen, wobei gegebenenfalls auch der Bundessicherheitsrat einbezogen werden soll6. Die Bedeutung von Prioritätensetzung und Monitoring der praktischen Umsetzung darf nicht unterschätzt werden, und es sollte weiterhin an Methoden des internen und externen Monitoring gearbeitet werden.


• Damit die von Deutschland eingegangene Verpflichtung zur Armutsbekämpfung einen effek-tiveren Ausdruck in den deutschen EZ-Programmen findet, sind als Richtschnur für die opera-tionellen Entscheidungen (wie Auswahl von Kooperationsländern und Schwerpunktbereichen sowie Ressourcenallokation und Abwicklungsmodalitäten) eine klarere Strategie und Prioritäten-setzung notwendig. Es bedarf ferner einer systematischen und kohärenten Strategie zur Bewertung der armutsmindernden Wirkung des von Deutschland gewählten ganzheitlichen Ansatzes, der in die bilateralen Länderprogramme integriert werden sollte.

• Der neue Aktionsplan Deutschlands zur zivilen Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedens-konsolidierung stellt einen wichtigen und weitreichenden Aktionsrahmen dar. Er sollte als Katalysator und verlässlicher Referenzrahmen für die Verwirklichung der Kohärenz zwischen den verschiedenen in Deutschland mit humanitärer Hilfe und EZ-Aktivitäten befassten Akteu-ren dienen. Da der Aktionsplan eine Vielzahl von konkreten Aktionen auflistet, ist eine sorg-fältige Prioritätensetzung unerlässlich. Seine Umsetzung wird ferner auch signifikante Moni-toring-Investitionen und eine verstärkte Mitwirkung der Außenstellen erfordern.

6. Der Bundessicherheitsrat ist ein Ausschuss des Bundeskabinetts. Er hat die Aufgabe, die deutsche Sicherheits- und

Verteidigungspolitik zu koordinieren, und ist auch zuständig für Fragen der Rüstungsexporte. Ihm gehören neun Mitglieder an, wobei der Bundeskanzler bzw. die Bundeskanzlerin den Vorsitz führt. Das BMZ vertritt in diesem Gremium die Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit. Die Sitzungen sind vertraulich.


Kapitel 4

Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung

Der wachsende Konsens in Fragen der Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung

Mit der Annahme der Erklärung zum Beitrag der OECD zu einer gemeinsamen Entwicklungs-agenda im Jahr 2002 erkannten die OECD-Mitgliedsländer an, dass es für eine erfolgreiche Armuts-bekämpfung einer Gesamtheit sich gegenseitig verstärkender Maßnahmen bedarf, die ein breites Spektrum wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Probleme abdecken. Eine verstärkte Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung trägt den Bedürfnissen und Interessen der Entwicklungsländer im Kontext der sich wandelnden Weltwirtschaft Rechnung. Dies ist eine Herausforderung für die Industrieländer, wo nationale Interessengruppen und Ministerien häufig mit anderen Anliegen und Aufgaben beschäftigt sind als der Bekämpfung weltweiter Armut.

Die EU-Mitgliedsländer können auf nationaler und Gemeinschaftsebene simultan tätig werden, da Kompetenzen in bestimmten Bereichen staatlichen Handelns der Europäischen Kommission über-tragen sind (Kasten 5). Das Ziel der Förderung und Verstärkung der Politikkohärenz wurde vom Rat der Europäischen Union im Mai 2005 erneut bekräftigt. Der Rat rief die EU-Mitgliedstaaten und die Kommission auf, „die Politikkohärenz bei Verfahren, Instrumenten und Mechanismen für Entwick-lung zu verbessern und in ihren jeweiligen Verwaltungen ausreichende Ressourcen zu gewährleisten; dabei sollten sie sich an den optimalen Verfahren (best practices) orientieren, die von einigen Mit-gliedstaaten entwickelt wurden“ (Rat der Europäischen Union, 2005). Die Mitgliedstaaten können ihren Einfluss auf individueller Ebene oder im Rahmen strategischer Allianzen nutzen, um die Kohä-renz zwischen den von verschiedenen europäischen Institutionen ergriffenen Maßnahmen zu erhöhen. Deutschland als ein EU-Mitgliedstaat hat sich z.B. nachdrücklich für die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und des Welthandelssystems eingesetzt mit dem Ziel, den Interessen der Entwick-lungsländer in stärkerem Maße Rechnung zu tragen.

Potenzielle Herausforderungen im Bereich der Politikkohärenz in Deutschland

Zusätzlich zu seiner Arbeit im Rahmen der Europäischen Union hat Deutschland auf nationaler Ebene der Politikkohärenz in den letzten fünf Jahren erhebliche Aufmerksamkeit gewidmet. So hat die Bundesregierung eine Reihe von entwicklungsbezogenen Grundsatzerklärungen verabschiedet, darunter die Neufassung der Politischen Grundsätze für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern (2000), ein Gesamtkonzept „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedens-konsolidierung“ (2000) sowie den dazugehörigen Aktionsplan (2005), Leitlinien zur Vergabe von Exportgarantien (2001) und eine Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung für Deutschland (2002). Das Engagement in diesen Bereichen hat in besonderem Maße verdeutlicht, dass bei der Umsetzung einige der schwierigsten Aspekte der Politikkohärenzagenda ins Spiel kommen können, wofür nachstehend einige Beispiele aufgeführt werden. Diese Beispiele geben Einblick in die Kom-plexität von Kohärenzfragen und zeigen die für die deutschen Stellen bestehende Notwendigkeit, ihre weiteren Kohärenzbemühungen, in Zusammenarbeit mit ähnlich motivierten internationalen und deut-schen Partnern, an den angestrebten Ergebnissen zu orientieren.


Kasten 5 Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung in der Europäischen Union

Innerhalb der Europäischen Union ist das Prinzip der Politikkohärenz in Artikel 178 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft verankert. Es verpflichtet die Gemeinschaft, die Effekte der von ihr verfolgten Politiken auf die Entwicklungsländer zu beachten. Zu diesem Zweck erfolgte später eine Anpassung der institutionellen Mecha-nismen einschließlich der Zusammenführung verschiedener, für die EU-Außenbeziehungen zuständigen Direktionen unter dem Kodenamen RELEX.

Angesichts der Größe des EU-Wirtschaftsraums ist die Möglichkeit des Zugangs zu europäischen Märkten für Entwicklungsländer von wesentlicher Bedeutung. Mit der 2001 beschlossenen Initiative „Alles außer Waffen“ wurden quantitative und tarifäre Barrieren für die Exporte der am wenigsten entwickelten Länder auf den EU-Märkten aus-geräumt. Indessen können sich Entwicklungsländer noch immer Schwierigkeiten bei der Überwindung nichttarifärer Hemmnisse gegenübersehen. Solche Regelungen erweisen sich mit dem Wegfall anderer Handelsschranken zunehmend als besonders hinderlich.

Interne EU-Politiken, wie die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), können ebenfalls erhebliche Auswirkungen auf die Entwicklungsländer haben. Die Gemeinsame Agrarpolitik subventioniert die Agrarproduktion innerhalb der EU. Exportsubventionen ermöglichen dann den Verkauf der Überproduktion auf anderen Märkten zu Preisen, die unter den Produktionskosten liegen. Es gibt Belege dafür, dass subventionierte EU-Agrarprodukte an einigen lokalen Märkten zu einem unfairen Wettbewerb führen können, insbesondere in Entwicklungsländern, wo der Großteil der Bevölkerung von der Landwirtschaft lebt. Die EU-Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission bemühen sich bei der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik weiter um eine Reduzierung ihrer handelsverzerrenden Aspekte.

Rüstungsexporte

In ihren Politischen Grundsätzen für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungs-gütern1 aus dem Jahr 2000 verpflichtet sich die Bundesregierung dazu, einen Beitrag zur Sicherung des Friedens, der Gewaltprävention, der Menschenrechte und einer nachhaltigen Entwicklung in der Welt zu leisten. Genehmigungen für Exporte von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern werden grundsätzlich nicht erteilt, wenn hinreichender Verdacht besteht, dass diese zur internen Repression oder zu sonstigen Menschenrechtsverletzungen missbraucht werden. Eine besonders restriktive Politik gilt für den Export von Rüstungsgütern in Drittländer außerhalb der EU, NATO-Mitgliedstaaten sowie Australien, Neuseeland, Schweiz und Japan. Auf der letzten Generalversammlung der Vereinten Nationen erklärte die Ministerin für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, dass „[...] die globalen Rüstungsausgaben nunmehr ein Niveau von über einer Billion US-$ erreicht haben, während sich die globalen Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit nur auf 78 Mrd. US-$ belaufen“, und appellierte „an alle beteiligten Akteure, die Ausgabenprioritäten zu Gunsten der Entwicklungszusammen-arbeit zu verlagern“.

Trotz der hochrangigen politischen Unterstützung für eine Reduzierung der globalen Militär-ausgaben und der restriktiven Politikgrundsätze für deutsche Waffenexporte scheint Deutschland derzeit das Volumen seiner Kriegswaffenexporte zu erhöhen. Der letzte Rüstungsexportbericht (Bundesregierung, 2004b) zeigt einen Aufwärtstrend an, denn die Ausfuhren von Kriegswaffen erreichten 2003 einen Wert von 1,3 Mrd. Euro und damit ein doppelt so hohes Niveau wie 2000 und ein etwa viermal so hohes Niveau wie 20022. Dieser Bericht weist Deutschland auch als viertgrößten Exporteur im internationalen Waffenhandel aus.

1. Diese Grundsätze enthalten als Mindeststandard den Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren

(1998). 2. Dieser Anstieg lässt sich z.T. durch Schiffslieferungen an Malaysia (308 Mio. Euro) und Südafrika (260 Mio. Euro) im

Jahr 2003 erklären.


Der Anteil der Kriegswaffenexporte an Entwicklungsländer (Teil I der DAC-Liste) machte 2003 etwa 49% der Gesamtexporte aus. Allerdings können statistische Daten über das Gesamtvolumen der Rüstungsausfuhren nur auf der Basis der Ausfuhrgenehmigungsanträge für Rüstungsgüter ermittelt werden. Von den 2003 erteilten Genehmigungen für Ausfuhren im Wert von 4,9 Mrd. Euro entfielen 30% auf Entwicklungsländer (im Wesentlichen Länder der mittleren und der oberen Einkommens-gruppen).

In der deutschen Entwicklungsgemeinde sind Bedenken über das Ausmaß solcher Waffenliefe-rungen an Entwicklungsländer geäußert worden. Deutsche NRO kritisieren sowohl die vermehrten Waffenverkäufe an Entwicklungsländer als auch die Tatsache, dass Waffen in Länder exportiert werden, die sich im Konflikt befinden oder eine fragwürdige Bilanz in Bezug auf die Menschenrechte aufweisen, was mit den oben dargelegten restriktiven Politikgrundsätzen im Widerspruch steht.

Exportkredite

Deutschlands Programm der Exportkreditgarantien unterstützt deutsche Unternehmen bei ihren Bemühungen, in einem schwierigen wirtschaftlichen Umfeld neue Märkte zu erschließen und auf den traditionellen Märkten zu expandieren. Es ist ein wesentliches Element der Politik der Bundesregie-rung zur Förderung des Außenhandels und zur Sicherung von Arbeitsplätzen in Deutschland, während es den Empfängerländern zugleich zu vorteilhaften Bedingungen Zugang zu deutschen Exportgütern bietet. Der private Kreditversicherer Euler Hermes verwaltet das Programm im Auftrag der Regierung. 2004 erreichte das Volumen der übernommenen Exportkreditgarantien eine Rekordhöhe von 21 Mrd. Euro. Diese Bürgschaften betrafen zu rd. 75% Exporte in Entwicklungs- und Transformationsländer.

Angesichts der möglichen Interessenkonflikte ihrer EZ-Politik mit Menschenrechts- und Um-weltzielen ist die Bundesregierung bestrebt zu gewährleisten, dass Anträge auf Risikoabsicherung und Kreditgarantien im Lichte einer kohärenteren Politik geprüft werden. Im Jahr 2001 verabschiedete der Interministerielle Ausschuss für Exportgarantien (in dem neben dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit das Finanzministerium, das Auswärtige Amt und das BMZ vertreten sind) neue „Leitlinien“ zur Berücksichtigung von ökologischen, sozialen und entwicklungspolitischen Aspekten. Etwa ein Jahr später hat Deutschland freiwillig die OECD-Empfehlungen über gemeinsame Leitlinien zur Berücksichtigung von Umweltbelangen im Bereich der staatlichen Exportkreditversicherung in seine Umweltleitlinien integriert, bevor diese für alle Exportkreditversicherungen im OECD-Raum 2004 verbindlich wurden. Diese gemeinsamen Leitlinien zielen auch auf eine erhöhte Transparenz bei den Verfahren für Umweltverträglichkeitsprüfungen ab.

Deutschland ist ein wichtiger Gläubiger der Entwicklungsländer. Wie der derzeitige Umfang ihres Entschuldungsprogramms (Kapitel 2) zeigt, sucht die Bundesregierung nach Möglichkeit zu verhindern, dass diese Länder, insbesondere die hoch verschuldeten armen Länder (HIPC), in einen untragbaren Schuldenzyklus zurückfallen. Deutschland hat außerdem die Prinzipien aus der OECD-Grundsatzerklärung von 2001 angenommen, wonach öffentlich unterstützte Exportkredite nicht für unproduktive Zwecke in HIPC-Ländern verwendet werden sollen. Diese Grundsätze wurden in Anerkennung der Tatsache angenommen, dass Exportkreditgarantien zu einer Erhöhung der Schulden beitragen können. Gleichzeitig können Exportkreditgarantien Entwicklungsländern den Zugang zu Privatsektorfinanzierungen erleichtern. Da in den OECD-Ländern Großunternehmen im Allgemeinen in der Lage sind, Risiken einzuschätzen und sich dagegen abzusichern, sollten Exportkreditgarantien in erster Linie auf Exporteure mit Projekten zugeschnitten sein, die den Armen in Entwicklungs-ländern direkt zugute kommen. Ein besserer Einsatz von Exportkreditgarantien als handelsförderndes und entwicklungsorientiertes Instrument erfordert eine Stärkung der Rolle des BMZ im Interministe-riellen Ausschuss für Exportgarantien, damit gewährleistet ist, dass den Interessen der Entwicklungs-länder bei Entscheidungen in diesem Bereich Rechnung getragen wird.


Das deutsche Konzept für Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung

Ein regierungsweiter Rahmen zur Förderung von Politikkohärenz

Das generelle Interesse Deutschlands an der Sicherstellung von Politikkohärenz auf Bundesebene hat seinen Ursprung in der deutschen Verfassung, die allen Ministerien die Verwaltung ihrer jeweiligen Geschäftsbereiche in einer Weise vorschreibt, die mit den vom Bundeskanzler vorgegebenen politi-schen Richtlinien übereinstimmt. Die politische Bedeutung des Bundeskanzleramts liegt unter anderem in seiner Koordinationsfunktion für die Regierungsarbeit. Seine organisatorische Struktur spiegelt in sehr viel kleinerem Rahmen die Gesamtstruktur der Bundesregierung wider. Es steht in ständigem Kontakt zu den Ministerien und sonstigen Bundesbehörden und hält den Bundeskanzler auf dem Laufenden. Kabinettsentscheidungen werden vom Kanzleramt vorbereitet, das auch deren Umsetzung überwacht. Als „zentrale Koordinierungsstelle“ für die Regierungspolitik hat das Kanzleramt zuweilen auch die Aufgabe, das BMZ bei seinen Bemühungen um Förderung der Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung zu unterstützen und im Fall von Inkohärenzen als Moderator zwischen den Ministerien aufzutreten. Allerdings ist die Zahl der für Entwicklungspolitik zuständigen Mitarbeiter im Kanzler-amt begrenzt.

Die Existenz eines eigenständigen Ministeriums für Entwicklungszusammenarbeit (des BMZ) mit Kabinettsstatus ist ein wichtiger Aspekt des deutschen Ansatzes für Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung. Verstärkt wurde dies durch den Kabinettsbeschluss von 2000 über eine neue Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, die federführenden Ministerien (darunter dem BMZ im Entwicklungsbereich) die Verantwortung überträgt, die Auswirkungen von Gesetzesvorhaben anderer Ressorts im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung zu überprüfen. Diese Funktion wird inner-halb des BMZ vom Referat 03 „Parlaments- und Kabinettsangelegenheiten“ koordiniert. Anzumerken ist, dass sich diese Verantwortung nur auf die geschätzten zwei Drittel an Gesetzesvorschlägen bezieht, die von der Bundesregierung selbst eingebracht werden, nicht aber jene, die von den gesetz-gebenden Organen (Bundestag und Bundesrat) kommen. Weitere Verantwortlichkeiten im Zusammen-hang mit Kohärenz übernimmt das Ministerium im Rahmen seiner Mitgliedschaft im Bundessicher-heitsrat (seit 1998), in dessen Zuständigkeitsbereich auch die Waffenexporte fallen. Außerdem ist das BMZ seit langem Mitglied im Interministeriellen Ausschuss für Exportgarantien und hat in diesem Gremium in den letzten Jahren eine aktivere Rolle gespielt. Schließlich sind (seit 1998) einige, die Entwicklungszusammenarbeit betreffende Aufgaben dem BMZ von anderen Ministerien übertragen worden (z.B. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der EU).

Eine Grundsatzerklärung: Das Aktionsprogramm 2015 (AP2015)

Ein politisches Engagement für Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung unter den verschie-denen Ministerien wurde in die Koalitionsvereinbarung von 1998 aufgenommen3. Indessen wurde das Konzept für Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung erst 2001 mit dem Positionspapier Aktions-programm 2015 formalisiert. Das Aktionsprogramm 2015 fordert vor allem ein kohärentes entwick-lungsorientiertes Vorgehen in allen Politikbereichen in Deutschland, in der EU und auf internationaler Ebene. Es hebt ferner hervor, wie sehr es auf die Unterstützung der Öffentlichkeit und der Zivilgesell-schaft in diesem Bereich und mithin entwicklungspolitische Bildung und Sensibilisierung ankommt. Diese Armutsbekämpfungsstrategie erschien auf Grund ihrer breiten politischen Akzeptanz und der strategisch ausgerichteten Agenda als eine vielversprechende Möglichkeit, im Rahmen internationaler

3. „Entwicklungspolitik ist heute globale Strukturpolitik, deren Ziel es ist, die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und

politischen Verhältnisse in Entwicklungsländern zu verbessern ... Die neue Bundesregierung wird die Entwicklungs-politik entlang diesen Leitzielen reformieren, weiterentwickeln und effizienter gestalten und die entwicklungspolitische Kohärenz mit anderen Ressorts sicherstellen“ (Koalitionsvereinbarung von 1998).


und nationaler Partnerschaften auf eine besser untereinander abgestimmte und kohärentere Entwicklungs-politik hinzuarbeiten. Allerdings wurde Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung im Aktionsprogramm 2015 für den operativen Bereich zunächst nicht definiert. Ein von der Bundesregierung versprochener Umsetzungsplan für das Aktionsprogramm 2015 wurde nie fertig gestellt. Wie weiter unten erläutert erschien erst 2004 eine umfassendere und methodischer aufgebaute Erklärung zu den operationellen Aspekten der Agenda für Politikkohärenz (Aktionen, individuelle Zuständigkeiten, Termine).

Politikkohärenz operationell gestalten: die Maßnahmen des BMZ

Als Reaktion auf die Notwendigkeit einer expliziten Grundsatzerklärung zur Politikkohärenz und eines Umsetzungsplans beauftragte das BMZ 2003 das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) mit der Evaluierung der laufenden Kohärenzaktivitäten und institutionellen Strategien der Regierung mit dem Ziel, Empfehlungen für weitere Verbesserungen zu formulieren. Auf der Basis dieser Studie prüfte das BMZ intern verschiedene Optionen und erstellte eine Kohärenzagenda mit 14 mit Zeitzielen versehenen Maßnahmen zur Verbesserung des Instrumentariums und der Verfahren zur Förderung der Politikkohärenz (Tabelle 4). Im Jahr 2004 wurde die Kohärenzagenda von der Bundes-ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung gebilligt und wird jetzt umgesetzt. Es sollte erwähnt werden, dass einige Aspekte der Agenda bereits zu einem früheren Zeitpunkt aufge-nommen wurden. Beispielsweise wird das Ziel 2 „Kohärenzgespräche“ seit 2002 verfolgt und bis heute haben 20 Veranstaltungen dieser Art stattgefunden. Der zweite Zwischenbericht über den Stand der Umsetzung des Aktionsprogramms 2015 (BMZ, 2004d) zählt eine Reihe von Aktionen auf, die zur Förderung einer stärkeren Kohärenz im Hinblick auf jeden der 10 prioritären Bereiche unternommen wurden.

Zum Teil dank der fortgesetzten internationalen Ermutigung von Seiten der EU und anderer Stellen wie dem DAC scheint Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung nunmehr eine oberste Politikpriori-tät geworden zu sein. Die BMZ-Management-Leitlinien für 20054 stellen Politikkohärenz ausdrücklich als eines der vier derzeitigen prioritären Ziele des BMZ heraus. Hierfür wurden aber nur relativ bescheidene ministerielle Ressourcen zugeteilt. Die personellen Ressourcen umfassen derzeit: a) einen Experten (Referat 300: „AP2015“), der einen Teil seiner Arbeitszeit für die Gesamtkoordination der Kohärenzarbeiten des BMZ, einschließlich der Überwachung der Umsetzung der Kohärenzagenda, auf-wendet, b) ein bis zwei Mitarbeiter (Referat 03) zur Prüfung neuer Gesetze und c) Ad-hoc-Mitarbeiter, die von einer Reihe anderer Abteilungen abgestellt werden, um in der Kohärenzagenda enthaltene Fragen zu bearbeiten. Außerdem können Sektorreferate eingeschaltet werden, wenn es um die Behandlung spezifischer Inkohärenzen geht (z.B. Landwirtschaft, Handel, Gesundheit oder Umwelt), und es kann auf Arbeitsgruppen zurückgegriffen werden, um die jeweils zuständigen BMZ-Mitarbeiter zu Beratungen über Fragen der Kohärenzplanung zusammenzuführen.

4. Die vier prioritären Ziele lauten: a) Abstimmung der Politikmaßnahmen und Aktivitäten mit der Millenniumserklärung,

dem Monterrey-Konsens und dem Aktionsplan von Johannesburg, b) Ausrichtung der Arbeit des Ministeriums an den Grundsätzen der lokalen Trägerschaft und Partnerschaft, einschließlich Allianzen mit Gruppen der Zivilgesellschaft, c) Verbesserung der Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung innerhalb der Regierung und Verstärkung der Akzep-tanz in der Öffentlichkeit, d) Gestaltung der Organisationsstrukturen innerhalb des Ministeriums und vor Ort in einer Weise, die es erlaubt, die Entwicklungszusammenarbeit zu harmonisieren, die Bedürfnisse der Kooperationsländer zu berücksichtigen und unter den Gebern eine aktivere Rolle zu spielen.


Tabelle 4 BMZ-Kohärenzagenda – die 14 Ziele

Ziel Zeitplan

Ziel 1 Ressortabgestimmte Länderkonzepte, insbesondere bei Ankerländern (Referat 220). Frühjahr 2005

Ziel 2 Kohärenzgespräche mit Abteilungsleitern (AL) anderer Ministerien zur Verbesserung des gegenseitigen Verständnisses und Erörterung strategischer Fragen (AL, UAL und RL, Referat 300).

Fortlaufend

Ziel 3 Themenbezogene interministerielle Arbeitsgruppen – mit dem Ziel der Erstellung gemein-samer Positionspapiere oder Kohärenzdossiers (Referat 300, Sektor- und Institutionen-referate).

Erstes Kohärenz-dossier im ersten Halbjahr 2005

Ziel 4 Konkretisierung des AP2015 durch Nutzung einer strukturierten und mit Zeitzielen versehenen „Management- und Prioritätensetzungsmatrix“ (Referat 300).

Herbst 2004, Aktuali-sierung fortlaufend

Ziel 5 Überarbeitung und Herausgabe einer internen Verfügung zur Aufnahme von Kohärenz-aspekten und -forderungen in BMZ-Sektorkonzepte (Referat 310).

Ende 2004

Ziel 6 Aufnahme von Kohärenzaspekten/-forderungen in BMZ-Länderkonzepte (Referat 220). August 2004

Ziel 7 Kohärenzbezogene Nutzung der Sektorvorhaben und Thementeams (Referat 310). 2004, danach fortlaufend

Ziel 8 Forschung und Evaluierung stärker für Kohärenz nutzen (Referat 210 und 120). Laufend, Beginn 2004, erste Ergebnisse Ende 2005

Ziel 9 Konzentration der Zuständigkeiten für Kohärenzfragen im BMZ (Referat 100 und 300). September 2004

Ziel 10 Interministerielle Fachkompetenz und Kooperationskultur fördern (Referat 100). Fortlaufend

Ziel 11 Verstärkte Sensibilisierung des Parlaments für entwicklungspolitische Kohärenzfragen (Referat 03, Minister, Staatssekretär, Institutionen und Sektorreferate).

Fortlaufend

Ziel 12 Kohärenzbezogene Kooperation mit NRO (Referat 110). Fortlaufend

Ziel 13 Teilnahme an themenbezogenen Kohärenznetzwerken, vor allem dem PCD-Network der Europäischen Gemeinschaft (Referat 300, Sektor- und Institutionenreferate).

Ab September 2004

Ziel 14 Öffentlichkeitsarbeit; Publikationsplanung (Referat 02). Fortlaufend

Quelle: BMZ-Umsetzungsmatrix Kohärenzagenda (2004).

Förderung verstärkter Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung in Deutschland

Mit der neuen Aufmerksamkeit, die dem Thema Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung seit der DAC-Prüfung von 2001 gilt, hat Deutschland eine solidere Basis geschaffen, von der aus in Zukunft an solche Fragen herangegangen werden kann. Die Bundesregierung hat den politischen Willen gezeigt, systematischer und spezifischer auf die Integration der Politikkohärenz in alle Felder der Regierungsarbeit auf Länder- wie auch Makroebene hinzuarbeiten, sie muss aber noch genauer überlegen, wie dieses Gesamtkonzept operationeller gestaltet werden kann (z.B. wurde weder in der Länderstrategie für Nicaragua noch für Äthiopien auf die Politikkohärenz Bezug genommen, wie dies das Ziel 6 der Kohärenzagenda nahe gelegt hätte). Vorschläge für eine weitere Förderung der Politik-kohärenz im Dienst der Entwicklung in Deutschland werden nachstehend dargelegt.

Politik: Die Kohärenzagenda ist ein ganz wesentlicher erster Schritt bei der Etablierung eines Rahmens für eine stärker handlungsorientierte Ausrichtung des deutschen Konzepts der Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung und hat, was besonders wichtig ist, den gesamten Bemühungen in gewisser Hinsicht einen zeitlichen Rahmen gegeben. Jedoch betreffen die Zielvorgaben in dieser Agenda


unterschiedliche Ebenen (Aktivitäten, Ergebnisse bzw. organisatorische Veränderungen), und die zwischen ihnen bestehenden Querverbindungen müssen in der Agenda noch herausgearbeitet werden. Alles in allem besteht der Eindruck, dass es sinnvoll wäre, die derzeitige BMZ-Agenda umzugestalten, damit sie die Politikkohärenzprioritäten Deutschlands systematischer widerspiegelt. Außerdem dürfte es mittlerweile möglich sein, sich an Stelle prozeduraler Erwägungen nunmehr dringenderer Probleme anzunehmen, die ganz spezifisch die Politikkohärenz betreffen. Ein möglicher Bereich für eine sofortige konzeptuelle Verbesserung dieser Agenda ist deren Abstimmung mit dem AP2015. Eine klarere und stärker handlungsorientierte Grundsatzerklärung wäre ein wichtiger Ausgangspunkt für einen organisierteren Kohärenzansatz, der u.a. folgende Elemente beinhalten könnte:

• Formulierung expliziterer Kohärenzziele für jeden Prioritätsbereich des AP2015 und den bestehenden Querschnittsprioritäten5;

• klarere Vorstellungen zu Art und Weise, wie Deutschland auf internationaler, nationaler und Empfängerländerebene auf jedes dieser Ziele hinarbeiten wird;

• spezifischere Orientierungen in der Frage, wie die verschiedenen Akteure der Regierung, einschließlich der für die Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Stellen (also auch der Akteure innerhalb des BMZ), in Kohärenzfragen vereint werden können;

• Orientierungshilfen für eine verstärkte Unterstützung der Politikkohärenz durch Politik und Öffentlichkeit, wobei insbesondere der Notwendigkeit von Transparenz und Glaubwürdigkeit durch regelmäßige Ergebnisbeobachtung und Berichterstattung Rechnung zu tragen ist.

Parlament, Kanzleramt, andere Ministerien, NRO und die Öffentlichkeit sind allesamt notwendige Partner bei dem Bemühen, Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung zu gewährleisten. In den Themenbereich Politikkohärenz fließen bereits in erheblichem Maße NRO-Interessen und Fachwissen dieser Organisationen ein. Ziel 12 der BMZ-Kohärenzagenda („Kohärenzbezogene Kooperation mit NRO“) bildet einen Ausgangspunkt für diese Bemühungen. Die NRO konzentrieren sich auf spezifi-sche Inhalte und besitzen auf Grund ihrer internationalen Netzwerke und ihrer Medienpräsenz beträchtlichen politischen Einfluss. Dies könnte im derzeitigen Kontext eines begrenzten parlamentari-schen Interesses an Politikkohärenz besonders hilfreich sein. Das Parlament sollte entsprechend den Vorgaben von Ziel 11 („Verstärkte Sensibilisierung des Parlaments für entwicklungspolitische Kohä-renzfragen“) sensibilisiert und auf kontinuierlicher Basis informiert werden. Schließlich könnte eine derartige Vision auch mehr Klarheit in Bezug auf die deutsche Position hinsichtlich der Rolle der Europäischen Gemeinschaft oder anderer Gebernetze in Kohärenzfragen bringen. Ziel 13 der Kohä-renzagenda lenkt die Aufmerksamkeit auf diesen Bereich. Allerdings verfügen diese Netzwerke praktisch kaum über eigenständige Kapazitäten und müssen sich in erster Linie auf nationale Mecha-nismen stützen, die ihnen zuarbeiten. Deutschland könnte vielleicht in Erwägung ziehen, diese gemeinsamen Bemühungen aktiver zu unterstützen.

Analytische Kapazität: Die 2000 beschlossene Neufassung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, mit der das BMZ ein erweitertes entwicklungspolitisches Prüfungsrecht bei Gesetzesvorhaben anderer Ressorts erhielt, war eine für andere Geber beachtenswerte Innovation. Aufbauend auf diesem Ansatz könnten folgende Verbesserungen vorgenommen werden: a) Ausdehnung des Geltungsbereichs des Prüfungsrechts in der Weise, dass auch prioritäre, von den parlamentari-schen Institutionen eingebrachte Gesetzentwürfe regelmäßig geprüft werden dürfen, und b) Einrich-tung eines stärker strukturierten Systems zur Kontrolle der Arbeitsbelastung im Kohärenzbereich, unter Leitung von Entwicklungsfachleuten, die dabei helfen können, die Analysen zu priorisieren und die knappen analytischen Ressourcen besser und gezielter einzusetzen.

5. Ein Beispiel für einen expliziten und sinnvollen Verweis auf Kohärenz im AP2015 findet sich im zweiten Zwischenbericht

über den Stand der Umsetzung des Aktionsprogramms, Abschnitt 3.2 „Kohärenz in der Friedens- und Sicherheitspolitik“ (BMZ, 2004d).


Eine klarere Vorstellung, wo die zentrale Stelle für die Analysen eingerichtet sein und welches Qualifikationsniveau das hierfür zuständige Personal besitzen sollte, erscheint notwendig. Es gibt nur wenige erfahrene Entwicklungsexperten, die in diesem Bereich eine aktive Rolle spielen. Ein pragma-tischer Ansatz könnte einfach darin bestehen, die analytischen Kapazitäten stärker auf eine geringere Zahl von Kohärenzfragen mit strategischer Bedeutung zu konzentrieren. Die Schnittstelle mit dem Kanzleramt könnte neu untersucht und ausgehandelt werden. Die Unterstützung der BMZ-Anstrengungen zur Förderung der Politikkohärenz im Dienst der Entwicklung seitens des Kanzleramts könnte durch ein gemeinsames Monitoring der Umsetzung des AP2015 und einen regelmäßigen Informations-austausch eine gezieltere Ausrichtung erhalten. Bei Bedarf könnte das Kanzleramt im Fall von Politik-inkohärenzen eine aktivere Rolle als Moderator zwischen den Ministerien übernehmen.

Monitoring-Mechanismen: Die regelmäßige Berichterstattung über die Umsetzung der Politik-kohärenz beschränkt sich derzeit auf die alle zwei Jahre erscheinenden BMZ-Berichte über die Um-setzungsfortschritte des AP2015. Da Politikkohärenz nicht zu den Prioritätsthemen des AP2015 zählt und in den Zwischenberichten über den Stand der Umsetzung nur unter allgemeinen Gesichtspunkten erwähnt wird, fehlt es dem deutschen Monitoring- und Berichterstattungssystem für den Bereich der Politikkohärenz noch an einer klaren systematischen Linie6. Jetzt, nachdem das BMZ eine formellere Kohärenzagenda entwickelt und Politikkohärenz zu einem ihrer wichtigsten Managementziele für das Jahr 2005 erklärt hat, dürften besondere Anstrengungen zur Verbesserung von Monitoring und Bericht-erstattung der Umsetzung möglich sein, die auch die Einführung und Anwendung relevanter Kohärenz-indikatoren umfassen könnten. Ein derartiges Kohärenz-Monitoring sollte die Gesamtheit der derzeiti-gen deutschen Entwicklungsprioritäten umfassen, darunter auch solche mit sektorübergreifendem Charak-ter (Governance, HIV/AIDS, Gender), und durch eine mit Zeitzielen versehene Ergebnisbeobachtung und Berichterstattung flankiert werden.


• Vom BMZ sollte eine klarere und stärker handlungsorientierte Grundsatzerklärung über Kohärenz im Dienst der Entwicklung erstellt werden, um nationale Aktionen gezielter und methodischer auszurichten und größere Unterstützung durch Politik und Öffentlichkeit zu gewinnen. In dem Maße, wie die Umsetzung der Politikkohärenz transparenter und spezifi-scher wird, werden verstärkte Anstrengungen notwendig sein, um das Bewusstsein hierfür zu schärfen und von wichtigen Partnern wie Parlament, Kanzleramt, anderen Ministerien, NRO und der Öffentlichkeit größere Aktionen einzufordern.

• Fragen im Hinblick auf Organisation und Ressourcenausstattung müssen angegangen werden, wenn das BMZ mit seinen Bemühungen, Politikkohärenz als prioritäres Ziel zu verfolgen, weiter fortfahren soll. Die derzeitigen Anstrengungen im Rahmen von Netzwerken, wie bei-spielsweise dem der Europäischen Gemeinschaft, auf Politikkohärenz hinzuarbeiten, können ein effektiver Ansatz sein, den deutschen Beitrag zu Politikkohärenz im Dienst der Entwick-lung bei nur minimalen Kosten zu verstärken.

• Die operationelle Definition des Konzepts für Politikkohärenz, wie sie in der Kohärenzagenda niedergelegt ist, dürfte zu einer verbesserten und regelmäßiger durchgeführten Fortschritts-beobachtung und Berichterstattung hierüber führen, möglicherweise in Verbindung mit den bestehenden Monitoring-Aktivitäten des AP2015.

6. Festzuhalten ist jedoch, dass im Zweiten Zwischenbericht über den Stand der Umsetzung des AP2015 (BMZ, 2004d)

Kohärenzfragen mehr Aufmerksamkeit gewidmet wird als in der ersten Ausgabe (BMZ, 2002). Von Bedeutung ist ferner die Veröffentlichung „Der Beitrag Deutschlands zur Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele“ (BMZ, 2005b), die der Thematik ein kurzes Kapitel widmet.


Kapitel 5

Organisation und Managementsysteme

Organisation

Ein nationales „Netz“ deutscher EZ-Organisationen

Die organisatorische Hierarchie der deutschen Entwicklungszusammenarbeit – mit dem Bundes-ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und den beiden wichtigsten Durchführungsorganisationen für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und für Finanzielle Zusammen-arbeit (KfW) – wurde bereits in Kapitel 1 (Abb. 1) in groben Zügen dargelegt.

Das gesamte Spektrum deutscher Einrichtungen, die mit ODA-Mitteln arbeiten, ist weiter gefächert. Bei einer vollständigeren Darstellung dieses Systems entsteht das Bild eines „Netzes“ von Durch-führungsorganisationen, die häufig an unterschiedlichen Standorten innerhalb Deutschlands angesiedelt und deren operative Beziehungen untereinander im Allgemeinen nur in begrenztem Umfang festgelegt sind. Die Hauptbestandteile dieses Netzes sind in Anhang D aufgelistet und umfassen amtliche Stellen (Technische Zusammenarbeit, Finanzielle Zusammenarbeit, personelle Zusammenarbeit, wirtschaftliche Zusammenarbeit) sowie nichtstaatliche Stellen (NRO, politische Stiftungen). Insgesamt setzt sich dieses Netzwerk aus über 30 deutschen Entwicklungsinstitutionen zusammen. Darüber hinaus beteiligen sich auch einige andere Bundesministerien, die in Abbildung 1 genannt sind (nament-lich das Auswärtige Amt und das Finanzministerium), sowie die Bundesländer und Kommunen an der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Aktivitäten der Bundesländer und der Kommunen vor Ort werden im Allgemeinen ebenfalls über die oben erwähnten Durchführungsorganisationen und Einrichtungen abgewickelt.

Frühere DAC-Prüfberichte haben ebenso wie die zuständigen Stellen in Deutschland selbst auf die Zweckmäßigkeit von Reformen dieses Gesamtsystems hingewiesen, um es besser den sich ver-ändernden internationalen Erfahrungen anzupassen, organisatorische Überschneidungen zu vermeiden und die Transaktionskosten zu senken. Diese Erkenntnis gab Anlass zu einer ganzen Reihe von Studien, die in den vergangenen Jahren in Deutschland durchgeführt wurden. Eine neuere Unter-suchung z.B., die eine Evaluierung der organisatorischen Fähigkeit Deutschlands zur Unterstützung des PRS-Prozesses und seiner Effizienz vor Ort zum Gegenstand hatte (BMZ, 2003a), unterstrich u.a. die Notwendigkeit einer besseren Definition der organisatorischen Aufgaben und stärkeren Koordination der Strukturen, eines flexibleren und dezentralisierteren Organisationsansatzes bei der Entscheidungs-findung sowie einer Überprüfung der Aufgabenteilung zwischen den Mitarbeitern der Botschaften, des BMZ und der anderen Organisationen vor Ort und wies darauf hin, dass u.U. eine Zusammenführung der vor Ort tätigen Einrichtungen sinnvoll wäre.

Die bisher tatsächlich vorgenommenen Reformen sind eher bescheiden. Zu den wichtigsten seit der letzten DAC-Prüfung durchgeführten strukturellen Reformen gehören die Umgestaltung der Aufbau- und Ablauforganisation des BMZ im Jahr 2003 und der 2002 erfolgte Zusammenschluss der beiden im Fortbildungsbereich tätigen Einrichtungen, der Carl-Duisberg-Gesellschaft (CDG) und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung (DSE), zur Internationalen Weiterbildung und Entwicklung GmbH (InWEnt). Es wurden auch verstärkte Anstrengungen im Hinblick auf eine


bessere Koordinierung der zentralen Einrichtungen des deutschen EZ-Systems unternommen, insbesondere durch die Förderung einer gemeinsamen strategischen Vision aller beteiligten Stellen und eines stärker integrierten organisatorischen Kontexts, vor allem vor Ort. Eine neu aufkommende Frage betrifft die Beziehungen zwischen BMZ und Auswärtigem Amt im Bereich der Zusammenarbeit mit fragilen Staaten und der humanitären Hilfe (Kapitel 3 und Anhang C), wo ein ressortübergreifen-der Ansatz zunehmend als am wirkungsvollsten angesehen wird.

Der Organisationskern: BMZ, GTZ und KfW

BMZ: „Politik- und Systemkoordination“

Im Mittelpunkt des Systems der deutschen Entwicklungszusammenarbeit steht das 1961 gegrün-dete BMZ1. Dem BMZ obliegt die Leitung des deutschen Systems der Entwicklungszusammenarbeit, was Planung und Politikgestaltung, Programme in Partnerländern, Finanzierung und Kontrolle der öffentlichen Durchführungsorganisationen, Kooperation mit sonstigen Partnern (Bundesländern, NRO, anderen Gebern usw.), Erfolgskontrolle sowie Kontakte mit Parlament und Zivilgesellschaft umfasst. Das BMZ teilt sich die Kontrollbefugnisse in den multilateralen EZ-Organisationen mit ausgewählten anderen Ministerien, namentlich dem Auswärtigen Amt und dem Finanzministerium. Der Großteil der „eigentlichen“ ODA2 wird über das BMZ geleitet und von diesem den Durchführungsorganisationen, Partnern in der Zivilgesellschaft und internationalen Organisationen zugewiesen. Wegen dieser Vermittlerrolle kann das Ministerium innerhalb des deutschen EZ-Systems potenziell großen Einfluss ausüben. In Anhang E ist der derzeitige Organisationsaufbau des Ministeriums nach der Reform von 2003 dargestellt (Kasten 6).

Kasten 6 Reform der Aufbau- und Ablauforganisation des BMZ

Das BMZ hat 2003 eine umfassende organisatorische Reform vorgenommen. Dabei wurden die vormals vier großen Abteilungen (Verwaltung, Regionen, bilaterale Zusammenarbeit/Instrumente, multilaterale Zusammenarbeit/ Sektoren) auf drei reduziert, die jeweils für verschiedene Regionen, Sektoren und EZ-Kategorien zuständig sind. Diese Aufteilung der Verantwortlichkeiten gründete sich auf die Notwendigkeit, die verschiedenen Aufgabenbereiche (die bilateralen wie die multilateralen), die als zu stark segmentiert betrachtet wurden, stärker miteinander zu verzahnen, um den Anforderungen eines modernen Managementkonzepts gerecht zu werden. Die anstehenden Fragen werden nun von BMZ-Mitarbeiterteams behandelt, in denen die traditionellen verwaltungsbürokratischen Grenzen zwischen ver-schiedenen Abteilungen überschritten werden.

Von den insgesamt 589 Mitarbeitern der BMZ-Zentrale sind etwa 80% in Bonn und 20% in Berlin

stationiert. Zum Teil empfindet das Personal diese geographische Aufteilung des Ministeriums auf zwei Standorte als eine Kosten verursachende Unannehmlichkeit, die meisten vom DAC-Prüfteam befragten Mitarbeiter sind aber offenbar der Ansicht, dass Kommunikation und Kooperation dank häufiger Reisen von Berlin nach Bonn und umgekehrt sowie des Einsatzes moderner Kommunikations-technologien wie E-Mail und Telekonferenzen gut funktionieren.

Vor Ort sollen die deutschen Botschaften in Entwicklungsländern mindestens einen Referenten bzw. eine Referentin für Entwicklungszusammenarbeit besitzen, der sich im Land selbst um die Entwicklungszusammenarbeit kümmert. Bei diesen Personen handelt es sich entweder um Vertreter 1. Weitere Informationen über das BMZ finden sich unter www.bmz.de. 2. Der Etat des BMZ macht schätzungsweise 54% der gesamten ODA-Bruttoleistungen aus, die anderen großen ODA-

Komponenten sind Schuldenerleichterungen, kalkulatorische Studienplatzkosten sowie die deutschen Beitragszahlungen an die EG (Abb. 1).


des Auswärtigen Amts oder um Mitarbeiter des BMZ, die vorübergehend zum Auswärtigen Amt versetzt sind. Je nach dem Umfang ihrer Aufgaben üben sie dieses Amt auf Teilzeit- oder Vollzeitbasis aus. Hauptsächlich auf Grund von Haushaltsengpässen ist derzeit nur die Hälfte dieser Posten mit auf Vollzeitbasis tätigen Entwicklungsfachleuten des BMZ besetzt, wobei Botschaften in Schwerpunkt-partnerländern Vorrang haben. Ende 2005 waren insgesamt 38 BMZ-Mitarbeiter an Botschaften oder ständige Vertretungen bei internationalen Organisationen entsandt.

GTZ: „Technische Zusammenarbeit“

Die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) ist eine GmbH im Eigentum des Bundes3, die 1975 als wichtigste deutsche Durchführungsorganisation für die Technische Zusammenarbeit gegründet wurde. Die GTZ, die sich zunächst auf die Bereitstellung von technischer Unterstützung im engeren Sinne konzentrierte, hat sich im Laufe der Zeit zu einer Organisation gewandelt, die den Kapazitätsaufbau als ihre wichtigste Aufgabe und Kernkompetenz betrachtet4. Die GTZ erhielt 2004 Aufträge im Gesamtwert von 1,1 Mrd. Euro, wovon 81% vom BMZ oder anderen Bundesministerien5 kamen; der Rest entfiel auf internationale Kunden (EU, VN-Einrichtungen, Internationale Finanzie-rungsinstitute, bilaterale Geber), um die sich hauptsächlich der Geschäftsbereich GTZ International Services kümmert, der Know-how und Dienstleistungen der GTZ auf kommerzieller Basis anbietet. Auf Grund der wachsenden Bedeutung des wirkungsorientierten Managements im deutschen EZ-System ist die Projektfinanzierung, die die GTZ vom BMZ erhält, nunmehr in einen spezifischen Auftragsrahmen eingebunden, in dem die Ziele, Mittel und erwarteten Ergebnisse festgelegt sind.

Die Organisation der GTZ gründet sich im Wesentlichen auf geographische und sektorale Themen-bereiche (Anhang F). Wie beim BMZ wird die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Teilen der Organisation durch die regelmäßige Arbeit in Teams gewährleistet, die sich mit übergreifenden Themen befassen. Obwohl die GTZ effektiv nur 9% der gesamten deutschen ODA umsetzt, stellt sie den Großteil des EZ-Fachwissens vor Ort. Die GTZ setzt den Akzent kontinuierlich auf die operative Dezentralisierung vor Ort, durch die Delegierung von Kompetenzen ebenso wie von Ressourcen. Etwa 900 Mitarbeiter auf Vollzeitbasis sind im Hauptsitz der GTZ in Eschborn, in einem kleinen Berliner Büro bzw. in den anderen deutschen Geschäftsstellen tätig; weitere 8 000 Kräfte (davon 7 000 Fach- und Hilfskräfte aus den jeweiligen Ländern) sind vor Ort in 131 Ländern und 66 Auslandsbüros beschäftigt. Derzeit wird das weltweite Portfolio aktiver Projekte in Einklang mit dem Ziel der Um-stellung von einem projektorientierten auf einen programmorientierten Ansatz langsam verringert. Die Mittelallokation über die GTZ konzentrierte sich 2004 in geographischer Hinsicht auf Afrika (25%), Asien (21%), Mittel- und Osteuropa (15%) sowie Lateinamerika (13%).

KfW: „Finanzielle Zusammenarbeit“

Die KfW ist seit 1960 die wichtigste Durchführungsorganisation für die Finanzielle Zusammen-arbeit im deutschen EZ-System. Die für die Finanzielle Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern zuständige Tochter unterscheidet sich heute von der wesentlich größeren Muttergesellschaft, der KfW

3. Der GTZ hat einen Aufsichtsrat, der sich aus Vertretern des Bundestags (4 Mitglieder), verschiedenen Bundesministerien

(4 Mitglieder: BMZ, das den Vorsitz innehat, Auswärtiges Amt, Finanzministerium und Ministerium für Wirtschaft und Technologie) sowie Arbeitnehmervertretern der GTZ (8 Mitglieder) zusammensetzt. Wegen weiterer Informationen zur GTZ siehe www.gtz.de.

4. Die GTZ kümmert sich (zusammen mit der Bundesagentur für Arbeit) auch um die Vermittlung von Fachkräften, wofür eine in Frankfurt ansässige Tochtergesellschaft zuständig ist, das Centrum für internationale Migration und Entwicklung (CIM).

5. Von den 81% der Aufträge des Bundes stammte die Mehrzahl vom BMZ (93%), der Rest verteilte sich auf das Innenmi-nisterium (15,2 Mio. Euro), das Verteidigungsministerium (15 Mio. Euro) sowie ein vom Finanzministerium koordinier-tes EU-Twinningprogramm (22,2 Mio. Euro).


Bankengruppe, durch den Namen KfW Entwicklungsbank6 (im gesamten Bericht kurz KfW genannt). Die Arbeit der KfW dient ebenso wie die der GTZ hauptsächlich der Umsetzung der Entwicklungs-politik des BMZ7.

In Anhang G ist der derzeitige organisatorische Aufbau der KfW Entwicklungsbank beschrieben. Ihre Tätigkeit ist im Großen und Ganzen um zwei Länderbereiche organisiert, die jeweils erheblichen Spielraum für eine unterschiedliche Kombination von geographischen und sektoralen Aspekten bieten. Wie ihre Schwesterorganisationen setzt die KfW bei der Bewältigung ihres Arbeitspensums stark auf Querschnittsteams. Die KfW verwaltet den größten Teil (18%) der deutschen ODA, und dies mit einer vergleichsweise geringen Zahl von 370 Mitarbeitern, von denen die meisten im Hauptsitz in Frankfurt beschäftigt sind. In Anbetracht der derzeitigen Ausrichtung auf eine zunehmend dezentralisierte Entscheidungsfindung sowie des großen Kreises von Ländern (113), in denen sie operiert, hat die KfW die Zahl ihrer vor Ort tätigen Mitarbeiter erhöht. Diese gegenwärtig 24 Personen arbeiten mit 80 Fachkräften aus den jeweiligen Ländern in 46 Auslandsbüros zusammen. Die Hälfte dieser Büros ist ausschließlich mit Ortskräften besetzt. Die KfW bemüht sich zunehmend, enger mit anderen deutschen Einrichtungen, namentlich der GTZ, zusammenzuarbeiten, wozu Gemeinschaftsbüros (so genannte „deutsche Häuser“) mit der GTZ und soweit möglich auch anderen deutschen EZ-Institutionen eingerichtet werden.

Bei Außenstehenden ist die KfW für ihre traditionelle Ausrichtung auf projektbasierte Infra-strukturkredite bekannt. Heute stellt sich das Profil der KfW deutlich anders dar. Die KfW ist für große Zuschussbeträge zuständig, u.a. durch die Führungsrolle, die ihr in den stark wachsenden zuschussbasierten deutschen Budgethilfeprogrammen zukommt (geplant sind 300 Mio. Euro für den Zeitraum 2006-2007). 2004 erhielt die KfW aus dem BMZ-Etat Mittel für Finanzielle Zusammen-arbeit in Höhe von 1,3 Mrd. Euro, mehr als die Hälfte davon in Form von Zuschüssen. Im selben Jahr sagte die Bank auch 621 Mio. Euro an eigenen Mitteln für Entwicklungs- und Förderkredite zu, und sie ist stolz auf den Hebeleffekt, den diese Mittel auf die ODA ausüben können. Bei ihren derzeit nahezu 1 500 Projekten liegt der Schwerpunkt großenteils auf der sozialen und wirtschaftlichen Infrastruktur. In geographischer Hinsicht stand bei den 2004 gegebenen Zusagen Asien (40%) im Vordergrund, gefolgt von Europa (20%), Afrika (13%) und Lateinamerika (11%).

Organisatorische Herausforderungen

Dezentralisierung der Organisation

In den vergangenen zehn Jahren war bei den DAC-Mitgliedern ein Trend zu verzeichnen, ihren Außenstellen mehr Befugnisse zu übertragen, abgestimmt auf die strategische Führungsrolle des jeweiligen Landes. Die Vorgaben der Erklärungen von Rom (2003) und Paris (2005) über die Wirk-samkeit der Entwicklungszusammenarbeit verleihen allen unterzeichnenden Geberländern ein starkes politisches Mandat zur Neuausrichtung ihrer individuellen Anstrengungen auf eine zunehmend

6. Die KfW Entwicklungsbank untersteht zusammen mit den anderen Sparten der KfW Bankengruppe einem Verwaltungs-

rat, der sich aus 43 führenden Persönlichkeiten aus dem öffentlichen und privaten Sektor zusammensetzt. In ihrem Verwaltungsrat ist auch die Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung vertreten; den Vorsitz führt derzeit der Bundesminister der Finanzen. Weitere Informationen über die KfW finden sich unter www.kfw-entwicklungsbank.de.

7. Die Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) ist seit 2001 eine 100%ige Tochtergesellschaft der KfW Bankengruppe. Aufgabe der DEG ist es, den privaten Sektor in den Partnerländern zu fördern und Projekte wie auch Unternehmen zu finanzieren, die in Privatbesitz und unter privater Leitung sind (Darlehen, Mezzanin-Finanzierungen und Garantien), während die KfW hauptsächlich mit amtlichen Stellen oder Geschäftspartnern mit staat-licher Bürgschaft zu tun hat. Die DEG arbeitet größtenteils mit eigenen privaten Mitteln. Sie hat 250 Mitarbeiter, die alle in der Zentrale in Köln beschäftigt sind.


bessere Harmonisierung der Aktivitäten vor Ort. Für das deutsche EZ-System, das durch eine im BMZ zentralisierte amtliche Aufsicht und eine zunehmende Dezentralisierung der Durchführungsorganisa-tionen gekennzeichnet ist, besteht eine der besonderen organisatorischen Herausforderungen für die Zukunft darin, zu einer größeren Überstimmung zwischen den deutschen Kompetenzen und den Entscheidungsprozessen vor Ort zu gelangen (Kapitel 6). Wo die Schwerpunktkoordinatoren und -koordinatorinnen (normalerweise Mitarbeiter der GTZ oder der KfW) inzwischen die Bundesrepublik vertreten können, muss auf operationeller Ebene klarer geregelt werden, wen genau sie unter diesen Umständen repräsentieren: den Empfänger, das örtliche Länderteam oder ihre eigene Organisation. Weil die Verantwortung für alle Initiativen der Botschaften derzeit beim Auswärtigen Amt liegt, müssen bei sämtlichen Bestrebungen zur Dezentralisierung der EZ-Aktivitäten zwangsläufig auch administrative Konzepte untersucht werden, mit denen sich am ehesten eine Stärkung der im Auftrag des BMZ verfolgten EZ-Aktivitäten vor Ort erreichen lässt.

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit ist nunmehr bestrebt, ihre Präsenz vor Ort zu verbessern. Wie im nachfolgenden Abschnitt eingehender erläutert, bemüht sich Deutschland, die Anstrengungen seiner zahlreichen im Ausland tätigen Einrichtungen durch das Konzept der Länderteams stärker zu bündeln, wobei alle Einrichtungen ein gemeinsames Länderkonzept verfolgen. Zur Unterstützung dieser die Präsenz vor Ort betonenden Konzepte wurden einige zusätzliche Mitarbeiter abgestellt, und in einer wachsenden Zahl von Fällen werden die verschiedenen Einrichtungen gemeinsam in einem „Deutschen Haus“ untergebracht, um die interne Kooperation auf allen Ebenen zu erleichtern. Das BMZ wird in drei Pilotländern (Ghana, Indien und Marokko) demnächst eine Evaluierung durch-führen, um Tempo und Inhalt der nächsten Politikentscheidungen über die operative Dezentralisierung festzulegen.

In diesen ersten Schritten drückt sich Deutschlands politisches Bestreben aus, mit seinen ausländi-schen Partnern dort, wo dies zu größerer EZ-Effizienz beitragen kann, gemeinsam auf die Dezentrali-sierung und Harmonisierung des deutschen Organisationsgefüges hinzuarbeiten. Wie in Kapitel 6 im Einzelnen erläutert, muss hier allerdings noch wesentlich mehr geschehen. Bislang gibt es nur in sechs Pilotländern unter den 84 Schwerpunktpartner- und Partnerländern eine Art von Länderteam (weitere 20 werden 2005 eingerichtet). Für die Länderteams wurden formelle Leitlinien ausgearbeitet, und entsprechende Schulungen sind für dieses Jahr geplant. Dennoch übt das BMZ nur in etwas mehr als der Hälfte der Kooperationsländer vor Ort eine Führungsrolle in der Entwicklungszusammenarbeit aus, in den übrigen Ländern ist die deutsche EZ durch Mitarbeiter des Auswärtigen Amts vertreten. Dabei geht es lediglich um die Koordinierung auf lokaler Ebene und weniger das aktivere Konzept des Managements vor Ort (das Strategieentwicklung, Planung, Programmaufstellung und Programm-verwaltung umfasst).

Gestützt auf die derzeitige Praxis anderer DAC-Mitglieder lassen sich u.a. folgende Vorschläge für weitere Systemverbesserungen im Zusammenhang mit einer operativen Dezentralisierung unterbreiten:

• Verstärkung der aktiven Managementfunktion der Referenten und Referentinnen für Ent-wicklungszusammenarbeit in den deutschen Botschaften (neue Aufgabenbeschreibungen, weitgehendere Übertragung von Befugnissen, eine neue Vereinbarung zwischen dem BMZ und dem Auswärtigen Amt über deren Beziehungen vor Ort mit einer direkten Berichtslinie auch zum BMZ, zusätzliche Mitarbeiter), flankiert durch Unterstützungsmechanismen vor Ort und in den Zentralen.

• Ausrichtung auf eine weitere Verbesserung der Integration der Tätigkeit der KfW und der GTZ (sowie anderer Einrichtungen) vor Ort. Förderung eines Ansatzes, bei dem die administrati-ven Grenzen zwischen Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit flexibel überschritten werden und der auf eine Form der deutschen Präsenz vor Ort abzielt, bei der die Realisierung


von Ergebnissen im Mittelpunkt steht, mit einer gemeinsamen lokalen strategischen Führung und Zielsetzung. Die Beziehungen zwischen den verschiedenen deutschen Einrichtungen könnten aktiver gestaltet und die lokalen Fachkompetenzen besser von allen Seiten genutzt werden. Das BMZ orientiert sich bei seiner Arbeit bereits an diesen Prinzipien und fördert die Umsetzung, Koordinierung und Berichterstattung auf Sektorebene. Auf längere Sicht wird die größte Herausforderung darin bestehen, die unterschiedlichen Vorgehensweisen der verschiede-nen Durchführungsorganisationen zu harmonisieren und letztlich zusammenzuführen, wofür das „Deutsche Haus“ einen geeigneten Rahmen bieten könnte.

Erhöhung der organisatorischen Effizienz in den Zentralen

Zur Förderung stärker dezentralisierter und effizienterer Aktivitäten auf lokaler Ebene bedarf es einer neuerlichen Überprüfung möglicher alternativer Organisationsbeziehungen auf Ebene der Zentralen (z.B. der Durchführungsorganisationen des BMZ – GTZ und KfW –, der Technischen Zusammen-arbeit im engeren und im weiteren Sinne, des BMZ im Verhältnis zum Auswärtigen Amt) sowie des gesamten Verfahrensspektrums von der strategischen Planung bis zur jährlichen Haushaltsaufstellung.

Da die verschiedenen Bestandteile des deutschen EZ-Systems nicht systematisch koordiniert sind, erfolgt die Koordination in der Regel ad hoc. Auf logistischer Seite kommt als Hindernis hinzu, dass die verschiedenen Organisationen z.T. an unterschiedlichen Orten in Deutschland angesiedelt sind. Ein Zusammenschluss der amtlichen Stellen auf Ebene der Zentrale ist aus vielen historischen, politischen und sonstigen Gründen eine schwierige Option. Anders als vor Ort in den Entwicklungs-ländern verfügt das BMZ auf Grund der politischen Architektur Deutschlands jedoch über die nötige Autorität und die erforderlichen Ressourcen, um die verschiedenen Einrichtungen auf dieser Ebene zu koordinieren.

Um einen Ausgleich für die strukturelle Fragmentierung der deutschen EZ-Stellen zu schaffen, setzt sich das BMZ jetzt für ein Netzwerkkonzept auf allen Ebenen ein, um eine pragmatische Team-bildung unter den betreffenden Akteuren zu spezifischen operationellen Themen zu fördern. Das BMZ sollte diese Richtung zunächst weiterverfolgen und auf den bestehenden Teams innerhalb der einzel-nen und insbesondere zwischen den verschiedenen EZ-Einrichtungen aufbauen. Alle diese kreativen Vorkehrungen reichen jedoch nicht aus, um die Probleme ganz zu beseitigen, die einem derart frag-mentierten System der EZ-Abwicklung inhärent sind. Längerfristig ist zu hoffen, dass der aktive Auf-bau von Teams über die bürokratischen Grenzen hinaus das bessere Verständnis der entscheidenden Beziehungen in diesem sich wandelnden System herbeiführen wird, das zu einer Vereinfachung der Koordinierungsverfahren und -mechanismen beitragen kann. Auf Ebene der Zentralen wäre auch zu wünschen, dass diese organisatorischen Beziehungen mit Blick auf die Ergebnisse gestaltet werden.

Beziehungen zwischen „Technischer“ und „Finanzieller“ Zusammenarbeit

Ein damit zusammenhängender, aber spezifischerer Aspekt des organisatorischen Gesamt-kontexts ist die zunehmend künstliche Unterscheidung, die innerhalb des deutschen EZ-Systems traditionell zwischen „Technischer“ und „Finanzieller“ Zusammenarbeit vorgenommen wird. Wie bereits im letzten DAC-Prüfbericht dargelegt, sorgt diese Aufteilung der bilateralen Länderprogramme in eigenständige, vertikal organisierte Segmente der Technischen oder Finanziellen Zusammenarbeit bei den Partnern in den Entwicklungsländern für Verwirrung und hat zur Folge, dass getrennte Aus-landsbüros eröffnet, unterschiedliche offizielle Vereinbarungen mit den Empfängerregierungen abgeschlossen und zur internen Koordinierung eine Vielzahl von Treffen stattfinden müssen. Um dem entgegenzuwirken, hat das BMZ Systeminnovationen eingeführt, wie z.B. die andernorts erwähnten gemeinsamen Strategien und Teams, mit denen versucht wird, ein gemeinschaftlicheres und stärker


koordiniertes Arbeitsumfeld zu schaffen. Analog dazu aktualisiert das BMZ derzeit die „Leitlinien für die bilaterale Finanzielle und Technische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern“, um die Klarheit und die Relevanz der Orientierungshilfen der Bundesregierung zu gewährleisten. Auf Ersuchen des BMZ haben die Durchführungsorganisationen Vereinbarungen für eine verstärkte Zusammenarbeit getroffen (Kasten 7).

Kasten 7 Verstärkte Zusammenarbeit zwischen GTZ und KfW

Zwischen der GTZ und der KfW besteht seit 1993 eine Kooperationsvereinbarung, die die Zusammenarbeit der beiden Organisationen regelt, was sich auch auf die Durchführung gemeinsamer Projekte und Programme erstreckt. In den letzten Jahren haben sich die beiden Durchführungsorganisationen darauf verständigt, regionale „Erklärungen zur verstärkten Zusammenarbeit“ zu vereinbaren, um ihre Kooperation besser an operativen Bedürfnissen auszurichten. Solche Erklärungen wurden für Afrika (2002), Lateinamerika (2003), Asien, Pazifik und Zentralasien (2004) sowie für Südosteuropa, den Kaukasus und die Türkei (2004) von beiden Organisationen unterzeichnet. Es handelt sich um kurz gefasste Dokumente (von 2-3 Seiten), die aber eine Grundlage geschaffen haben, die Zusammenarbeit auf operativer Ebene zu verstärken. Diese Erklärungen beziehen sich u.a. auf:

• die Notwendigkeit, a) innerhalb der Schwerpunktsektoren sowie nach Möglichkeit bei Projekten und Pro-grammen auf strategischer Ebene zusammenzuarbeiten, b) sich gegenseitig, soweit nötig, logistisch und fach-lich zu unterstützen und c) innerhalb jedes Schwerpunktsektors der Entwicklungszusammenarbeit in den Part-nerländern gemeinsame Ziele festzulegen, was auch die Einigung auf einen gemeinsamen Umsetzungs- und Finanzierungsplan umfasst, der dem BMZ vorzulegen ist;

• die Vereinbarung, auf Ebene des Partnerlands a) gemeinsame, halbjährliche Managementgespräche über die Umsetzung gemeinsamer Prioritäten zu organisieren, b) gemeinsame Besuche vor Ort zur Schwerpunkt-setzung zu fördern und c) einen regelmäßigen Informationsaustausch zu unterstützen;

• die Klärung der für die einzelnen Organisationen bestehenden Erfordernisse, ihren Verantwortungs- und Kompetenzbereich abzustecken und in ihm zu arbeiten, wobei eventuelle interne Konflikte gemeinschaftlich gelöst werden sollten. Durch gemeinsame Schulungs- und Wissensmanagementmaßnahmen soll zudem die Entwicklung gemeinsamer Perspektiven gefördert werden.

Die organisatorischen Probleme scheinen hier auf zwei Ebenen am deutlichsten zutage zu treten: a) zwischen den verschiedenen für die Technische Zusammenarbeit verantwortlichen Stellen und b) zwischen den für die Technische und den für die Finanzielle Zusammenarbeit zuständigen Einrich-tungen. Die Gruppe der Technischen Zusammenarbeit ist administrativ stark aufgefächert8, was Konsequenzen für die Haushaltsplanung im Bundestag hat. Als größte der zahlreichen Einrichtungen der deutschen Technischen Zusammenarbeit übernimmt die GTZ in dieser Gruppe eine wichtige konzeptionelle Führungsfunktion, wie sie es auch gegenüber dem BMZ tut, wo sie dessen Politikformu-lierung unterstützt. Es scheint bereits möglich, die GTZ als eine Art Dachorganisation mit delegierten Befugnissen zu nutzen, um mehr Kohärenz und Koordinierung innerhalb dieser Gruppe herbeizuführen. Im Hinblick auf die Technische und die Finanzielle Zusammenarbeit ist die Situation demgegen-über komplexer. Im heutigen internationalen Konzept der Entwicklungszusammenarbeit stellen diese beiden großen EZ-Kategorien keine vollkommen unterschiedlichen Kompetenzsphären mehr dar, und die Entwicklung der Durchführungsorganisationen wird in Zukunft zwangsläufig in Richtung einer stärkeren Integration gehen. Zumindest vor Ort, wo die KfW häufig mit Investitionen verbundene

8. In der deutschen Technischen Zusammenarbeit wird unterschieden zwischen den „Durchführungsorganisationen“ der

Technischen Zusammenarbeit (der GTZ sowie in geringerem Umfang den stärker spezialisierten Organisationen BGR – Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe – und PTB – Physikalisch-Technische Bundesanstalt) sowie den „Instrumenten“ der Technischen Zusammenarbeit (dem Centrum für internationale Migration und Entwicklung CIM, dem Deutschen Entwicklungsdienst DED und der Internationalen Weiterbildung und Entwicklung GmbH InWEnt), die zusammen unter der Bezeichnung „Einrichtungen der Technischen Zusammenarbeit im weiteren Sinne“ laufen.


Technische Zusammenarbeit anbietet und (in LDC) Finanzielle Zusammenarbeit mit Zuschüssen zur Verfügung stellt, sollte darüber nachgedacht werden, wie die Armutsbekämpfungsstrategien der Länder durch die Bündelung der Finanziellen und Technischen Zusammenarbeit in einem Ansatz, einer Mittelallokation und einer Vereinbarung mit dem Empfängerland besser unterstützt werden könnten.

Dies ist kein neues Thema. Im Laufe der Jahre wurde sowohl innerhalb als auch außerhalb des deutschen Systems der Entwicklungszusammenarbeit häufig darüber diskutiert, wie diese traditionelle Gliederung des Systems modernisiert werden könnte. Eine Analyse der komplexen politischen, finanziellen, administrativen und kulturellen Zusammenhänge, wie sie nötig wäre, um definitive Vor-schläge zur Lösung dieser Frage vorbringen zu können, würde den engen Rahmen dieses Prüfberichts sprengen. Vorgeschlagen wird jedoch, dass die Bundesregierung alles in ihrer Kraft Stehende tun sollte, um diese zugegebenermaßen schwierigen institutionellen Fragen einer unabhängigen Prüfung auf höchster Ebene zu unterziehen. Die Bundestagswahlen 2005 könnten dafür eine Gelegenheit bieten.

Management

Strategie- und Programm-Management

Angesichts der Vielzahl verschiedener Akteure im deutschen EZ-System ist es eine Herausforde-rung, Kohärenz in die Gestaltung und Durchführung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu bringen. Das BMZ stützt sich dazu auf einen Standardkatalog an kaskadenartig gegliederten Verfahren, deren Ausgangspunkt formelle politische Erklärungen, insbesondere der Aktionsplan 2015, im Rahmen internationaler Vereinbarungen eingegangene Verpflichtungen, die Arbeiten innerhalb des DAC sowie ausgewählte Sektor-, Querschnitts- und Regionalstrategien bilden. Über diese offiziellen Strategie-erklärungen hinaus erfolgt die tatsächliche Programmaufstellung und genaue Gestaltung der deutschen Aktivitäten vor Ort in enger Zusammenarbeit zwischen dem BMZ und den Durchführungsorganisationen, insbesondere der GTZ und der KfW.

Die erste Umsetzung der deutschen Entwicklungsstrategie erfolgt auf Ebene der Länderkonzepte, einer Systemanforderung für „Schwerpunktpartner-“ und „Partnerländer“. Die Länderkonzepte sind ein tragender Pfeiler der Politik des BMZ und gelten im Allgemeinen für drei bis fünf Jahre. Sie sind für die Durchführungsorganisationen der öffentlichen Finanziellen und Technischen Zusammenarbeit verbindlich, während sie anderen Stellen als Orientierungshilfe dienen. Die entsprechenden Dokumente sind nach einem Standardschema aufgebaut (Kontextanalyse, Festlegung der Schwerpunktbereiche, Beschreibung des Politikdialogs, Kurzdarstellung der erwarteten Ergebnisse) und sollten nicht mehr als 12 Seiten umfassen. Sie werden vom BMZ in Zusammenarbeit mit den einschlägigen Stellen in den Zentralen wie auch vor Ort ausgearbeitet. Sie liegen zwar anscheinend hauptsächlich auf Deutsch vor, sind aber als öffentliches Dokument gedacht, das zur Sicherung der Transparenz und Verständ-lichkeit der länderspezifischen Entwicklungspolitik des BMZ beitragen soll. Sie können auch als Grundlage für den Politikdialog mit dem jeweiligen Partnerland und die Koordinierung mit anderen bilateralen oder multilateralen Partnern dienen. In einigen Ländern (Uganda, Sambia) beteiligt sich die Bundesrepublik an der Ausarbeitung gemeinsamer Länderstrategien mit anderen Gebern (joint country assistance strategies), und sie sollte die Zweckmäßigkeit dieses Ansatzes auch andernorts prüfen. Wenngleich in mindestens einer jüngst durchgeführten Evaluierung (BMZ, 2003a) festgestellt wurde, dass die Verknüpfungen zwischen den Länderkonzepten und den PRS (poverty reduction strategies) schwach sind, verlangen neue Leitlinien nunmehr, dass solche lokalen Strategien als Ausgangspunkt für die Erstellung der Länderkonzepte dienen. Die Partnerregierung ist im Anfangsstadium nicht an der Strategieausarbeitung beteiligt, ihr kann jedoch eine übersetzte Fassung zur Prüfung unterbreitet werden, wenn der Entwurf in Deutschland genehmigt worden ist.


In den Länderkonzepten des BMZ wird eine begrenzte Zahl von Schwerpunktbereichen für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit festgelegt (bis zu drei Schwerpunkte für „Schwerpunktpartner-länder“ und ein Schwerpunkt für „Partnerländer“). Anschließend wird in einem gesonderten Schwer-punktstrategiepapier das genauere operationelle Vorgehen für jeden Schwerpunktbereich festgelegt. In diesem Strategiepapier wird konkreter beschrieben, wie die verschiedenen verfügbaren Instrumente der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit, einschließlich der multilateralen Zusammenarbeit, eingesetzt und miteinander verbunden werden sollen, wobei es letztlich darum geht, zu einer kohärenten Planung der Aktivitäten der verschiedenen Organisationen zu gelangen. Die Schwerpunktstrategie-papiere werden gemeinsam mit dem Empfängerland und anderen einschlägigen Partnern, darunter auch NRO, ausgearbeitet, besprochen und vereinbart. Sie sollten im Prinzip explizit an nationale oder sonstige relevante lokale Planungsprozesse anknüpfen (z.B. PRS, lokale Strategien und Programme oder Geberkoordinierung). Ein wichtiger Punkt ist, dass die Schwerpunktstrategiepapiere eine Matrix mit Leistungsindikatoren enthalten können. Den Schwerpunktkoordinatorinnen und -koordinatoren im Partnerland obliegt es, die sektorübergreifende Koordinierung der deutschen Entwicklungszusammen-arbeit, einschließlich des Politikdialogs, zu leiten.

Die Länderkonzepte und – soweit verfügbar – die Schwerpunktstrategiepapiere dienen als Arbeits-grundlage für die bilateralen Verhandlungen über die deutschen Programme in den Partnerländern. Die Verhandlungsprotokolle sind besonders nützlich als Referenzunterlagen zur Festlegung des Umfangs des deutschen Programms im fraglichen Zeitraum, der Höhe der bereitzustellenden Förder-mittel und der jeweiligen Durchführungsakteure. Die bilateralen Verhandlungen werden von einem Team aus der BMZ-Zentrale geleitet und können in Deutschland oder im Partnerland organisiert werden. Vor kurzem wurde der Abstand zwischen den Verhandlungsrunden, die bis dahin im Ein- oder Zweijahresrhythmus stattgefunden hatten, auf zwei bis drei Jahre verlängert. Eine weitere Verlängerung des Zeitrahmens (z.B. auf fünf Jahre) wäre in Erwägung zu ziehen, falls sich dadurch eine bessere Übereinstimmung mit den Planungsanforderungen der Armutsbekämpfungsstrategien der Partner vor Ort erzielen ließe.

Die Aufgaben der verschiedenen Durchführungsorganisationen in den einzelnen Schwer-punktbereichen müssen anschließend von den betreffenden Organisationen selbst gemäß ihren eigenen Verfahrensvorgaben genauer definiert werden. Die derzeit für die GTZ und die anderen Einrichtungen der Technischen Zusammenarbeit geltenden Verfahrensregeln schreiben (seit 2002) ein Standard-format – AURA für „Auftragsrahmen“ – zur Regelung der Auftragsbeziehungen zwischen dem BMZ und der jeweiligen Organisation vor. In AURA sind die Parameter der Verträge zwischen der GTZ und dem BMZ festgelegt, darunter messbare Wirkungen und Projektergebnisse. Durch diesen Auf-tragsrahmen wird das BMZ der Feinsteuerung der Aktivitäten der GTZ enthoben, die dadurch wieder-um mehr Freiraum erhält, um die nötigen Entscheidungen im Verlauf der Durchführung der Aktivitäten flexibel mit den Partnern vor Ort treffen zu können und so die gewünschten Ergebnisse zu erzielen. Die Aktivitäten der Finanziellen Zusammenarbeit werden demgegenüber von Projektträgern im Partnerland auf der Grundlage der Umsetzungsvereinbarungen durchgeführt, auf die sich die KfW mit der jeweiligen lokalen Einrichtung geeinigt hat. Bei den Besuchen des DAC-Prüfteams vor Ort entstand der Eindruck, dass einige lokale Beobachter die Gefahr von Interessenkonflikten gegeben sehen, wenn einer Durchführungsorganisation gestattet ist, bei der Gestaltung ihrer Aktivitäten eine Initiativrolle zu übernehmen und das BMZ oder das Gastland in der Anfangsphase dieses Prozesses nur eine minimale Aufsichtsfunktion ausübt. Eine effektivere Dezentralisierung der Führungs- und Aufsichtsfunktion des BMZ vor Ort könnte einen wichtigen Beitrag dazu leisten, dass es nicht zu einer solchen Situation kommen kann.

Werden sie mit den neuen organisatorischen Regeln für die Umsetzung vor Ort verknüpft, besitzen diese Strategie- und Programmprozesse das Potenzial, die verschiedenen Teile des deutschen EZ-Systems stärker „zusammenzuschmieden“, um so zu mehr Kohärenz und Transparenz zu gelangen. Bedauerns-


wert ist jedoch, dass so viele Schritte allein zur Koordinierung der deutschen Seite nötig sind, wo doch zahlreiche Geber jetzt versuchen, sich an gemeinsamen Initiativen zu beteiligen. Wäre es möglich, die Handlungsstrukturen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit vor Ort stärker zu vereinheitlichen und könnte Deutschland das selbst gesteckte Ziel erfüllen, sich an der Vision der Partnerländer und nicht an den eigenen Vorstellungen zu orientieren, könnte diese Komplexität der Programmgestaltung zumindest teilweise verringert werden.

Personalmanagement

Die Sicherung einer adäquaten Personalausstattung gehört zu den schwierigeren Fragen, denen sich das BMZ stellen muss. Wie andere Regierungsressorts auch musste sich das BMZ seit 1993 an die vorgeschriebene jährliche Verringerung des Stellensolls um 1,5% halten. Gleichzeitig werden der Entwicklungszusammenarbeit regelmäßig neue, politisch stärker sichtbare und höherrangige Aufgaben zugewiesen (z.B. Armutsbekämpfung, Politikkohärenz, HIV/AIDS, Menschenrechte, Konfliktverhütung). Die politische Führung der Bundesrepublik hat sich verpflichtet, die ODA auf mittlere Sicht deutlich zu erhöhen, während das BMZ zugleich mit neuen, teilweise arbeitsintensiveren Konzepten der Entwicklungszusammenarbeit experimentiert. Um den Erfolg dieser Bemühungen zu sichern, werden zusätzliche Mitarbeiter, vielfach mit anderen Qualifikationen, benötigt werden.

Das BMZ arbeitet an geeigneten Lösungen für die Herausforderung, vor der es in den kommen-den Jahren im Personalbereich stehen wird. Einige Anstrengungen wurden bereits unternommen. In Anbetracht der Tatsache, dass die zentralen Entscheidungen vieler bilateraler und multilateraler Geber heute in den Partnerländern getroffen werden, hat das BMZ begonnen, seine Kapazitäten im Ausland durch die Schaffung zusätzlicher Stellen für Fachkräfte für Entwicklungsfragen in den deutschen Botschaften zu verstärken. Zur Steigerung der Effizienz und zur Konzentration der Kapazitäten auf den entwicklungspolitischen Dialog hat das BMZ zudem Schritte ergriffen, um die Planung in Länder-teams und die Arbeitsteilung zwischen dem Ministerium und den Durchführungsorganisationen auszubauen. Um die Kapazitäten zu stärken, setzt das BMZ auch eine Vielzahl von Maßnahmen zur Kompetenzentwicklung ein, darunter Fortbildungen der Mitarbeiter im Rahmen eines internationalen Netzwerks zur Kompetenzentwicklung (Joint Donors Competence Development Network). Darüber hinaus testet das BMZ neue Finanzierungsmodalitäten, wie z.B. Budgethilfe, die dem Personal mehr Zeit für konzeptionelle und strategische Aufgaben lassen, wenn dies unter der Federführung eines anderen sachkundigen und in der Entwicklungszusammenarbeit umfassend präsenten Gebers, wie der Weltbank, geschieht. Es müssen weitergehende Alternativen identifiziert werden. Zu den Optionen, die sich gegenwärtig abzeichnen, gehört die Beteiligung an Partnerschaften im Rahmen der „delegierten Zusammenarbeit“ gleichgesinnter Geber, wie sie derzeit erprobt wird, oder die politisch weniger attraktive Verschmelzung der staatlichen EZ-Organisationen im Interesse einer größeren organisatori-schen Effizienz.

Aus diesen Gründen sowie unter dem Aspekt der Managementeffizienz ist es wichtig, dass Deutschland seine gesamten im Entwicklungsbereich tätigen Personalressourcen als Teil desselben Systems begreift. Im Einklang damit sollten die personellen Möglichkeiten parallel zu der laufenden Debatte über die neuen Ausrichtungen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit geprüft werden, wie sie z.B. in Abschnitt 5.3 beschrieben sind. Das BMZ ist am besten in der Lage, diese Art von Prüfung durchzuführen, und kann seine Personalplaner in alle ernsthaften Überlegungen in Bezug auf allgemeinere Systemreformen einbeziehen. Das BMZ hat der Personalplanung in den letzten Jahren mehr Aufmerksamkeit gewidmet und u.a. ein „4-Punkte-Programm zur Gestaltung der zukünftigen Personalpolitik im höheren Dienst“ verabschiedet, das die mittelfristige interne Planung des BMZ bis 2008 unterstützen soll. Das BMZ könnte sinnvoll auf diesem bereits existierenden Rahmen aufbauen, um sowohl umfassender als auch vorausschauender über einen längeren Zeithorizont hinauszudenken.


Zwischen dem BMZ und Organisationen wie der GTZ und der KfW kam es bereits in begrenztem Umfang zu Personalaustausch. Die derzeitigen Beschränkungen, die einem besseren und flexibleren Austausch an Personalkompetenzen zwischen sämtlichen EZ-Einrichtungen entgegenstehen, sollten einer Prüfung unterzogen werden, und es sollten Alternativen vorgeschlagen werden, insbesondere im Hinblick auf den erwarteten künftigen Bedarf an deutschem EZ-Fachwissen vor Ort. Durch die Nutzung des größeren Reservoirs an Talenten im gesamten EZ-System bietet sich die Gelegenheit, mit einem stärker integrierten und flexibleren Personalsystem kollektive Verbesserungen zu erzielen. Hierbei sollten auch die entsprechenden Mitarbeiter des Auswärtigen Amts, z.B. die Referentinnen und Referenten für Entwicklungszusammenarbeit, einbezogen werden.

Evaluierungs-, Ergebnis- und Lernmanagement

Das zunehmende Interesse an einer Verbesserung der Effektivität von Monitoring- und Evaluie-rungsaktivitäten, das im DAC-Prüfbericht 2001 festgehalten wurde, hat sich in den vergangenen vier Jahren weiter verstärkt. Alle entscheidenden Organisationen – BMZ, GTZ und KfW – haben in den letzten Jahren besondere Anstrengungen unternommen, um die Qualität ihres Teilbereichs des deut-schen EZ-Systems zu steigern. Alle wichtigen Einrichtungen im deutschen System verwenden für ihre Aktivitäten heute einen Log-Frame-Ansatz, haben Verfahren für eine regelmäßige Fortschrittskontrolle eingerichtet und orientieren sich bei ihrer Arbeit generell an den DAC-Grundsätzen für die Evaluierung der Entwicklungszusammenarbeit. Ein weiteres Zeichen des Engagements Deutschlands für eine Ver-besserung der Feedback-Prozesse ist seine aktive Mitwirkung in der DAC-Arbeitsgruppe EZ-Evaluierung.

Die Verantwortung für das Monitoring liegt bei den operativen Abteilungen der Durchführungs-organisationen, die sich dabei an die Leitsätze halten, auf die sich das BMZ und die Leitung der jeweiligen Organisationen geeinigt haben. KfW und GTZ berichten jährlich sowie im Bedarfsfall an das BMZ. Ihre Monitoring- und Evaluierungssysteme werden regelmäßig überprüft. Die Gesamt-verantwortung für die externe und unabhängige Evaluierung trägt das BMZ, wobei die Zuständig-keiten im Einzelnen folgendermaßen geregelt sind:

• Das BMZ hat (seit 2001) die Verantwortung für die meisten Projektevaluierungen an die GTZ und die KfW übertragen.

• Die Durchführungsorganisationen und die NRO, die Zuwendungen des BMZ erhalten, organi-sieren ihre eigenen Evaluierungen, wobei das BMZ eine gewisse Aufsicht führt.

• Das BMZ konzentriert sich auf Querschnittsfragen, -instrumente, -themen und -sektoren, wodurch es auf selektiver Basis die Aktivitäten sämtlicher Durchführungsorganisationen und NRO erfassen kann.

• Das BMZ nimmt an gemeinsamen Evaluierungen teil, im Allgemeinen im Kontext der multi-lateralen Zusammenarbeit.

Alle deutschen Evaluierungssysteme stehen im Ruf großer professioneller Gewissenhaftigkeit und Gründlichkeit, und es werden große individuelle Anstrengungen unternommen, um sowohl die Einhaltung der Rechenschaftspflicht als auch den Lernprozess in ihrer Organisation zu beurteilen. Eine Frage, die im DAC-Prüfbericht 2001 aufgeworfen wurde und die sich auch heute noch stellt (und auch im Deutschen Bundestag angesprochen wurde), ist jedoch, inwieweit dieses lose koordinierte Netz-werk der Erfolgskontrolle zusammengeführt werden kann, um den kollektiven Lernprozess und ein effektiveres EZ-Management auf Systemebene zu fördern. Für alle innerhalb des allgemeinen Systems tätigen Einrichtungen werden die Informationen auf Ebene der Aktivitäten zusammengetragen und dann vertikal an die jeweiligen Zentralen weitergeleitet. Eine Kopie dieser Informationen geht im


Allgemeinen an die Botschaften, die allerdings vor Ort nicht über die nötigen Ressourcen verfügen, um sie nutzen oder explizite Kommentare dazu abgeben zu können. In Deutschland können die von den Auslandsbüros vertikal weitergeleiteten Informationen auf Ebene der Zentralen der jeweiligen Organisationen ausgewertet werden (Kasten 8 schildert ein Beispiel für die hervorragende Leistung der GTZ im Bereich des Wissensmanagements). Vertreter der Durchführungsorganisationen und/oder des BMZ kommen zwar in regelmäßigen Abständen zusammen, um über bestimmte Aspekte ihrer jeweils gewonnenen Erfahrungen zu diskutieren, daraus muss sich jedoch erst noch ein systematischer Ansatz für einen konsequent über die Grenzen der einzelnen Organisationen hinausgehenden Lern-prozess entwickeln. Das Referat Erfolgskontrolle des BMZ, das derzeit nur fünf Fachkräfte zu seinen Mitarbeitern zählt, dürfte gut positioniert sein, um einen wichtigen Beitrag zum Lernprozess im gesamten System zu leisten, indem es einen solchen Ansatz fördert und steuert. Es sollte daher ent-sprechende Befugnisse sowie die zu deren Wahrnehmung erforderlichen Ressourcen erhalten.

Gestützt auf die Prinzipien des Teamaufbaus beginnt das BMZ, intensiv auf Sektorebene zu arbeiten. Mit der Existenz von Schwerpunktkoordinatoren und regionalen Sektornetzwerken könnte nunmehr die Schaffung der Grundlagen für einen künftigen sektorbezogenen Lernprozess, der sämt-liche Organisationen erfasst, begonnen haben. Sollte sich der organisationsübergreifende Ansatz in der Entwicklungszusammenarbeit in den kommenden Jahren fortsetzen, könnten diese Formen des Austauschs auf Teamebene zu den Bausteinen eines künftigen deutschen Lernsystems werden.

Kasten 8 Die herausragende Leistung der GTZ im Bereich des Wissensmanagements

Die GTZ hat ein aktives System für Wissensmanagement entwickelt. 2005 wurde sie deswegen von einer priva-ten Vereinigung, die in diesem Bereich tätig ist, als „Wissensmanager des Jahres“ ausgezeichnet. Sie erhielt diesen Preis für ihr „ganzheitliches Modell des produktorientierten Wissensmanagements“. Dazu hat sie ihre Kompetenzen in rd. 100 Produktbereichen aufbereitet, für die jeweils ein Produktmanager verantwortlich ist, der als Wissensbroker das Fachwissen unternehmensweit bündelt. Die Fach- und Projektinformationen sind weltweit zugänglich.

Darüber hinaus hat die GTZ zwanzig regionale Fachverbünde eingerichtet, bei denen es sich in erster Linie um Instrumente des Wissensmanagements und der Qualitätssicherung mit fünf Kernfunktionen handelt: a) Erfahrungs-austausch zwischen den Auslandsmitarbeitern und den entsprechenden Strukturen in der Zentrale, b) themenzentrierte Erfassung und Auswertung von Projekterfahrungen, c) Verbreitung einer Unternehmenspolitik zu sektor-, regional-spezifischen und Querschnittsthemen, d) Verbreitung internationaler und regionaler Erfahrungen und e) Beobachtung der Nachfrage nach fachlichen Dienstleistungen. Es werden regelmäßige Treffen der regionalen Fachverbünde organisiert, die durch Kommunikation und Zusammenarbeit über das Internet ergänzt werden. Im Laufe der Zeit haben die Fach-verbünde ihren Aktionsradius in zwei Richtungen ausgedehnt. Zum einen haben sie eine starke Eigenverantwortung auf Seiten der regionalen Managementstrukturen der GTZ gefördert und das „fehlende Glied“ zwischen den Verwaltungs- und den sektoralen Fachstrukturen in den geographischen Regionen überbrückt. Zweitens haben sie gemeinsam mit Fachleuten aus den Partnerländern sowie aus deutschen und internationalen Durchführungsorganisationen eine Reihe situationsspezifischer Maßnahmen ausgearbeitet. Die GTZ ist der Überzeugung, dass dies entschieden zur Steigerung der Effektivität der Dienstleistungen der GTZ, zur Erhöhung der Professionalität ihrer Mitarbeiter und zur besseren Positionierung des Sektoraspekts der deutschen Entwicklungszusammenarbeit in ihren Regionen beigetragen hat.


• Der derzeitige Programmierungs- und Allokationsprozess ist arbeitsintensiv (Zielsetzungen, länder- und sektorspezifische Arbeitspapiere usw.) und sollte vereinfacht und gestrafft werden, wobei die Federführung idealerweise vor Ort wahrgenommen werden sollte. Verknüpfungen mit partnergeführten Strategien, wie PRS, sollten bei der Mittelplanung und der Gestaltung von generellen Reformen des deutschen Systems systematischer berücksichtigt werden. Die Programmierung könnte in allen Phasen der Planung, Umsetzung und Evaluierung auf die Sektorebene ausgerichtet werden.


• Die derzeitigen Bestrebungen zur operativen Dezentralisierung der deutschen Entwicklungs-zusammenarbeit sollten beschleunigt werden und soweit möglich über die bloße Koordination der deutschen EZ-Leistungen hinaus auf deren aktives Management abzielen, was auch eine Führungsfunktion bei der Festlegung der Länderstrategien umfasst. Es bedarf eines weiter-gehend delegierten und verstärkten Mechanismus für die Länderkoordinierung, wenn nicht sogar einer Integration der deutschen Akteure auf allen Ebenen. Das Länderteamkonzept ist ein guter Schritt in diese Richtung, es wird jedoch eine weitere Klärung und einen Ausbau der Rolle der für Entwicklungsfragen zuständigen Mitarbeiter der Botschaften sowie der Unter-stützungsmechanismen des BMZ erfordern. Dazu bedarf es einer Stärkung der Rolle der Referenten bzw. Referentinnen für Entwicklungszusammenarbeit unter der fachlichen Leitung des BMZ, der Entsendung zusätzlicher BMZ-Mitarbeiter an die Botschaften sowie einer neuen Definition der Beziehungen zwischen BMZ und Auswärtigem Amt vor Ort.

• Zwischen den verschiedenen für die Technische Zusammenarbeit zuständigen Organisationen sowie zwischen den Organisationen der Technischen und der Finanziellen Zusammenarbeit bestehen nach wie vor historisch gewachsene organisatorische Grenzen. Diese internen institu-tionellen Abgrenzungen sind ein Hindernis für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit, die ihre Energie auf zunehmend effektive Formen der Entwicklungszusammenarbeit konzentrieren muss, und stellen für die Partnerländer eine unnötige Belastung dar. Die Bundesregierung wird darin bestärkt, mit der Prüfung der verschiedenen institutionellen Optionen fortzufahren, um die einzelnen Bestandteile der deutschen Entwicklungszusammenarbeit so effizient wie möglich miteinander zu verknüpfen und sie zu einer einheitlichen Antriebskraft des Entwick-lungsfortschritts zusammenzufassen.

• Das BMZ sollte seine Anstrengungen zur Verbindung der verschiedenen Teile des deutschen EZ-Systems intensivieren, um die Evaluierungsaktivitäten zu harmonisieren und den gemein-samen Lernprozess zu fördern, und sicherstellen, dass hierfür hinreichende Ressourcen bereitgestellt werden. Im Rahmen des derzeitigen Konzepts werden einzelne Exzellenzzentren geschaffen, diese müssen jedoch besser miteinander verknüpft werden. Die ersten Arbeiten auf Sektorebene wirken vielversprechend, auf längere Sicht sollte als Lösung jedoch eine stärker strukturierte Integration der verschiedenen für das Wissensmanagement zuständigen Bereiche angestrebt werden.


Kapitel 6


Länderspezifischer Kontext und Kernaussagen der DAC-Länderprüfung Deutschland

Die in diesem Kapitel dargelegten Erkenntnisse und Schlussfolgerungen über die deutsche Entwick-lungszusammenarbeit beruhen auf Dienstreisen nach Nicaragua (23.-27. Mai 2005) und Äthiopien (12.-16. September 2005). Die Kernaussagen fassen die wichtigsten Punkte der Besprechungen des DAC-Prüfteams zusammen, die jeweils kurz vor der Abreise aus den beiden Ländern stattfanden (Kästen 9 und 10).

Nicaragua

Nicaragua ist das zweitärmste Land Lateinamerikas mit einem Pro-Kopf-BIP von 754 US-$, d.h. einem Drittel des regionalen Durchschnitts. Etwa die Hälfte der Bevölkerung ist arm, und in den ländlichen Gebieten ist extreme Armut weit verbreitet. Das Land wird immer wieder von sehr heftigen Naturkatastrophen heimgesucht (wie Hurrikans, Erdbeben und Vulkanausbrüche) und wurde zudem besonders hart vom Einbruch der Kaffeepreise auf dem Weltmarkt getroffen. Das PRS-Äquivalent Nicaraguas, die Strategie zur Verstärkung von Wachstum und Armutsbekämpfung 2001-20051 (Strengthening Growth and Poverty Reduction Strategy), stützt sich auf vier Säulen: a) ein breit fundiertes Wirtschaftswachstum, b) Humankapitalinvestitionen, c) Schutz sozial schwacher Gruppen sowie d) Stärkung der Regierungsführung und der institutionellen Infrastruktur. Mehr als zehn Jahre nach Einführung der Demokratie herrscht immer noch große politische Instabilität. Der 2002 gewählte Staatspräsident bekennt sich zu einer ehrgeizigen Reformpolitik, bei der das Schwergewicht auf der Staatsmodernisierung, einschließlich der Korruptionsbekämpfung, liegt. Jedoch haben die Führer der beiden wichtigsten politischen Parteien großen Einfluss auf die staatlichen Institutionen und lähmen den gesamten Entscheidungsprozess der Regierung. Die Gebergemeinschaft unterstützt das Reform-programm der Regierung und betrachtet die Armutsbekämpfungsstrategie (PRS) als eine Ausgangsbasis. Die Regierung hat Mechanismen für die Koordination mit den Gebern auf Makro- und Sektorebene geschaffen.

Äthiopien

Äthiopien ist in Subsahara-Afrika das Land mit der zweitgrößten Bevölkerung (schätzungsweise 70 Millionen) und gehört zur Gruppe der ärmsten Länder mit einem Pro-Kopf-BIP von 100 US-$. Einer Weltbank-Studie aus dem Jahr 2000 zufolge leben 44% der Bevölkerung unterhalb der auf den Grundbedarf bezogenen Armutsgrenze. Etwa 20% der Bevölkerung leiden regelmäßig unter schweren Dürreperioden. Äthiopien hat in jüngster Zeit bedeutende Reformprogramme eingeleitet, die

1. Die Verstärkung des 2003 von der Regierung angenommenen nationalen Entwicklungsplans befand sich zum Zeitpunkt

des Besuchs des DAC-Prüferteams kurz vor dem Abschluss. Der daraus resultierende „Operative nationale Entwick-lungsplan“, der in die PRS-II einmünden wird, legt mehr Gewicht auf wirtschaftliche Investitionen, vor allem in länd-lichen Gebieten.


Kasten 9 Bilanz für Nicaragua

• EIGENVERANTWORTUNG. Starke lokale Eigenverantwortung auf der Ebene der Exekutive, doch wird die Autorität des Präsidenten von den Führern der politischen Parteien in Frage gestellt. Es bedarf eines umfassenderen Politikdialogs, an dem auch das Parlament teilnehmen muss, sowie der Herstellung von Kontakten zur Zivilgesellschaft.

• STRATEGIE. Die Sektorschwerpunkte tragen zu mehr Komplementarität zwischen den Gebern bei. Es ist noch Spiel-raum für die Verlagerung vom deutschen Konzept der Entwicklungszusammenarbeit zu programmorientierten Ansätzen (PBA) vorhanden, die auf Politik und Programme des Partnerlands abgestimmt sind. Die Interventionen auf Mikro- und Makroebene sind nicht immer hinreichend klar gegliedert.

• TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT/FINANZIELLE ZUSAMMENARBEIT. Die Gründe für die Beibehaltung der strategischen und institutionellen Trennung zwischen Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit sind nicht wirklich überzeugend. Bei Aufstellung von Plänen und Programmen ist Flexibilität erforderlich.

• EFFEKTIVITÄT. Die Aktivitäten auf Mikroebene wirken sich nicht hinreichend auf Makroebene aus. EZ-Auszahlungen sind langfristig nur begrenzt vorhersagbar. Es besteht Spielraum für eine verfahrensmäßige Vereinfachung und mehr Transparenz. In der Technischen Zusammenarbeit hat Deutschland immer noch eine führende Rolle inne, bei nur schwach ausgebildeter Eigenverantwortung der Regierung Nicaraguas. Die Verlagerung zur Budgethilfe ist zu begrüßen, doch muss der mit ihr verbundene Politikdialog noch strategischer genutzt werden.

• ERGEBNISSE. Das Monitoring- und Evaluierungssystem ist im Aufbau. Bei mehreren Aktivitäten steht noch ein Nach-weis des Armutseffekts aus.

• ORGANISATION. Es bedarf einer Stärkung des Länderteams und größerer Entscheidungsvollmachten für den Referen-ten für Entwicklungszusammenarbeit (empowerment). Trotz der engeren Verzahnung der Durchführungsorganisationen vor Ort durch das Länderteam erfolgen Planung und Programmierung weiterhin vertikal. Die komplexe Struktur der Technischen Zusammenarbeit ist angesichts der stärkeren Integration der EZ-Institutionen nicht mehr gerechtfertigt.

Kasten 10 Bilanz für Äthiopien

• EIGENVERANTWORTUNG: Ist in Äthiopien stark ausgeprägt, basiert aber auf einer autoritären Regierung. Bei einer stärkeren Außenvertretung wird Deutschland leichter feststellen können, wie solide die Partnerschaft wirklich ist. Um das Ownership-Prinzip auf eine breitere Basis zu stellen, bedarf es eines strukturierteren lokalen Dialogs, der auch die Zivilgesellschaft mit einbezieht.

• STRATEGIE: Die Schwerpunktbereiche sollten mittels eines gemeinsamen Themas, wie z.B. Kapazitätsaufbau, besser miteinander verknüpft werden. Es sollte versucht werden, bei der Gestaltung der deutschen Strategie im Partnerland von einem umfassenderen Ansatz auszugehen und zur Begründung der Strategie nicht nur auf ein früheres Engagement in einem bestimmten Sektor hinzuweisen. Zudem sollte versucht werden, stärker an die nationale Strategie des Partnerlands anzuknüpfen.

• TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT/KAPAZITÄTSENTWICKLUNG: Deutschland leistet in Äthiopien umfangreiche Technische Zusammenarbeit in praxisnaher Form. Wenn auch noch ein gewisser Bedarf an klassischen TZ-Leistungen besteht, könnte ein sektorübergreifender Kapazitätsaufbau doch zu einer der großen Stärken des deutschen Programms werden. Der mit anderen Gebern praktizierte Austausch praktischer Ratschläge für die Kapazitätsentwicklung im Part-nerland wäre zu begrüßen.

• EFFEKTIVITÄT: Die Budgethilfe ist eine neue Form der deutschen Entwicklungszusammenarbeit und muss kontinuier-lich auf ihren künftigen Nutzen hin bewertet werden. Die deutschen EZ-Verfahren sind immer noch zu schwerfällig und nicht hinreichend transparent. Der Rückgriff auf Programmdurchführungseinheiten sollte weiter geprüft werden.

• ERGEBNISSE: Das bisherige Monitoring- und Evaluierungssystem weist Schwachstellen auf, obwohl es sich auf Pro-grammebene erst im Aufbau befindet. Besondere Aufmerksamkeit sollte vielleicht der Unterstützung bei der Schaffung lokaler Systeme gelten. Bemühungen um gemeinsame Monitoring- und Evaluierungsaktivitäten sollten gefördert werden.

• ORGANISATION: Länderteam und Schwerpunktgruppen sollten verstärkt werden. Es besteht die Möglichkeit für Effizienzsteigerungen durch weitere Zusammenlegungen innerhalb des vielfältigen Systems der deutschen EZ-Institutionen, vielleicht unter Leitung einer einzigen Institution und gestützt auf eine offizielle Vereinbarung. Bei stärkerer Vereinheit-lichung wäre u.U. eine gemeinsame Nutzung des umfangreichen von Deutschland geförderten Außenpersonals möglich.

• HUMANITÄRE HILFE: Deutschland sollte in Äthiopien Fragen der Ernährungssicherheit und der Entwicklung stärker miteinander verknüpfen. Das setzt eine engere institutionelle Zusammenarbeit von Auswärtigem Amt und BMZ in diesem Bereich voraus.


jetzt weitgehend Bestandteil des PRS-Äquivalents, nämlich des Programms 2002-2005 für nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung (Sustainable Development and Poverty Reduction Programme – SDPRP, 2002-2005) sind. Das SDPRP ruht auf vier tragenden Säulen: a) Industrialisierung auf der Basis landwirtschaftlicher Entwicklung (Agricultural Development Led Industrialisation – ADLI) und Ernährungssicherheit, b) Reform der Justiz und des öffentlichen Dienstes, c) Regierungsführung, Dezentralisierung und Empowerment sowie d) Kapazitätsaufbau. Als Resultat der feudalistisch/marxisti-schen Vergangenheit Äthiopiens ist ein Großteil der Regierungs- und Verwaltungsstrukturen funktions-unfähig, auch wenn das Land andererseits für einen nur geringen Grad an Korruption bekannt ist. Der Staat ist oft die Zielscheibe von Kritik seitens lokaler zivilgesellschaftlicher Gruppen, und der noch fragile Demokratisierungsprozess hat sich seit den Wahlen von 2005 immer stärker polarisiert. Die geberseitige Unterstützung wird derzeit von den zuständigen Stellen der Zentralregierung nachdrück-lich koordiniert. Die Geber orientieren sich ihrerseits an den SDPRP-Grundsätzen und haben eigens hierfür eine Donor Assistance Group (DAG) eingerichtet, die für die Koordinierung einer Vielzahl aktiver sektorspezifischer und sonstiger Arbeitsgruppen sorgt.

Länderspezifische Pläne und Programme

Für die Aufstellung der deutschen EZ-Pläne und -Programme in Nicaragua und Äthiopien ist zwar offiziell das BMZ zuständig, doch erfordert natürlich jede einzelne Phase dieses Prozesses (Länder-strategie, Sektorstrategie, Programm/Projekt) einen massiven Rückgriff auf das technische Fachwissen und die Erfahrung der Durchführungsorganisationen. Der Gesamtprozess erstreckte sich über einen Zeitrahmen von zwei bis drei Jahren. Die einzelnen Schritte könnten in diesen Ländern aber möglicher-weise vereinfacht werden, da in beiden Fällen gut entwickelte PRS- und Sektorkoordinationsverfahren existieren.

Die deutsche Länderstrategie

Die Länderstrategie 2004 für Nicaragua2 bezieht sich auf drei Schwerpunktbereiche: a) Regierungs-führung und Dezentralisierung, b) Umwelt und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, c) Wasser-versorgung und Abwasserbeseitigung. In Äthiopien3 bezieht sich die Länderstrategie 2005 auf drei im Großen und Ganzen ähnliche Bereiche: a) Kapazitätsaufbau im Regierungs- und Verwaltungssystem, b) nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen zur Ernährungssicherheit, c) Stärkung der Kapazi-täten für wirtschaftliche Entwicklung. In einigen Fällen waren für die Wahl dieser Bereiche vor allem frühere Projekterfahrungen Deutschlands in dem betreffenden Sektor maßgeblich. Die Dokumente enthalten weder spezifische Angaben über Finanzierungsniveau oder Ergebnisindikatoren noch benennen sie die für die spätere Umsetzung maßgeblichen Akteure. Die Länderstrategie für Nicaragua wurde vom BMZ in Deutschland auf der Basis von Inputs der Durchführungsorganisationen ohne ausgiebige Konsultationen der nicaraguanischen Regierung erarbeitet. Im Falle Äthiopiens wurde zunächst von einer Durchführungsorganisation ein erster Entwurf angefertigt. Nach Prüfung und Erörterung durch alle beteiligten Akteure wurde der Entwurf dann vom BMZ zusammen mit den zuständigen Stellen in die endgültige Form gebracht, ins Englische übersetzt und als Orientierungshilfe für die anschließenden bilateralen Verhandlungen benutzt.

Die derzeitigen Länderstrategien für Nicaragua und Äthiopien sind vor allem als interner deut-scher Referenzrahmen nützlich, der zumindest teilweise der Notwendigkeit eines organisatorischen Gesamtkonzepts gerecht wird, in das die verschiedenen Stellen des deutschen EZ-Systems eingebun-den werden können. Bei künftigen Editionen dieses Dokuments sollte Deutschland seine derzeitige

2. Die deutschen bilateralen Zusagen belaufen sich für 2004-2006 auf 24,5 Mio. Euro. 3. Die deutschen bilateralen Zusagen belaufen sich für 2005 auf 69 Mio. Euro.


Absicht in die Tat umsetzen, seine Strategie bereits in einem frühen Stadium mit der Regierung und den sonstigen Partnern des Empfängerlands stärker abzustimmen, damit diese auf breiterer Basis den Erfordernissen gerecht wird, und für die Wahl der Schwerpunktbereiche direkt auf die jeweilige lokale PRS zurückzugreifen. Die beste Lösung dürfte darin bestehen, die Federführung für die Erstellung derartiger Dokumente der Referentin/dem Referenten für Entwicklungszusammenarbeit bei der Bot-schaft zu übertragen, der als Leiter oder Leiterin des lokalen Länderteams die besten Voraussetzungen für die Koordinierung der jeweiligen Aktionen mitbringen dürfte.

In Äthiopien musste die deutsche Strategie 2005 interessanterweise geändert werden, um trotz technischer Einwände von Seiten des deutschen EZ-Personals der vom äthiopischen Ministerpräsidenten direkt an den Bundeskanzler herangetragenen Bitte Rechnung zu tragen, eine wichtige neue Priorität (Engineering Capacity Building – Kapazitätsaufbau für Wirtschaftsentwicklung in Äthiopien) in den Schwerpunktbereich Berufsbildung aufzunehmen. Die betreffende Aktivität befindet sich nunmehr in der Anlaufphase der Implementierung. In diesem Fall wurden die normalerweise üblichen BMZ-Ver-fahren also auf politischem Wege umgangen und Ad-hoc-Anpassungen der nachgelagerten Programm-dokumente durchgesetzt.

Die deutsche Sektorstrategie

Die Schwerpunktstrategie ist auf Sektorebene sehr viel stärker handlungsorientiert. Sie lehnt sich an das Konzept der Länderstrategie an und identifiziert u.a. die notwendigen Maßnahmen, die wichtig-sten deutschen Akteure und aussagekräftige Erfolgsindikatoren. In Nicaragua gibt es nur eine Strategie dieser Art (für „Regierungsführung und Dezentralisierung“). In den anderen beiden Schwerpunkt-bereichen unterstützt Deutschland die Regierung Nicaraguas bei ihren Bemühungen um Erarbeitung eines umfassenden Sektorkonzepts. In Äthiopien wurde eine solche Strategie (in englischer Sprache) von einem Team entworfen, das sich aus dem BMZ-Referenten, dem Schwerpunktkoordinator und den Sektorexperten der Durchführungsorganisationen zusammensetzte und von weitreichenden Kon-sultationen mit der äthiopischen Regierung und anderen Partnern flankiert wurde. Sie dient als Basis für das zwischen den Regierungen beider Länder geschlossene bilaterale Dreijahresabkommen. Es dürfte sachdienlich und zugleich rationell sein, Sektorstrategien nicht allzu detailliert auszuarbeiten, damit gegebenenfalls die Möglichkeit einer flexiblen Anpassung in Bezug auf Größenordnung und Geltungsbereich besteht. In Ländern wie Äthiopien und Nicaragua, wo sich die PRS-Planung über einen Fünfjahreszeitraum erstreckt, scheint es einleuchtend, dass Deutschland seine bilateralen Vereinbarungen entsprechend anpasst. In den besuchten Ländern wird die Verantwortung für die Koordinierung und Implementierung der Sektorstrategien von der Botschaft offiziell den jeweiligen Schwerpunktkoordinatoren übertragen (in Nicaragua zwei GTZ-Mitarbeiter und ein KfW-Mitglied, in Äthiopien drei GTZ-Mitarbeiter). Die Schwerpunktkoordinatoren nehmen in Abstimmung mit der Botschaft am sektorbezogenen Politikdialog teil, und sie sprechen in Angelegenheiten, die ihren Zuständigkeitsbereich betreffen, „im Namen Deutschlands“.

Die detaillierteren Schwerpunktstrategien sind Papiere, die für die deutsche Entwicklungs-zusammenarbeit mehr auf operationeller Ebene nützlich sind, auch wenn sie u.U. gar nicht nötig sind, wenn die Strategie des Partnerlands auf Sektorebene, wie im Falle Nicaraguas, bereits weit genug vorangeschritten ist. Es wäre vielleicht sinnvoll, die Länder- und Schwerpunktstrategien in einem einzigen Dokument zusammenzufassen, am besten wahrscheinlich vor Ort unter Leitung des/der EZ-Referenten/Referentin der Botschaft. Das würde bedeuten, dass eine der Hauptfunktionen der BMZ-Zentrale und der Durchführungsorganisationen darin bestände, die Botschaft jeweils zur rechten Zeit bei der Wahrnehmung dieser wichtigen strategischen Aufgaben zu unterstützen. In Ländern wie Äthiopien und Nicaragua, wo bereits umfassende nationale Sektorstrategien existieren, könnten künftige sektorspezifische Papiere der deutschen Stellen gezielter auf die Partnerstrategien abgestimmt und im Rahmen der lokalen Sektorkoordination vollständiger und transparenter implementiert werden.


Außenstrukturen

Das zentrale Element der amtlichen deutschen Präsenz in Nicaragua und Äthiopien ist die deut-sche Botschaft, die bisher über einen relativ begrenzten Arbeitsstab für die Bearbeitung substantieller Fragen der Entwicklungszusammenarbeit verfügt. In Nicaragua gehören zur Botschaft neben dem Botschafter selbst fünf weitere Sachbearbeiter, einschließlich eines/einer vom BMZ entsandten EZ-Referenten/Referentin, der/die auf Teilzeitbasis von einem deutschen, als Ortskraft eingestellten Assistenten unterstützt wird. In Äthiopien ist die Personalstruktur ähnlich, und der/die EZ-Referent/ Referentin wird auf Teilzeitbasis von einem deutschen Mitarbeiter aus dem Auswärtigen Amt unter-stützt, der außerdem für Handelsfragen zuständig ist. In beiden Ländern wird der/die EZ-Referent/ Referentin in seiner Arbeit vom Leiter bzw. der Leiterin des GTZ-Büros unterstützt, der wiederum die Möglichkeit hat, spezielle Aufgaben an das technische Außenpersonal der GTZ zu delegieren. In Nicaragua wie auch in Äthiopien ist eine Vielzahl deutscher EZ-Stellen tätig, u.a. GTZ-CIM, DED und KfW (die alle über Außenstellen verfügen), wie auch InWEnt, DAAD und SES in Äthiopien (ohne Außenstellen). In Nicaragua teilen sich GTZ und KfW eine gemeinsame Außenvertretung. In Äthiopien werden die deutschen Außenstellen (mit der wichtigen Ausnahme der entwicklungspoliti-schen Abteilung innerhalb der Botschaft) bald gemeinsam im „Deutschen Haus“ untergebracht sein, das zurzeit im Bau ist. Auch zahlreiche deutsche NRO und politische Stiftungen sind in beiden Ländern tätig, und einige von ihnen haben ebenfalls Außenstellen.

In dem Maße, wie Deutschland im Zuge der Dezentralisierung seine EZ-Aktivitäten immer mehr in die Partnerländer verlagert, werden Umfang und Qualifikationen des Außenpersonals aller betei-ligten Organisationen eine immer wichtigere Rolle spielen. In Ländern wie Nicaragua und Äthiopien, wo die nationalen Interessen und öffentlichen Finanzierungen der Bundesrepublik Deutschland hauptsächlich die Entwicklungszusammenarbeit betreffen, wäre es sicherlich eine gute Sache, wenn Struktur und Personal der Botschaft dementsprechend angepasst würden. Zum Beispiel könnte Deutschland in diese Länder, wie dies bereits von mehreren DAC-Mitgliedsländern gehandhabt wird, prioritär Botschafter oder andere Botschaftsangehörige entsenden, die über fundierte Kenntnisse in Entwicklungsfragen verfügen bzw. bereits mit solchen Fragen befasst waren. Die Übertragung weite-rer Entscheidungsbefugnisse an die Außenstellen wird auch wichtige Auswirkungen auf das Profil der Referenten bzw. Referentinnen für Entwicklungszusammenarbeit haben. Im derzeitigen deutschen EZ-System konzentriert sich das entwicklungspolitische Know-how für die Arbeit vor Ort überwiegend auf die Durchführungsorganisationen. Die Vielzahl von Fachkräften in diesen Organisationen legt ebenso wie das heutige Interesse an einer weitergehenden Abstimmung zwischen diesen den Schluss nahe, dass ein intensiverer Know-how-Austausch der EZ-Institutionen untereinander sowie zwischen ihnen und dem Referenten bzw. der Referentin für Entwicklungszusammenarbeit, soweit dies im Bereich des Möglichen liegt, sehr nützlich wäre.

Diverse EZ-Partner Deutschlands in diesen beiden Ländern äußerten sich positiv über die Art und Weise, wie Deutschland jetzt auf lokaler Ebene Länderteams einsetzt, in denen die verschiedenen Elemente des deutschen EZ-Systems gemeinsam vertreten sind, was es ihnen leichter macht, ihre deutschen Partner zu identifizieren und gemeinsame Sache mit ihnen zu machen. Sowohl in Nicaragua als auch in Äthiopien wurden Länderteams ins Leben gerufen, die sich aus allen lokalen Vertretern deutscher EZ-Institutionen zusammensetzen und dem/der EZ-Referenten/Referentin der Botschaft unterstehen. Auf Grund der begrenzten Mittelausstattung und der nur seltenen Zusammenkünfte der Länderteams (alle sechs Wochen in Nicaragua und alle vier Wochen in Äthiopien) konzentriert sich deren Arbeitsprogramm bislang großenteils auf den Informationsaustausch und eine möglichst kosten-sparende Koordinierung zwischen den EZ-Stellen. Das Länderteam Nicaragua veranstaltet zudem einmal jährlich eine Zusammenkunft mit deutschen NRO, politischen Stiftungen und kirchlichen Organisationen. In Äthiopien wird die Tätigkeit der deutschen Organisationen in dem jeweiligen Schwerpunktbereich nunmehr koordiniert von einem Schwerpunktteam unter Leitung eines Schwer-


punktkoordinators. Die äthiopische Botschaft hatte in dieser Hinsicht eine Pilotfunktion inne und war befugt, eigene Teams zu bilden, bevor dieses Konzept in die BMZ-Politik Eingang fand. Ein ganz neues Zeichen setzte die Botschaft zudem, als sie 2002 in einem Schreiben an ihre Partner die Namen ihrer Schwerpunktkoordinatoren mitteilte und diese formell ermächtigte, in Angelegenheiten ihrer jeweiligen Fachbereiche im Namen der Botschaft zu sprechen. Um erfahrenes Personal für diese Stellen zu gewinnen, legte die GTZ für die Schwerpunktkoordinatoren Vergütungssätze fest, die denen der GTZ-Büroleiter entsprechen.

Gleichwohl wird die Tatsache, dass die EZ-Institutionen durch eine Vielzahl von Akteuren reprä-sentiert werden, vor Ort nach wie vor als kompliziert und zeitraubend empfunden (was bedingt ist durch unterschiedliche administrative Verfahrensregeln, die Vielfalt der Kontakte und die Notwendig-keit, unablässig neue offizielle Vereinbarungen zu treffen). Die Rolle und Machtbefugnis des/der EZ- Referenten/Referentin der Botschaft wie auch des Länderteams sollte gestärkt werden. Das dürfte unter der Voraussetzung, dass die Durchführungsorganisationen stärker zur Unterstützung herangezogen werden, umgehend zu verwirklichen sein. Nach den im Rahmen der DAC-Länderprüfungen vor Ort gesammelten Erfahrungen wäre Deutschland sicherlich gut beraten, wenn es zur Stärkung seiner lokalen Führungsrolle das Schwergewicht vom bloßen Informationsaustausch und von minimaler Koordination auf ein proaktives, strategisches Management der deutschen EZ-Leistungen im Partner-land verlagern würde. Längerfristig gesehen könnte es von Vorteil sein, wenn dem/der EZ-Referenten/ Referentin der Botschaft auch eine Verantwortung für Mitgestaltung und Kommentierung der jährli-chen Leistungsbeurteilungen der Mitarbeiter ihrer jeweiligen Teams übertragen würde, zumal viele von ihnen anderen EZ-Institutionen angehören. Das BMZ sollte seinerseits prüfen, welcher Rang zur Auflage gemacht werden sollte, damit diese EZ-Referenten/Referentinnen ihrer Funktion als „Länderteam-Manager“ angemessen nachkommen können.

Umsetzung in den Partnerländern

Projekt-/Programmansätze

Sowohl in Nicaragua als auch in Äthiopien befinden sich die EZ-Programme im Übergang von einem rein projektbezogenen zu einem sektor-/programmorientierten Ansatz. In Nicaragua führte die Wahl von drei Schwerpunktbereichen zu einer mehr oder weniger künstlichen Kombination von Projekten, wie dies z.B. beim Programm „Umweltpolitik, Schutz und nachhaltige Nutzung der natür-lichen Ressourcen“ der Fall ist. In Äthiopien wurden im Rahmen des jüngsten im März 2005 ausge-handelten Abkommens (ähnlich wie beim Abkommen von 2002-2005) für die nächsten drei Jahre der deutschen Entwicklungszusammenarbeit drei Schwerpunktbereiche festgelegt. Obgleich die Wahl dieser drei Bereiche tendenziell durch ein mehrjähriges Engagement auf der Ebene des Sektors allgemein bestimmt wurde, war Deutschland auf Grund der Schwerpunktverlagerung gezwungen, aus einer Reihe von Projekten in den Bereichen Gesundheit, Grundbildung, Wasserversorgung und Straßen auszusteigen, da diese allesamt außerhalb der neuen Strategie angesiedelt und zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen waren. Dieser Rückzug aus zuvor vereinbarten EZ-Bereichen hat dem deutschen Personal vor Ort erneut vor Augen geführt, wie wichtig es ist, in allen Bereichen des EZ-Engagements gangbare Ausstiegsstrategien vorzusehen, um unnötige Missverständnisse oder gar kontraproduktive nachgeschaltete Entwicklungseffekte zu vermeiden.

Eine der wichtigsten der in Nicaragua und Äthiopien im Rahmen der Neuausrichtung der deut-schen Programme beschlossenen EZ-Formen war die allgemeine Budgethilfe (wegen näherer Einzel-heiten siehe Kasten 11). Das stellt eine vom Ansatz her einschneidende Veränderung gegenüber der DAC-Länderprüfung 2001 dar, wo nur geringes Interesse an Budgethilfe bestanden hatte.


Kasten 11 Deutschlands Konzept zur Budgethilfe

Das für Budgethilfe maßgebliche entwicklungspolitische Rahmenkonzept basiert in Deutschland auf einer breiten Palette von Instrumenten. Seit 2001 unterstützt Deutschland Gemeinschaftsfinanzierungsprogramme in 18 Ländern (vor allem in Subsahara-Afrika und in Lateinamerika) mit Mitteln von insgesamt 300 Mio. Euro. Die Bereitstellung dieser Mittel erfolgte durch Kofinanzierung des Poverty Reduction Support Credit-Programms (PRSC) der Weltbank, gemeinsame Budgethilfe-programme mehrerer Geber und Sektorprogramme (sowohl in Form von sektorspezifischer Budgethilfe als auch von Korb-finanzierungen). Deutschland beabsichtigt seine jährlichen Haushaltsmittel für programmorientierte Ansätze (PBA) im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit auf 300 Mio. Euro zu erhöhen, womit der Rhythmus, in dem auf diese Form der Entwicklungszusammenarbeit zurückgegriffen wird, signifikant zunimmt. Vor kurzem wurde eine Studie über die bisherigen Erfahrungen mit PBA in Auftrag gegeben, die die künftige Gestaltung des deutschen Budgethilfeansatzes und anderer PBA mit prägen wird.

Nicaragua. Deutschland war maßgeblich an der Schaffung des PRSC-I-Programms unter Federführung der Weltbank beteiligt. Über die KfW kofinanzierte Deutschland diesen Kredit mit 10 Mio. Euro, wovon bislang 4 Mio. Euro ausgezahlt wurden, und übernahm im Sektordialog über Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung eine führende Rolle. In Managua hat eine Budgethilfegruppe, in der sieben bilaterale und drei multilaterale Geber vertreten sind, deren Budgethilfe für die PRS-Implementierung koordiniert. Die betreffenden Geber einigten sich vor kurzem auf ein Gemeinschaftsfinanzierungsabkom-men, das einheitliche Verfahren für Evaluierung und Monitoring, gemeinsame Berichterstattung und Fortschrittsberichte sowie einheitliche Regeln für Beschaffung, Auszahlung und Auditing der von den Budgethilfegebern bereitgestellten Mittel vorsieht. Eine Politikevaluierungsmatrix liefert einen gemeinsamen Rahmen sowohl für den Politikdialog mit der Regierung Nicaraguas als auch für die Fortschrittskontrolle im Rahmen der PRS-Implementierung. Die deutsche Beteiligung an der Budgethilfegruppe erfolgte größtenteils über die KfW, und es gibt mittlerweile einen Prozess der ständigen engen Abstim-mung mit der Botschaft und den an der Technischen Zusammenarbeit beteiligten EZ-Stellen.

Äthiopien. Ein ähnliches Programm wie in Nicaragua existiert auch in Addis Abeba. Die Budgethilfegruppe in Äthiopien besteht aus fünf bilateralen und drei multilateralen Gebern. Die deutschen EZ-Leistungen sind in Äthiopien volumenmäßig wesentlich höher (39 Mio. Euro im Zeitraum 2004-2007, wovon 4 Mio. Euro ausgezahlt sind) und stellen die weltweit höchste bilaterale Budgethilfe Deutschlands dar. Die KfW kanalisiert die Budgethilfe mittels Kofinanzierung des PRSC-Programms der Weltbank. In enger Zusammenarbeit mit der DAG bietet die „Budgethilfegruppe Äthiopien“ eine Plattform für gemeinsamen Politikdialog, Fortschrittskontrolle und Koordinierung mit der Arbeit in den einzelnen Sektoren. Hierfür wird eine Politikmatrix verwendet. Es gibt zwar kein Gemeinschaftsfinanzierungsabkommen, doch ist derzeit ein Memorandum über eine Übereinkunft zwischen der äthiopischen Regierung und der Budgethilfegruppe der Geber im Gespräch.

Gesamtthematik. Die jüngst in Auftrag gegebene Studie wird den deutschen EZ-Stellen dabei helfen, sich ein voll-ständiges Bild von den Vor- und Nachteilen ihrer Beteiligung an programmorientierten Ansätzen zu machen. Bei den Diskus-sionen während der verschiedenen Missionen kristallisierten sich folgende allgemeine Schlussfolgerungen heraus: a) Die Budgethilfe trägt signifikant dazu bei, die Kohärenz zwischen den nationalen Strategien der Partnerländer und den Geberstra-tegien zu erhöhen, b) sie gewährleistet die vollständige Ausrichtung der Geberleistungen an den Budgetierungs-, Aus-zahlungs-, Beschaffungs-, Rechnungslegungs- und Berichterstattungssystemen des Empfängerlands, c) sie lässt die Probleme des Empfängerlands im Hinblick auf Effektivität und Effizienz der öffentlichen Ausgaben und der entsprechenden Dienst-leistungserbringung deutlicher zu Tage treten, d) sie bringt zunächst sowohl auf der Geber- als auch auf der Empfängerseite eine zusätzliche Belastung der für Koordinierung und Dialog zur Verfügung stehenden Kapazitäten mit sich, und e) sie führt die Komplexität der (oft widersprüchlichen oder sich überschneidenden) geberseitigen Auflagen vor Augen, was wiederum zu Bemühungen um Vereinfachung und Harmonisierung dieser Auflagen auf der Basis partnereigener Rahmenkonzepte führt.

Was speziell Deutschland betrifft, so fällt der KfW auf Grund der Einstufung der Budgethilfe als Finanzielle Zusammen-arbeit bei makroökonomischen, technischen sowie politikbezogenen Aspekten des Dialogs zwischen Geber- und Partnerland eine herausgehobene Rolle zu. Die KfW hat bereits für das im Bereich der Budgethilfe tätige Personal eine spezielle Schulung vorgesehen. Vor dem Hintergrund der komplexen institutionellen Struktur der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wirft dies eine ganze Reihe von Fragen auf: a) Rolle des BMZ und des EZ-Referenten bei der Botschaft im Politikdialog mit der Partnerregierung, b) Grenzen, die die PRSC-Kofinanzierung mit der Weltbank der Rolle Deutschlands im Politikdialog mit der Regierung des Empfängerlands setzt, c) Notwendigkeit einer Koordinierung innerhalb des deutschen Systems zwecks Verknüpfung des sektorspezifischen und des allgemeinen Politikdialogs über Armutsbekämpfung, d) Möglichkeiten für eine eingehendere Untersuchung potenzieller Synergieeffekte zwischen Finanzieller Zusammenarbeit (durch Budgethilfe) und Technischer Zusammenarbeit (Ausbau der Kapazitäten im öffentlichen Finanzmanagement), um zu erreichen, dass sich diese beiden EZ-Instrumente gegenseitig verstärken. In den vom DAC-Prüfteam besuchten Ländern Äthiopien und Nicaragua wurden für die ersten drei Fragen pragmatische Lösungen gefunden, die sich auf das Länderteamkonzept stützen. Deutschland könnte indessen anhand der Ergebnisse der in Kürze zu erwartenden Studie über die bisherigen PBA-Erfahrungen prüfen, ob vielleicht mehr strukturell orientierte Lösungen ins Auge gefasst werden könnten, um die deutsche Beteiligung an Budget-hilfeaktivitäten effektiver und effizienter zu gestalten.


Die Allokation der deutschen EZ-Mittel nach Schwerpunktbereichen ist die logische Ergänzung zu der organisatorischen Neuordnung auf der Basis von Länder- und Schwerpunktteams und entspricht ungefähr den Trends, die auch bei den übrigen Geberländern Nicaraguas und Äthiopiens beobachtet werden. Im Rahmen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wird in diesen Ländern nunmehr aktiv mit programmorientierten Ansätzen, darunter auch Budgethilfe, experimentiert. Deutschland sollte zur Prüfung der Tauglichkeit dieses Mechanismus weiter mit den Empfängerländern, der breiteren Gebergemeinschaft und anderen relevanten Akteuren zusammenarbeiten.

Technische Zusammenarbeit/Kapazitätsentwicklung

Seit dem letzten DAC-Prüfbericht hat sich der konzeptuelle Schwerpunkt der deutschen Technischen Zusammenarbeit weiter verlagert, von der Schaffung des notwendigen Know-how und fachlicher Kompetenzen auf individueller Ebene sowie der Stärkung lokaler Organisationen hin zur Verbesserung der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und politischen Rahmenbedingungen in den Entwicklungs-ländern. Deutschland sieht den Zweck seiner Technischen Zusammenarbeit in der allgemeinen Unterstützung der Kapazitätsentwicklung, die die zentrale Aufgabe der GTZ bildet. Einer der wichtig-sten Erkenntnisse aus den Erfahrungen der GTZ lautet, dass die Kapazitätsentwicklung ein systemi-sches Konzept voraussetzt und nicht auf „Stand-alone“-Ausbildungsmaßnahmen reduziert werden kann. Bei den Reisen nach Nicaragua und Äthiopien wurde jedoch vor Ort die Präsenz zahlreicher von Deutschland finanzierter technischer Berater festgestellt, deren Aufgaben in einigen Fällen den besagten „Stand-alone“-Maßnahmen recht nahe zu kommen scheinen. In Nicaragua finanzierte Deutschland 78 Experten, wobei eine steigende Zahl der an den deutschen Programmen teilnehmenden Mitarbeiter nationale (33) oder regionale (33) Fachleute waren. Im viel größeren Äthiopien lag die entsprechende Zahl bei 259, und unter der Annahme, dass die neue Aktivität „Kapazitätsaufbau für Wirtschafts-entwicklung in Äthiopien“ (Engineering Capacity Building program) rasch in Angriff genommen werden kann, gehen die Projektionen bis Ende 2005 von einer Zunahme auf insgesamt 424 Experten aus.

Natürlich ist es schwer, eine deutliche Trennlinie zu ziehen zwischen Technischer Zusammen-arbeit, die erfolgreich zur Kapazitätsentwicklung beiträgt, und solcher, bei der dies nicht der Fall ist. Die meisten lokalen Akteure räumen ohne Weiteres ein, dass die Frage, wie sich die Technische Zusammenarbeit zur Unterstützung einer effizienten Kapazitätsentwicklung nutzen lässt, noch weit-gehend unbeantwortet ist. Erschwerend kommt hinzu, dass einige lokale Behörden, z.B. in Äthiopien, ungeachtet der höheren Kosten nach wie vor die herkömmlicheren Formen Technischer Zusammen-arbeit vorziehen. Es wäre sicherlich gut, wenn sich die Botschaft und die GTZ angesichts ihrer führen-den Rolle auf dem Gebiet der Kapazitätsentwicklung bei den lokalen Partnern, und namentlich den Regierungen der Empfängerländer, aktiver hierfür einsetzen würden.

Monitoring und Evaluierung

Parallel zur Umstellung von einem projektbezogenen zu einem programmorientierten Ansatz in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit vollzieht sich bei Monitoring und Evaluierung der EZ-Aktivitäten ein ähnlicher Wandel. In Nicaragua erstatten die Durchführungsorganisationen weiter individuell ihren jeweiligen Zentralen Bericht. In Zukunft ist jedoch ein neues Format für die gemein-same Berichterstattung von KfW und GTZ vorgesehen. In Äthiopien enthalten alle 2002 und 2003 erstellten Schwerpunktstrategiepapiere jeweils eine sektorspezifische Matrix mit möglichen Ergebnis-indikatoren für die spätere Fortschrittsbeobachtung. Die Anleitung für die Implementierung der Ergebnisbeobachtung und -evaluierung, die anschließend von der GTZ als „Koordinator“ für alle drei Schwerpunktbereiche erarbeitet werden sollte, befindet sich derzeit in Vorbereitung. Nach Abschluss der Arbeiten soll das Trackingsystem ein gleichzeitiges Feedback an die äthiopische Regierung (GTZ-Fortschrittsberichte), die Botschaft und das BMZ gewährleisten (Jahresberichte über die Schwer-punktbereiche und AURA-Ergebnisberichterstattung). Die GTZ zieht es vor, nach Möglichkeit auf die


Trackingsysteme der äthiopischen Regierung zurückzugreifen. Bislang wurde dies hauptsächlich in Bezug auf das Ergebnisbeobachtungssystem des für den Schwerpunktbereich Berufsbildung zuständigen Bildungsministeriums praktiziert. Bei den anderen Schwerpunktbereichen erwies sich dies aber als unmöglich, da es in den Sektoren Regierungsführung und Nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen an verlässlichen und systematischen Konzepten der äthiopischen Regierung mangelt. In diesen Fällen versucht die GTZ – weitgehend gestützt auf ihre eigenen Ressourcen – selbst einen entsprechenden Ansatz zu entwickeln. Daher beschränkt sich die Berichterstattung über die Ergebnisse der GTZ-Tätigkeit vorerst hauptsächlich auf ein Input-Output-Feedback der Art, wie es bei früheren Formen der GTZ-Entwicklungszusammenarbeit zur Projektbeobachtung verwendet wurde.

Im Zuge der grundsätzlichen Verlagerung der Ergebnisbeobachtung von der Einzelprojekt- auf die Schwerpunktbereichsebene dürfte sich in Deutschland bereits in naher Zukunft ein stärker strategisch ausgerichteter Monitoring- und Evaluierungsansatz durchsetzen. Gleichwohl verfügt Deutschland in den beiden besuchten Ländern nur über begrenzte Fähigkeiten zur Beobachtung und aussagekräftigen Berichterstattung über die Wirkung der Entwicklungszusammenarbeit. Aus heutiger Sicht gesehen hätte dies von der Durchführungsorganisation bereits in ihre ursprüngliche Programm-gestaltung eingebaut werden müssen. Deutschland betrachtet es als wichtig, die Arbeitsteilung mit anderen in denselben Sektoren engagierten Partnern zu verstärken, um die Effizienz und Verläss-lichkeit der Wirkungsanalyse, vor allem im Zusammenhang mit programmorientierten Ansätzen, zu verbessern.

Die spezielle Frage der EZ-Wirksamkeit vor Ort

Deutschland unterstützt die Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammen-arbeit von 2005 und beteiligt sich aktiv an der derzeit im Rahmen der internationalen Gemeinschaft geführten Debatte über das Monitoring ihrer Umsetzung. Die Bundesentwicklungsministerin bekundete öffentlich die Absicht des BMZ (2005a), sich mit besonderem Nachdruck für Harmonisierung und Partnerorientierung einzusetzen, und das Ministerium bemüht sich nunmehr darum, diese Themen in sein Managementsystem zu integrieren. Das BMZ hat hierzu einen aktualisierten Aktionsplan erstellt („Operationsplan“), der eine Liste präziser Maßnahmen für Aktionen im Zusammenhang mit den in der Erklärung von Paris angegebenen Indikatoren enthält und verschiedene Aspekte der MDG-Implementierungsagenda aufgreift. Der Operationsplan baut auf den 2003 und 2004 erstellten Aktions-plänen zur Umsetzung der Grundsätze der Erklärung von Rom auf. 2004 wurden im Rahmen einer Selbstbewertung der deutschen EZ-Ergebnisse (BMZ, 2004c) allgemein die verschiedenen Reformen umrissen, mit denen den Richtlinien von Rom Folge geleistet und der zunehmenden entwicklungs-politischen Bewusstseinsbildung sowie der schrittweisen Umstellung im gesamten deutschen EZ-System Rechnung getragen werden sollte.

Bei den im Rahmen der DAC-Länderprüfung in den Partnerländern durchgeführten Missionen wurde festgestellt, dass sich Deutschland bei seinen EZ-Aktivitäten nachdrücklich bemüht, diese neuen Herausforderungen so zu meistern, dass eine optimale Kohärenz mit dem lokalen Arbeitsumfeld gewährleistet ist. In Nicaragua hat die Bundesregierung seit 2002 die Initiative ergriffen, indem sie durch die Veranstaltung jährlicher Foren über die Koordinierung der internationalen Zusammenarbeit die Grundlagen für eine Steigerung der EZ-Effektivität schafft. In der Erklärung von Managua von 2003 wurden die gemeinsamen Grundsätze und Erwartungen der nicaraguanischen Regierung und der Geber im Hinblick auf eine bessere geberseitige Koordinierung zum Ausdruck gebracht. Bei einigen der anschließend veranstalteten sektorspezifischen Round-Table-Gespräche wurden Initiativen in Bezug auf Harmonisierung und Partnerorientierung ergriffen. Nicaragua bildete Bestandteil der DAC-Erhebung zu Harmonisierung und Partnerorientierung (OECD/DAC, 2005), die maßgeblich für die Bestimmung der bisher erzielten Fortschritte und die Herbeiführung eines Konsens über die Frage


war, was noch zu tun bleibt. Die Regierung beabsichtigt, einen Plan für Harmonisierung und Partner-orientierung zu erstellen, muss aber erst noch eine klare Struktur für die verschiedenen Ebenen der Performance-Bewertung (Budgethilfe, PRS, 13 Sektorstrategien) erarbeiten.

In Äthiopien verfügen die Geber und die äthiopische Regierung seit 2002 über eine Arbeitsgruppe für Harmonisierung. Nach dem Hochrangigen Forum von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungs-zusammenarbeit im Februar 2005 stellte das DAC-Sekretariat anhand eines „Quick Survey“ erste Informationen über die Geber in Äthiopien, darunter auch Deutschland, zur Verfügung (allerdings nur in Bezug auf die Indikatoren 4-6 und 9-10 der Erklärung von Paris). Zum Zeitpunkt der Mission im Rahmen der DAC-Länderprüfung bemühten sich die Regierung und die Gebergemeinschaft gerade aktiv darum, eine für beide Seiten akzeptable „Addis-Abeba-Erklärung über Harmonisierung, Partner-orientierung und EZ-Wirksamkeit“ aufzusetzen, die dann nach Fertigstellung im weiteren Jahres-verlauf 2005 die gemeinsame Messung der von Regierung und Gebern erzielten Fortschritte4 im Hinblick auf die in der Erklärung von Paris niedergelegten Ziele ermöglichen sollte.

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit vor Ort nimmt die in der Erklärung von Rom und der Erklärung von Paris verankerten Grundsätze sehr ernst und bemüht sich, ihre Systeme für die EZ-Abwicklung im Partnerland dementsprechend zu verbessern. In den nachfolgenden Abschnitten soll untersucht werden, inwieweit die derzeitige deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Nicaragua und Äthiopien dem Geist der 2005 in Paris vereinbarten jüngsten Zielvorgaben für die EZ-Wirksamkeit entspricht. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang, dass mehrere Mitarbeiter der Außenstellen dem Prüfteam gegenüber die persönliche Ansicht geäußert haben, die Ziele der Erklärung von Paris seien möglicherweise zu ehrgeizig, um eine Chance auf Verwirklichung zu haben. Beobachtungen des DAC-Prüfteams vor Ort zufolge werden reale Fortschritte in diesem Bereich letztlich nur erzielt werden können, wenn in der deutschen EZ-Struktur in den Partnerländern, vor allem angesichts der verwaltungsmäßigen Zersplitterung der deutschen Durchführungsorganisationen, noch tiefgreifendere Veränderungen als bisher vorgenommen werden.

Eigenverantwortung des Partnerlands

Wie bereits erwähnt bildet die Eigenverantwortung des Partnerlands sowohl in Nicaragua als auch in Äthiopien ein wichtiges Partnerschaftsthema. In beiden Ländern verfügen die Regierungen über operationelle Entwicklungsstrategien mit strategischen Prioritäten; diese sind in einen mittelfris-tigen Ausgabenrahmen eingebunden, der sich in den Jahreshaushalten widerspiegelt. Dass der Staat die Führungsrolle innehat, spüren die Geber auf allen Ebenen sehr deutlich; in einigen Fällen kommen jedoch Zweifel an der eigentlichen Tiefe und Breite dieser „Ownership“ auf. Was Deutschland betrifft, so orientieren sich die EZ-Außenstellen beim Management der jüngsten Programme effektiv am Grundsatz der Eigenverantwortung des Partnerlands, obgleich einige Projekte/Programme im Wesent-lichen von deutscher Seite unter aktiver Mitwirkung der Durchführungsorganisationen konzipiert werden. Es ist vorgesehen, die Projekt-/Programmkonzipierung künftig partizipativer zu gestalten, besser zu koordinieren und stärker mit der Strategie des Partnerlands zu verknüpfen. Deutschlands Bereitschaft zu konstruktiven Experimenten im Bereich der Budgethilfe unter Federführung des Partnerlands ist ein weiteres Zeichen für sein aufrichtiges Bemühen, auf die Übernahme einer ange-messenen Führungsrolle durch das Partnerland selbst hinzuarbeiten.

4. In Äthiopien gingen die Regierungen Irlands und der Niederlande mit gutem Beispiel beim Einsatz einer geberseitig

koordinierten Strategie voran. Im Rahmen der Konzipierung ihrer jeweiligen Länderstrategien entschlossen sich diese beiden Geberländer, angesichts ihrer weitgehend übereinstimmenden Konzepte Analyse und Planung gemeinsam durch-zuführen. Diese Arbeit erreichte 2005 mit der Unterzeichnung einer gemeinsamen Absichtserklärung ihren Höhepunkt, was sich in konzertierten Strategie- und Implementierungsansätzen, und namentlich einer „delegierten“ Zusammen-arbeit, niederschlug. Beide Regierungen sind davon überzeugt, dass ihre jeweiligen Transaktionskosten in dem betref-fenden Land dank dieser Vereinbarung bereits zu sinken begonnen haben.


In Nicaragua – einem Land, in dem die Exekutive ein angespanntes Verhältnis zum Parlament hat und in dem die Abgeordneten wiederum den Kontakt zu ihren Wählern zuweilen verloren haben – steht Deutschland ebenso wie andere Geber vor der schwierigen Frage, ob sich das Ownership-Prinzip auf die Regierung beziehen soll oder vielmehr in einem breiteren nationalen Sinn zu verstehen ist. In Äthiopien dürfte die Tatsache, dass Deutschland sich auf eine von der äthiopischen Regierung auf höchster politischer Ebene geforderte groß angelegte neue Aktivität im Bereich des Kapazitätsaufbaus für wirtschaftliche Entwicklung eingelassen hat, obwohl dies eigentlich den bisherigen Erfahrungen der Technischen Zusammenarbeit widerspricht, ein Beweis dafür sein, dass die deutschen EZ-Verantwort-lichen entschlossen sind, Risiken einzugehen, wenn es darum geht, das Prinzip der Eigenverantwor-tung des Partnerlands zu respektieren. Angesichts der Bedenken bezüglich des Grads der effektiven Eigenverantwortung dieser beiden Partnerländer wird Deutschland ermutigt, in kontroversen Fragen, die für das Länderprogramm von Bedeutung sind, seine Netzwerke zu verbessern und auf breitere Teile der lokalen Zivilbevölkerung sowie der Gebergemeinschaft allgemein auszudehnen.

Partnerorientierung

In beiden besuchten Ländern sind die Geber wie die Regierungen bestrebt, die lokalen institutio-nellen Kapazitäten mit internationaler Unterstützung zu stärken, und die Geber greifen in zunehmendem Maß auf die jeweils bestehenden staatlichen Systeme zurück. Deutschland testet derzeit die Grenzen einer strikten Partnerorientierung seiner EZ-Leistungen im Rahmen von Maßnahmen der Budgethilfe und Kapazitätsentwicklung. In Nicaragua wird die bevorstehende Verabschiedung der zweiten PRS-Generation voraussichtlich die Basis bilden, von der aus die Geber die Partnerorientierung ihrer EZ-Leistungen künftig verbessern werden. Obwohl sich Regierung und Geber darüber einig sind, dass die bestehenden Kapazitäten erhebliche Mängel aufweisen, wird den Erfordernissen der Kapazitäts-entwicklung nicht die notwendige Priorität eingeräumt, und die geberseitige Unterstützung ist vom Volumen her unzureichend und wird nicht genügend koordiniert. Den im Mai 2005 von der äthiopi-schen DAG gelieferten vorläufigen Informationen des Quick Survey zum Thema Partnerorientierung zufolge rangierte Deutschland im Hinblick auf den prozentualen Anteil der im Rahmen koordinierter Programme erbrachten TZ-Leistungen (Indikator 4) sowie der mit Hilfe des Beschaffungs- bzw. des öffentlichen Finanzmanagementsystems des Partnerlands abgewickelten Entwicklungszusammen-arbeit (Indikator 5) im unteren Bereich, bezüglich der Zahl der vollständig integrierten Projektdurch-führungseinheiten (Indikator 6) jedoch im oberen Bereich. Gleichwohl wird Deutschland im Rahmen dieser DAC-Länderprüfung nahe gelegt, die Frage des Einsatzes solcher Einheiten weiter zu prüfen. Die in Nicaragua und Äthiopien vor Ort gemachten Beobachtungen legen den Schluss nahe, dass Deutschlands Koordinierungsaktivitäten für die neuen Schwerpunktbereiche noch stärker in die staat-lichen Systeme der Empfängerländer integriert werden könnten. Wie weit diese Anregung realisierbar ist, muss durch eine lokale Analyse geprüft werden, und es wird zweifellos einer Anpassung an die örtlichen Gegebenheiten bedürfen.

Harmonisierung

In beiden besuchten Ländern wurden im Hinblick auf das an die Geber gerichtete Ersuchen, eine gemeinsame Umsetzungsagenda vorzusehen und die Verfahren zu vereinfachen, erhebliche Fortschritte erzielt. Deutschland – ein Geberland, das in der Vergangenheit sogar Schwierigkeiten bei der Koordi-nierung seiner eigenen EZ-Außenstellen hatte – gelang es mit Hilfe seiner Länder- und Schwerpunkt-teams, die EZ-Stellen effektiver zusammenzuführen. Alle Partner erkennen an, dass die Botschaft und vor allem die Durchführungsorganisationen in den letzten Jahren wesentliche Anstrengungen unternommen haben, um die deutschen EZ-Aktivitäten vor Ort wie auch die Beziehungen zu und die Aktivitäten mit anderen Gebern besser zu harmonisieren. Äußerst hilfreich ist auch, dass die Durch-führungsorganisationen jetzt in der Lage sind, in ihren jeweiligen Fachkompetenzbereichen eine


(ihnen offiziell übertragene) operationelle Rolle wahrzunehmen. Eine große Herausforderung wird fortan darin bestehen, dieses ehrgeizige Programm in den nächsten Jahren voranzubringen. Der DAC-Erhebung 2005 für Nicaragua zufolge wurden die größten Harmonisierungsfortschritte im Bildungs-sektor erzielt, wohingegen in anderen Bereichen noch sektorweite Ansätze erarbeitet werden müssen. Deutschland hat zugesagt, in der Wasserwirtschaft die Federführung zu übernehmen. Wie die Erhebung ferner zeigt, wurden nur 10% der fast 300 jährlichen Missionen von mehreren Gebern gemeinsam durchgeführt. Den vorläufigen Informationen der Quick Survey für Äthiopien zum Thema Harmonisie-rung zufolge rangierte Deutschland in Bezug auf den prozentualen Anteil der im Rahmen programm-orientierter Ansätze (PBA) erbrachten EZ-Leistungen (Indikator 9) im unteren Bereich und in Bezug auf den Prozentsatz gemeinsam oder koordiniert durchgeführter Missionen und Länderanalysen (Indikator 10) im mittleren Bereich.

Die Bundesregierung erkennt die entwicklungspolitischen Vorteile einer Aufhebung der Liefer-bindung bei ODA-Leistungen an. Deutschland unterstützt Initiativen innerhalb der OECD und der EU, um durch Lieferaufbindung die Effektivität der Leistungen zu verbessern. Deutschland hat sich zur vollständigen Umsetzung der DAC-Empfehlung von 2001 über die Aufhebung der Lieferbindung bei ODA-Leistungen an die am wenigsten entwickelten Länder verpflichtet. Das BMZ hat darauf hingewiesen, dass die DAC-Empfehlung von 2001 erheblich zu der bemerkenswerten Verdopplung der Lieferaufbindungsquote Deutschlands im Zeitraum 2001-2003 beigetragen hat. Gemäß den DAC-Statistiken unterlagen 2003 76% der deutschen bilateralen ODA-Leistungen an die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) keiner Lieferbindung, was in dem betreffenden Jahr mehr war als der DAC-Gesamtdurchschnitt von 69% – und das, obgleich Deutschland für einen Großteil seiner im Rahmen der Technischen Zusammenarbeit erbrachten ODA-Leistungen keinen Lieferbindungsstatus angegeben hatte und diese Leistungen daher in der DAC-Statistik nach den bestehenden Regeln als liefergebunden erfasst worden waren. Der jüngste Beschluss, den Lieferbindungsstatus der GTZ-Aktivitäten im Bereich der Technischen Zusammenarbeit künftig anzugeben, wird die in der deutschen Berichterstattung erfassten Daten wesentlich verbessern. Deutschland hat speziell die Lieferbindung im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit mit den am wenigsten entwickelten Ländern aufgehoben, und die Lieferaufbindungsquote bei der Technischen Zusammenarbeit wird mit nahezu 50% angegeben. Der Trend dürfte in die richtige Richtung weisen, und es lässt sich heute auch der politische Wille erkennen, weitere Fortschritte auf diesem Gebiet zu erzielen. Der einfachste Ansatz hierfür dürfte aus deutscher Sicht darin bestehen, den Kreis der Nutznießer zu erweitern und die Aufhebung der Liefer-bindung zunächst auf sonstige Länder der unteren Einkommensgruppe und später dann auch darüber hinaus auszudehnen.

Ergebnisorientiertes Management

Wie bereits erwähnt, muss für Deutschlands neue programmorientierte Entwicklungszusammen-arbeit noch ein umfassender Ansatz für Monitoring, Evaluierung und ergebnisorientiertes Manage-ment erarbeitet werden. Zu diesem Zweck wurde eine interinstitutionelle Arbeitsgruppe unter Leitung des BMZ gebildet, und es wurden Studien in Auftrag gegeben. Diese informelle Arbeitsgruppe wird bei ihren Untersuchungen zur Ex-ante-Abschätzung der Armutseffekte im Rahmen des DAC POVNET (Netzwerk Armutsbekämpfung des OECD-Entwicklungsausschusses) von BMZ, GTZ und KfW unter-stützt. Sowohl in Nicaragua als auch in Äthiopien stellte das DAC-Prüfteam fest, dass die Regierung erst ganz am Anfang der Erweiterung seiner Monitoring- und Evaluierungskapazitäten steht. Insofern die deutschen Länderprogramme mit den nationalen Sektoransätzen verknüpft sind, werden die Probleme bei der Ergebnismessung logischerweise die gleichen sein wie für die lokalen Partner. Deutschland sollte sich weiter darum bemühen, die zur Umsetzung der Agenda „Ergebnisorientiertes Management“ erforderlichen lokalen Kapazitäten auszubauen.


Gegenseitige Rechenschaftspflicht

Als Schlüsselindikator der beiderseitigen Verantwortung von Partnerregierung und Gebern für die EZ-Ergebnisse dient die wechselseitig durchgeführte Fortschrittskontrolle. In Äthiopien unterstützt Deutschland diesen Ansatz durch seine Beteiligung an der DAG (die die Durchführung einer ersten unabhängigen Prüfung der Geber-Performance bis Ende 2005 plant). In Nicaragua muss erst noch ein Mechanismus für gegenseitige Rechenschaftspflicht geschaffen werden.


Auf der Basis der begrenzten Stichprobe, die die Besuche in den Partnerländern Nicaragua und Äthiopien darstellen, sollten folgende Erwägungen für die Arbeit vor Ort geprüft werden:

• Weitere Untersuchung der Frage, wie die Länder- und die Schwerpunktstrategien am besten genutzt werden können. Die deutschen Strategien sollten möglichst einfach gehalten und besser mit der Strategie des Partnerlands abgestimmt werden. Das BMZ sollte weiter optimale Methoden für seine interne Dokumentation erkunden und dabei u.a. auch die Möglichkeit einer Verschmelzung der Länder- und der Schwerpunktstrategien zu einem einzigen Dokument, Möglichkeiten einer größeren Aneignung der deutschen Strategie seitens des Partnerlands sowie die Erarbeitung einer gemeinsamen lokalen Strategie zusammen mit anderen Gebergruppen in Erwägung ziehen.

• Die Bundesregierung sollte in Zusammenarbeit mit der GTZ und den anderen TZ-Stellen auch weiterhin den Einsatz der Technischen Zusammenarbeit und die Anstrengungen zur Kapa-zitätsentwicklung vor Ort überprüfen. Sie sollte in Anbetracht ihres besonderen Interesses an diesem Bereich die Möglichkeit in Erwägung ziehen, eine aktive Führungsrolle zu übernehmen und auf lokaler Ebene ähnliche geberseitige Prüfungen und Debatten anzuregen. Es ist sicher-lich nur logisch und für Deutschland wichtig, dass die begonnene Schwerpunktverlagerung von der herkömmlichen Technischen Zusammenarbeit zur Kapazitätsentwicklung fortgesetzt wird.

• Entsprechend seiner Absicht, sich besonders stark für das in der Erklärung von Paris veranker-te Ziel einer verbesserten EZ-Wirksamkeit einzusetzen, sowie auch unter Berücksichtigung der geplanten Aufstockung seiner ODA sollte Deutschland seine derzeitigen Bemühungen fortsetzen, die Aktivitäten seiner Durchführungsorganisationen vor Ort unter Leitung des Referenten bzw. der Referentin für Entwicklungszusammenarbeit besser zu koordinieren und letztendlich zu integrieren. Deutschland sollte die Zusammenarbeit mit anderen Gebern inten-sivieren und die verschiedenen in Frage kommenden Optionen vor Ort prüfen, einschließlich neuer Modalitäten wie Budgethilfe und Formen delegierter Partnerschaften, soweit diese den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen.

• Alle auf die Zukunft gerichteten Überlegungen bezüglich neuer Ansätze für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit vor Ort müssen parallel dazu auch eine Planung der Human-ressourcen umfassen (Größe des Personalbestands, Berufserfahrung, Kompetenzspektrum, Standort, Unterstützung durch die Zentralen oder andere Stellen).

• Die Bundesregierung tendiert zunehmend zur Implementierung nach Schwerpunktbereichen (-sektoren); dabei sollte sie darauf achten, dass ihre Ergebnis-Monitoring- und -Evaluierungs-systeme von Anfang an in die Durchführungsplanung integriert werden. Das gilt auch für jede beabsichtigte Stärkung der Kapazitäten in den Monitoring- und Evaluierungssystemen des Partnerlands bzw. im Rahmen eines gemeinsamen Vorgehens mit anderen Gebern.


Anhang A

DAC-Länderprüfung 2001 und Stand der von Deutschland seitdem ergriffenen Maßnahmen

Wichtigste Punkte

Empfehlungen von 2001 Stand 2005

ODA Fortsetzung der Anstrengungen zur Erhöhung des ODA-Volumens. Erstellung von Projektionen für den gesamten Einsatz von ODA-Mitteln.

Deutschland hat sich zu einer ODA-Aufstockung auf 0,7% des BNE bis 2015 verpflichtet, mit einem Zwischenschritt von 0,51% bis 2010. Ein entsprechender Umsetzungsplan muss noch verabschiedet werden.

Einstellung der Öffentlichkeit

Fortsetzung der Anstrengungen zur Mobilisierung einer verstärkten EZ-Unterstützung seitens der Öffentlichkeit. Verbesserung der Öffentlichkeits-arbeit durch Herausgabe von ODA-Jahresberichten.

Die Einstellung der Öffentlichkeit zur Entwick-lungszusammenarbeit hat sich wesentlich ver-bessert. Das BMZ muss aber gewährleisten, dass sich die Unterstützung nicht auf Soforthilfe beschränkt. Das BMZ-Budget für Bildungs- und Informationsarbeit wurde erhöht. Es gibt keinen ODA-Jahresbericht, dafür aber ein jährliches Dokument, das sich an die Öffentlichkeit richtet.

Umsetzung des AP2015

Festlegung von Prioritäten, einschließlich der Neuorientierung von Politiken, finanziellen Leistungen, organisatorischen Strukturen und Maßnahmen, unter Berücksichtigung der notwendigen Kohärenz zwischen multilateralen und bilateralen EZ-Kanälen wie auch der wichtigen Beiträge der verschiedenen Akteure des pluralistischen deutschen EZ-Systems.

Ein interner AP2015-Umsetzungsplan wurde erst 2004 aufgestellt. Es bedarf einer klareren Strategie, um die operationelle Entscheidungs-findung in die richtige Richtung zu lenken (z.B. Auswahl von Ländern und Sektoren, Ressourcen-allokation, Abwicklungsmodalitäten). Zudem ist auch ein systematischeres und kohärenteres Vor-gehen zur Evaluierung der Armutseffekte nötig.

Politikkohärenz

Entwicklung effektiver Methoden und Instrumente zur Förderung einer stärkeren Politikkohärenz in allen Bereichen der Regierungstätigkeit wie auch auf europäischer und internationaler Ebene.

Es bedarf einer operationell klarer definierten entwicklungspolitischen Grundsatzerklärung. Notwendigkeit von Überlegungen über organi-satorische und ressourcenbezogene Fragen. Ergebnisbeobachtung und Fortschrittsberichte müssen verbessert werden.

Geographische Verteilung

Weitere Aufstockung der öffentlichen Mittel-zuweisungen an Länder der unteren Einkommens-gruppe, insbesondere solchen mit hohen Armuts-ziffern, um sowohl den Anforderungen des Aktionsprogramms 2015 als auch dem nach-drücklichen Engagement Deutschlands für die Erreichung der MDG zu entsprechen.

Deutschland hat keine offiziellen Prioritäten für bestimmte Ländergruppen festgesetzt. Ein leichter Trend zu Gunsten der Länder der unteren Einkommensgruppe beginnt sich abzuzeichnen. Es bedarf noch eingehenderer Untersuchungen über die optimale Zahl von Kooperationsländern und die unter diesen Ländern zu treffende Auswahl im Hinblick auf das AP2015.

Kapazitätsaufbau Kapazitätsentwicklung in Zusammenarbeit mit anderen Gebern auf Ersuchen des betreffenden Partnerlands als Beitrag zur lokalen Trägerschaft und zum PRS-Prozess.

Eine Unterscheidung zwischen Technischer Zusammenarbeit, die erfolgreich zum Kapazitäts-aufbau beiträgt, und der übrigen TZ ist nach wie vor schwierig. Deutschland erkennt die Not-wendigkeit eines systematischen Konzepts an und sollte seine diesbezüglichen Aktionen weiter überprüfen.


Wichtigste Punkte

Empfehlungen von 2001 Stand 2005

Budgethilfe Untersuchung der Änderungen von Budget-bestimmungen und institutionellen Strukturen, die notwendig sind für ein effektives Engagement Deutschlands im Bereich der Budgethilfe.

Deutschland experimentiert derzeit aktiv mit programmorientierten Modalitäten, einschließlich Budgethilfe.

Organisatorische Dezentralisierung

Eine Verstärkung der deutschen Kapazitäten im Außendienst muss dringend ins Auge gefasst werden, um eine Verlagerung der deutschen EZ-Koordinierung und -Entscheidungsfindung auf die Außenstellen vorzunehmen.

Die BMZ-Präsenz vor Ort ist trotz einer Verstärkung nach wie vor schwach. Es wurden Länderteams gebildet, um die Anstrengungen der deutschen Durchführungsorganisationen besser zu koordinieren. Gleichwohl bedarf es nach wie vor eines stärkeren und mit größeren Entscheidungs-befugnissen ausgestatteten Mechanismus zur Koordinierung der deutschen EZ-Akteure vor Ort.

Schaffung eines lernenden Umfelds

Ermittlung von Optionen für ein besseres Feedback über die Ergebnisse und die praktische Anwendung der gewonnenen Erfahrungen.

Es wurden einzelne Exzellenzzentren geschaffen, doch müssen diese besser miteinander verknüpft werden.

Humanressourcen Stärkerer Rückgriff auf unterschiedliche Politik-optionen für Humanressourcen und Technische Zusammenarbeit, um sowohl Deutschlands Kapazitäten zur Teilnahme am Politikdialog, der Entscheidungsfindung und der Koordinierung vor Ort als auch um die Kapazitäten und Eigen-verantwortung des Partnerlands zu stärken.

Eine hinreichende Personalausstattung stellt für das BMZ nach wie vor eine Herausforderung dar. Die Frage der Humanressourcen muss parallel zur gegenwärtigen Debatte über die Neuorientierung der deutschen EZ und eine mögliche allgemeine Systemreform behandelt werden.

Erfassung der kalkulatorischen Studienplatzkosten

Gemeinsam mit dem DAC-Sekretariat Prüfung einer Einstufung der indirekten („kalkulatorischen“) Studienplatzkosten als ODA.

Die Verfahren zur Erfassung der kalkulatorischen Studienplatzkosten wurden revidiert. Deutschland muss die Entwicklung dieser Kosten, die sich seit 2000 mehr als verdoppelt haben, weiterhin genau im Auge behalten.


Anhang B

OECD/DAC-Standardtabellen

Tabelle B.1 Finanzielle Gesamtleistungen Mio. US-$ zu jeweiligen Preisen und Wechselkursen

Deutschland 1988-1989 1993-1994 2000 2001 2002 2003 2004

Öffentliche Leistungen insgesamt 5 999 15 242 5 721 8 272 9 309 3 524 6 842

Öffentl. Entwicklungszusammenarbeit 4 839 6 886 5 030 4 990 5 324 6 784 7 534 Bilateral 3 173 4 330 2 687 2 853 3 328 4 060 3 823 Multilateral 1 666 2 556 2 343 2 136 1 997 2 724 3 712

Öffentliche Hilfe - 2 477 647 687 780 1 181 1 435 Bilateral - 2 035 223 245 266 385 476 Multilateral - 442 424 442 514 796 959

Sonstige öffentliche Leistungen 1 160 5 879 43 2 596 3 205 -4 441 -2 127 Bilateral 1 161 5 950 43 2 596 3 205 -4 441 -2 127 Multilateral - 1 - 71 - - - - -

Zuschüsse von NRO 687 1 005 906 898 902 1 108 1 148

Private Leistungen zu Marktbedingungen 5 292 14 915 28 812 14 246 4 304 2 319 11 799 Bilateral: davon 4 823 14 402 30 481 15 113 5 002 2 143 11 883 Direktinvestitionen 1 871 3 558 17 585 9 471 1 925 - 946 6 438 Exportkredite 646 4 048 1 258 - 72 - 947 - 131 1 231 Multilateral 469 513 -1 669 - 867 - 698 177 - 85

Leistungen insgesamt 11 979 31 162 35 438 23 416 14 515 6 951 19 788

Zum Vergleich: ODA (zu konstanten Preisen von 2003 in Mio. US-$) 6 604 7 219 6 414 6 462 6 454 6 784 6 788 ODA (in % des BNE) 0.40 0.34 0.27 0.27 0.27 0.28 0.28 Gesamtleistungen (in % des BNE)a 0.99 0.97 0.66 0.34 0.36 0.22 0.43

a) Für ODA in Frage kommende Länder.

Nettoauszahlungen

ODA-NettoauszahlungenZu konstanten Preisen und Wechselkursen von 2003 und in Prozent des BNE

ODA insgesamt (rechte Ordinate)

Multilaterale ODA

Bilaterale ODA

0.39 0.41 0.42

0.390.37

0.350.33

0.310.32

0.280.26 0.26 0.27 0.27 0.27 0.28 0.28

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

0.4

0.45

0.5

1988 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04

% d

es B

NE

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

OD

A (

Mio

. US-

$)

ODA in % des BNE (linke Ordinate)


Tabelle B.2 ODA nach Hauptkategorien

Auszahlungen

2000 2001 2002 2003 2004 2000 2001 2002 2003 2004

Bilaterale Brutto-ODA 4 404 4 817 5 655 5 294 4 719 59 63 70 66 58 76

Zuschüsse 3 438 3 709 4 732 4 737 4 066 46 49 58 59 50 64 Projekt- und Programmhilfe 535 791 679 602 576 7 10 8 7 7 13 Technische Zusammenarbeit 2 091 2 057 2 159 2 299 2 240 28 27 27 29 28 23 EZ-Nahrungsmittelhilfe 27 24 28 26 21 0 0 0 0 0 1 Not- u. Soforthilfe 227 304 271 182 186 3 4 3 2 2 7 Schuldenbezogene Maßnahmen 246 225 1 258 1 337 734 3 3 16 17 9 11 Verwaltungsaufwand 299 289 296 237 223 4 4 4 3 3 4 Sonstige Zuschüsse 13 19 42 54 86 0 0 1 1 1 4

Bilaterale ODA (ohne Zuschüsse) 966 1 108 923 557 652 13 15 11 7 8 12 Neue Entwicklungskredite 905 871 727 474 607 12 11 9 6 8 9 Umschuldungen 24 158 178 48 14 0 2 2 1 0 2 Erwerb von Beteiligungen 38 79 18 35 32 1 1 0 0 0 1

Multilaterale Brutto-ODA 2 999 2 777 2 449 2 734 3 352 41 37 30 34 42 24 VN-Stellen 493 597 517 299 260 7 8 6 4 3 6 EG 1 584 1 486 1 526 1 604 1 695 21 20 19 20 21 9 Weltbank-Gruppe 489 487 27 491 1 034 7 6 0 6 13 4 Regionale Entwicklungsbankena 266 102 241 146 153 4 1 3 2 2 2 Sonstige multilaterale Einrichtungen 166 106 138 194 209 2 1 2 2 3 3

Brutto-ODA insgesamt 7 403 7 594 8 104 8 029 8 070 100 100 100 100 100 100

Rückzahlungen u. Schuldenerlasse - 989 -1 133 -1 649 -1 245 -1 282

Netto-ODA insgesamt 6 414 6 462 6 454 6 784 6 788

Nachrichtlich:

Über und an NRO vergebene ODA-Mittel 439 461 514 483 471

Mischfinanzierung b - - - - -

a) Ohne EBWE.

DACinsgesamt 2003, in %

b) ODA-Zuschüsse und -Kredite in Mischfinanzierungspaketen.

DeutschlandZu konstanten Preisen von 2003

in Mio. US-$Anteil an den Bruttoauszahlungen

in %

0

5

10

15

20

Ant

eil a

n de

r B

rutt

o-O

DA

insg

esam

t

VN-Stellen EG Weltbank-Gruppe

Region.Entw.-banken

Sonst.multilat.Einricht.

ODA-Leistungen an multilaterale Einrichtungen, 2003

Deutschland

DAC

Beiträge an VN-Stellen(2003-2004, Durchschnitt)

FAO6%

UNDP11%

UNFPA6%

WEP9%

VN-Sekretariat

5%

WHO 10%

SonstigeVN-Stellen

53%

Beiträge an regionale Entwicklungsbanken (2003-2004, Durchschnitt)

IDB-Gruppe1%

AsDB- Gruppe

35%

AfDB- Gruppe

64%


Tabelle B.3 Bilaterale ODA, aufgeschlüsselt nach Regionen und Einkommensgruppen

Bruttoauszahlungen

Deutschland

2000 2001 2002 2003 2004 2000 2001 2002 2003 2004

Afrika 1 190 1 130 1 449 2 215 1 360 33 28 30 48 34 41 Subsahara-Afrika 979 836 1 220 1 963 1 107 27 21 25 43 28 36 Nordafrika 211 295 229 251 253 6 7 5 5 6 5

Asien 1 230 1 359 1 370 1 200 1 285 34 34 28 26 32 33 Süd- und Mittelasien 462 554 683 521 484 13 14 14 11 12 16 Ferner Osten 768 805 687 679 801 21 20 14 15 20 17

Amerika 494 620 873 551 851 14 16 18 12 22 11 Nord- und Mittelamerika 167 178 162 261 527 5 4 3 6 13 4 Südamerika 328 443 711 290 324 9 11 15 6 8 7

Naher Osten 239 471 255 273 178 7 12 5 6 5 9

Ozeanien 7 7 6 4 4 0 0 0 0 0 2

Europa 436 381 871 339 277 12 10 18 7 7 5 Bilateral aufschlüsselbar insg., nach Land 3 596 3 968 4 824 4 580 3 956 100 100 100 100 100 100

LDC 855 795 1 141 1 620 903 24 20 24 35 23 36 Sonstige LIC 785 896 1 004 1 217 1 313 22 23 21 27 33 23 LMIC 1 727 2 060 2 492 1 538 1 554 48 52 52 34 39 36 UMIC 227 215 185 205 186 6 5 4 4 5 4 HIC 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Fortgeschrittenere Entw.-länder 2 2 2 - - 0 0 0 - - -

Nachrichtlich: Bilaterale Leistungen insgesamt 4 404 4 810 5 655 5 294 4 719 100 100 100 100 100 100 davon: unaufgeschlüsselt 807 841 831 714 763 18 17 15 13 16 21

DAC insgesamt

2003, in %

Zu konstanten Preisen von 2003 in Mio. US-$

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Aufschlüsselbare bilaterale ODA-Leistungen, brutto, nach Regionen

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Tabelle B.5 Bilaterale ODA nach Hauptverwendungszwecken Zu jeweiligen Preisen und Wechselkursen

Zusagen, Zweijahresdurchschnitte

1993-1994 1998-1999

Mio. US-$ % Mio. US-$ % Mio. US-$ %

Soziale Infrastruktur u. Dienstleistungen 1 917 33 1 682 39 2 314 40 33 Bildung 934 16 792 19 1 042 18 8 davon: Grundbildung 91 2 97 2 96 2 2 Gesundheit 138 2 112 3 133 2 4 davon: medizin. Grundversorgung 79 1 83 2 73 1 3 Bevölkerungsprogramme 50 1 51 1 104 2 3 Wasserversorgung u. Abwasserbeseit. 360 6 341 8 409 7 3 Staat und Zivilgesellschaft 173 3 144 3 383 7 8 Sonst. soziale Infrastruktur und Dienstl. 262 5 241 6 242 4 6 Wirtschaftl. Infrastruktur und Dienstl. 1 306 22 827 19 950 16 11 Verkehr und Lagerhaltung 686 12 349 8 180 3 4 Kommunikationswesen 118 2 16 0 9 0 0 Energiesektor 448 8 245 6 470 8 4 Banken- und Finanzdienstleistungen 53 1 152 4 185 3 1 Unternehmens- und sonst. Dienstleist. 1 0 64 1 106 2 1 Produktionssektoren 651 11 372 9 245 4 6 Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft 427 7 317 7 170 3 4 Industrie, Bergbau und Bauwirtschaft 138 2 36 1 62 1 2 Handel und Fremdenverkehr 39 1 18 0 13 0 1 Übrige Sektoren 48 1 0 0 0 0 - Multisektorale Leistungen 180 3 486 11 688 12 8 Warenhilfe und Programmhilfe 260 4 109 3 57 1 5 Schuldenbezogene Maßnahmen 687 12 295 7 1 096 19 19 Soforthilfe 470 8 220 5 188 3 8 Verwaltungskosten der Geber 229 4 269 6 250 4 5 Kernunterstützung für NRO 107 2 4 0 6 0 4

Bilateral aufschlüsselbar, insgesamt 5 807 100 4 262 100 5 793 100 100

Zum Vergleich:

Bilaterale Leistungen insgesamt 6 120 69 4 384 60 5 881 66 77 davon: unaufgeschlüsselt 313 4 122 2 88 1 2 Multilaterale Leistungen insgesamt 2 767 31 2 884 40 3 070 34 23 ODA insgesamt 8 887 100 7 268 100 8 951 100 100

DAC insg. %

2003-2004 2002-2003 Deutschland

Aufschlüsselbare bilaterale ODA-Zusagen nach Hauptverwendungszwecken, 2003-2004, in %

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Abbildung B.1 ODA-Nettoleistungen der DAC-Länder im Jahr 2004 (vorläufige Angaben)

In Prozent des BNE

0.15

0.16

0.19

0.23

0.23

0.23

0.24

0.25

0.27

0.28

0.35

0.36

0.39

0.41

0.41

0.41

0.63

0.74

0.78

0.85

0.85

0.87

0.25

0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0

DAC insgesamt

Italien

Verein. Staaten

Japan

Griechenland

Österreich

Neuseeland

Spanien

Australien

Kanada

Deutschland

Finnland

Ver. Königreich

Irland

Belgien

Schweiz

Frankreich

Portugal

Niederlande

Schweden

Dänemark

Luxemburg

Norwegen

Mrd. US-$

0.21

0.24

0.46

0.61

0.66

0.68

1.03

1.46

1.46

1.55

2.04

2.20

2.44

2.46

2.60

2.72

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7.53

7.84

8.47

19.00

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0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

DAC insgesamt

Neuseeland

Luxemburg

Griechenland

Irland

Finnland

Österreich

Portugal

Australien

Belgien

Schweiz

Dänemark

Norwegen

Spanien

Italien

Kanada

Schweden

Niederlande

Deutschland

Ver. Königreich

Frankreich

Japan

Verein. Staaten

Länderdurchschnitt 0.42%

VN-Richtwert0.70%


Anhang C

Beurteilung der deutschen humanitären Hilfe

In diesem Anhang wird Deutschlands humanitäre Hilfe gemäß dem Evaluierungsrahmen für die Behandlung humanitärer Aktionen in DAC-Länderprüfungen sowie den Principles and Good Practices of Humanitarian Donorship (GHD – „Grundsätze und empfehlenswerte Praktiken der humanitären Hilfe“)1 beurteilt. Dieser Anhang befasst sich mit sechs Bereichen – 1. Politik und Grundsätze der humanitären Hilfe, 2. Volumen und Verteilung, 3. Querschnittsthemen und neue Fragen, 4. Politik-kohärenz, 5. Organisation und Management, 6. Länderspezifische Aktivitäten – und endet unter Punkt 7 mit Erwägungen im Blick auf die Zukunft.

Im Bereich der humanitären Hilfe unterscheiden die zuständigen Stellen in Deutschland klar zwischen „humanitärer Hilfe“ zum einen und „Not- und Übergangshilfe“ zum anderen. Diese Unter-scheidung bildet die Grundlage der deutschen Managementstrukturen, Haushaltsregelungen und Umsetzungsmodalitäten. Bei anderen DAC-Mitgliedern umspannt der Begriff „humanitäre Hilfe“ ein breites Spektrum an Aktivitäten, darunter „Prävention und Vorsorge“, „Soforthilfe“ und Unterstützung für „Wiederaufbau und Rehabilitation“. In Deutschland wird der Begriff „humanitäre Hilfe“ dem-gegenüber nur für Aktivitäten mit einem unmittelbaren humanitären Ziel („Soforthilfe“) verwendet, wohingegen sich die „Not- und Übergangshilfe“ auf Aktivitäten mit einem Entwicklungsziel bezieht, das es im Kontext einer Krisensituation zu erfüllen gilt. Im Interesse der Einheitlichkeit mit anderen DAC-Prüfberichten wird in diesem Anhang von der allgemeineren Definition der humanitären Hilfe ausgegangen. Der Begriff „Soforthilfe“ wird dabei zur Beschreibung dessen verwendet, was in Deutschland als „humanitäre Hilfe“ bezeichnet wird.

Politik und Grundsätze der humanitären Hilfe

In der deutschen Politik wird klar zwischen „Sofort- und Katastrophenhilfe“ und „Not- und Übergangshilfe“ (auch „humanitäre Entwicklungshilfe“ genannt) unterschieden. Eine dritte, kleinere Unterkategorie der deutschen humanitären Hilfe ist das „humanitäre Minenräumen“, für das es eine eigene Politik und einen eigenen Etat gibt. Diese Kategorien spiegeln sich sowohl in der Politikstruk-tur als auch in der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Auswärtigen Amt (AA) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wider. Das AA ist für die Soforthilfe und das humanitäre Minenräumen zuständig, das BMZ für den weiter gefassten Bereich der humanitären Entwicklungshilfe. Das AA stellt auch Mittel für die Katastrophenvorsorge zur Verfügung. Der Organisationsaufbau, der weiter unten gesondert beschrieben wird, hat Konse-quenzen für die Festlegung und Verteilung der Zuständigkeiten für Politik und Grundsätze.

Es gibt kein umfassendes Grundsatzdokument zur humanitären Hilfe, das den Akteuren des deut-schen EZ-Systems als Orientierungshilfe dienen könnte. Die diesbezüglich nützlichste Unterlage ist der dem Bundestag alle vier Jahre vom AA unterbreitete „Bericht über die deutsche humanitäre Hilfe im Ausland“ (Deutscher Bundestag, 2003), dessen letzte Ausgabe sich auf den Zeitraum 1998-2001 bezog. Darin werden die Grundsätze der deutschen humanitären Hilfe dargelegt und Informationen

1. DCD/DIR (2004)11.


zum deutschen humanitären Hilfssystem sowie zu Querschnittsthemen wie Gleichstellung von Mann und Frau, genaue Haushaltsdaten und Angaben zu den Auszahlungen geliefert.

Für das Engagement des AA im Bereich der Soforthilfe gelten zwölf Grundregeln, die 1993 in Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen von der Bundesregierung ausgearbeitet und verabschiedet wurden (Kasten 12).

Kasten 12 Die zwölf deutschen Grundregeln zur humanitären Hilfe im Ausland

1. Durch Katastrophen, Kriege und Krisen leiden Menschen Not, die sie aus eigener Kraft nicht bewältigen können. Die Not dieser Menschen zu lindern, ist das Ziel humanitärer Hilfe.

2. Alle Menschen haben das Recht auf humanitäre Hilfe und humanitären Schutz, ebenso wie ihnen das Recht zustehen muss, humanitär Hilfe zu leisten und humanitären Schutz zu gewähren.

3. Hilfe und Schutz werden ohne Ansehen von Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, politischer Überzeugung oder sonstigen Unterscheidungsmerkmalen gewährt. Humanitäre Hilfe darf weder von politischen oder religiösen Einstellungen abhängig gemacht werden, noch darf sie diese fördern. Einziges Kriterium bei der Abwägung von Prioritäten der Hilfeleistungen ist die Not der Menschen.

4. Die im Gesprächskreis als Träger der Hilfe mitwirkenden Organisationen und die staatlichen Einrichtungen handeln entsprechend ihren eigenen Richtlinien und Umsetzungsstrategien in eigener Verantwortung.

5. Sie achten die Würde des Menschen bei der Durchführung ihrer Hilfe.

6. Sie respektieren im Einsatzland geltendes Recht und Brauchtum. Sofern es bei dem Bestreben, die bestmögliche Hilfe zu leisten, mit Bestimmungen des Empfängerlandes zu Konflikten kommt, ist auf deren Beilegung im Hinblick auf das Ziel humanitärer Hilfe hinzuarbeiten.

7. Sie werden sich, soweit wie möglich, bei Maßnahmen der humanitären Hilfe unterstützen und zusammenarbeiten.

8. Die Hilfeleistenden verpflichten sich sowohl gegenüber den Empfängern der Hilfe als auch gegenüber denjenigen, deren Zuwendungen und Spenden sie annehmen, Rechenschaft abzulegen.

9. Humanitäre Hilfe ist in erster Linie Überlebenshilfe. Dabei bezieht sie die Selbsthilfekräfte ein und fördert die Reduzierung der Katastrophenanfälligkeit. Sie beachtet, wo nötig, die Entwicklungsbedürfnisse.

10. Die in der humanitären Hilfe tätigen Organisationen und staatlichen Einrichtungen beziehen von Anfang an örtliche Partner in ihre Planungen und Maßnahmen mit ein.

11. Auch die Empfänger der Hilfe werden in die Organisation und die Durchführung der Maßnahmen einbezogen.

12. Hilfsgüter müssen bedarfsgerecht eingesetzt werden und sollen den lokalen Standards entsprechen; ausschlag-gebend für Auswahl und Sendung von Hilfsgütern darf allein die aktuelle Notlage sein. Bei der Beschaffung von Hilfsgütern ist dem Einkauf in der von der Notlage betroffenen Region der Vorzug zu geben.

Die spezielle Politik des AA im Bereich des humanitären Minenräumens greift in Situationen, in denen Landminen und Blindgänger zu einem Hindernis für die humanitäre Hilfe werden und Leben und Gesundheit von Menschen akut gefährden. Priorität hat die Minenräumung in Ländern, die der Ottawa-Konvention beigetreten sind2.

Das BMZ trägt die Verantwortung für die „entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe“. 2005 wurden die Haushaltstitel „Nahrungsmittel-, Not- und Flüchtlingshilfe“ und „Ernährungssiche-rungsprogramme“ zu diesem neuen Haushaltstitel zusammengefasst, mit dessen Einrichtung die zwischen Soforthilfe und längerfristiger Entwicklungszusammenarbeit festgestellte Lücke geschlossen werden sollte. Diese Hilfe sollte im Prinzip einsetzen, wenn die Soforthilfeaktivitäten abgeschlossen

2. Übereinkommen über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonen-

minen und über deren Vernichtung.


sind, und die Phase überbrücken, bis die längerfristige Entwicklungshilfe beginnen kann. Dabei geht es um Fragen wie Ernähungssicherheit, soziale und infrastrukturelle Mindestversorgung, Erleichterung der Rückkehr zu einem normalen Leben bzw. Lebensunterhalt und Flüchtlingshilfe. Bislang wurden hierfür jedoch keine speziellen Politiken oder Grundsätze ausgearbeitet.

Die entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe des BMZ wird von internationalen Organi-sationen (WEP, UNHCR, IKRK), der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) oder deutschen NRO durchgeführt. Sie ist ein integraler Bestandteil der deutschen Entwicklungszusammen-arbeit, und das BMZ hat hierzu 2005 ein umfassendes Grundsatzdokument erstellt.

Deutschland hat die „Grundsätze und empfehlenswerten Praktiken der humanitären Hilfe“ (GHD) 2003 angenommen und schätzt sie vor allem als einen Katalog gemeinsam festgelegter Standards und Prinzipien, der die Unabhängigkeit der humanitären Hilfe stärken kann. Besorgnis wurde darüber geäußert, dass die Umsetzung der GHD durch die nationalen Gesetzgebungen behindert werden könnte. In Deutschland bezieht sich dies auf die Zweckbindung der Mittel, die begrenzte Beteiligung an Korbfinanzierungen und die Harmonisierung der Berichtsauflagen, wo strenge gesetzliche Vor-schriften eingehalten werden müssen. Die Tatsache, dass Vorausplanbarkeit und Flexibilität der Mittel mit anderen Forderungen der GHD in Konflikt stehen, stellt ebenfalls ein Hemmnis dar. Deutschland ist der Ansicht, dass der Fokus der GHD auf zeitnahen, bedarfsorientierten Ansätzen und der Unabhän-gigkeit von anderen politischen Initiativen oder Entwicklungsanstrengungen liegen sollte. Eine Beurteilung des deutschen Politikrahmens gemäß den GHD fördert die Notwendigkeit zu Tage, die Maßnahmen zu synchronisieren, zu aktualisieren und auf eine breitere Basis zu stellen, damit diese besser dem ganzen Umfang des Aktionsfelds gerecht werden, wie es sich aus den GHD ergibt.

Volumen und Verteilung

Ein großer Geber mit einem bescheidenen humanitären ODA-Volumen

Deutschland leistet einen wichtigen Beitrag zur Finanzierung humanitärer Hilfsaktionen. Gemessen an seinen nationalen Kapazitäten, seinem G7-Status und seinem ODA-Volumen im Hinblick auf das 0,7%-Ziel wird das diesbezüglich vorhandene Potenzial jedoch nicht ausreichend ausgeschöpft. Auf die humanitäre Hilfe entfällt nach wie vor nur ein geringer Teil der bilateralen Ausgaben Deutsch-lands. Nach DAC-Daten beliefen sich die Aufwendungen für den Posten „Not- und Soforthilfe“ 2004 auf insgesamt 186 Mio. US-$, d.h. auf nur 2% der deutschen ODA-Gesamtleistungen, im Vergleich zu einem DAC-Durchschnitt von 7%. Deutschland trägt mit ungefähr 20% zum Etat des Amts für humanitäre Hilfe (ECHO) der Europäischen Gemeinschaft bei.

In Einklang mit den Berichterstattungsregeln des DAC verbucht Deutschland unter den ODA-Leistungen auch die Ausgaben für humanitäre Flüchtlinge während der ersten zwölf Monate ihres Aufenthalts. Diese Ausgaben sind zwischen 1991 und 2000 kontinuierlich von 91,7% auf 37,8% zurückgegangen. 2004 machten sie 7,5% der deutschen Not- und Soforthilfe aus. Trotz dieser Abnahme sind die Nettoauszahlungen für humanitäre Hilfe ohne Kosten für Flüchtlinge in Geberländern nicht gestiegen. Die Auszahlungen für humanitäre Hilfe ohne diesen Posten sind von 227 Mio. US-$ im Jahr 2002 auf 172 Mio. US-$ im Jahr 2004 gesunken, womit der auf Not- und Soforthilfe entfallende prozentuale Anteil an den ODA-Gesamtleistungen sein niedrigstes Niveau seit 1991 erreicht hat. Im Zuge der Erhöhung der ODA gemäß den EU-Zusagen sollte die Bundesrepublik auch über eine Anhebung der Mittelzuweisungen für die humanitäre Hilfe nachdenken.

Laut Daten aus dem Finanzüberwachungssystem des Büros für die Koordination humanitärer Angelegenheiten (OCHA) der Vereinten Nationen hat Deutschland im Jahr 2004 4,1% (189 Mio. US-$) der weltweiten Finanzierungsmittel für humanitäre Hilfe beigesteuert (OCHA, 2005a). Außerdem hat


Deutschland seine Beiträge zum Prozess der konsolidierten Hilfsappelle der Vereinten Nationen (CAP) von 9,4 Mio. US-$ im Jahr 2000 auf 56 Mio. US-$ im Jahr 2004 aufgestockt, womit die Bundesrepublik 2004 der zehntgrößte CAP-Geber war (OCHA, 2005b, 2005c).

Gliederung des Haushalts für humanitäre Hilfe

Die im Bundeshaushalt vorgesehenen Etats für humanitäre Hilfe (Tabelle C.1) werden vom Bundes-tag in einem Haushaltsgesetz festgelegt, dessen Ausführung staatlichen Einrichtungen obliegt. Die Finanzierungsmittel werden auf der Grundlage des Haushalts des Kalenderjahres bewilligt. Umwidmun-gen der Mittel sind nicht möglich, wenngleich unter außergewöhnlichen Umständen (z.B. Afghanistan, Irak, Darfur, Tsunami im Indischen Ozean) zusätzliche Gelder vom Bundesfinanzministerium bereit-gestellt werden können.

Für die vom AA erbrachte humanitäre Hilfe sind mehrere Haushaltstitel vorgesehen, die sich 2005 insgesamt auf etwa 104 Mio. Euro beliefen. Der Etat für „Not- und Übergangshilfe“ betrug 2005 113,5 Mio. Euro, wovon 25 Mio. Euro auf die Tsunami-Hilfe entfielen. 90% der Mittel werden entsprechend einem strategischen Planungsprozess zugewiesen. Ein Teil des Etats ist durch die deutschen Zusagen im Rahmen des Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommens vorgegeben. Ein anderer Teil wird für Projekte in Ländern verwendet, die in bewaffnete Konflikte verwickelt sind. 10% der Mittel werden einem nicht aufgeschlüsselten Reservefonds zugewiesen, der für unvorhergesehene Katastrophen und komplexe Krisen bestimmt ist.

Tabelle C.1 Aufbau der deutschen Etats für humanitäre Hilfe, 2005

Haushaltstitel Betrag in Mio. Euro

Humanitäre Hilfe (weltweit) 71.7 Humanitäres Minenräumen (weltweit) 11 Humanitärer Sonderfonds Balkanländer 5 Humanitärer Sonderfonds Minenräumen Balkan 2.5 Humanitärer Sonderfonds Minenräumen Afghanistan 3.2 Unterstützung der humanitären Aktionen des UNRWA (nicht zweckgebunden) 2.5 Unterstützung der humanitären Hilfe des UNRWA 2.7 Unterstützung des UNHCR (nicht zweckgebunden) 4.8

AA

Unterstützung für UN-OCHA (nicht zweckgebunden) 0.4

BMZ Entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe (weltweit) 88.5 Tsunami-Hilfe 25.0

Insgesamt 217.3

Dieses detaillierte und ziemlich unflexible Haushaltssystem trägt zur Fragmentierung des deutschen Ansatzes bei der Finanzierung humanitärer Aktionen bei. Mit Blick auf die Systemanforderungen und im Interesse von Effizienzverbesserungen sollte Deutschland in Erwägung ziehen, die derzeitige Struktur in einer einzigen Gesamthaushaltslinie für die humanitäre Hilfe zusammenzufassen. Obwohl dies in Anbetracht der Gesetzeslage und der Haushaltsrestriktionen problematisch ist, sollte sich Deutschland auch mit der Frage der Flexibilität auseinander setzen. Der Ressortkreis Zivile Krisen-prävention hat eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die sich mit Möglichkeiten des Ressourcenpoolings befassen soll. Dabei könnten sich auch Gelegenheiten bieten, neue Modalitäten für die Allokation humanitärer Hilfe zu prüfen.


Prinzipien, Allokation und Kanäle

Die vom AA verwaltete humanitäre Hilfe konzentriert sich auf Soforthilfemaßnahmen mit einem starken Akzent auf bedarfsorientierten Konzepten. Abgesehen von den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen und den zwölf Grundregeln gibt es keine detaillierten Finanzierungsgrundsätze. Die Mittel der humanitären Hilfe sind immer zweckgebunden und werden auf der Grundlage entsprechen-der Anträge oder Projektentwürfe bewilligt. Die Finanzierungsentscheidungen stützen sich auf die vorliegenden Bedarfsevaluierungen des Büros für die Koordination humanitärer Angelegenheiten (OCHA), ergänzt durch interne Beurteilungen sowie die Anträge von Durchführungsorganisationen und NRO. Politische Erwägungen sollten bei den Entscheidungen unberücksichtigt bleiben. Die Finan-zierung darf keiner Form von Konditionalität unterliegen, außer im Hinblick auf Rechnungsprüfung und Berichterstattung. Für Projekte sind per definitionem nur kurzfristige Finanzierungsmittel vor-gesehen, und sie sollten im Idealfall so gestaltet sein, dass sie innerhalb von sechs Monaten abge-schlossen werden können.

Für vom BMZ verwaltete Mittel gelten andere Verfahrensregeln. Durch den 2005 eingeführten Haushaltstitel „entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe“ ist Deutschland nunmehr besser in der Lage, weitergehende und flexiblere humanitäre Hilfe zu leisten. Eine mittelfristige Finanzierung über einen Zeitraum von sechs Monaten bis zu drei Jahren ist je nach Krisensituation möglich, was den Übergang von Notlagen zu langfristiger Entwicklung gestattet und Friedenskonsolidierung und Konfliktverhütung fördert. Die Mittelallokation soll sich hauptsächlich an Menschenrechtskriterien sowie dem „Do-no-harm“-Prinzip orientieren.

Es ist nicht klar, wie Deutschland mit dem Problem von Krisensituationen umgeht, für die nicht genügend Mittel zur Verfügung stehen. Die Tsunami-Hilfe liefert ein Beispiel für eine unausgewogene Fokussierung und Mittelallokation (Kasten 2 in Kapitel 2). Der deutsche Ansatz beruht auf einer schnellen, bedarfsorientierten Hilfe, die begrenzte Verfügbarkeit der Mittel stellt jedoch ein Hindernis dar. Deutschland sollte Leitsätze ausarbeiten, die es ermöglichen, die Allokation der Mittel stärker am Ausmaß des Leids auszurichten, das es zu lindern gilt.

Nach den von Deutschland gelieferten Daten kann die Mittelallokation des AA in zwei Kategorien aufgeteilt werden. Ungefähr die Hälfte aller Haushaltsmittel geht entweder an humanitäre Organisatio-nen der Vereinten Nationen (hauptsächlich UNHCR, UNRWA, UN-OCHA und WEP) oder an das Inter-nationale Komitee vom Roten Kreuz und die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften. Mit dem Rest des Etats werden von deutschen Durchführungsorganisationen oder NRO geleitete Programme finanziert. Die vom BMZ verwaltete humanitäre Hilfe läuft über folgende Kanäle: GTZ (47,5%), VN-Organisationen, hauptsächlich WEP oder UNHCR, (29,8%) und deutsche NRO (21,6%).

Deutschland hat die Mittel für den CAP der Vereinten Nationen aufgestockt, auf Grund der gesetz-lichen Regelungen sind diese Mittel jedoch an bestimmte Projekte gebunden. Korbfinanzierungen sind aus demselben Grund ebenfalls nicht zulässig. Das AA zahlt auch Beiträge an die Internationale Strategie zur Katastrophenvorsorge (ISDR) und finanzierte die Entwicklung der ISDR-Plattform zur Förderung von Frühwarnung (PPEW).

Die GTZ spielt eine wichtige Rolle bei der Durchführung und bietet Beratung und Dienstleistungen im Bereich der Katastrophenvorsorge an. Zur Förderung des Katastrophenrisikomanagements in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wurde das Beratungsvorhaben „Katastrophenvorsorge in der Entwicklungszusammenarbeit“ gestartet. Deutschland sollte größere Anstrengungen unternehmen, um die Katastrophenrisikominderung und -verhütung in seine Entwicklungsstrategien zu integrieren.


Nichtregierungsorganisationen kommt bei der Erbringung von humanitären Hilfsaktionen eine starke Position zu. 2004 stellte das BMZ für sieben deutsche NRO Finanzmittel bereit, während das AA rund fünfzig deutsche NRO bedachte (von denen zehn zwei Drittel der AA-Mittel erhielten). Angesichts der wachsenden Zahl von NRO, die an der Erbringung humanitärer Hilfe beteiligt sind, was insbesondere im Kontext der Tsunami-Hilfe deutlich wurde, sollte Deutschland über Methoden nachdenken, um einer weiteren Multiplikation der im Bereich der humanitären Hilfe tätigen NRO entgegenzuwirken und sicherzustellen, dass alle seine Partner die SPHERE-Standards einhalten.

Querschnittsthemen und neue Fragen

Förderung von Standards und Verbesserung der Durchführung: Mit seinem System der Zuwen-dungsanträge und der Erfolgskontrolle der Durchführungsorganisationen hält sich Deutschland an die international anerkannten humanitären Grundsätze. Wie bereits erwähnt, sollte Deutschland eine Aktualisierung seines Politikrahmens in Erwägung ziehen und dabei die Antragsverfahren moderni-sieren, um die Einhaltung von Standards zu fördern. Deutschland unterstützt und respektiert die Führungs- und Koordinierungsfunktion der Vereinten Nationen bei humanitären Aktionen wie auch die Anstrengungen des IKRK und das diesem übertragene Mandat. Deutschland beteiligt sich an Initiativen der Geberkoordinierung wie dem Montreux-Prozess und den Donor Support Groups der Durchführungsorganisationen, um Fortschritte im Bereich der internationalen Koordinierung zu erzielen. Deutschland ist auch im Ausschuss für humanitäre Hilfe von ECHO vertreten.

Einbeziehung der Empfänger: Es ist nicht klar, wie Deutschland eine ausreichende Einbeziehung der Empfänger in die Gestaltung, Durchführung, Beobachtung und Evaluierung seiner humanitären Aktivitäten gewährleistet. Obwohl dies ein allgemeines Prinzip der deutschen humanitären Hilfe ist und in den zwölf Grundregeln für humanitäre Hilfe im Ausland ausdrücklich verlangt wird, werden die Empfänger nur begrenzt einbezogen. Die zur Sicherung der Teilnahme angewandten Methoden sind ungenau, und Deutschland verlässt sich in diesem Bereich auf seine Durchführungsorganisationen sowie auf internationale Organisationen.

Humanitärer Raum: Deutschland achtet darauf, die Stellung ziviler Organisationen bei der Durchführung humanitärer Aktionen zu respektieren. In den meisten Situationen betrachtet Deutsch-land die Finanzierung unabhängiger und unparteiischer ziviler Organisationen als beste Methode zur Schaffung eines humanitären Raums. Staatliche Stellen, wie Militär oder Zivilschutzorganisationen, sollten nur in seltenen Fällen humanitäre Aufgaben übernehmen. Die Regierungspolitik im Bereich der Kooperation zwischen zivilen und militärischen Instanzen ist Gegenstand regelmäßiger Diskussionen zwischen humanitären Akteuren wie auch innerhalb des Koordinierungsausschusses Humanitäre Hilfe der Bundesregierung (siehe weiter unten).

Politikkohärenz

Beziehungen zwischen zivilem und militärischem Sektor: Deutschland hält sich an die 1994 heraus-gegebenen Leitlinien für den Einsatz von Militär- und Zivilschutzmitteln bei der Katastrophenhilfe sowie die Leitlinien für den Einsatz von Militär- und Zivilschutzmitteln zur Unterstützung humanitärer Maß-nahmen der Vereinten Nationen in komplexen Notsituationen, die 2003 verabschiedet wurden. Es gibt jedoch keine expliziten Politikerklärungen, in denen der deutsche Standpunkt in Bezug auf die Interaktion zwischen zivilen und militärischen Stellen dargelegt würde. Bei den intensiven Diskussionen im Bundes-tag, die durch den Einsatz im Kosovo und in Afghanistan ausgelöst wurden, kristallisierte sich aller-dings der Standpunkt heraus, dass zivile Organisationen bei der Durchführung humanitärer Aktionen Vorrang haben sollten. Das Militär sollte zivile Aufgaben wie die humanitäre Hilfe nur in Situationen


übernehmen, wo sich keine zivilen Organisationen finden, die dazu in der Lage sind. Darüber hinaus wurde 2004 ein Arbeitspapier des BMZ zu Entwicklungs- und militärischen Fragen veröffentlicht, das sich allgemeiner mit den verschiedenen Schnittstellen zwischen diesen beiden Politikbereichen befasst. Das AA könnte die Ausarbeitung eines ähnlichen Konzepts für die Soforthilfe in Erwägung ziehen.

Aufhebung der Lieferbindung bei der humanitären Hilfe: Die letzte der zwölf Grundregeln für die deutsche humanitäre Hilfe verlangt, dass „Hilfsgüter ... bedarfsgerecht eingesetzt werden und ... den lokalen Standards entsprechen; ausschlaggebend für Auswahl und Sendung von Hilfsgütern darf allein die aktuelle Notlage sein. Bei der Beschaffung von Hilfsgütern ist dem Einkauf in der von der Notlage betroffenen Region der Vorzug zu geben“. Die deutsche Nahrungsmittelhilfe ist relativ kosteneffi-zient, da die Waren auf lokalen oder regionalen Märkten eingekauft werden. Bei Diskussionen über die Aufhebung der Lieferbindung wird der humanitären Hilfe, mit Ausnahme der Nahrungsmittelhilfe, nur selten Beachtung geschenkt. Deutschland könnte allerdings in Erwägung ziehen, dieses Gebiet weiter auszubauen und Methoden zur Lösung neu aufkommender Fragen in Bezug auf die Aufhebung der Lieferbindung in der humanitären Hilfe zu prüfen, z.B. was die derzeitige Praxis der Lieferbin-dung von Beitragsleistungen an nationale NRO, die Vergabeverfahren in Wiederaufbausituationen und die Bewertung von Sachzuwendungen anbelangt.

Organisation und Management

Humanitäre Hilfsarchitektur – ein zweigeteilter Organisationsaufbau

Das deutsche System der humanitären Hilfe ist fragmentiert. Es fällt in die Zuständigkeit von zwei Ministerien, deren Kompetenzbereiche sich z.T. überschneiden. Auf der einen Seite ist das Auswärtige Amt für die Aktivitäten eines großen unabhängigen Arbeitsstabs verantwortlich, der auf Soforthilfe spezialisiert ist. Auf der anderen Seite verfügt das BMZ über ein kleineres Referat für humanitäre Hilfe mit einem breiten, weniger präzise definierten Mandat. Durch diesen zweigleisigen Managementansatz entsteht eine unzusammenhängende Struktur, bei der die Summe der Einzelelemente kleiner ist als der Gesamteffekt. Die Konsequenz ist, dass die verschiedenen mit der humanitären Hilfe befassten Stellen sowohl untereinander als auch von den anderen Abteilungen der beiden Ministerien isoliert sind. Das schränkt deren Fähigkeit ein, der komplexen Natur der heutigen Krisensituationen gerecht zu werden, und beeinträchtigt somit die Wirksamkeit der Hilfe. Auf diese Weise wird nicht nur die Synchronisierung von Aktionen im Rahmen der humanitären Hilfe, sondern auch deren Verknüpfung mit der Entwick-lungszusammenarbeit erschwert. Diese Herausforderung betrifft sämtliche Aspekte von Hilfseinsätzen, d.h. Planung und Umsetzung ebenso wie Follow-up und entwicklungspolitischen Lernprozess.

Die Verwaltung der deutschen humanitären Hilfe ist im AA in Berlin angesiedelt. Der Arbeits-stab Humanitäre Hilfe im Ausland, der zur Abteilung für Globale Fragen gehört und auch für das humanitäre Minenräumen zuständig ist, zählt 24 Mitarbeiter, die für Management, Politikgestaltung, Koordinierung, Durchführung und Evaluierung von Soforthilfemaßnahmen verantwortlich sind. Die Verwaltungsverantwortung für den Bereich Katastrophenvorsorge und Wiederaufbau liegt beim BMZ. Ein besonderes Referat ist für die für „Not- und Übergangshilfe“ bestimmten Mittel zuständig. Zu dessen Verwaltungsaufgaben gehören Übergangshilfe und Wiederaufbau sowie die Kooperation mit dem Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen und dem Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommen. Dieses Referat hat derzeit zehn Mitarbeiter.

Zur Überwindung der organisatorischen Trennung von AA und BMZ wurde ein gut funktionieren-des, aber kompliziertes und zeitaufwendiges Koordinierungs- und Konsultationssystem entwickelt. Die Soforthilfe des AA wird mit den für Not- und Übergangshilfe zuständigen Partnerabteilungen im BMZ koordiniert, und umgekehrt ist dies auch der Fall. Auch in Bezug auf Projektplanung, Monitoring und Lageberichte findet ein Austausch statt. Zudem sollen vom BMZ finanzierte humanitäre Projekte


mit anderen Zusagen der Entwicklungszusammenarbeit harmonisiert und in die EZ-Programm-gestaltung integriert werden. Zur Unterstützung und Sicherstellung der gegenseitigen Abstimmung hat Deutschland Koordinierungsmechanismen, wie den Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe, ein-gerichtet. Im Bundestag gibt es einen ständigen Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe.

Der Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe ist ein interessantes und wichtiges Element des deutschen Soforthilfesystems. Auftrag dieses 1994 konstituierten Ausschusses ist die Sicherung der Koordination, der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches zwischen den Ministerien, staatlichen Stellen und deutschen Nichtregierungsorganisationen. Den Vorsitz in diesem Ausschuss führt das Auswärtige Amt; er tritt regelmäßig alle zwei Monate sowie bei Bedarf im Rahmen von Sondersitzungen zu akuten humanitären Krisen zusammen. Er zählt insgesamt 32 Mitglieder, darunter 18 Vertreter deutscher Nichtregierungsorganisationen. Auf staatlicher Seite sind in diesem Ausschuss ferner das BMZ, das Bundesverteidigungsministerium und das Bundesministerium des Inneren, dem das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe untersteht, sowie die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) vertreten. Alle Mitglieder des Koordinierungsausschusses haben sich den zwölf Grundregeln der humanitären Hilfe verpflichtet.

1998 richtete der Bundestag einen ständigen Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe ein, der an die Stelle des vorherigen Unterausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe trat. Der neue Ausschuss berät den Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten in Menschenrechts- und humanitä-ren Fragen. Der Ausschuss, in dem alle Parteien vertreten sind, zählt 17 Mitglieder. Er tagt hinter ver-schlossenen Türen, organisiert jedoch gelegentlich auch öffentliche Anhörungen. Der Ausschuss ist zwar hauptsächlich mit Menschenrechtsfragen beschäftigt, sein Auftrag erstreckt sich aber auch auf huma-nitäre Fragen und Aktionen. Er kann besondere Empfehlungen zu Politik und Durchführung abgeben.

1998 ernannte der Bundesaußenminister einen Beauftragten für Menschenrechtspolitik und Huma-nitäre Hilfe im Auswärtigen Amt. Dieser Beauftragte beobachtet und unterstützt den bilateralen und multilateralen Dialog mit Regierungen und Nichtregierungsorganisationen und unterbreitet dem Bundes-minister des Auswärtigen operative Vorschläge zur Ausgestaltung der Politik der Bundesregierung.

Bewältigung von Übergangssituationen

Deutschland lehnt lineare Konzepte in der humanitären Hilfe ab und hat erkannt, das verschiedene Phasen zeitlich zusammenfallen und sich überschneiden können, weshalb es häufig zu Brüchen in der Abfolge der Hilfe kommen kann. Folglich ist die Übergangsphase nach Konflikten kein fester Bestand-teil des deutschen Konzepts der humanitären Hilfe. AA und BMZ sollten theoretisch eng zusammen-arbeiten, um die Hilfe in Übergangssituationen zu optimieren und der Entstehung von Lücken bei Finanzierung und Leistungserbringung vorzubeugen. In der Praxis hat das AA aber nur begrenzt Zugriff und Einfluss auf die Entwicklungsplanung und hält sich bei Übergangsvorkehrungen auf Distanz. Die starke Betonung der Soforthilfe durch das Auswärtige Amt begrenzt die Möglichkeiten für ein darüber hinausgehendes Engagement. Die entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe des BMZ soll eine Brücke zur Entwicklungszusammenarbeit schlagen, wozu Methoden wie Maßnahmen zur Ernährungssicherheit, Wiederaufbau und Bereitstellung von Infrastrukturen und Stärkung der Selbst-hilfestrukturen eingesetzt werden.

Deutschland verfolgt in Bezug auf Konfliktsensibilisierung und Wiederaufbau nach Konflikten eine weitreichende Politik. 2004 wurde ein interministerieller Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ verabschiedet (Kapitel 3). Es wäre sinnvoll zu untersuchen, inwieweit sich dieser Aktionsplan auf den deutschen Ansatz in der humanitären Hilfe auswirkt. Die Übergangshilfe sollte in synchronisierter und koordinierter Weise mit der langfristigen Entwicklungs-zusammenarbeit Deutschlands verknüpft werden.


Förderung des Lernprozesses und der Rechenschaftslegung

Das AA gewährleistet die Evaluierung humanitärer Hilfsprojekte durch seine Berichtsauflagen sowie durch gezielte Evaluierungs- und Besuchsaktivitäten. Deutschland ist Mitglied im ALNAP (Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action). In Anbetracht der umfangreichen Hilfsaktionen, die Deutschland als Reaktion auf das Seebeben im Indischen Ozean gestartet hat, sollte es vollen Nutzen aus der im Rahmen des ALNAP speziell eingerichteten Tsunami Evaluation Coalition ziehen, in der eine einzigartige Initiative für Rechenschaftslegung mit sektorweitem Bezug zu sehen ist. Deutschland sollte sicherstellen, dass diese Evaluierungen auf interministerieller Ebene verbreitet werden und dass die Evaluierungsempfehlungen bei der Politikformulierung und Programmaufstellung stärker berücksichtigt und integriert werden. Ein ressortübergreifender und auch andere staatliche Stellen einbeziehender Lernprozess in Zusammenhang mit humanitären Aktionen könnte sich angesichts des derzeitigen Organisationsaufbaus jedoch als schwierig erweisen.

Was Rechenschaftslegung und Transparenz anbelangt, berichtet Deutschland über alle Mittel-zuweisungen für humanitäre Zwecke über das „14-Punkte-System“ der Europäischen Union und das Finanzüberwachungssystem des OCHA. Die internen Berichtssysteme für die humanitäre Hilfe sind transparent und durch ein hohes Maß an Genauigkeit gekennzeichnet. Angesichts des begrenzten Umfangs der auf internationaler Ebene vorliegenden Daten könnte Deutschland in diesem Bereich einen wert-vollen Beitrag zu den Anstrengungen leisten, für größere Genauigkeit und Zeitnähe der Berichterstattung der Geber zu sorgen, und könnte die Erstellung eines umfassenden Jahresberichts über seine Aufwen-dungen für humanitäre Hilfe in Erwägung ziehen. Dies würde nützliche ergänzende Informationen in der Zeit zwischen den dem Bundestag unterbreiteten Berichten über die humanitäre Hilfe liefern.


Nach den vom AA vorgelegten Daten wurden 2004 etwa 300 humanitäre Hilfsprojekte im Gesamt-wert von 55 Mio. Euro vom AA verwaltet. Aus dem Etat für humanitäre Hilfe wurden Aktionen in 56 Ländern finanziert. Von den entsprechenden Mitteln gingen 56% an Afrika, wo die fünf größten Empfänger der Sudan, der Tschad, Uganda, Liberia und die Demokratische Republik Kongo waren; 26% flossen nach Asien, wo Afghanistan und die autonomen palästinensischen Gebiete zu den Hauptempfängern zählten. Auf Europa entfielen 14%, hauptsächlich im Kontext des Stabilitätspakts Balkan. Die verbleibenden 4% wurden in Lateinamerika eingesetzt. Darüber hinaus erhielten 17 Länder Leistungen in Höhe von insgesamt 16,5 Mio. Euro im Rahmen des humanitären Minenräumens.

Die Finanzierungsentscheidungen im Bereich der humanitären Hilfe werden nicht an die Instanzen vor Ort delegiert, die Botschaften werden bei den Projekten jedoch konsultiert und berichten regelmäßig über die humanitäre Lage in ihren Gastländern. Die Eindrücke, die das DAC-Prüfteam im September 2005 in der Frage der Ernährungsunsicherheit in Äthiopien gewonnen hat, sind in Kasten 13 dargelegt. Das BMZ verlässt sich bei der Durchführung auf die GTZ, NRO und internationale Organisationen sowie deren jeweilige Vertretungen vor Ort. Die deutsche Vorgehensweise zeigt, dass die Führungs- und Koordinierungsrolle der Vereinten Nationen bei internationalen humanitären Aktionen anerkannt und unterstützt wird. Deutschland hat die für Koordinierungsanstrengungen der Vereinten Nationen bereitgestellten Mittel aufgestockt und setzt sich für eine Führungsrolle von UN-OCHA ein. Die für Koordinierungs- und Logistikdienste bestimmten Mittel bei den deutschen Beiträgen an CAP haben sich von 0,2 Mio. US-$ im Jahr 2000 auf 13 Mio. US-$ im Jahr 2005 erhöht (OCHA, 2005d). Zur Stärkung des bedarfsorientierten Ansatzes und zur Förderung der Harmonisierung und Abstimmung in komplexen Krisensituationen sollte Deutschland die Entwicklung humanitärer Länder- oder Regionalprogramme in Betracht ziehen, die sich auf die gemeinsamen „humanitären Aktionspläne“ der VN-Organisationen stützen.


Kasten 13 Bekämpfung der Ernährungsunsicherheit in Äthiopien

Ernährungsunsicherheit: Das erste der acht Millenniums-Entwicklungsziele bezieht sich auf die Ernährungs-unsicherheit und umfasst das Teilziel der Halbierung des Anteils der Menschen, die Hunger leiden. Die bei Hunger-hilfsaktionen gewonnenen Erfahrungen zeigen, dass Ernährungsunsicherheit in zwei Kategorien aufgeteilt werden muss: chronische/vorhersehbare und akute/unvorhersehbare Ernährungsunsicherheit. Die tieferen Ursachen chronischer Ernährungsunsicherheit sind politische und wirtschaftliche Faktoren (z.B. politische Unzulänglichkeiten, schwache staatliche Institutionen, Gesetzes- oder Marktstrukturen) und werden durch Bevölkerungswachstum, Umweltschäden, soziale Faktoren (z.B. HIV/AIDS und/oder gesellschaftliche Ungleichheit von Mann und Frau) sowie einen begrenzten Zugang zu sozialen Infrastrukturen verstärkt. Chronische Ernährungsunsicherheit hat zur Folge, dass die Bevölkerung bei Naturkatastrophen besonders gefährdet ist. Trotz auf lokaler Ebene funktionierender Mechanismen können instabile Klimaverhältnisse und Wetterkatastrophen dann leicht große Bevölkerungsgruppen in akute Notlagen versetzen, selbst wenn auf nationaler Ebene kein drastischer Rückgang der landwirtschaftlichen Produktion zu verzeichnen ist.

Der äthiopische Kontext: Das Horn von Afrika ist eine der anfälligsten Regionen der Welt, über 40% der 160 Millio-nen Menschen, die dort leben, leiden unter Ernährungsunsicherheit. Chronische ebenso wie akute Ernährungsunsicher-heit ist nach wie vor ein festes Merkmal des äthiopischen Entwicklungskontexts und hat ihre Ursachen in den ökologi-schen, wirtschaftlichen, politischen und sozialen Systemen des Landes. Mindestens 5 Millionen Menschen haben in den letzten sieben bis zehn Jahren Nahrungsmittelhilfe erhalten, und von der akuten Notsituation des Jahres 2003 waren über 13 Millionen Menschen, 21% der Bevölkerung, betroffen. Die institutionelle Verantwortung für die Ernäh-rungssicherheit trägt ein föderaler Krisenausschuss, der seine Programme über jährliche Hilfsaufrufe durchführt. Die humanitäre Krise von 2003 machte neue kurz- und langfristige Maßnahmen erforderlich, weshalb die Regierung die „Neue Koalition für Ernährungssicherheit in Äthiopien“ startete. Wenngleich sie noch immer einige kontroverse Elemente beinhaltet, bietet sie doch Möglichkeiten, von zuvor verfolgten Konzepten abzugehen. Klar ist aber auch, dass auf unabsehbare Zeit weiterhin nationale Krisenmanagementkapazitäten erforderlich sein werden, um auf akute Notsituationen reagieren zu können. Bei einer jährlichen Zuwachsrate von 2,7-3% wird Äthiopiens Bevölkerung bis 2020 auf 111 Millionen anwachsen, wodurch die bereits knappen Ressourcen unter enormen Druck geraten werden.

Herausforderungen für die Geber: Gestützt auf die Annahme, dass Hungersnöte durch Störungen der Nahrungs-mittelversorgung verursachte Ereignisse sind, die zu Unterernährung und Tod führen und durch externe Versorgung und eine Verbesserung der Verteilung der Nahrungsmittel bewältigt werden können, entwickelte sich ein „Food-First“-Konzept, das Äthiopien zum weltgrößten Empfänger von Nahrungsmittelhilfe machte. Die Geber konnten so zwar erfolgreich auf akute Notlagen reagieren, Maßnahmen zur Unterstützung der Vorsorge und des Wiederaufbaus wurden dabei jedoch vernachlässigt. Stattdessen wurde die Nahrungsmittelhilfe in einem komplex aufgebauten äthiopischen Humanitärunternehmen institutionalisiert. Obwohl von humanitärer Hilfe nicht erwartet werden kann, dass sie Ziele erfüllt, für die sie nicht vorgesehen ist, und Befürchtungen über die Schaffung einer Abhängigkeit niemals die Hilfe in akuten Notsituationen in Frage stellen dürfen, müssen sich die Geber doch unter dem Gesichtspunkt der EZ-Wirksam-keit mit dem Bruch zwischen der Politik im Bereich der humanitären Hilfe und der Entwicklungspolitik auseinander setzen. Laut den Millenniums-Entwicklungszielen sollte die Ernährungssicherheit als Teilziel der Armutsbekämpfung und nicht als gesonderter Sektor behandelt werden. Die eingesetzten Strategien müssen explizite Maßnahmen zur Stärkung der Kapazitäten der föderalen und regionalen Verwaltungen sowie der lokalen Zivilgesellschaft zur Bewälti-gung sowohl chronischer als auch akuter Notlagen umfassen. Die Geber müssen von jährlichen Ad-hoc-Hilfsaufrufen abgehen und die Qualität sowie die Flexibilität der Nahrungsmittelhilfeprogramme durch die Umstellung auf Geld-leistungen erhöhen. Es müssen geeignete Monitoring- und Frühwarnsysteme mit spezifischen Indikatoren der Ernäh-rungssicherheit entwickelt, gefördert und umgesetzt, und es müssen nationale Reaktionsmechanismen zur Bewältigung von Schocks auf nationaler oder regionaler Ebene aufgebaut werden.

Fragen für Deutschland: Die Bundesrepublik sollte über Möglichkeiten nachdenken, ihre Unterstützung für den Aktionsplan der G8-Länder zur Bekämpfung des Hungers in Afrika zu verstärken. Die Einführung des neuen BMZ-Haushaltstitels „Not- und Übergangshilfe“ schafft Möglichkeiten für längerfristige und besser vorausberechenbare Ansätze. Deutschland sollte die Ernährungssicherheit zu einem zentralen Ziel seines Länderprogramms machen, von projektorientierten Konzepten abgehen und die Aktivitäten ausbauen. Mit der Projektdurchführung, die derzeit der GTZ obliegt, sollten aus Gründen der Kosteneffizienz und der Nachhaltigkeit lokale Nichtregierungsorganisationen betraut werden. Deutschland sollte sich ferner an Anstrengungen zur Entwicklung einer gemeinsamen Kooperations-strategie der Geber für Äthiopien beteiligen, was auch ein langfristiges strategisches Konzept für die Ernährungs-sicherheit umfassen sollte. Mit der Schwerpunktstrategie „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen für Ernäh-rungssicherheit“ hat Deutschland einen wichtigen ersten Schritt unternommen und ist in der Frage, wie die landwirt-schaftliche Produktion durch den Schutz natürlicher Ressourcen verbessert werden kann, zu einer gemeinsamen Vision mit der äthiopischen Regierung gelangt. Die Bundesrepublik könnte den Vorsitz in der Gebergruppe für Land-wirtschaft und ländliche Entwicklung nutzen, um auf eine bessere Umsetzung der Maßnahmen zur Ernährungssicher-heit hinzuarbeiten und die Synchronisierung von humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit zu fördern.



• Politik: Es sollten Anstrengungen zur Entwicklung wirkungsvollerer und ganzheitlicherer Ansätze in der humanitären Hilfe in Erwägung gezogen werden. Deutschland könnte seine Politikstrukturen durch die Entwicklung einer umfassenden Strategie der humanitären Hilfe aktualisieren, die an den Grundsätzen und empfehlenswerten Praktiken der humanitären Hilfe (GHD) orientiert ist. Eine solche aktualisierte Politik sollte Umsetzungsstrategien beinhalten, die Leitlinien für die Beziehungen zwischen dem Zivil- und Militärsektor vorgeben und die Einbeziehung der Katastrophenvorsorge in die Planung der Entwicklungszusammenarbeit vorsehen. Auch ökologische und soziale Aspekte der humanitären Hilfe, wie z.B. die Frage der Gleichstellung von Mann und Frau, könnten expliziter behandelt werden. Darüber hinaus könnte Deutschland humanitäre Fragen stärker in seinen multilateralen Politikrahmen ein-beziehen.

• Finanzierung: Parallel zur Aufstockung seiner ODA-Leistungen sollte Deutschland auch eine deutliche Erhöhung der für humanitäre Hilfe bereitgestellten Mittel in Erwägung ziehen. Die Stärke des derzeitigen Systems ist die Pünktlichkeit der Finanzierung, doch gibt es in Bezug auf diverse andere Aspekte der Finanzierungsgrundsätze (Flexibilität, Vorausberechenbarkeit) noch Spielraum für weitere Verbesserungen. Deutschland sollte über die Ausarbeitung von Richtlinien für Korbfinanzierungen, Einsatzzwecke und die rechtzeitige Auszahlung der Mittel für CAP nachdenken. Die verschiedenen zur Finanzierung humanitärer Aktionen bestimmten Etats könnten in einen gemeinsamen Haushaltsrahmen eingebunden werden.

• Management: Deutschland sollte in Erwägung ziehen, eine stärkere Kohärenz sämtlicher Komponenten der humanitären Hilfe (Katastrophenverhütung und -vorsorge, Nothilfe, Sanierung und Wiederaufbau) herzustellen, was durch ein gemeinsames Budget erleichtert werden dürfte.

• Lernprozess und Rechenschaftspflicht: Im Zuge der Ausweitung seiner humanitären Hilfe sollte Deutschland eine Weiterentwicklung seines Evaluierungssystems in diesem Bereich erwägen. Angesichts ihres großen Beitrags zur Tsunami-Hilfe sollte die Bundesrepublik weiter eine aktive Rolle in der Tsunami Evaluation Coalition des ALNAP spielen. Ferner sollte Deutschland in Betracht ziehen, die Gesamtergebnisse seines Systems der humanitären Hilfe, d.h. unter Einbeziehung sowohl des Auswärtigen Amts als auch des BMZ, zu evaluieren.


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Definition entwicklungspolitischer Schlüsselbegriffe

Nachstehend sind einige kurze Definitionen der wichtigsten entwicklungspolitischen Schlüsselbegriffe, die in dieser Veröffentlichung verwendet werden, als allgemeine Hintergrundinformation wiedergegeben.

AUSZAHLUNG: Die Mittelvergabe an bzw. der Kauf von Gütern oder Dienstleistungen für einen Empfänger, im weiteren Sinne der hierfür ausgegebene Betrag. Die Auszahlungen können als Brutto-betrag (innerhalb einer gegebenen Rechnungsperiode ausgezahlter Gesamtbetrag) oder als Nettobetrag (nach Abzug etwaiger Tilgungszahlungen auf die Darlehenssumme bzw. Rückführungen erhaltener Zuschüsse während desselben Zeitraums) ausgewiesen werden.

DAC (ENTWICKLUNGSAUSSCHUSS): Ausschuss der OECD für Fragen der Entwicklungs-zusammenarbeit. Eine Beschreibung seiner Ziele und ein Verzeichnis seiner Mitglieder sind im Innentitel dieses Berichts wiedergegeben.

DAC-LISTE DER EZ-EMPFÄNGER VON ODA/OA-LEISTUNGEN: Der DAC verwendet eine aus zwei Teilen bestehende Liste der Empfänger öffentlicher EZ-Leistungen, die von Zeit zu Zeit aktuali-siert wird. Zu Teil I der Liste zählen ODA-berechtigte Entwicklungsländer. Sie werden den folgenden Kategorien zugeordnet (der Begriff „Länder“ schließt auch Gebiete ein):

LDC: Am wenigsten entwickelte Länder. Eine von den Vereinten Nationen eingerichtete Kategorie. Aufgenommen werden nur Länder, die in Bezug auf Einkommen, wirtschaftliche Diversifizierung und Sozialentwicklung gewisse Schwellenwerte unterschreiten. Bei allen etwai-gen Änderungen in der LDC-Gruppe wird die DAC-Liste unverzüglich entsprechend aktualisiert.

Sonstige LIC: Sonstige Länder der unteren Einkommensgruppe. Diese Gruppe umfasst alle nicht zur LDC-Gruppe zählenden Länder mit einem Pro-Kopf-BNE von weniger als 760 US-$ im Jahr 1998 (laut Weltbank-Atlas).

LMIC: Länder der mittleren Einkommensgruppe (unterer Bereich). Länder mit einem Pro-Kopf-BNE (laut Weltbank-Atlas) zwischen 761 US-$ und 3 030 US-$ im Jahr 1998. LDC-Länder, die auch zur LMIC-Gruppe zählen, werden lediglich als LDC – und nicht als LMIC – ausgewiesen.

UMIC: Länder der mittleren Einkommensgruppe (oberer Bereich). Länder mit einem Pro-Kopf-BNE (laut Weltbank-Atlas) zwischen 3 031 US-$ und 9 360 US-$ im Jahr 1998.

HIC: Länder der oberen Einkommensgruppe, d.h. mit einem Pro-Kopf-BNE (laut Weltbank-Atlas) von mehr als 9 360 US-$ im Jahr 1998.

Zu Teil II dieser Liste zählen die Reform- und Transformationsländer. Die Leistungen an diese Länder werden getrennt als „öffentliche Hilfe“ verbucht. Dazu gehören a) die fortgeschritteneren mittel- und osteuropäischen Länder und die Nachfolgestaaten der Sowjetunion (NUS) sowie b) fortgeschrittene Entwicklungsländer.

DARLEHEN: Transfers mit Rückzahlungsverpflichtung. Bei den Angaben über die Nettodarlehens-beträge sind die Tilgungszahlungen für frühere Darlehen (nicht jedoch die Zinszahlungen) abgezogen.


DIREKTINVESTITIONEN: Investitionen zum Erwerb bzw. zur Vergrößerung einer dauerhaften Beteiligung an einem Unternehmen in einem Land der DAC-Liste Der ODA/OA-Empfänger. In der Praxis werden diese Investitionen als Veränderung des Nettovermögens der in dem jeweiligen Land ansässigen Tochtergesellschaft erfasst (wie in der Bilanz der Muttergesellschaft verbucht).

DURCHSCHNITT DER LÄNDERSPEZIFISCHEN ODA/BNE-LEISTUNGEN: Ungewichtetes durchschnittliches ODA/BNE-Verhältnis der DAC-Mitglieder, also Durchschnitt der Verhältniszahlen als solche, nicht jedoch das Verhältnis zwischen ODA-Gesamtleistungen und Gesamt-BNE (vgl. ODA/BNE-Verhältnis).

EXPORTKREDITE: Darlehen zu Außenhandelszwecken, die nicht in Form handelsfähiger Finanz-instrumente vergeben werden dürfen. Sie können vom öffentlichen oder vom privaten Sektor gewährt werden. Im letztgenannten Fall können sie durch öffentliche Bürgschaften abgesichert werden.

LIEFERGEBUNDENE LEISTUNGEN: Öffentliche Zuschüsse oder Darlehen, bei denen die Beschaffung der betreffenden Güter und Dienstleistungen auf das Geberland oder eine Gruppe von Ländern beschränkt ist, die nicht die überwiegende Mehrheit der ODA/OA-Empfängerländer ein-schließt.

MISCHFINANZIERUNG: Kombination von als Zuschuss oder Darlehen bereitgestellten ODA-Mitteln und beliebigen sonstigen öffentlichen oder privaten Mitteln im Rahmen eines Finanzpakets.

ODA/BNE-VERHÄLTNIS: Zum Vergleich der ODA-Leistungen der einzelnen Mitglieder empfiehlt es sich, dieses Verhältnis als Anteil am Bruttonationaleinkommen (BNE) darzustellen. Bei den „DAC-ODA/BNE-Gesamtleistungen“ handelt es sich um die Summe der ODA-Leistungen der Mitglieder dividiert durch die Summe der BNE, d.h. das gewichtete ODA/BNE-Verhältnis der DAC-Mitglieder (vgl. Durchschnitt der länderspezifischen ODA/BNE-Leistungen).

ÖFFENTLICHE ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT (ODA): Zuschüsse oder Darlehen an die in Teil I der DAC-Liste der EZ-Empfänger aufgeführten Entwicklungsländer und -gebiete, die vom öffentlichen Sektor vergeben werden und in erster Linie der Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung sowie der Verbesserung des Lebensstandards dienen sollen und mit vergünstigten Bedingungen ausgestattet sind (d.h. im Falle eines Darlehens ein Zuschusselement von mindestens 25% aufweisen).

ÖFFENTLICHE HILFE (OA): Leistungen, die die Kriterien der Öffentlichen Entwicklungs-zusammenarbeit (ODA) erfüllen, deren Empfänger jedoch in Teil II der DAC-Liste Der EZ-Empfänger zu finden sind.

SONSTIGE ÖFFENTLICHE LEISTUNGEN (OOF): Entwicklungsrelevante Transaktionen des öffentlichen Sektors mit Ländern der DAC-Liste der EZ-Empfänger, die nicht den ODA- oder OA-Kriterien entsprechen.

TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT: Umfasst sowohl a) Zuschüsse an Staatsangehörige von ODA/OA-Empfängerländern, die von allgemeinen oder beruflichen Bildungsmaßnahmen in ihrem Heimatland oder im Ausland profitieren, als auch b) Zahlungen an in den Empfängerländern tätige Berater, Gutachter usw. sowie Lehr- und Verwaltungskräfte.

UMSCHULDUNG (ODER UMSTRUKTURIERUNG DER SCHULD): Jede offizielle Vereinba-rung zwischen Gläubigern und Schuldnern, mit der die ursprünglich festgelegten Tilgungsmodalitäten geändert werden. Dies kann sich auf Schuldenerlass, Neuterminierung oder Refinanzierung erstrecken.


VOLUMEN (reale Beträge): Sofern nicht anders vermerkt, sind die Angaben in laufenden US-Dollar ausgedrückt. Die Angaben in Landeswährung wurden unter Zugrundelegung der durchschnittlichen jährlichen Wechselkurse in Dollar umgerechnet. Um eine wirklichkeitsgetreuere Vorstellung von der zeitlichen Entwicklung des Leistungsvolumens zu vermitteln, werden einige Daten zu konstanten Preisen und Wechselkursen des betreffenden Jahres angegeben. Diese Daten geben den Wert der EZ-Leistungen auf der Basis der nationalen Kaufkraftparität eines US-$ in dem jeweiligen Jahr an.

ZUSCHÜSSE: Transfers in Form von Barmitteln, Gütern oder Dienstleistungen, für die keine Rückzahlung gefordert wird.

ZUSCHUSSELEMENT: Bringt die finanziellen Bedingungen einer Transaktion zum Ausdruck: Zinssatz, Laufzeit und Freijahre (Zeit bis zur ersten Rückzahlung auf die Kapitalsumme). Berechnet wird das Zuschusselement unter Zugrundelegung eines festen Zinssatzes von 10%. Demzufolge ist das Zuschusselement bei einem Darlehen mit einem Zinssatz von 10% gleich null, bei einem Zuschuss 100% und liegt bei einem Darlehen mit einem Zinssatz von weniger als 10% zwischen diesen beiden Extremen.


Literaturverzeichnis

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Deutschland - OECD4 Kamerun 278 5 Indonesien 163 6 Indien 157 7 Sambia 135 8 Ägypten 134 9 Serbien und Montenegro 119 10 Türkei 104 Zehn Hauptempfänger von ODA/OA, brutto (Mio