Die Reorganisation der Versicherungsaufsicht in Westdeutschland 1945 – 1951

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    18-Mar-2017

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  • Die Reorganisation der Versicherungsaufsichtin Westdeutschland 1945 -1951

    VonDieter Krger, Koblenz

    Inhaltsbersicht

    I. Die Entwicklung bis 1945

    II. Die Reorganisation 1945/46

    III. Auseinandersetzungen um ein Bizonenaufsichtsamt 1947/48

    IV. Die Einrichtung des Bundesaufsichtsamtes

    V. Schlu

    Das Versicherungswesen in Deutschland hat von Anbeginn ber-durchschnittlich am Wirtschaftswachstum teilgenommen; die dominie-

    rende Rolle der Privatversicherung innerhalb der Wettbewerbsver-sicherung wurde gleichzeitig besttigt und gekrftigt.' Als autonomgestaltbares Instrument der Risikopolitik" entspricht die Privatver-sicherung dem dezentralen Entscheidungs- und Risikomodell der aufPrivateigentum beruhenden Marktwirtschaft? Die Notwendigkeit desSchutzes einer wachsenden Zahl von Versicherungsnehmern und dieRolle der Versicherungen als Kapitalsammelstelle rckte diese jedochbereits vor der Jahrhundertwende ins Zentrum staatlichen Interesses.Neben der allgemeinen Gewerbeberwachung und der Bergaufsichtwurde die Versicherungsaufsicht dann auch die klassische Wirtschafts-aufsicht von modellartiger Bedeutung" .3

    Als die Versicherungsaufsichtsbehrde 1901 auf Reichsebene ein-gerichtet wurde, war sie nicht zuletzt eine Alternative zur Verstaat-

    lichung des Versicherungswesens! Tatschlich arbeitete die Aufsicht

    1 Vgl. K. Hax, Die Bedeutung des Versicherungswesens im Industrialisie-rungsproze, in: ZVersWiss 1963, S. 19 - 44, bes. 29 ff.

    2 D. Fanny, Privatversicherung, in: Handwrterbuch der Wirtschaftswissen-schaften (HdWW), Stuttgart 1977 - 1983, Bd. 6, S. 232 - 256, S. 244. Vgl. auch

    ders., Die Versicherungswirtschaft im Wettbewerbskonzept der Marktwirt-schaft, in: ZVersWiss 1979, S. 31 - 74 mit weiteren Verweisen auch zur histo-

    rischen Literatur.3 R. Schmidt, Wirtschaftsaufsicht, in: HdWW, Bd. 9, S. 34-44, S. 38.4 Vgl. L. Arps, Auf sicheren Pfeilern. Deutsche Versicherungswirtschaft vor

    1914, Gttingen 1965, S. 88 - 94.

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    bald sehr eng mit den Unternehmen zusammen. Sie sorgte fr die Ein-grenzung des Wettbewerbs und beugte spektakulren Zusammenbr-chen vor, auch wenn ihr das nicht immer gelang. Die Aufsichtsbehrderckte geradezu in die Rolle eines Anwalts der gemeinsamen Interessendes Versicherungsgewerbes. Folglich vollzog sich in der Versicherungs-aufsicht auch ohne frmliche Korporierung der Sache nach etwas hn-liches".5 Nicht zuletzt durch die Instrumentalisierung der Versiche-rungsaufsicht gelang es spter der nationalsozialistischen Finanzpolitik,das Privatversicherungswesen in das System der geruschlosen Kriegs

    -finanzierung" einzubeziehen .6 Mit der Niederlage des Nationalsozialis-mus brach auch die bis dahin kontinuierliche Entwicklung der Ver-sicherungsaufsicht ab. Ihre Reorganisation nach 1945 war aufs engsteverknpft mit:

    der Wiedererrichtung deutscher Verwaltungen im Spannungsfeldder gegenstzlichen Politik der Alliierten,

    der Auseinandersetzungen um Bund- und Lnderkompetenzen imVorfeld und whrend der Grndung der Bundesrepublik,

    der traditionellen Rivalitt zwischen ffentlich -rechtlichen und pri-vaten Versicherungsunternehmen,

    und insgesamt mit der Entscheidung fr eine marktwirtschaftlicheOrdnung in Westdeutschland.

    1. Die Entwicklung bis 1945

    Schon im 19. Jahrhundert bestand in verschiedenen deutschen Staa-ten eine wenig wirksame staatliche Aufsicht? 1883 erarbeitete dasReichsamt des Innern einen ersten Entwurf zur reichseinheitlichenRegelung. Die Debatte fhrte schlielich 1901 zur Verabschiedung desVersicherungsaufsichtsgesetzes (VAG). Es mu im Lichte der zuneh-menden Diskussion der interessierten ffentlichkeit ber Wesen undZiel der wirtschaftlichen Organisations- und Konzentrationsbewegungnach 1890 verstanden werden .8 Durch etliche Schwindelunternehmen

    5 W. Weber, Verfassungsprobleme der Versicherungsaufsicht, in: ZVersWiss1968, S. 227 - 249, S. 249.

    6 Vgl. dazu K.-H. Hansmeyer / R. Caesar, Kriegswirtschaft und Inflation(1936 - 1948), in: Whrung und Wirtschaft in Deutschland 1876 - 1975, hrsg.v. Deutsche Bundesbank, 2. Aufl., Frankfurt 1976, S. 367 - 429 mit weiterenVerweisen.

    7 Zu Preuen vgl. H.-C. Atzpodien, Die Entwicklung der preussischenStaatsaufsicht ber das private Versicherungswesen im 19. Jahrhundert unterbesonderer Bercksichtigung ihres Verhltnisses zum Wirtschaftsliberalismus,Diss. Bonn 1982.

    8 Vgl. dazu F. Blaich, Kartell- und Monopolpolitik im kaiserlichen Deutsch-land, Dsseldorf 1973.

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    genhrt, bestanden besonders in konservativen Kreisen Tendenzen zurVerstaatlichung des Versicherungsgewerbes. Das VAG stellte die ein-zelnen Gesellschaften in einen reichseinheitlichen rechtlichen Rahmen.Freilch unterlagen kleinere Privatunternehmen von regionaler Bedeu-tung ebensowenig dem VAG wie die ffentlich-rechtlichen Gesellschaf-ten.9

    Bis zum Ersten Weltkrieg schuf das Reichsaufsichtsamt fr Privat-versicherung" (RAA) auf der Grundlage des VAG die Grundstze sei-

    ner Ttigkeit. Wie das VAG selbst sind sie im Prinzip bis heute gltig.Das laufende Geschft der Unternehmen vollzieht sich nach Geschfts-plnen, die vom Aufsichtsamt genehmigt werden. Jhrliche Rechnungs-legung nach einheitlichen Regeln und regelmige Prfungen ermg-lichen die fortlaufende Kontrolle. Darber hinaus setzte das RAA dieTrennung der Sach- von der Lebensversicherung durch. Letztere unter-liegt hinsichtlich ihrer Deckungsrcklagen besonderen Bestimmungen.10

    Bereits im Gefolge der Inflation von 1922/23 nderten sich die Kom-petenzen des RAA. Seit 1931 jedoch fhrte die Entwicklung weg vonder blo gewerbepolizeilich kontrollierenden Funktion" staatlicherVersicherungsaufsicht hin zur wirtschaftspolitischen Lenkungsauf-gabe". 1e Dem Gesetz zur nderung des VAG vom 20. Mrz 1931 12 wareine strmische Konzentrationsbewegung im gesamten Versicherungs-

    gewerbe und der Zusammenbruch der Frankfurter Allgemeinen Ver-sicherungsaktiengesellschaft" im Jahre 1929 vorangegangen 1 3 Dabeiwird eine gewisse Parallelitt zum Kreditgewerbe offenkundig. Einestarke Expansion und Konzentration gipfelte unter den Auspizien der

    Weltwirtschaftskrise in einer Bankenkrise. Im Zuge ihrer Bereinigung

    wurde die Reichsaufsicht ber das Kreditwesen eingerichtet. 14

    9 Vgl. Motive zum Versicherungsaufsichtsgesetz, Berlin 1963, wo Entwurf,Begrndung und Verhandlungen des Reichstages abgedruckt sind, sowieArps, Pfeiler, S. 433 - 446.

    10 Vgl. Reichsgesetzblatt (RGB1), 1901, S. 139 - 173, sowie O.-E. Starke, DieEntwicklungslinien der materiellen Staatsaufsicht in der ersten Hlfte des20. Jahrhunderts, in: 50 Jahre materielle Versicherungsaufsicht nach demGesetz vom 12. Mai 1901, hrsg. v. W. Rohrbeck, 3 Bde., Berlin 1952/55, Bd. III,S. 11 - 144, hier S. 14 - 18; W. Rohrbeck, Cinquant'anni di controllo economicofinanziario in Germania sulle imprese di assicurazione, in: Assicurazione, 21,Rom 1954, S. 1 - 19, S. 6 f.

    tl W. Weber, Die Rechtssetzungsbefugnisse des Reichs- und Bundesauf-sichtsamtes in der Versicherungsaufsicht, in: 50 Jahre, Bd. I, 49 - 72, S. 50.

    12 Vgl. Motive, S. 338 - 384.13 Vgl. L. Arps, Durch unruhige Zeiten. Deutsche Versicherungswirtschaft

    seit 1914, 2 Bde., Karlsruhe 1970, bes. Bd. I, S. 377 - 380, 404 - 417, 422 - 428,Bd. II, S. 7- 11.

    14 Vgl. dazu K. E. Born, Die deutsche Bankenkrise 1931. Finanzen undPolitik, Mnchen 1967.

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    Im Bereich der Versicherungsaufsicht wurden bestehende Instru-mente verschrft. Unter anderem wurde die bertragung von Ver-sicherungsbestnden ohne Zustimmung der Versicherten ermglicht.Rckversicherungsunternehmen und Bausparkassen wurden aufsichts-pflichtig. Ein weiteres Anderungsgesetz vom 5. Mai 1937 15 in Verbin-dung mit Richtlinien des Reichswirtschaftsministeriums dehnte die Be-fugnisse des RAA erneut aus. Der neugeschaffene 81 a VAG erlaubtedie Geschftsplannderung fr laufende Versicherungsverhltnissedurch die Aufsichtsbehrde. In Verbindung mit 89 bot diese Bestim-mung einen weiten Spielraum zur generellen Ordnung verschiedenerVersicherungsfragen" 1 8 In den unmittelbaren Nachkriegsjahren solltensich die Generalklauseln als ntzliche Aufsichtsinstrumente erweisen.

    Allerdings unterlag das RAA auch einer gegenlufigen Tendenz. DieAufsicht bte zwar schon immer einen informellen Einflu auf die Pr

    -miengestaltung aus, wenn auch nur insofern, als sie Prmienkartelleund Wettbewerbsabsprachen ausdrcklich billigte. Mit der Kriegswirt-schaftsverordnung vom 4. September 1939 wurden die Prmien jedocheiner rigorosen Genehmigungspflicht unterworfen. Das RAA hatte darinseine Kompetenzen mit dem Reichskommissar fr die Preisbildung"zu teilen. Ferner setzte die nationalsozialistische Wirtschaftspolitik andie Stelle der frheren Verbnde der Versicherungswirtschaft eine ein

    -heitliche Reiehsgruppe Versicherungen", die in zwei Wirtschaftsgrup-pen" (Privatversicherungen und ffentlich-Rechtliche) untergliedertwar. Die Wirtschaftsgruppe bernahm einerseits die traditionelle Funk-tion, die gemeinsamen Angelegenheiten des Gewerbes und seinerBranchen in Zusammenarbeit mit dem RAA zu regeln. Andererseitsgriff die Organisation auf Grundlage obligatorischer Mitgliedschaft im-mer strker in die Ttigkeit der einzelnen Unternehmen ein. Zwangs-lufig kam es zu Kompetenzberlagerungen mit dem RAA. Obgleichsich die Wirtschaftsgruppe Privatversicherungen wohl immer noch umdie Vertretung der Interessen der Unternehmen bemhte, war sie demFhrerprinzip entsprechend dem Wirtschaftsminister gegenber wei-sungsgebunden. Bei insgesamt wachsenden Kompetenzen der Versiche-rungsaufsicht gegenber den einzelnen Unternehmen nahm ihre frhererelative Autonomie im Verhltnis zu den politischen Instanzen ab. So-wohl das RAA wie die Wirtschaftsgruppe fungierten immer mehr alsInstrumente der nationalsozialistischen Finanz- und Wirtschaftspoli-tik.17 Parallel zum Wandel der Versicherungsaufsicht vollzog sich im

    15 Vgl. Motive, S. 387 - 389.16 O.-E. Starke, Die Anordnungen der Versicherungsaufsichtsbehrden

    nach den 81, 81 a, 89 VAG, in: 50 Jahre, Bd. I, S. 73 - 103, S. 99.17 Vgl. F. Bchner, Die Entwicklung der deutschen Gesetzgebung ber die

    Versicherungsaufsicht bis zum Bundesgesetz vom 31. Juli 1951, ebd., Bd. I,

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    brigen die Umgestaltung der Aufsicht ber das Kreditgewerbe. Das1939 neu gebildete Reichsaufsichtsamt fr das Kreditwesen" wurdedem Wirtschaftsminister nachgeordnet; die Autonomie der Reichsbankwurde restlos beseitigt. Diese generelle Zentralisierung im Bereich derKreditpolitik hatte vornehmlich ein Ziel: die Konsolidierung der rapidewachsenden kurzfristigen Reichsschuld 1s

    Vor allem im Kriege huften sich die Eingriffe der Versicherungs-aufsicht in die Ttigkeit der Unternehmen, um Kriegsschden und-folgen zu regeln, was insbesondere Kranken- und Lebensversichererbelastete1 9 Entscheidend wurde jedoch die Lenkung der Kapitalanlagen,wobei naturgem die Lebensversicherungen die bedeutendste Rollespielten. In den 1930er Jahren hatten letztere einen betrchtlichen Auf

    -schwung verzeichnet, der die Erholung der Sachversicherungen in denSchatten stellte. Entsprechend expandierte das Anlagevermgen derLebensversicherungen. 1939 muten zwei Drittel der Anlagemittel allerVersicherungen dem Reich zur Verfgung gestellt werden, 1942 bereitsdrei VierteL20 ber die gesetzlichen Manahmen hinaus scheint derChef des RAA ein ausgeprgter Parteimann" immer wieder in-formellen Druck zugunsten einer Kreditversorgung der Rstungsindu-strie durch die Versicherungsunternehmen ausgebt zu habem2 1 BisKriegsende waren auf diese Weise von einer auf rund 388 Mrd. DMlautenden Reichsschuld immerhin 25 Mrd. bei den Versicherungen un-tergebracht worden 22

    Trotz dieser fr die Privatversicherungen insgesamt katastrophalenEntwicklung konnten sie mit der Verordnung zur Vereinheitlichungder Versicherungsaufsicht vom 28. Februar 1943 ein jahrelanges Ringenfr sich entscheiden 23 Whrend die Privatversicherungen nmlich nach

    S. 1 - 48, hier S. 21 - 35 mit Angabe der Fundstellen; E. Fincke / C. Pfeiffer,Markt-, Preis- und Wettbewerbsordnung im Aufsichtsrecht und in der Auf

    -sichtspraxis, ebd., S. 104 - 146, hier S. 132 - 136; E. Schako, Staatsaufsicht undWirtschaftsgruppen im Versicherungswesen Deutschlands, Diss. Berlin 1940;Starke, Entwicklungslinien, S. 27-40.

    18 Vgl. F. Facius, Wirtschaft und Staat, Boppard 1959, 139 f.; Hansmeyer lCaesar, S. 378 - 418.

    19 Vgl. Starke, Entwicklungslinien, S. 40 - 45.Y0 Vgl. Verband der Lebesnversicherungsunternehmen, Geschftsbericht

    1938 - 1948, 3 Bde., Frankfurt 1948, Bd. I, S. 13 - 18; Arps, Unruhige Zeiten,Bd. II, S. 213 - 219.

    Y 1 L. Arps, Wechselvolle Zeiten. 75 Jahre Allianz Versicherung 1890 - 1965,o. 0. u. J., S. 118. Vgl. auch Bundesarchiv Koblenz (BA), Office of the Mili-tary Government of the United States (OMGUS) (= Microfiches), FinancialAdviser (FINAD), 2/58/5, 17/633/2, Interrogation of Kurt Schmitt, 15.7.1947,Int. of Kurt Hamann, 9.5. 1947. Vgl. dagegen Starke, Entwicklungslinien, S. 44.

    22 Vgl. Geschftsbericht, Bd. II, S. 10.23 RGB1, 1943, I, S. 133.

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    einheitlichen Richtlinien vom RAA kontrolliert wurden, unterlagen die

    ffentlich-rechtlichen Gesellschaften bis dahin der unterschiedlich stren-gen Aufsicht der Lnder. Seit 1926 waren die ffentlich-Rechtlichenmit Untersttzung der sie tragenden Krperschaften (Lnder, Provin-zen, Kommunalverbnde usw.) zunehmend in Konkurrenz mit denPrivatunternehmen getreten. Wie diese boten sie Lebens- und Sach-versicherungsvertrge an, und das zu teilweise gnstigeren Tarifen.Die Privaten erkannten in der Abhngigkeit der Kontrollierten vomKontrollierenden einen Wettbewerbsnachteil. Folglich hatten sie immerwieder Vorste unternommen, um die Sonderstellung der ffentlich-Rechtlichen zu beseitigen, soweit sie im Bereich der Wettbewerbsver-sicherung ttig waren?' Mit der neuen Verordnung bernahm das RAAdie Fachaufsicht ber die ffentlich-Rechtlichen. Den Landesbehrdenverblieb die Dienstaufsicht?5 berdies erteilte die Verordnung den Be-strebungen einer einflureichen Gruppe von Nationalsozialisten an derSpitze ffentlich-rechtlicher Unternehmen eine Absage, die die Ver-staatlichung der Privaten gefordert und sich angesichts der Umbildungder Reichsgruppe im Jahre 1939 ihrem Ziel nahe gewhnt hatte 26 Frei-lich war die Fortgeltung dieses Fhrererlasses nach 1945 fraglich.

    Fraglich war nunmehr die Zukunft des gesamten Versicherungs-

    gewerbes. Der Verlust der Ostgebiete, die Zersplitterung in Besat-

    zungszonen, der Zusammenbruch der Infrastruktur und vor allem der

    Verlust an Gebuden und Unterlagen stellte die berlebensfhigkeitvieler Gesellschaften in Frage. Vor allem aber hing die Zukunft von

    den Entscheidungen der Alliierten ab. Sie bernahmen ein entwickeltesAufsichtssystem mit weitreichenden Kompetenzen, das die Rekonstruk-

    tion des Versicherungswesens erleichtern konnte.

    II. Die Reorganisation 1945/46

    In einer fr das amerikanische Kriegsministerium bestimmten Aus-arbeitung eines Civil Affairs Guide", welche die Grundstze der knf-

    tigen Besatzungspolitik reflektierte, beschftigte sich das Office ofStrategic Services" (OSS) 1944 auch mit dem...

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