Menschenrechte / Human Rights || Der Kompetenzwandel internationaler Flüchtlingsorganisationen Bd. 92by WILTRUD VON GLAHN

Der Kompetenzwandel internationaler Flüchtlingsorganisationen Bd. 92 by WILTRUD VONGLAHNReview by: O. KimminichArchiv des Völkerrechts, 34. Bd., 3. H., Menschenrechte / Human Rights (September 1996),pp. 332-334Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40799147 .

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Wer aber zuerst die Dokumente in die Hand bekommt, wird durch sie um so mehr angeregt, sich näher mit den Hin- tergründen zu beschäftigen. In beiden Fällen ist das Dokumentenwerk höchst verdienstvoll.

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JAMES R. FOX: Dictionary of International and Compa- rative Law. Oceana Publications. 1992. XI, 495 S.

Im Vorwort beklagt der Autor das Fehlen eines völkerrechtlichen Spezial- wörterbuchs. Dieser Mangel habe ge- zeigt, sobald sich mehr Studenten an der Heimatuniversität des Autors (The Dickinson School of Law in Carlisle, Pennsylvania, USA) für Völkerrecht in- teressierten und den Mitgliedern des Lehrkörpers entsprechende Fragen stell- ten.

Das Werk wendet sich daher in erster Linie an amerikanische Studenten. Es beansprucht kein wissenschaftliches Ni- veau und gibt jeweils nur knappe (sel- ten mehr als drei Zeilen umfassende) Definitionen. Die Stichworte gehen weit über das Völkerrecht hinaus. So wird z. B. auch der Begriff „ab initio" er- klärt: von Anfang an. Es fehlt nicht der Hinweis darauf, daß es sich um Latein handelt. Das nächste Stichwort lautet dann: „ab initio mundi". Dodi das wird nicht wörtlich übersetzt, sondern mit der Redewendung: „from the distant past" wiedergegeben, wobei sich die Frage ergibt, ob damit „seit grauer Vorzeit" oder „aus grauer Vorzeit" gemeint ist. Manche der Erklärungen sind leider nicht ganz zutreffend. So heißt es z. B. unter „Aaland Islands", der Völkerbund habe in der Frage der Sou- veränität über die Inseln zwischen Schweden und Finnland vermittelt. Das entscheidende Gutachten der vom Völ- kerbundsrat eingesetzten Internationa- len Juristenkommission wird nicht einmal erwähnt. An Mängeln leidet auch die Darstellung unter dem Stichwort

„Graf Spee". Dort wird Art. 16 des XII. (gemeint ist das XIII.) Haager Abkommens von 1907 bemüht, nach welchem bei gleichzeitigem Aufenthalt von Kriegsschiffen beider Kriegführen- den zwischen dem Auslaufen von Schif- fen des einen und des anderen Krieg- führenden mindestens 24 Stunden ver- flossen sein müssen. Großbritannien habe versucht, die Graf Spee unter Be- rufung auf diese Vorschrift im Hafen von Montevideo festzuhalten, was Uru- guay abgelehnt habe. In Wirklichkeit handelte es sich um eine Anwendung von Art. 12 und 14 des genannten Ab- kommens. Art. 12 begrenzt die Höchst- dauer des Aufenthalts grundsätzlich auf 24 Stunden, Art. 14 läßt Verlängerun- gen „nur aus Anlaß von Beschädigun- gen oder wegen des Zustands der See" zu. Der Graf Spee waren 72 Stunden zugestanden worden, was von deutscher Seite als zu kurz betrachtet wurde.

Interessanterweise enthält das Wör- terbuch auch deutsche Stichworte, wie z. B. Zivilpozeßordnung, Zollverein, Zusicherung, Zwangskurs und Zweck- vermögen (letzteres allerdings ohne Um- laut gedruckt). Die Übersetzungen sind korrekt und stellen für den amerikani- schen Studenten sicher eine Hilfe dar.

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WILTRUD VON GLAHN: Der Kom p e t e n z w a n d e 1 internationaler Fi ü c h 1 1 i n g s o r - ganisationen - Vom Völker- bund bis zu den Vereinten Nationen, Nomos Universitätsschriften, Recht, Bd. 92, Baden-Baden: Nomos Ver- lagsgesellschaft. 1992, 183 S.

Zwar konzentriert sich das Buch, eine Münsteraner Dissertation, auf die Frage des Kompetenzwandels, d. h. der Ver- änderung des Kreises der von internationalen Flüchtlingsorganisationen be- treuten Personen sowie des Umfangs des von ihnen ausgeübten Schutzes, aber diese Spezialfrage kann nicht ohne vorangegangene Beschreibung der jewei-



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ligen Organisation und Situation erfol- gen. So ist das Buch zugleich eine Dar- stellung der Organisationen der internationalen Flüchtlingshilfe vom Ende des Ersten Weltkriegs bis zur Gegen- wart. Solche Darstellungen finden sich in mehreren früher veröffentlichten Werken. Aber das macht die Wieder- holung in dem hier angezeigten Buch nicht überflüssig. Hinzu kommt, daß die Beschreibung in dem vorliegenden Buch besonders informativ, sorgfältig und überaus gut lesbar ist. Das gilt nicht zuletzt für das Kapitel über die internationalen Flüchtlingshilfsorganisa- tionen, die in der Zeit von 1938 bis 1947 tätig waren. In diesem Kapitel werden unter anderem auch Verfolgung und Vertreibung der Juden aus Deutsch- land und Österreich dokumentiert. Der Leidensweg dieser Menschen tritt oft - nicht nur wegen des furchtbaren Schicksals der in die Vernichtungslager Deportierten - allzusehr in den Hinter- grund.

Selbstverständlich konzentriert sich die Abhandlung auf das Amt des UN- Hochkommissars für Flüchtlinge. Der Schwerpunkt liegt auf der Interpreta- tion der in Art. 6 des UNHCR-Statuts niedergelegten Flüchtlingsdefinition mit ihren Ausschlußklauseln und auf den beiden Hauptanliegen des internationalen Flüchtlingsschutzes: 1. Gewährung internationalen Schutzes; 2. Suche nach dauerhaften Lösungen (Repatriierung, Auswanderungshilfe, lokale Integration). Dann aber folgt das wirklich erregende Thema, dem die Dissertation im we- sentlichen gewidmet ist: die Erweite- rung des UNHCR-Mandats durch Re- solutionen der Generalversammlung. Diese Entwicklung, durch die das in- ternationale Flüchtlingsrecht erst Gestalt gewonnen hat, ist bisher noch niemals so anschaulich dargestellt worden wie in diesem Buch. Neben dem Instrument der kollektiven „prima-facie-Flücht- lingsbestimmung", das man zum Bei- spiel 1956 bei den Ungarnflüchtlingen anwendete, waren es zunächst die „Good-Offices-Flüchtlinge", die den

Aufgabenkreis des UNHCR wesentlich erweiterten. Es handelt sich um Per- sonen, die zwar definitionsgemäß nicht unter das Mandat des UNHCR fallen, denen der UNHCR aber auf der Grund- lage von Beschlüssen der Generalver- sammlung der Vereinten Nationen seine guten Dienste zur Verfügung stellen darf. Ein Beispiel sind die chinesischen Flüchtlinge in Hongkong. Einen Mark- stein in dieser Entwicklung stellt die Resolution der Generalversammlung 1388 (IX) vom 20. 11. 1959 dar, in der die Generalversammlung von dem Prin- zip abwich, selbst die Personengruppen zu bestimmen, denen der UNHCR seine guten Dienste gewähren darf. Eine in- haltliche Schranke war jedoch noch immer dadurch gegeben, daß sich diese guten Dienste auf die Sammlung von Hilfsfonds für die materielle Unter- stützung der Flüchtlinge beschränkte. Doch schon kurze Zeit später fiel diese Schranke mit der Resolution 1673 (XVI) vom 18. Dezember 1961. Von nun an „war dem UNHCR weder vorgegeben, welchen Personen, noch in welcher Wei- se er seine 'good-offices' anbieten durf- te" (S. 149). Mit Recht meint die Autorin, daß diese bedeutende Ver- änderung gerade rechtzeitig erfolgte; denn angesichts der Massenfluchtbewe- gungen auf dem afrikanischen Konti- nent wäre eine am Einzelfall orientierte Mandatsbestimmung kaum durchführbar gewesen" (S. 149).

Damit ist zugleich auch die geogra- phische Verlagerung des Weltflüchtlings- problems von Europa auf andere Teile der Welt angesprochen. Daß die indi- viduelle Prüfung bei politischen Flücht- lingen im Sinne der Genfer Flüchtlings- konvention vom 28. Juli 1951 (die immer noch den Kern der satzungsgemäß unter das Mandat des UNHCR fallen- den Personenkreises darstellen) erfor- derlich bleibt, ist freilich unbestritten. Mit Recht hat der UNHCR anläßlich der Asylrechtsreform in der Bundes- republik Deutschland auf diesen Um- stand hingewiesen. Umgekehrt ist es natürlich so, daß sich die Rechtsschutz-



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funktion des UNHCR auf die in der Satzung definierten Mandatsflüchtlinge beschränkt; „denn nur die Satzung, nicht aber auch die Resolutionen der Generalversammlung ermächtigen den UNHCR, internationalen Schutz zu leisten" (S. 150). Da aber „materielle Hilfe als Mindestmaß an Rechtsschutz die Einhaltung des 'non-refoulement'- Grundsatzes voraussetzt, genießen auch die 'Good-Offices'-Flüchtlinge insoweit den internationalen Schutz des UNHCR" (S. 150).

Ein weiteres Problem, dessen Umfang laufend zunimmt, sind die Flüchtlinge, die nicht über die Grenzen ihres Lan- des, sondern in andere, zum Teil ent- legene, Landesteile flüchten und dort in ihrer Existenz bedroht sind. Auf sie wird in zunehmendem Maße ein Begriff angewendet, der am Ende des Zweiten Weltkriegs geläufig war: displaced per- sons. Die Generalversammlung der Ver- einten Nationen beschäftigte sich mit einem solchen Problem zum ersten Mal in der Resolution 2958 (XXVII), die das Flüchtlingselend im Sudan betraf. Die Resolution 2011 (LXI) vom 2.8. 1976 dehnte diesen Begriff auf die Opfer von Naturkatastrophen aus. Die Autorin kommt zu dem Schluß, daß damit die Ausdehnung des UNHCR- Mandats „anscheinend noch nicht ihren Endpunkt erreicht" hat (S. 153). Eben- so spannend wie die Ausdehnung des personellen Zuständigkeitsbereichs ist diejenige des sachlichen Zuständigkeits- bereichs des UNHCR, den die Autorin im Anschluß daran schildert. Zur Rechts- schutztätigkeit traten die materielle Un- terstützung, die Wiedereingliederungs- maßnahmen nach erfolgter Repatriie- rung, die flüchtlingsorientierte Entwick- lungshilfe und die Koordination aller Hilfstätigkeiten der Vereinten Natio- nen.

Hat man einmal erkannt, welche einschneidende Veränderungen bezüglich einer viele Millionen Menschen betref- fenden weltweiten Tätigkeit internationaler Einrichtungen durch Resolutionen der Generalversammlung bewirkt wor-

den sind, so drängt sich die Frage auf, welchen Rechtscharakter diese Resolu- tionen haben. Mit dem Hinweis darauf, daß Resolutionen der Generalversamm- lung nur empfehlenden Charakter haben, kommt man hier nicht weiter. Es geht überhaupt nicht um die allgemeine Frage, ob die Resolutionen der Ge- neralversammlung Rechtsquellen sind; denn hier handelt es sich ja um ein Tätigwerden der Generalversammlung auf der Grundlage von Art. 22 der Charta der Vereinten Nationen, der es der Generalversammlung gestattet, „Nebenorgane" einzusetzen. Zutreffend präzisiert die Autorin das Problem: „Es stellt sich die Frage, ob mittels dieser Resolutionen die UNHCR-Satzung le- diglich ausgelegt oder aber abgeändert wurde" (S. 166). Aufgrund sorgfältiger Überlegungen kommt sie zu dem Er- gebnis, daß letzteres der Fall gewesen ist. Jedoch liege eine „de-iure-Revision der UNHCR-Satzung" nicht vor. Und nun spitzt sich das Problem zu: „Be- denken gegen die Zulässigkeit einer faktischen Revision der UNHCR-Sat- zung könnten daraus folgen, daß schon die Rechtsverbindlichkeit von Resolutio- nen der Generalversammlung in Frage gestellt wird" (S. 171). So wird die Lektüre immer spannender und bleibt bis zum Schluß ein intellektueller Ge- nuß. Die Autorin versteht es, alle Fra- gen präzise herauszuarbeiten und eben- so präzise zu beantworten. Zugleich ge- lingt ihr ein leicht faßlicher Überblick über die Rechtsgrundlagen der Tätig- keit des UNHCR, über die heute nicht nur die Völkerrechtler Bescheid wissen müssen.

K i mm i n i c h

Essays in honour of Judge Taslim Olawale Elias. Ed. by Emmanuel G. Bello and Prince Bola A. Ajibola. Dordrecht/Boston/ London: Martinus Nijhoff Publishers. 1992. II Volumes. XXXXVI, 898 S.

Das Werk war nicht als Gedenk- schrift für den im August 1991 verstor-



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