Steuer- und Transferordnung aus einem Guß. Entwurf einer Neugestaltung der direktenSteuern und Sozialtransfers in der Bundesrepublik Deutschland. Schriften zurOrdnungspolitik, Bd. 2 by Joachim MitschkeReview by: Frank KlanbergFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 43, H. 3 (1985), pp. 510-513Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40912018 .

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Listen, und unverständlich ist, warum einige im Text ausführlich wörtlich zitierte Publikationen dort nicht einmal erwähnt werden.

- Trotz einer gewissen Öffnung zur sozialwissenschaftlichen Budgetierungs- und Pla- nungsliteratur in den Kapiteln 3 und 4 bleibt m. E. noch immer ein Nachholbedarf; man vergleiche etwa den (unerwähnten) Beitrag von D. Fürst ,, Budgetpolitik" im Sonderheft 13/1982 der Politischen Vierteljahresschrift (J. J. Hesse [Hrsg.]: Politik- wissenschaft und Verwaltungswissenschaft).

- Zu wenig erfahrt man zur Praxis der Anwendung der Entscheidungstechniken, wobei dann gleichzeitig geprüft werden könnte, ob tatsächlich etwa die Relevanzbaum- methode zu den „derzeit wichtigsten staatswirtschaftlichen Entscheidungstechniken" (S.V) gehört. Doch insgesamt wiegt das nicht schwer. Die vorgelegte 3. Auflage stellt eine gelungene

Fortentwicklung des bewährten Lehrbuches dar, das weiterhin die thematisch umfassen- den Lehrbücher der Finanzwissenschaft sinnvoll ergänzt und vertieft. Eine positive Auf- nahme auch außerhalb der wirtschaftswissenschaftlichen Studiengänge, etwa in der ver- waltungswissenschaftlichen Ausbildung, ist ihm zu wünschen und zu prognostizieren.

Heinrich Mäding

Joachim M itschke:, Steuer- und Transferordnung aus einem Guß. Entwurf einer Neu- gestaltung der direkten Steuern und Sozialtransfers in der Bundesrepublik Deutsch- land. Schriften zur Ordnungspolitik, Bd. 2. Nomos Verlagsgesellschaft. Baden-Baden 1985. 274 Seiten.

In dieser Schrift präsentiert sich die 1973 von Engels, Mitschke und Starkloff propagierte Staatsbürgersteuer im „New Look". Liest man noch einmal nach, was da- malige Rezensenten und Kommentatoren1 zu diesem Thema gesagt haben, so fragt man sich natürlich sofort, worin sich die jetzt vorgestellte „Neuordnung der Direktbesteue- rung" (S.41) und der Transferpolitik vom alten Vorschlag unterscheidet und welche der bekannten Kritikpunkte eventuell neu zu überdenken sind. Mein Resümee lautet: Mitschkes Konzept ist zwar sehr viel sorgfältiger ausgearbeitet als zuvor, und es gibt auch ein paar Abweichungen in der Sache, aber dennoch bleibt es der alte Wein in einem neuen Schlauch. Ob jener inzwischen bekömmlicher geworden ist, bleibt zu untersuchen.

Der Vorschlag beruht nach wie vor auf drei Grundelementen: (1) einer jährlich neu zu entrichtenden direkten Konsums teuer; (2) einer Reinvermögenszuwachssteuer, die nach dem Tode des Steuerpflichtigen von dessen Erben aus der Vermögensmasse zu bestreiten ist; (3) einem „Bürgergeld" als konsumbezogener Negativsteuer, die eine Reihe existie- render Sozialtransfers ersetzt und dessen Höhe nach individuellen oder familienspezifi- schen Bedürftigkeitskriterien variiert. Steuer- und Transfertarif errechnen sich nach einer einfachen gebrochen-linearen Tarifformel mit konstantem Grenzsteuersatz. Der Autor errechnet hierfür auf Wertbasis 1982 einen Satz von knapp 30%, und zwar unter der Voraussetzung eines durchschnittlichen Bürgergeldes von 7000 DM /Jahr und einer An- rechnungsrate des Transfers auf aus eigenem Einkommen bestrittenen Konsum in Höhe von 50%. Die tatsächliche Höhe des Bürgergeldes und damit der abzugsfähige familien- spezifische Grundfreibetrag differieren natürlich je nachdem, welche Bedürfniskriterien erfüllt sind. Anders als in anderen Vorschlägen zur Mindestsicherung bedeutet Bürger-

1 D. Schneider in: Steuer und Wirtschaft, 51. Jg., 1974, S. 369-372; I. Metze in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 34, 1975/76, S. 184-186; G. Frank und F. Klanberg, ibid., S. 300-328.

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geld also keine von individuellen Bedürftigkeitskriterien unabhängige, für alle gleich hohe Grundversorgungsrente. Wie sich aus Mitschkes Vorschlag zur Bürgergeldstaffe- lung (S. 21 5f.) leicht errechnen läßt, würde z. B. das Bürgergeld einer vierköpfigen Fami- lie mit zwei schulpflichtigen Kindern etwa 20000 DM/Jahr betragen. Bis zu einem Jahreskonsum von 40000 DM bliebe diese Familie also konsumsteuerfrei und netto- transferberechtigt. Bei zwei Kindern in Hochschulausbildung würde sich der Grundfrei- betrag (Unterstützungsgrenze) in entsprechender Weise auf etwa 52000 DM erhöhen.

Das Für und Wider des Vorschlages läßt sich unter verschiedenen Aspekten analysie- ren. Ich will hier nur einige wichtige davon herausgreifen. Es ist eine alte Streitfrage, ob eine Ausgabensteuer wirklich praktikabler als eine Einkommensteuer ist. Soweit ich sehe, gibt es keine Gründe, a priori einer Ausgabensteuer in dieser Hinsicht den Vorzug zu geben. In der Version Mitschkes wird die steuerliche Bemessungsgrundlage eines Jahres - der Konsum - durch Aufsummierung aller Zahlungszuflüsse (ohne Bürgergeld) und Subtraktion sämtlicher nichtkonsumtiver Zahlungsabflüsse sowie Abzug der Erhö- hung des Zahlungsmittelbestandes ermittelt. Das dürfte zwar prinzipiell machbar sein, ist aber ganz gewiß nicht einfach. Die Steuererklärung eines Individuums hätte dann Ähnlichkeit mit einer permanenten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe - als Voll- erhebung von der Wiege bis zur Bahre. Nach den Vorstellungen des Verfassers wären z. B. Ausgaben für den Kaufeines Autos im Jahr der Anschaffung steuermindernde „Er- sparnisse" (Investitionsgutlösung), in den Folgejahren entstünde hingegen ein Nutzungs- strom, der als „Naturalkonsum" entsprechend der Tarifformel zu versteuern wäre. Für andere langlebige Gebrauchsgüter müßte man ähnliche Regelungen treffen.

Die aus der Notwendigkeit zur permanenten Akkumulation von Zahlungsbelegen genährten Zweifel an der Praktikabilität einer Staatsbürgersteuer schiebt der Autor nun wiederholt mit dem Hinweis beiseite, wir lebten schließlich im EDV-Zeitalter. Das mag schon so sein. Nur brächte uns dann die Ausgaben- plus Reinvermögenzuwachssteuer einer Tax Collector's Computopia ein gutes Stück näher. Und da Ausgaben zur Vermö- gensbildung in jeder Form von der Bemessungsgrundlage der Konsumsteuer wie auch des Netto-Bürgergeldes abgesetzt werden können, wäre eine Verpflichtung zur Abgabe einer Vermögensaufstellung aller Steuerpflichtigen in regelmäßigen Abständen eine un- ausbleibliche Folge.

Was die Verteilungswirkungen des Teilsystems Konsumsteuer plus Bürgergeld an- geht, so deuteten frühere Untersuchungen (vgl. Frank und Klanberg, 1976) auf eine eher regressive Wirkung hin. Selbstverständlich ist ein solches Ergebnis nicht unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Bürgergeldes. Der große Umverteilungsknall des Gesamtsystems kommt indessen mit der Erhebung der Reinvermögenszuwachssteuer, da ja akkumulierte Lebensersparnisse als Erbanfallsmasse dann mit 30% belastet werden. Dies wird vom Verfasser, der im übrigen eine Reihe sehr nützlicher Überlegungen zu den Modalitäten der vorgeschlagenen Vermögensbesteuerung im einzelnen anstellt, auch keinesfalls bestritten. Fraglich ist nur, ob die Folgen von den Verfechtern des Systems Staatsbürgersteuer auch wirklich wohlbedacht worden sind. Es gehören nur einige Grob- abschätzungen volkswirtschaftlicher Größenordnungen dazu, um sich klarzumachen, daß die finanzielle Ergiebigkeit der Reinvermögenszuwachssteuer diejenige der Konsum- steuer nach einer gewissen Laufzeit des Systems um ein Vielfaches übertreffen würde. Die öffentliche Wahrnehmung desselben würde dann auf folgendes hinauslaufen: Wohl- fahrtsstaat finanziert sich mit Hilfe einer Besteuerung des Vermögens der „Reichen" - das sind hier alle, die überhaupt Vermögen gebildet haben. Nimmt man nicht ganz unrealistischerweise an, daß Hinterlassenschaften in der Argumentenliste einer Nutzen- funktion eines Wirtschaftssubjektes zunehmend gewichtiger werden, ist es nicht unvor- stellbar, daß ein System Staatsbürgersteuer ziemlich fatale allokative und damit ord- nungspolitische Konsequenzen nach sich ziehen könnte.

Kommen wir schließlich noch zu den sozialpolitischen Aspekten des Vorschlages. Der Sammeltransfer ,, Bürgergeld" soll folgende Umverteilungstransfers im gegenwärtigen

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System der sozialen Sicherung ersetzen: Sozialhilfe, Kriegsopferfürsorge, Wohngeld, Kindergeld, Ausbildungsförderung, Jugendhilfe (teilweise), verschiedene Vermögensbil- dungstransfers sowie „redistributive Geldleistungen der Sozialversicherung" und Zinszuschüsse im sozialen Wohnungsbau. Durch die Herausnahme von Umverteilungs- leistungen aus allen Sparten der Sozialversicherung sollen deren Leistungen auf das „Prinzip eines äquivalenten Leistungstauschs" (S. 74) zurückgeführt werden. Es ist zu bedauern, daß der Autor an dieser kritischen Stelle nicht konkreter wird. Der Umvertei- lungsanteil an den Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung liegt bei 25-30 % und darf bei den Parameterschätzungen des vorliegenden Modells sicher nicht einfach ignoriert werden. Wenn „Bürgergeld" seinem Anspruch als universelles und alleiniges Instrument einer Umverteilung gerecht werden wollte, müßten z. B. die Rente nach Mindesteinkommen, die Anrechnung von Kindererziehungszeiten in der Rentenversi- cherung und ebenso die Arbeitslosenhilfe abgeschafft werden. Das gleiche gilt vermutlich in bezug auf das Erziehungsgeld.

Man erkennt ohne weiteres, welche Zielkonflikte und -inkompatibilitäten dabei ent- stehen würden. Verfechter eines Universaltransfers haben offenbar eine ausgeprägte Neigung, die sozialpolitische Problemlösungskapazität ihres Instrumentes zu überschät- zen. Der Vorschlag Mitschkes hat freilich insofern eine etwas andere Qualität, als seine Bürgergeldstaffelung neben einem sozialhilfeorientierten Grundbedarf und einem zu- erkannten Wohnbedarf nach Art der heutigen Wohngeldregelungen einen breiten Kata- log von Zusatztatbeständen (inclusive Pflegebedürftigkeit) umfaßt, welche das Bürger- geld und damit den steuerlich relevanten Grundfreibetrag erhöhen. Auf den ersten Blick scheint „Bürgergeld" daher nur ein neuer Name für ein altes System sich individuell summierender spezifischer Transfers zu sein. Bei näherer Betrachtung zeigt sich aber doch ein fundamentaler Unterschied zum bestehenden System. „Bürgergeld" ist eine globale Sozial (Staats) hilfe, die nicht an eine Prüfung gegenwärtig vorhandenen Vermö- gens und nur mittelbar an eine Prüfung des laufenden Nicht-,, Bürgergeld "-Einkommens gebunden ist. M.a.W.: Die Ersparnisbildung einer Person mit Einkommen selbst auf heutigem Sozialhilfeniveau wird, zumindest der Leitidee nach, subventioniert. Man kann nun die Hypothese aufstellen, daß die volkswirtschaftlichen Kontrollkosten positiv mit der Höhe des erlangbaren (Netto-)Transfers korreliert sind. In diesem Fall wäre das Umverteilungsinstrument „Bürgergeld" mit negativen externen Effekten verbunden und als PARETO-inferior einzustufen. Wohlfahrtstheoretische Aspekte werden zwar von Mitschke nicht behandelt, sie geben wohl aber den Hintergrund dafür ab, daß der Verfasser sich auf einigen Seiten (S.96f.) mit den Vor- und Nachteilen einer Tarifdiffe- renzierung gemäß den aus der Literatur zur optimalen Einkommensbesteuerung bekann- ten Verfahren des „Tagging" (Einführung gruppenspezifischer Steuertarife) auseinander- setzt. Im konkreten Fall würde „Tagging" bedeuten, daß Bürgergeld nur an identifizierte Bedürftige ausgezahlt werden würde. Für die übrigen Zensiten würde ein rein proportio- naler Konsumsteuertarif ohne Negativast gelten. Dahinter steht die heute nicht ganz unpopuläre Forderung, Transfers nicht zu verschwenden, sondern ihre Gewährung auf den Kreis der „wirklich Bedürftigen" zu begrenzen.

Mitschke verwirft eine solche Tarifdifferenzierung mit der Begründung, sie schaffe starke Manipulationsimpulse und mache besondere Vorkehrungen gegen Steuerhinter- ziehung und Transferbetrug notwendig. Dieses Kontrollkostenargument kann aber die implizite Beweisführung der vorliegenden Arbeit geradezu umdrehen. Alle summari- schen Transfers sind dann tendenziell ineffizienter als gezielte Transfers mit spezifischen Kontrollinstanzen. Folglich muß man Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe, Sozialhilfe und Wohngeld usw. mit ihren jeweiligen - inkongruenten - Normen beibehalten. Nicht zu- letzt folgt aus dieser Überlegung auch ein Argument für eine unterschiedliche Festset- zung von einkommensteuerlichen und sozialhilferechtlichen Existenzminima.

Eine effiziente institutionelle Ausgestaltung des Transfersystems wird immer einen Kompromiß zwischen vollständiger Integration und vollständiger Aufsplitterung dar-

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stellen. Moderne ,, Public Choice"-Überlegungen sprechen überdies dafür, daß sich spe- zifische Subventionen eher durchsetzen als Integrationslösungen. Ein integrierter Steuer- Transfer-Tarif hat aus theoretischen Gründen so gut wie keine Chance des Zustande- kommens.

Darüber hinaus läßt sich natürlich nicht übersehen, daß das vorgeschlagene System entscheidenden Wert auf eine totale Erfassung der Besteuerungsbasis legt. Als instrumen- tal in diesem Sinne werden u.a. die Einführung einer Kapitalertragsteuer als unselbstän- diger Quellensteuer auf alle Beteiligungsausschüttungen sowie auf alle Zins- und zins- ähnlichen Erträge sowie die volle Rentenbesteuerung gefordert. Angesichts der Tatsache, daß es inzwischen einen neuen Zweig der Finanzwissenschaft gibt, nach dessen Thesen Steuerbemessungsgrundlagen möglichst nicht umfassend, sondern höchstens staatsaus- gabennotwendig definiert werden sollen - jede umfassende Ausschöpfung verursacht nach dieser Vorstellung „excess burden" -, finde ich es verwunderlich, daß die hier vorgeschlagene Neuordnung des Steuer-Transfersystems in die entgegengesetzte Rich- tung zielt. Noch erstaunlicher wäre es aber, wenn das System ,, Staatsbürgersteuer" gerade auf diejenigen, denen eine Expansion des Wohlfahrtsstaates Unbehagen bereitet (und dazu gehört ja wohl auch der Kronberger Kreis, in dessen Schriften zur Ord- nungspolitik der vorliegende Band erschienen ist), eine ungetrübte Faszinationskraft ausüben würde. Eine Diskussion der Zusammenhänge auf einer breiteren finanzwissen- schaftlichen Grundlage wäre deshalb wünschenswert. Mitschkes Beitrag kann dazu als sehr verdienstvoller Ausgangspunkt dienen.

Frank Klanberg

A. Premchand : Government Budgeting and Expenditure Controls. Theory and Practice. International Monetary Fund. Washington, D.C. 1983. XXII, 530 Seiten.

Der International Monetary Fund (IMF) veröffentlicht zuweilen Forschungsarbeiten seiner leitenden Mitarbeiter, um die breitere Öffentlichkeit zu informieren und einen Beitrag zu den betreffenden Diskussionen zu leisten. Als Adressatenkreis dieser Publika- tion, welche der Autor, Advisor im Fiscal Affairs Department des IMF, in einem For- schungsjahr anfertigte, nennt der IMF (im Vorwort) Politiker, Verwaltungsbeamte bzw. -angestellte sowie Studenten der Finanzwissenschaft und der öffentlichen Verwaltungs- wissenschaften. Im Mittelpunkt der Untersuchung stehen die ökonomischen und admini- strativen Aspekte der Budgetierung und ihre vielfältigen Wechselwirkungen. Der Verfas- ser sieht in ökonomischen Politiken, welche die institutionellen Gegebenheiten bzw. Grenzen ignorieren, ,,an open invitation to failure'4 (S. XIX). Andererseits möchte er das Schwergewicht auch nicht einseitig auf administrative Aspekte gelegt sehen, denn diese führen ohne die Beachtung der ökonomischen Grundlagen und ohne politische Zielvor- stellungen zu kontraproduktiven Maßnahmen. Premchand geht es im Sinne einer inte- grierten öffentlichen Planung primär darum, die Rolle der einzelnen relevanten Aspekte im Gesamtsystem der Budgetierung in positiver Hinsicht darzulegen und mit normati- vem Bezug kritisch zu beleuchten.

Der Autor gliedert seine Ausführungen in drei Hauptteile mit insgesamt 15 Kapiteln. Im ersten Teil, der allein 9 Kapitel umfaßt (S. 1-286), behandelt er vornehmlich ökono- mische Aspekte der Planung und Budgetierung und erörtert u. a. den Stellenwert und die Ziele der „Fiscal Policy", die Bestimmungsgründe öffentlicher Ausgaben, den funktiona- len Budgetierungsansatz, grundlegende Konzeptionen der Entscheidungsfindung, die Entwicklungsplanung und -budgetierung, die Planung und Vorausschätzung der Ausga- ben sowie die Inflationswirkungen auf das Budget. Der zweite Teil, der aus 4 Kapiteln besteht (S. 287-412) und stärker verwaltungswissenschaftliche Züge trägt, gibt einen

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