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11. Augsburger Forum für Medizinprodukterecht
Aktuelle Aspekte der Reform des
EU-Medizinprodukterechts
Dr. Matthias Neumann
Referat 119 Medizinproduktesicherheit
Bundesministerium für Gesundheit
1. Hintergrund
2. Stand nach dem EPSCO Rat am 19. Juni 2015
3. Was ist grundsätzlich eine zukünftige Verbesserung der MP-Regulation?
4. Mögliche Probleme in der zukünftigen Anwendung der vorgeschlagenen Regelungen
5. Wie geht es weiter?
Gliederung
Langjährige Expertendiskussionen über
Weiterentwicklung der MP-Richtlinien nach der RL
2007/47/EU
Vor Veröffentlichung der Vorschläge der KOM geschah
der PIP- Skandal im Dezember 2011
Riesige Diskussionen über die Sicherheit von MP
Kommissar Dalli reagiert mit einem Aktionsplan
dann endlich….
Kurze Historie
26. September 2012: KOM veröffentlicht Entwürfe von zwei EU-
Verordnungen
Ziele
http://ec.europa.eu/health/medical-
devices/files/revision_docs/com_2012_540_revision_de.pdf
2. DIE NOTWENDIGKEIT SICHERER, TRANSPARENTER UND
NACHHALTIGER RECHTSVORSCHRIFTEN
2.1. Die Rechtsvorschriften – Grundlage für sichere, wirksame und
innovative Medizinprodukte und In-vitro-Diagnostika
Geeignete Rechtsvorschriften sind unabdingbar, um das größtmögliche
Maß an Gesundheitsschutz und effektiver Innovation sicherzustellen. Sie
sind zudem notwendig für das reibungslose Funktionieren des
Binnenmarkts, der eine wichtige Voraussetzung für Wachstum und die
Schaffung von Arbeitsplätzen sowie für die Effizienz des Außenhandels der
Europäischen Union darstellt.
Geeignete Rechtsvorschriften
• vermitteln den Patienten, Verbrauchern und Angehörigen der
Gesundheitsberufe Vertrauen in die Produkte, die sie möglicherweise täglich
verwenden;
• ermöglichen es der Industrie, sichere, wirksame und innovative Produkte
schnell und effizient auf den Markt zu bringen;
• verbessern die Fähigkeit innovativer Unternehmen, Investoren anzuziehen,
Kostenschätzungen vorzunehmen und Verfahren zu antizipieren.
Anspruch und Wirklichkeit
In den vergangenen 20 Jahren wurde durch die Richtlinie über
Medizinprodukte und die Richtlinie über In-vitro-Diagnostika im
Großen und Ganzen sichergestellt, dass in der Europäischen Union
sichere, zuverlässige und qualitativ hochwertige Produkte zur
Verfügung standen. Sie haben die nötige Flexibilität gewährleistet,
damit der Diversität der Produkte und deren kurzem Lebenszyklus
Rechnung getragen werden konnte, und sich als hilfreiche
Rahmenregelungen für Innovationen sowie für kleine und mittlere
Unternehmen erwiesen.
Diese Praxis muss aufrechterhalten und weiterentwickelt werden.
Die Umwandlung von Forschungserkenntnissen und Erfindungen in
sichere, wirksame und innovative Produkte, die schnellstmöglich zu
den Patienten, Verbrauchern und Angehörigen der
Gesundheitsberufe gelangen, ist von größter Bedeutung, und zwar
vor allem für die öffentliche Gesundheit, aber auch für das
Wirtschaftswachstum, die Entwicklung der betreffenden Branchen,
deren Wettbewerbsfähigkeit und die Schaffung neuer Arbeitsplätze.
Anspruch und Wirklichkeit
Anspruch und Wirklichkeit
Straßburg, 19 Mai 2015 - Europäische Kommission - Pressemitteilung
„Agenda für bessere Rechtsetzung: Mehr Transparenz und Kontrolle für
eine bessere EU-Gesetzgebung“
Der Erste Vizepräsident, Frans Timmermans, erklärte dazu:
„Diese Kommission ist entschlossen, das zu ändern, was die Union tut
und wie sie es tut. Bessere Rechtsetzung gehört deswegen zu unseren
Hauptprioritäten. Wir nehmen die Sorgen von Bürgerinnen und Bürgern
sowie von Unternehmen, insbesondere KMU, ernst, dass Brüssel nicht
immer Vorschriften erlässt, die sie verstehen oder anwenden können.“
…
„Wir müssen die Auswirkungen von Rechtsvorschriften bereits im
Entwurfsstadium rigoros bewerten – dazu gehören auch substanzielle
Änderungen, die während des Gesetzgebungsprozesses
vorgenommen werden –, damit fundierte und faktengestützte politische
Entscheidungen getroffen werden können.“
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4988_de.htm
EP hat am 22. Oktober 2013 „beschlossen“:
342 Änderungsanträge zum Kommissionsvorschlag über die
Medizinprodukte-Verordnung und 260 Änderungsanträge zum
Kommissionsvorschlag über die IVD-Verordnung
Das EP formell seine legislativen Entschließungen erst am 2. April
2014 angenommen und somit seine erste Lesung abgeschlossen
Erst nach den EP Wahlen im Mai 2014 hat der federführende ENVI-
Ausschuss am 5. November 2014 der Berichterstattern das Mandat
zu sog. Triolog-Gesprächen mit dem Rat erteilt
Rückblick - EP
Rückblick - Rat
Ratsarbeitsgruppe „Arzneimittel und Medizinprodukte“ (RAG)
verhandelt die beiden Dossiers seit Oktober 2012
Unter folgenden Präsidentschaften wurde das Papier diskutiert:
Zypern (2012)
Irland (1. Hj. 2013
Litauen (2. Hj. 2013)
Griechenland (1. Hj. 2014)
Italien (2. Hj. 2014)
Lettland (1. Hj. 2015)
Ergebnis:
Nach mehr als 50 Ratsarbeitsgruppenmeetings mehreren Experten
und Attachè-meetings
Am 19.5. 2015 partielle Ausrichtung des Rates
Ordentliches EU-Gesetzgebungsverfahren
EP am 02.04.14?
Rat berät
Kapitel und Anhänge, mit einer ausreichenden Qualität
Kapitel VI – Genehmigung von klinischen Prüfungen von Medizinprodukten
Kapitel IX – Vertraulichkeit, Gebühren, Strafvorschriften, Datenschutz
Kapitel IV – Benannte Stellen (mit Ausnahme von Artikel 35a, der im Zusammenhang mit Kapitel V und VIII, dem Scrutiny-Verfahren und den Expertenpanel diskutiert werden muss und Artikel 36 der im Falle eines Fehlers einer Benannten Stelle zu einer Unterversorgung der Bevölkerung mit Medizinprodukten führen könnte)
Kapitel V - Konformitätsbewertungsverfahren (mit Ausnahme von Artikel 44 und 42 (Scrutiny-Verfahren)
Anhang II – Technische Dokumentation
Anhang IIa - Technische Dokumentation der Marktbeobachtung durch den Hersteller
Anhang III – Konformitätserklärung
Anhang IV – CE- Zeichen
Anhang VI - Anforderungen an Benannte Stellen
Anhang XI - Sonderanfertigungen
Anhang XII - Zertifikate
Anhang XIII - Klinische Bewertung
Anhang XIV - Klinische Prüfungen
Anhang XV - Produkte ohne medizinische Zweckbestimmung
Grundsätzlich begrüßenswerteEinzelregelungen (mit noch
korrigierbaren Fehlern)
1. Kapitel III – UDI und EUDAMED
2. Klinische Bewertung
3. Qualitätsmanagementsystem
4. Benannte Stellen
„zentrale“ Registrierung:
aller Medizinprodukte (ca. 15 Angaben + Summary Report on safety and performance) für Klasse III und Implantate +Periodic safety update reports)
aller Prüfbescheinigungen (Zertifikate)
aller klinischen Prüfungen (+zentrale und dezentrale Antragsstellung + alle Abschlußberichte)
aller Vorkommnisse und SAE (unerwünschte Ereignisse während klinischer Prüfungen)
aller Marktbeobachtungsaktivitäten (+behördliche Information zu allen Risiken bei Medizinprodukten)
Anträge auf Konformitätsbewertungsverfahren (ggf.)
+ Aufbau UDI - Datenbank (mind. 21 Angaben pro Produkt) (so schnell wie möglich)
EU Vorschlag zur Erhöhung der Transparenz im MP-Bereich
Probleme:
bisherige Erfahrungen mit der heutigen Datenbank „EUDAMED“ lassen erhebliche Zweifel an einer zukünftigen Funktionalität der Datenbanken zweifeln
Eingeplante(s) Ressourcen/Budget für die Entwicklung:
2 FTE der KOM sowie
ca. 2Mio € pro Jahr für die nächsten 7 Jahre
Gleichzeitig müssen nationale Datenbanken für diverse Aufgaben weiter am Leben gehalten werden.
Zielstellung der deutschen Vorschläge:
Vermeidung von regulatorischen Designvorgaben an EUDAMED, die ein sinnvolles Funktionieren des Datenbanksystems unmöglich machen würden
EU Vorschlag zur Erhöhung der Transparenz im MP-Bereich
Future design of Eudamed
EUDAMEDEuropean Databank on Medical Devices
(as proposed by the European Commission)
Electronic
system
on
Registration
Medical devices / IVDs
economic operators,
incl.
Summary of Safety
and Clinical
Performance
(high risk devices)
Electronic
system
on
UDI
Device Identifier
data elements
Electronic
system
on
Certificates
Certificates issued
by notified bodies
&
Information on
certificates
refused
suspended
reinstated
restricted
withdrawn
Electronic
system
on
Vigilance
Serious incidents
&
Field safety
corrective actions
&
Field safety notices
Electronic
system
on
Market
surveillance
Measures taken
by Member States re.
devices presenting a
risk to health & safety
preventive health
protection measures
Electronic
system
on
Clinical
investigations
Sponsors
(& manufacturers)
description of:
investigational
device,
comparator,
purpose of CI,
status of CI
from COM presentation
CWP on 9.10.2012
Difficulties of the legal design of EUDAMED in COM proposal
Different players must feed EUDAMED with similar or same
information. (e.g. name/address of the mfr, name of the device,...)
No validation of data nor of actors
There is currently no (real) mechanism foreseen to link the
information between the different EUDAMED-modules
GMDN (or an international nom.) would be the only tool to make (at
least a little) efficient use of the data in EUDAMED
Negative consequences:
Risk of duplication of data
Corruptness of data
Searching for information would be very difficult
EUDAMEDEuropean Databank on Medical Devices
(as proposed by the European Commission)
Electronic
system
on
Registration
Medical devices / IVDs
economic operators,
incl.
Summary of Safety
and Clinical
Performance
(high risk devices)
Electronic
system
on
UDI
Device Identifier
data elements
Electronic
system
on
Certificates
Certificates issued
by notified bodies
&
Information on
certificates
refused
suspended
reinstated
restricted
withdrawn
Electronic
system
on
Vigilance
Serious incidents
&
Field safety
corrective actions
&
Field safety notices
Electronic
system
on
Market
surveillance
Measures taken
by Member States re.
devices presenting a
risk to health & safety
preventive health
protection measures
Electronic
system
on
Clinical
investigationsSponsors
(& manufacturers)
description of:
investigational
device,
comparator,
purpose of CI,
status of CI
Manufacturer/
ARCANB
Importer
Future design of Eudamed
EUDAMEDEuropean Databank on Medical Devices
Electronic system on Registration of Mfr and AR
(Single Registration Number (SRN) and Validation by CA)
Electronic system on UDI (Creation of a Basic UDI DI) Device Identifier
data elements
Electronic
system
on
Certificates
Basic UDI DI
SRN
Electronic
system
on
Vigilance
Basic UDI DI
SRN
Electronic
system
on
Market
surveillance
Basic UDI DI
SRN
Electronic
system
on
Clinical
investigations
Sponsors
SRN
Basic UDI DI
Future design of Eudamed
Electronic
system
on
Certificates
Electronic
system
on
Vigilance
Electronic
system
on
Market
surveillance
Electronic
system
on
Clinical
Investigations
SRNBasic UDI DI
Future design of Eudamed
New Registration Process
Part 1 Manufacturers registration
Electronic system on Registration of Mfr and AR
MFR and AR electronic
application (Annex V
Part A)
Validation of the
application by the
Competent Authority
EUDAMED creates a Single
Registration Number (SRN)
which must be used in the
future for identifying the MFR
or AR and all linked
information
SRN
Electronic system on UDI
Device Identifier
data elements (Annex V Part-B)
New Registration Process
- Part 2 – Devices -
MFR or AR provides
BASIC-UDI-DI related
data (Annex V Part B)
SRN
Class I and Class A(IVD)
MFR/AR
assigns an
Basic UDI-DI
UDI
Issuing
Entities
GS1
HIBBIC
ISBNT
BASIC-UDI-DI
Electronic system on UDI
Device Identifier
data elements (Annex V Part-B)
SRN
Class IIa,b and
C+B(IVD)Mfr applies for
NB coformity assesssment
MFR/AR
assigns an
Basic UDI-DI
UDI
Issuing
Entities
GS1
HIBBIC
ISBNT BASIC-UDI-DI
MFR or AR provides
BASIC-UDI-DI related
data (Annex V Part B)
SRNNB-Conformity
Assessment
Electronic System
on Certificates
SRN
New Registration Process
- Part 2 – Devices -
Electronic system on UDI
Device Identifier
data elements (Annex V Part-B)
SRN
Class III and D (IVD)
MFR/AR
assigns an
Basic UDI-DI
UDI
Issuing
Entities
GS1
HIBBIC
ISBNT
BASIC-UDI-DI
MFR and AR provides
BASIC-UDI-DI related
data (Annex V Part B)
SRN
NB-Conformity
Assessment
Electronic System
on Certificates
(Product Certificates)
SRN BASIC-UDI-DIBASIC-UDI-DI
New Registration Process
- Part 2 – Devices -
EUDAMED und Nationale Datenbanken
EUDAMED
national
database
national
database
mfr
mfr
mfr
mfr
CA
CA
National web-interfaces
Future design of
Eudamed
EUDAMEDEuropean Databank on Medical Devices
(as proposed by the European Commission)
Electronic system on Registration of Mfr and AR
Electronic system on UDI Device Identifier
data elements
Electronic
system
on
Certificates
Certificates issued
by notified bodies
&
Information on
certificates
refused,
suspended
reinstated
restricted
withdrawn
Electronic
system
on
Vigilance
Serious incidents
&
Field safety
corrective actions
&
Field safety notices
Electronic
system
on
Market
surveillance
Measures taken
by Member States re.
devices presenting a
risk to health & safety
preventive health
protection measures
Electronic
system
on
Clinical
investigations
Sponsors
(& manufacturers)
description of:
investigational
device,
comparator,
purpose of CI,
status of CI
??
Electronic
system
on
Conformity
Assessments
Applications,
Summary
of safety
and performance
Future design of Eudamed
Electronic system on Registration of Mfr and AR
Electronic system on UDI Device Identifier
data elements
Electronic
system
on
Certificates
Certificates issued
by notified bodies
&
Information on
certificates
refused,
suspended
reinstated
restricted
withdrawn
Electronic
system
on
Vigilance
Serious incidents
&
Field safety
corrective actions
&
Field safety notices
Electronic
system
on
Market
surveillance
Measures taken
by Member States re.
devices presenting a
risk to health & safety
preventive health
protection measures
Electronic
system
on
Clinical
investigations
Sponsors
(& manufacturers)
description of:
investigational
device,
comparator,
purpose of CI,
status of CI
2.
Registrierungs-
Datenbank
Umfangreiche
Informationen
zu
Hersteller n,
Importeuren
und Produkten
Kapitel VI Anhänge XIII und XIV
Klinische Bewertung- Lifecycle-Prozess
Concept
Clinical evaluation and PMCF process
PrototypePre
clinicalClinical
Manu-
facturingMarketing Use
Obso-
lesence
Concept PrototypeManu-
facturingMarketing Use
Obso-
lesence
Risk management
Klinische Bewertung
Jetzt als lifecycle Process definiert, der schon in frühester Designphase erste
Überlegungen und Maßnahmen vom Hersteller erfordert.
PART A: CLINICAL EVALUATION
1. To plan, continuously conduct and document a clinical evaluation, a
manufacturer shall establish :
a. establish and update a clinical evaluation plan, which should include at least:
- an identifyication of the general safety and performance requirements that
require support from relevant clinical data;
- a specification of the intended use(s) of the device;
- an clear indication of specified target groups with clear indications and
contraindications;
- a detailed description of intended clinical benefits to patients with
meaningful and specified clinical outcome parameters;
- a specification of methods to be used for examination of qualitative and
quantitative aspects of clinical safety with clear reference to the
determination of residual risks and side effects;
Klinische Prüfung Klasse III Produkte und Implantate
Die rückläufige Zahl von klinischen Prüfungen ist ein Indikator, dass
die bereits eingeschränkte Möglichkeit auf äquivalente klinische
Daten zu verweisen, von Herstellern und BS missbraucht wird.
-2a. In the case of implantable devices and devices falling within
class III, clinical investigations shall be performed except if the
device has been designed by modifications of a device already
marketed by the same manufacturer if the device modifications has
been scientifically demonstrated by the manufacturer and accepted
by the Nnotified Bbody as being equivalent in accordance to section
A Annex XIII, to the marketed device
-and the clinical investigation is sufficient to demonstrate conformity
with the relevant safety and performance requirements.
-In this case the Notified Body shall check that the PMCF plan is
appropriate and includes post market studies to demonstrate the
safety and performance of the device.
Qualitätsmanagementsystem
1. Anforderungen an das QMS (insgesamt welche Prozesse müssen mindestens im Unternehmen implementiert werden) werden relativ konkret im Gesetzestext vorgegeben.
2. Neue (?) Prozesse:
1. Klinische Bewertung
2. Risikomanagement
3. Postmarketsurveillance, Post market Clinical Follow-UP
4. UDI …..
5. Aufgaben im Zusammenhang mit EU Vigilanzsystem
6. …
7. …
3. ISO 13485 muss mittelfristig geändert werden oder es wird eine EU-GMP VO geben.
Benannte Stellen
detaillierte strenge Anforderungen an
Kompetenz, Ausstattung, Verfahren etc. ( z.B.
unangekündigte Audits, Rotation von Auditoren.)
Anforderungen an die Benennenden Behörden
Neues Benennungsverfahren (Einholung einer
unabhängigen qualifizierten Zweitmeinung)
„klinische Überwachung“ der benannten Stellen
Beispiele für schlechte oder gar fehlende
Einzelregelungen die vor Verabschiedung
der VO noch korrigiert werden müssten
1. Infrastruktur für produktspezifische Anforderungen an
MP und an deren klinische Bewertung/Prüfung
2. Scrutinyverfahren
3. Übergangsvorschriften/Bestandschutz
4. Definitionen, Klassifizierung
Fehlende Infrastruktur für produkt-
spezifische Anforderungen
Fehlende Infrastruktur zur schnellen Entwicklung von produkt-spezifische
Anforderungen
Problem: Hersteller und Benannte Stellen akzeptieren ein unterschiedlich
hohes Niveau bei der der klinischen Bewertung/Prüfung.
Lösung: Sowohl bei den Arzneimitteln als auch bei der FDA war die Lösung
dieses Problems die Einführung produktspezifischer Anforderungen an die
klinische Bewertung und Prüfung von Medizinprodukten (bzw. Arzneimitteln).
Diese Leitlinien oder Common Specification (CS) müssen der Maßstab für die
Hersteller, Benannten Stellen und Behörden werden. Sie sind der Schlüssel für
eine messbare und nachhaltige Verbesserung der Patienten-sicherheit und für
ein einheitlich hohes Marktzugangniveau.
Entwürfe: Es fehlen geeignete Mechanismen bzw. eine Infrastruktur mit der
diese CS/Leitfäden entwickelt werden könnten. Die Verantwortlichkeit bleibt
ungeklärt und die für die Erarbeitung notwendigen Ressourcen fehlen.
Definitionen und Klassifizierung
Es fehlt die im Zusammenhang mit der geänderten Definition eines
Medizinproduktes notwendige Softwaredefinition. Das könnte z.B. dazu
führen, dass zukünftig viele derzeit noch als MP in Verkehr gebrachte
"medizinische Apps" keine Medizinprodukte mehr wären und die
Anforderungen an die Sicherheit und Leistungsfähigkeit nicht erfüllen
müssten.
In Regel 6-7 von Anhang VII werden bei konsequenter Auslegung
des KOM Vorschlages alle chirurgisch invasiven Produkte zu Klasse IIb
und III Produkten.
Wiederverwendbare chirurgische Instrumente werden
höherklassifiziert, was mit erheblichen Kosten verbunden ist, obwohl es
bisher keine Erkenntnisse über Sicherheitsprobleme gibt.
Zahnspangen, Zahnfüllungen werden
Scrutiny – nur Auszug der Bedenken
Die vorgeschlagene Ausgestaltung des Verfahren erfordert die Schaffung eines komplexen Netzwerkes von klinischen Expertenpanels.
Zu erwarten sind mehre hundert Bewertungen durch die Expertengremien pro Jahr im "Nebenjob" (im Vergleich zu den Zahlen mit dem Pre-Market- Approval (PMA) in den USA die etwa 40-50 Bewertungen bei durchschnittlich 266 Tagen schaffen).
Die Bewertungsaufgabe und die Prüfungskriterien durch die Expertengremien sind nicht klar genug definiert Z.B. sind level ofclinical evidence, consistency of the intended purpose, risk-benefit determination kurzfristig eingeführte Kriterien, die sinnvolle Prüfungen durch das Expertenpanel in Frage stellen.
Das Expertenpanel ist mehr oder minder frei, wann und ob es tätig wird. Dieses "Zufallsprinzip" wirkt diskriminierend gegenüber den ausgewählten Firmen die das Verfahren trifft.
Die Finanzierung ist nicht geklärt. Wenn innovative Firmen für den Unterhalt und das Tätigwerden eines Expertenpanels bezahlen sollen, ist das gerade für Start-ups oder KMU eine erhebliche und innovationsfeindliche Belastung.
Fehlende und ungenügende Übergangsvorschriften (Kapitel X)
Viele Produkte (z.B. Operationsbestecke oder stoffliche (ingestive)
Medizinprodukte oder Produkte mit Nanomaterialien werden höhergestuft
(Sicherheitsprobleme nicht bekannt). Z.Zt. gibt es aber keine
Übergangsvorschriften. Folge: Beim Wirksamwerden der Verordnung müssen
solche Produkte zunächst vom Markt, bis sie (z.B. nach Durchführung von
klinischen Studien) ein neues Konformitätsbewertungsverfahren erfolgreich
durchlaufen haben. BS werden frühestens nach einer erneuten Benennung tätig
werden können.
Der fehlende Bestandsschutz würde zu ähnlichen Problemen führen, da z.B. für
Klasse III Produkte und Implantate klinische Prüfungen nachgeholt werden
müssten und/oder das Scrutiny-verfahren durchlaufen müssten , um diese
Produkte wieder ordnungsgemäß auf den Markt bringen zu dürfen.
Eine zumindest mehre Monate andauernde Unterversorgung würde auch drohen
wenn z.B. eine benannte Stelle ihre Benennung verliert oder die Benennung
ausgesetzt wird, da die Texte kein entsprechendes praktikables Verfahren für
diesen Fall beschreiben.
Änderungen der Grundlegenden
Anforderungen
KOM hatte das Prinzip der konstruktiven (integrierten) Sicherheit durch „neuartiges“ Risikomanagement ersetzt
eliminate risks as far as possible
Provide training to users
Jetzt: Rückkehr zum Prinzip dr konstruktiven Sicherheir und „ reduce risk as long as it is not adversly effecting the benefit-risk ratio“
Medizinprodukte müssen ein Symbol tragen aus dem hervorgeht, dass es sich um ein Medizinprodukt handelt
Medizinprodukte die in Kontakt mit Menschen kommen und CMR Stoffen mit einer Konzentration über 0.1 % enthalten müssen als kanzerogen, mutagen, fruchtbarkeitsschädigend und endokrin wirkend gekennzeichnet werden. Egal ob diese Stoffe aus dem Produkt austreten und in den Patienten oder Anwender gelangen könnte.
MP müssen in jedem Fall hermetisch dicht sein (ingress of substances)
11. Augsburger Forum für Medizinprodukterecht
Aktuelle Aspekte der Reform des
EU-Medizinprodukterechts
Dr. Matthias Neumann
Referat 119 Medizinproduktesicherheit
Bundesministerium für Gesundheit
