Unterschiede bei der Rücklagen- und Schuldenpolitik des Staates und der Gemeinden

Unterschiede bei der Rücklagen- und Schuldenpolitik des Staates und der GemeindenAuthor(s): Rudolf StuckenSource: FinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 20, H. 1 (1959/60), pp. 93-101Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40909374 .

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Unterschiede bei der Riicklagen- und Schuldenpolitik des Staates und der Gemeinden

von

Rudolf Stucken

DaB es bei der Anwendung finanzwirtschaftlicher MaBnahmen seitens des Staates einerseits und seitens der Gemeinden andererseits und ihren Aus- wirkungen Unterschiede gibt, ist ein Tatbestand, der in der Literatur kaum zur Geltung kommt. DaB die Riicklagenpolitik des Staates und die Ruck- lagenpolitik der Gemeinden und ferner die Schuldenpolitik des Staates und die Schuldenpolitik der Gemeinden unterschiedliche Auswirkungen auf die Finanzfuhrung und die Volkswirtschaft als Ganzes haben, ist etwas, was zu- mindest noch nicht ,,lehrbuchreif" geworden ist, denn wie ware es sonst zu erklaren, daB man weder in dem umfassenden Werk liber den Kommunalkredit von Egon Barocka1, noch in dem einschlagigen dritten Bande des Hand- buches der kommunalen Wissenschaft und Praxis 2, noch - mit Ausnahme einiger Hinweise - in Musgraves ,,Theorie der offentlichen Schuld" im Hand- buch der Finanz wissenschaft 3, noch in Hollers Lehrbuch ,,Finanzpolitik"4 etwas dariiber erfahrt. Und dabei scheinen mir die Unterschiede so ein- schneidend zu sein, daB das, was sich bei den Gemeinden bewahrt, noch lange nicht fur den Staat geeignet zu sein braucht, und das, was der Staat in bestimmten Lagen tun sollte, um einen bestimmten Effekt zu erzielen, moglicherweise von den Gemeinden entweder iiberhaupt nicht oder nicht mit gleichgerichtetem Effekt getan werden kann. Diesen Unterschieden bei der Riicklagen- und Schuldenpolitik des Staates und der Gemeinden soil dieser Beitrag gewidmet sein.

Riicklagen haben sich bei der Haushaltsfiihrung der Kommunen glan- zend bewahrt als ein Mittel, um AusgabenstoBe abzufangen und die Schuld- aufnahme in engeren Grenzen zu halten 5. Von einer gleichen Bewahrung im

1 Egon Barocka, Kommunalkredit und kommunale Finanzwirtschafb, Frank- furt a. M. 1958.

2 Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, dritter Band : Kom- munale Finanzen und kommunale Wirtschaft, Berlin- Gottingen-Heidelberg 1959. 3 Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., III.Band, Tubingen 1958, S.68 ff. * nemz nauer, x inanzpoiitiK, ruomgen una z<uricn iyo/. ° n.ine einarmgliche Joehandlung des gemeindlichen Kucklagenproblems bietet



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Rahmen des Staatshaushaltes kann nicht die Rede sein. Noch sind ja der Versuch des Bundesfinanzministers Fritz Schdffer, mittels Bildung einer Riicklage einen Ausgleich zu schaffen zwischen den Jahren geringerer Wehr- ausgaben und den nachfolgenden Jahren erwartungsgemaB hoherer Wehraus- gaben, und das Scheitern dieses Versuches in der Erinnerung aller Beteilig- ten 1. Bei diesem Versuch handelte es sich bekanntlich nicht um eine Lappalie, sondern um die Bildung einer Riicklage in Hohe von rund 7 Milliarden DM, des sogenannten ,,Juliustunnes", und das in wenigen Jahren nach der Wah- rungsreform und der Schaffung der Bundesrepublik! Die Bildung solcher Uberschusse im Bundeshaushalt hat die Welt fast ebenso in Erstaunen ver- setzt wie der gleichzeitige Wirtschaftsaufschwung, das sogenannte Wirt- schaftswunder, und die Deviseniiberschusse der Bundesrepublik. Die Aus- wirkungen im Innern waren weniger erfreulich. Geld in der Tasche und Geld auf der Bank machen ausgabefreudig; das gilt anscheinend nicht nur im privaten Haushalt, sondern auch in dem des Staates. ,,Kassenabundanz fuhrt zur Ausgabenopulenz" lautet ein viel gebrauchtes Schlagwort. Parteien und Interessentenverbande wetteiferten in der Aufstellung immer weiter- gehender Ausgabenwiinsche, und was an Mehrausgaben beantragt und auch durchgesetzt wurde, ging in die Milliarden DM; und zwar handelt es sich dabei vielfach nicht um einmalige, sondern um wiederkehrende Ausgaben. Der Finanzminister ist im parlamentarisch-demokratischen Spiel anscheinend um so schwacher, je voller seine Kassen sind; unter den Bedingungen, wie sie in der deutschen Bundesrepublik nun einmal gegeben sind, kann der Bundes- finanzminister sich der Wunsche auf Ausgabeerhohungen offensichtlich nur mit Erfolg erwehren, wenn er auf den Zwang zur Steuererhohung hinweisen kann, der mit der Erfiillung der Ausgabewiinsche verbunden ware ; das aber heiBt: ,,Finanzfuhrung am Rande des Defizits", Verzicht auf Riicklagen im Stile des ,,Jiiliusturmes".

Man konnte nun allerdings die Frage aufwerfen, ob die Dinge beim Staat im parlamentarisch-demokratischen Spiel immer so laufen miissen, wie sie in der Bundesrepublik gelaufen sind. Vielleicht konnte der Verlauf in alten Demokratien ein anderer sein, besonders wenn das Parlament sich selbst des Rechtes begeben hatte, ausgabenerhohende Antrage zu stellen, wie das in England der Fall ist. Es bliebe dann die Frage, ob der Finanzminister bei seinem Bestreben nach Riicklagenbildung die Unterstiitzung seiner Minister- kollegen findet oder ob voile Kassen ihm auch die Position im Kampf gegen die Ausgabe wunsche der Ressortminister schwachen.

Die Riicklagenbildung bei den Kommunen, deren positive Leistungen wir oben bereits kurz gestreift haben, beruht vielfach auf gesetzlichem Zwang, oder sie wird von den Aufsichtsbehorden vorgeschrieben. Dariiber hinaus sind dank der raumlichen und personellen Beschrankung der Kommunen die Verhaltnisse im allgemeinen viel besser iibersehbar, die Folgen dieses oder

Horrt Dietrich, Die Riicklagen bei den Gebietskorperschaften, Erlanger Dissertation 1953.

1 Eingehend wird dieser Vorgang vom Verfasser behandelt in einem iieitrag in der italienischen Zeitechrift ,,Rivista Bancaria"; der Beitrag ist im Erscheinen be- griffen.



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jenes Verhaltens treten viel mehr hervor, als das beim Staat der Fall ist - alles Griinde, urn das Vorhandensein von Riicklagen nicht zum AnlaB fur eine Ausgabenmehrung werden zu lassen.

Von wissenschaftlicher Seite, besonders von den Wissenschaftlichen Bei- raten beim Bundesfinanz- und Bundeswirtschaftsministerium, sind vornehmlich die volkswirtschaftlichen Wirkungen der Bildung und Verwendung von Riicklagen betont worden. Und hier kommen wir an einen zweiten wesentlichen Unterschied zwischen der Riicklagenbildung des Staates und der Ge- meinden. Die Bildung von Riicklagen aus laufenden Einnahmen offentlicher Korperschaften wirkt konjunkturhemmend, die Verwendung von Riicklagen konjunkturankurbelnd. Angesichts der Vielzahl von Gemeinden - wir haben in der Bundesrepublik Deutschland rund 24 000 Gemeinden - ist auf gemeindlicher Ebene weitgehend damit zu rechnen, daB sich Riicklagenbildung und Riicklagenverwendung gegenseitig kompensieren und daB es zu einem wesentlichen Uberwiegen der Riicklagenverwendung iiber die Riicklagen- bildung nur in Zeiten schlechter Konjunktur kommt, sofern namlich dann die Gemeinden ihre Riicklagen planmaBig einsetzen, um der Konjunktur wieder einen Auftrieb zu geben. Zu Zeiten eines starken Aufschwunges, wenn eine tTberhitzung der Konjunktur droht, ist auf gemeindlicher Ebene mit einem nennenswerten Uberwiegen der Riicklagenverwendung nicht zu rechnen. Ganz anders beim Staat; bei ihm macht sich das Gesetz der groBen Zahl nicht ausgleichend bemerkbar. Gehen wir davon aus, daB die Bildung von Riicklagen auf einen bestimmten Ausgabezweck zugeschnitten ist, so ist nicht damit zu rechnen, daB die Bildung der Riicklagen und ihre Verwendung sich sinnvoll den konjunkturpolitischen Zielsetzungen unterordnen lassen. Die Erfiillung einer Aufgabe wie desWehraufbaues laBt sich nicht zeitlich der Konjunkturpolitik anpassen, man kann damit nicht jahrelang warten, weil schon Hochkonjunktur herrscht, und man kann wahrscheinlich auch die Ausgaben nicht zeitlich zusammendrangen, d. h. Ausgaben, die fur spater geplant sind, zeitlich vorziehen, wenn die Konjunktur zu wiinschen iibrig laBt. Unter diesen Umstanden ist es jederzeit moglich, daB beim Staat eine Riicklagenbildung und eine Riicklagenverwendung, und dazu beides mit recht massiven Betragen, unter konjunkturpolitischen Gesichtspunkten zur Unzeit stattfinden. Und dieser Nachteil wird nun bei den besonderen institu- tionellen Bedingungen, wie sie in der Bundesrepublik herrschen, noch ver- starkt. Es handelt sich um Folgendes:

In der Bundesrepublik Deutschland herrscht das Dogma - eine sinn- volle Begriindung fiir die These gibt es nicht -, daB der Staat seine Kassen- reserven bei der Notenbank zu halten habe. Fur die Gemeinden gibt es eine solche Bindung nicht. Wenn nun eine Riicklagenverwendung in bestimmter Hohe beim Staat stattfindet, dann flieBen bei Verausgabung dieser Betrage im Inland den Kreditbanken in gleicher Hohe Notenbankguthaben zu, womit die Barreserven der Kreditbanken erhoht werden, was ihnen einen Spielraum fiir zusatzliche Kreditschopfung schafft. Purch diese Liquiditatserhohung bei den Kreditbanken wird sogar moglicherweise eine Lage geschaffen, in der die Notenbank die Herrschaft iiber die Geldschopfung der Kreditbanken verliert. Bei einer Riicklagenverwendung der Gemeinden, die auch bisher



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schon ihre Kassenreserven bei den Kreditbanken hielten, kann von einer solchen Liquiditatserhohung fur die Kreditbanken keine Rede sein.

Wir konnen also zusammenfassend sagen, daB finanzpolitisch und volks- wirtschaftspolitisch die Riicklagenbildung und Rticklagenverwendung beim Stoat eine fragwiirdige Angelegenheit ist, ein Mittel der Fiihrung des staatlichen Haushaltes, von dem nur mit aller gebotenen Vorsicht Gebrauch gemacht werden sollte; dagegen ist die Rucklagenbildung und Rticklagenver- wendung bei den Gemeinden ein bewahrtes Mittel, um die Ordnung des Haus- haltes zu sichern, das zugleich den Gemeinden ermoglicht, bei geballtem An- satz der Riicklagenbetrage im Konjunkturabschwung sinnvoll zur Konjunk- turverbesserung mitzuwirken.

Allerdings miissen wir die Aussagen iiber die staatliche Riicklagenpolitik, insoweit die volkswirtschaftlichen Auswirkungen in Frage kommen, doch noch in mehreren Beziehungen einschranken. Die konjunkturankurbelnde Wirkung tritt im Inland ja nur insoweit ein, als die Riicklagenbetrage im In- land verausgabt werden. Demgegeniiber ist daran zu denken, dafi die Veraus- gabung im Ausland stattfinden kann, also beispielsweise Wehrmachtsaus- riistung im Ausland gekauft wird. Ferner besteht die Moglichkeit, daB man sich auch einmal in der Bundesrepublik von dem Dogma lost, daB der Staat seine Kassenreserven bei der Notenbank zu halten habe, wodurch die konjunk- turellenWirkungen einer staatlichen Verausgabung von Riicklagen wesentlich abgeschwacht wiirden. Und schlieBlich kann man auch von einer Riicklagen- politik als Mittel der Konjunkturpolitik ausgehen, was besonders dann gegeben ist. wenn die Riicklagen nicht fiir einen ganz bestimmten Ausgabe- zweck gebildet werden, sondern in der Zeit guter Konjunktur angesammelt werden, um dem Staat im Falle des Konjunkturruckganges und der Stockung die Moglichkeit zu erhohter Aktivitat zu sichern. Was die durch groBe Kas- senbestande entfachte Ausgabenfreudigkeit anbetrifft, so ist denkbar, daB eine junge Demokratie, wie wir sie in der Bundesrepublik haben, allmahlich in das Stadium einer groBeren Reife einmiindet und daB dann nicht mehr in der bisherigen primitiven Art auf hohere Kassenbestande reagiert wird ; eine Veranderung der Verhaltensweise schafft eine neue Bedingung, und dem wird sich die Lehre dann anzupassen haben.

Vielleicht noch einschneidender als die Unterschiede bei der Riicklagen- politik sind die Unterschiede bei der Schuldenpolitik des Staates und der Ge- meinden. Die Gemeinden sind, verglichen mit dem Staat, raumlich und personell beschrankt - Gebiet und Bevolkerung von 24 000 Gemeinden bil- den zusammen Gebiet und Bevolkerung der Bundesrepublik Deutschland -, daraus ergeben sich Folgen fiir die Technik und den Ort der Schuldaufnahme, fur die Bedeutung des Gesichtspunktes der Tragbarkeit von Schulden und des Liquiditatsgesichtspunktes sowie in Zusammenhang hiermit fiir die Mog- lichkeit konjunkturpolitischer Wirksamkeit gemeindlicher Schuldenpolitik.

Zunachst einige Bemerkungen zur Frage der Technik der Schuldauf- nahme.

Wir sind daran gewohnt, daB der Staat mittel- und langfristige Kredite durch Emission von Effekten aufnimmt, bei denen er selbst als Schuldner nguriert. Bei den Gemeinden bildet dies die Ausnahme, nur bei einzelnen



Unter8chiede bei der Riicklagen- und Schuldenpolitilc 97

groBen Stadten sind die Anleihebetrage groB genug, um eine solche Emission lohnend zu machen. Denn die Emission von Effekten ist mit besonderen Kosten verbunden, die bei kleinen Emissionen relativ hoch sind - Kosten der Werbung, des Druckes der Stiicke und der Borseneinfiihrung -, wahrend der Laufzeit kommen die Kosten der Kursregulierung, der Auslosung usw. hinzu, und kleine Anleihen haben im allgemeinen einen schlechteren Kurs als gro- Bere. Aus diesen Griinden hat es sich eingebiirgert, daB Gemeinden mittel- und langfristige Kredite bei Versicherungstragern, Sparkassen oder anderen Bankinstituten gegen Schuldschein aufnehmen. Bei einem besonderen Typus von Banken, namlich den Schuldverschreibungsinstituten, werden die An- leihebediirfnisse fiir eine groBere Zahl von Gemeinden zusammengefaBt und zur Grundlage einer Emission von Effekten gemacht, aus denen unmittelbar die betreffende Bank verpflichtet ist, wobei jedoch die Forderungen der Bank gegen die einzelnen Kommunen als besondere Deckung fiir die Effektenglau- biger dienen. So wird es erklarlich, daB wir in den Borsenkurszetteln kaum gemeindliche Anleihen, wohl aber sogenannte ,,Kommunalobligationen" von Hypothekenbanken und anderen Schuldverschreibungsinstituten finden.

Wie Musgrave1 richtig vermerkt, handelt es sich bei der Schuldauf- nahme der lokalen Gebietskorperschaften in der Regel um eine ,,auBere" Verschuldung, d. h. die Finanzierung erfolgt von auBen her in den raumlichen Bereich der kreditnehmenden Gebietskorperschaft hinein. Insoweit ahnelt die Kreditnahme der Gemeinden in der Regel dem relativ seltenen Vorgang der Kreditnahme im Ausland durch den Staat. Die Tatsache, daB es sich um eine auBere Verschuldung handelt, lost eine Reihe besonderer Probleme so- wohl in der Zeit der Kreditnahme als auch in der spateren Zeit der Verzin- sung und Riickzahlung des Kredites aus ; wir wollen uns hier jedoch mit dieser Andeutung begniigen, ohne die Konsequenzen im einzelnen zu behandeln. Immerhin sei erwahnt, daB der Charakter als ,,auBere" Schuld auch fiir den nachsten Punkt, namlich fiir die Tragbarkeit der Schulden, nicht ohne Bedeu- tung ist, denn die Auf bringung und Auskehrung der Zinsen und Tilgungsbe- trage stellt bei innerer Verschuldung ja vornehmlich eine Umverteilung von Einkommen, bei auBerer Verschuldung aber eine Minderung der in dem be- treffenden Bereich verfiigbaren Einkommen dar.

Der Gesichtspunkt der Tragbarkeit von Schulden ist im Rahmen des Haushaltes mehr in den Hintergrund getreten auf Grund der Erfahrungen, die mit riesenhafter Kriegsverschuldung in den verschiedensten Staaten gemacht worden sind2. Ich habe mich genotigt gesehen zuzugeben, daB auf Grund dieser Erfahrungen die in weiter zuriickliegenden Jahren von mir her- ausgearbeiteten Deckungsgrundsatze 3 fiir den Staat zu eng seien und daB deshalb der Staat im Dienste besonderer Zielsetzungen, z. B. zwecks Herbei- fiihrung oder Erhaltung der Vollbeschaftigung, mit der Schuldaufnahme iiber

1 A. a. O. S. 79 f. 2 Rudolf Stucken und Walter Sies, Finanzwissenschaftliche Deckungsgrundsatze

und konjunkturpolitische Postulate, Finanzarchiv NF 12. Bd. 1951, S. 626 ff. 3 Grundsatze tur die Anleihepolitik, Archiv fiir Sozialwissenschaft und Sozial- politik, 57. Bd. 1927, S. 746 ff. ; Kredit als finanzwirtschaftliches Deckungsmittel, Finanzarchiv NF 5. Bd., S. 553 ff.

7 Finanzarchiv N. F. 20. Heft 1



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die in den Deckungsgrundsatzen enthaltenen ,,sicheren" Falle hinausgehen konne. Die Erfahrung hat uns gelehrt, daB es auf der staatlichen Ebene Mog- lichkeiten fur die Erhohung der Steuereinnahmen und damit auch fiir die Erfiillung von Schuldverpflichtungen gibt, die in der Vergangenheit niemals erwartet worden sind, so daB weniger die Unmoglichkeit als die mangelnde Bereitschaft, die notwendigen Steuern aufzubringen, zu unerwiinschten Fol- gen gefiihrt hat. Und diese unerwiinschten Folgen pflegen, soweit der Staat in Frage kommt, weniger in einer Einstellung der Zahlungen als vielmehr in einer Geldentwertung oder aber in gesetzlichen MaBnahmen zu bestehen, die wegen der Identitat von Schuldner und Gesetzgeber einen fatalen Charakter haben.

Wenn wir hier bestreiten, dafi dem Gesichtspunkt der Tragbarkeit fiir die staatliche Schuldenpolitik entscheidende Bedeutung zukomme, wollen wir damit keinen Freibrief fiir staatliche Schulden zur Deckung staatlicher Ausgaben aus- stellen ; denn es bleibt immerhin die Frage nach sinnvoller Verteilung der Steuerlast in der Zeit, also auf Gegenwart und Zukunft, wobei neben volkswirtschafblichen Gesichtspunkten auch Gerechtigkeitsvorstellungen ins Spiel kommen.

Die Lage ist bei den Gemeinden wegen ihrer raumlichen und personellen und, das konnen wir hier hinzufiigen, auch wegen ihrer rechtlichen Begren- zung eine andere. Der Staat kann tatsachlich bei sich eine hohere Steuerbe- lastung verwirklichen, die iiber die der Nachbarstaaten hinausgeht, ohne daB deshalb ein nennenswerter Teil seiner Burger in die Staaten mit geringerer Belastung abwandert ; die Volkswirtschaft vermag sich in der Kegel auch auf die hohere Steuerbelastung einzustellen, so daB trotz der Hohe der Steuer- belastung ein stetiges Wirtschaftswachstum Platz greiffc. Der Staat hat insbesondere auch bei der Erhohung seiner Steuereinnahmen relativ breite Wahlmoglichkeiten, in welcherWeise er diese erhohten Steuereinnahmen aufbringen will. Und bei zeitweiligen Aufbringungsschwierigkeiten kann der Staat, selbst bei formell selbstandigen Notenbanken, mit der Hilfe seiner Notenbank rechnen, so daB jedenfalls solche zeitweiligen Schwierigkeiten ohne Zahlungsstockung iiberwunden werden. Bei den Gemeinden hingegen sind diese Bedingungen iiberhaupt nicht oder in wesentlich geringerem MaB gegeben. Bei ihnen muB die Moglichkeit der Abwanderung von Steuersubjek- ten und Steuerobjekten im Falle einer iiber diejenige anderer Gemeinden hinausgehenden Steuerbelastung sehr wohl in Rechnung gestellt werden. Und wenn selbst wegen mancherlei Hemmungen die vorhandenen Steuersubjekte und -objekte nicht abwandern, so ist bei relativ hoher Besteuerung doch mit geringerer Zuwanderung von solchen zu rechnen, und vor allem konnen sich die dort befindlichen Objekte, z. B. gewerbliche Betriebe, angesichts der durch die Hohe der Besteuerung gegebenen Verschlechterung der Konkur- renzbedingungen weniger entfalten. Wenn es also auch nicht notwendig zu einer Schrumpfung solcher Gemeinden kommt oder eine solche Schrumpfung in der Kegel in engen Grenzen bleibt, ist doch jedenfalls derWachstumspro- zeQ gefahrdet. Diese ungewollten Steuerwirkungen drohen urn so mehr, als die Gemeinden keine groBen Wahlmoglichkeiten haben, wie sie die notwendigen Steuereinnahmen aufbringen, denn sie sind ja auch rechtlich begrenzt. Bei zeitweiligen Schwierigkeiten steht den schuldenbelasteten Gemeinden die



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Notenbank nicht so zur Verfiigung, wie das beim Staat der Fall ist - Staat und Notenbank liegen auf gleicher Ebene, nicht aber Gemeinde und Noten- bank.

Unter diesen Umstanden miissen wir bei den Oemeinden tatsachlich eine begrenzte Fahigkeit, in der Gegenwart kontrahierten Schuldverpflichtungen in der Zukunft nachzukommen, unterstellen. Und diesem Tatbestand kommt nun deshalb eine besondere Bedeutung zu, weil eine Zahlungsstockung bei einzelnen Gemeinden iiber die unmittelbar betroffenen Gemeinden hinaus- wirkt und moglicherweise alien Gemeinden den Kredit abschneidet. Ange- sichts der bei den Gemeinden gegebenen relativ engen Moglichkeiten zur Er- hohung der Steuereinnahmen und angesichts der weitgreifenden Folgen von Zahlungsstockungen einzelner Gemeinden haben wir die Forderung auf- gestellt, daB die Gemeinden bei ihrer Kreditnahme sich an die ,,sicheren" Falle halten sollen und daB sie, wenn sie nicht im Rahmen der ,,sicheren" Falle konjunkturpolitisch zu wirken vermogen, sich einer konjunkturpolitisch orientierten Schuldenpolitik enthalten sollen. Der Gesichtspunkt der Tragbarkeit hat bei ihnen, anders als beim Staat, eine entscheidende Be- deutung.

Ebenso wie dem Gesichtspunkt der Tragbarkeit der Schuldenbelastung bei den Gemeinden eine ganz andere Bedeutung zukommt als beim Staat, ist dies auch bei dem Gesichtspunkt der Liquiditdt der Fall. Auch hierbei ist daran zu denken, daB der Staat als der weiteste Verband, der den Bereich der ganzen Volkswirtschaft umfaBt - beim Bundesstaat haben wir hierbei den Gesamtstaat, nicht die Gliedstaaten im Auge -, im Notfalle der Mitwirkung der Notenbank gewiB sein kann, sei es, daB bei der Notenbank genommene kurzfristige Kredite bei Falligkeit verlangert oder durch neue Kredite ersetzt werden, sei es, daB bei Falligwerden von mittel- und langfristigen Krediten, die der Staat aus seinen laufenden Einnahmen nicht einzulosen vermag, seitens der Notenbank Hilfestellung gewahrt wird. Wir brauchen hierbei ja nur an das zu denken, was sich fortlaufend in England und den Vereinigten Staaten von Amerika abspielt. Wenn die Bundesrepublik Deutschland in den vergangenen Jahren auf eine solche Hilfstellung der Bank Deutscher Lander bzw. der Bundesbank nicht angewiesen war, so heiBt das nicht, daB sie ihm im Bedarfsfalle nicht gewahrt werden wiirde. Wollte man das Liquiditats- prinzip, das besagt, daB Kredite nur mit solchen Falligkeiten genommen werden durfen, daB sie bei Falligkeit aus laufenden Einnahmen zuriickgezahlt werden konnen, auf den Staat anwenden, so wiirde es schlechthin fraglich, ob Staat und Notenbank zusammen denjenigen Aufgaben gerecht werden konnen, die ihnen in der modernen Volkswirtschaft gestellt sind. Vor allem wiirden sie dann voraussichtlich ihrer konjunkturpolitischen Aufgabe gegen- tiber versagen. Man wende hiergegen nicht ein, daB dann der Inflation Tiir und Tor geoffhet seien: Noch ist ja die Notenbank, sofern ihr neben der Dis- kontpolitik auch die Mindestreserven- und die Offenmarktpolitik zur Ver- fiigung steht, bei einer solchen Hilfstellung nicht vollig machtlos ; und wenn diese Mittel nicht ausreichen, um der Notenbank die Herrschaft iiber die Geldschopfung zu sichern, so gibt es ja noch das Mittel der ,,Persuasion", um ein Verhalten der Kreditbanken zu erreichen, das den geldpolitischen Ziel-

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setzungen entspricht. DaB von diesem Mittel in der Bundesrepublik bisher kaum Gebrauch gemacht worden ist, besagt nicht, daB es im Bedarfsfalle nicht auch in ihr zur Anwendung gebracht werden kann.

Wir haben schon festgestellt, daB die Gemeinden und die Notenbank nicht auf derselben Ebene liegen. Es ware vollig falsch, wollten die Gemein- den sich darauf verlassen, daB ihnen im Bedarfsfalle die Hilfe der Notenbank zur Verfiigung stehen wiirde. Andere Bankinstitute, die den Gemeinden naherstehen, mogen grundsatzlich zu Hilfestellungen bereit sein, sofern bei Gemeinden eine voriibergehende Klemme eintritt, aber selbstverstandlich sind ihrer Hilfe Grenzen gesetzt, weil sie selbst den Liquiditatsgesichtspunkt nicht auBer acht lassen diirfen. So muB fiir die Gemeinden die Forderung aufrechterhalten werden, die man einstmals auch an den Staat stellte, namlich daB keine kurzfristigen Kredite genommen werden diirfen, wenn sie nur in langen Fristen zuriickgezahlt werden konnen. Eine solche Forderung ist fiir die Gemeinden selbstverstandlich fatal, solange es sich um eine Volkswirt- schaft handelt, in der zwar kurzfristiger Kredit reichlich, langfristiger Kredit jedoch nur beschrankt zur Verfiigung steht. Immerhin mogen dann noch mittelfristige Kredite fiir langfristige Investitionen in gewissem Umfang brauchbar sein, namlich insoweit sich die Riickzahlung aus laufenden Mitteln durch zeitweilige Unterlassung von Investitionen und Zuriickstellung sonsti- ger Ausgaben ermoglichen laBt.

Wenn wir nun die hier fiir die gemeindliche Schuldenpolitik vertretenen Lehren, namlich 1. Beschrankung der Kreditnahme auf die sicheren Falle und 2. Beachtung des Liquiditatsgesichtspunktes, ins Auge fassen, dann kommen wir zu dem Ergebnis, daB fiir eine konjunkturpolitisch orientierte Schulden- politik der Gemeinden wenig Raum ist. Konjunkturpolitisch vermogen Ge- meinden zunachst einmal zu wirken im Rahmen ihrer Riicklagenpolitik, namlich durch Riicklagenverwendung in Zeiten der Minderbeschaftigung. Im Rahmen der Schuldenpolitik ist daran zu denken, daB Gemeinden Aus- gaben, fur welche Kreditdeckung als zulassig zu bezeichnen ist, soweit es sich also um die ,,sicheren" Falle fiir die Kreditnahme handelt, moglichst auf Zeiten schlechterer Konjunktur und geringerer Beschaftigung verlagern, um so die Gesamtnachfrage nach Giitern in solchen Zeiten zu heben. Allerdings ist dann noch die Frage aufzuwerfen, ob eine solche Ausgabenbetatigung und eine adaquate Kreditdeckung auch tatsachlich die angestrebten kon- junkturpolitischenWirkungen - wenigstens der Richtung nach - hervorrufen. Hierbei kommt der Tatbestand zum Tragen, daB Gemeinden in Verfolgung des Liquiditatsgesichtspunktes langfristige Kredite nehmen miissen, sofern sie die Kredite nur in langen Fristen aus laufenden Einnahmen zu tilgen vermogen. Damit stehen wir vor der Frage, ob Mehrausgaben, die zu ihrer Finanzierung langfristiger Kredite bedurfen, iiberhaupt geeignet sind, konjunkturankurbelnd zu wirken1.

Bei der Beantwortung dieser Frage konnen wir auf die von uns ent- wickelte Lehre von der SpaUung des Kreditmarktes zuriickgreifen a. Wir spre-

1 Vgl. vom Verfasser, Le dencit budgetaire et son tinancement, Kevue de Soienoe Financiere, 1957, S. 189 ff.

« Geld und Kredit, 2. Aufl., Tubingen 1957, S. 132 ff.



Unterschiede bei der Riicklagen- und Schuldenpolitik 101

chen von einem ,,gespaltenen Kreditmarkt", wenn weder Nichtbankenwirt- schaftssubjekte kurzfristige Kredite in Anspruch nehmen, um langfristige Kredite - z. B. durch Kauf langfristiger Anleihen - zu gewahren, noch Ban- ken bereit sind, kurzfristigen oder als kurzfristig angesprochenen Einlagen auf der Aktivseite der Bilanz langfristige Kredite gegenuberzustellen. In diesem Falle kann der Markt langfristiger Kredite nicht durch Geldschop- fung arosiert werden, sondern er ist tatsachlich auf Sparen in langfristigen Geldformen angewiesen, und eine Inanspruchnahme langfristiger Kredite fur gemeindliche Zwecke ist immer in Gefahr, private Investitionen, die auf langfristige Finanzierung angewiesen sind, zu verdrangen ; Werner Ehrlicher l hat fur diese Art von Investitionen den Ausdruck ,,kreditabhangige Investi- tionen" geschaffen und gezeigt, welche groBe Bedeutung diesen kreditab- hangigen Investitionen, die relativ konjunkturunabhangig sind, zukommt. Insoweit wir es mit einem gespaltenen Kreditmarkt zu tun haben, ist es also fraglich, ob gemeindliche Mehrausgaben, fur deren Finanzierung langfristige Kredite in Anspruch genommen werden, tatsachlich konjunkturankurbelnd wirken; wir miissen vielmehr damit rechnen, daB sie konjunkturell neutral bleiben. Bei gespaltenem Kreditmarkt ware nur dann mit konjunkturan- kurbelnder Wirkung zu rechnen, wenn eine echte Keynes- Situation vorliegt, so daB nicht nur die Nachfrage nach kurzfristigen, sondern auch die nach langfristigen Krediten unzulanglich ist; eine solche Situation haben wir allerdings im Deutschen Reich und in der Bundesrepublik noch nicht erlebt.

Was nun die Frage nach der tatsachlichen Existenz eines solchen gespaltenen Kreditmarktes angeht, so konnen wir eindeutig sagen, daB dank dem anders gearteten Verhalten der Banken in den USA und in England ein solcher gespaltener Kreditmarkt nicht besteht. In der Bundesrepublik hat der gespaltene Kreditmarkt jedoch ebenso bestanden wie friiher im Deutschen Reich. Erst seit 1958 bahnt sich in der Bundesrepublik eine gewisse Ober- briickung der Spaltung des Kreditmarktes dadurch an, daB das Verhalten der Banken sich dem der Banken von USA und England mehr anpaBt. Sollte danach der Fall des gespaltenen Kreditmarktes fur uns an Aktualitat ver- lieren, so bleibt doch der Tatbestand bedeutungsvoll, daB gemeindliche Mehr- ausgaben, die auf langfristige Finanzierung angewiesen sind, nur bedingt konjunkturpolitisch zu wirken vermogen, wobei es vor allem auf das bank- maBige Verhalten ankommt.

1 Geldkapitalbildung und Realkapitalbildung, Tubingen 1956, S. 20 ff.



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