Ein Vierteljahrhundert wissenschaftlicher Beratung der US-amerikanischen Wirtschaftspolitik

Ein Vierteljahrhundert wissenschaftlicher Beratung der US-amerikanischenWirtschaftspolitikReview by: Fritz NeumarkFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 36, H. 3 (1978), pp. 527-530Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40911420 .

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Ein Vierteljahrhundert wissenschaftlicher Beratung der US-amerikanischen Wirtschaftspolitik*

von

F. Neumark

Die vorliegende Arbeit bildet eine Ergänzung zu dem umfassenderen und allgemeineren Buch desselben Verfassers über „Wissenschaftliche Ökonomik undPolitische Aktion", das an dieser Stelle (Bd. 34, 1976, S. 535 ff.) ausführ- lich gewürdigt worden ist. Sie sucht an dem Beispiel des amerikanischen CEA darzulegen, was wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik bedeutet, wie sie in den USA institutionalisiert ist, welches die ihren Erfolg oder Miß- erfolg bestimmenden Faktoren sind sowie welche wirtschaftstheoretischen und politischen Vorstellungen die amerikanische Szene in der Nachkriegszeit beherrscht haben. Die Studie umschließt die Periode von 1946 bis 1971. Da sie, wie der Verfasser (S. 9) betont, ,, keine historische Arbeit, . . . sondern eher eine exemplarische Fallstudie", auch keine „rein deskriptive Arbeit der Funk- tionsweise einer konkreten Institution des wirtschaftspolitischen Apparates" sein will, stellt die Tatsache, daß seit ihrem Abschluß 5 Jahre verstrichen sind, keinen Mangel dar - die grundlegenden Probleme haben sich nicht ver- ändert.

Die Untersuchungen Borners stützen sich, wie schon großenteils die in seiner früheren Publikation, neben dem reichlich zu Rate gezogenen Schrift- tum weitgehend auf die Ergebnisse persönlicher Interviews mit CEA-Mitglie- dern bzw. -Vorsitzenden. Dadurch erhält das Buch teilweise - jedenfalls für politisch interessierte Ökonomen - geradezu den Charakter eines spannenden Romans, womit keine Kritik, sondern eher ein Lob ausgesprochen sein soll. Persönlichkeiten, die in der amerikanischen Wirtschaftstheorie und/oder Wirtschaftspolitik eine bedeutende Rolle gespielt haben oder auch heute noch spielen, treten plastisch hervor, und zwar sowohl in ihren gegensätz- lichen Anschauungen als auch in ihren Antagonismen, die sich jedoch weitgehend mehr auf Gruppen als auf Individuen beziehen. Übrigens werden nicht ausschließlich „Council" -Mitglieder, sondern - mit Recht - auch andere Prä- sidentenberater berücksichtigt; unter ersteren ragt die Gruppe Heller, Tobin,

* Zu dem Buch von Silvio Borner: Die amerikanische Stabilitätspolitik seit 1946. Strategien und Erfahrungen des Council of Economic Advisers. Sozioökono- mische Forschungen, herausgegeben von E.Dürr und E.Tuchtfeldt, Band 7. Verlag Paul Haupt. Bern- Stuttgart 1977. 147 Seiten.



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Ackley, OJcun einerseits, die von Bums, Saulnier und McCracken gebildete andererseits hervor, während die wichtigsten nicht dem CEA angehörenden Berater der Exekutive Männer wie Samuelson, Galbraith und - nach seiner Ernennung zum FED -Präsidenten - A. F. Bums gewesen sein dürften.

Bekanntlich unterscheidet sich der CEA vom deutschen Sachverständi- genrat nicht zuletzt dadurch, daß ihm, im Gegensatz zu letzterem, keine voll- ständige Unabhängigkeit verliehen ist. Ob das - vom Standpunkte der Effi- zienz aus - gut oder schlecht ist, läßt sich kaum in absolut-genereller Form sagen. Borner hat wohl (weitgehend) recht mit seiner Behauptung, eine ,,rein wissenschaftliche" Beratung sei unmöglich - jedenfalls dann, wenn faktischer Einfluß auf die Wirtschaftspolitik angestrebt wird (vgl. dazu S. 21 ff., besonders S. 26 ff.). Daß auch zahlreiche Konfliktsmöglichkeiten gegeben sind, ist natürlich nicht zu leugnen, und zwar nicht nur, ja vielleicht nicht einmal in erster Linie zwischen Nationalökonomen verschiedener Anschauungen, sondern vor allem (auch) zwischen dem ,, Council' ' und anderen Institutionen (vgl. dazu etwa S. 96 ff.). Die wichtigste Ursache für Meinungsverschiedenhei- ten läßt sich auf den Gegensatz zwischen „Konservativen" einerseits, Anhän- gern der „New Economics" andererseits zurückführen. Daneben aber spielten natürlich spezifisch politische Unterschiede in den Zielsetzungen eine bedeutende Eolie. In dieser Hinsicht ist neben den mehr verteilungs- bzw. so- zialpolitisch orientierten Bestrebungen der einen Kichtung, die primär auf Vollbeschäftigung und Kampf gegen die Armut Wert legte, während die andere Budgetausgleich und Währungsstabilität à tout prix auf ihr Banner schrieb (vgl. etwa S. 98 f. und 103), vor allem auf den Vietnam-Krieg-Kom- plex hinzuweisen (vgl. dazu namentlich S. 112 ff.). Daß auch höchste wissenschaftliche Qualifikation nicht immer zweckadäquate Beratung gewährleistet, ist evident: Einmal ist letztere natürlich an ausreichende wahrheitsgetreue Informationen gebunden ; zum andern wird bewußt oder unbewußt der Wis- senschaftler als Berater der Exekutive durch seine innere, wertbestimmte Haltung gegenüber so eminent politischen Erscheinungen wie einem Krieg beeinflußt werden, der andere als bloß konjunkturell motivierte wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen erfordert. Daß und warum Ackley damals mit seinen anti-inflatorisch gemeinten Steuererhöhungsplänen scheiterte, ist allmählich bekannt. Aber immer wieder muß hervorgehoben werden, wie un- verantwortlich auch in finanz- und währungspolitischer Beziehung die Admi- nistration Johnson handelte, als sie selbst ihrem eigenen „Council" die ent- scheidenden Auskünfte über Umfang und Kosten des Krieges verweigerte. Ich gehe so weit zu glauben, daß die Inflation und die internationale Wäh- rungsmisere der späten 60er und der 70er Jahre in erheblichem Maße durch die unzulängliche Finanzpolitik der USA verschuldet worden sind. Borner nimmt eine etwas zurückhaltendere Stellung ein. Besonderes Interesse verdient seine kritisch- vergleichende Analyse der Steuermaßnahmen, die - mit Verzögerung und wahrscheinlich in unzulänglicher Dosierung - schließlich 1968 ergriffen wurden (s. S. 119 ff.). Was hier über die ökonomischen Wirkun- gen der vorübergehend erhobenen „Surtax" und die als Alternative zu Steuer- erhöhungen diskutierte Ausgabensenkung gesagt ist, verdient auch gegen- wärtig und auch für nichtamerikanische Verhältnisse Beachtung, ebenso wie



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die Ausführungen über die komparativen Effekte von Einkommen- und Um- satzsteueränderungen (S. 122 f.).

Der CEA stand und steht bekanntermaßen nicht allein auf der weiten Flur der Beratung, geschweige der Durchführung der US-amerikanischen Wirtschaftspolitik. Es ist daher ein großes Verdienst des vorliegenden Bu- ches, die Tätigkeit des ,, Council4 ' im Zusammenhang mit derjenigen anderer Institutionen untersucht zu haben. Als solche kommen in erster Linie das „Office of Management and Budget" (OMB) und der „Federal Reserve Board" (FEB) in Betracht, deren Unterschiede und Gemeinsamkeiten (S. 69 ff.) exakt dargelegt werden. Besondere Beachtung verdient sodann die Schilderung der verschiedenen Funktionen, die der CEA zu erfüllen hat (S. 71 ff.): diejenige „konzeptioneller und instrumenteller Innovationen" - hier wird beispiels- weise auf den „Full Employment Surplus"-Begriff und den des „Fiscal Drag" (sc. als Konsequenz der „built-in flexibility" der Steuereinnahmen) hingewiesen -, die „advocacy function" sowie die Informations- und die Er- ziehungsfunktion, wobei letztere in bezug sowohl auf die Exekutive als auch auf die Öffentlichkeit eine Rolle spielt. Was dann über Vor- und Nachteile der „Fragmentierung des Beratungs- und Entscheidungsprozesses" (S. 84ff.) und den „Koordinationsmechanismus im Rahmen des fragmentierten Pro- zesses" (S. 88 ff.) gesagt wird, verdient volle Anerkennung. Das gilt insbeson- dere für Borners Kritik an den stark zentralistischen Vorschlägen Reagans, die u. a. die Beseitigung der Unabhängigkeit des FRB einschließen, und für seine These (S. 102), daß „trotz vorübergehender Unannehmlichkeiten ...die langfristigen Vorteile der Fragmentierung eindeutig" überwiegen. Dieser Teil des Buchs sei namentlich allen Anhängern straff zentralistischer Planung zur aufmerksamen Lektüre empfohlen.

Wie schon in seiner vorhergehenden Arbeit tritt Borner auch in der vorliegenden „Ergänzung" als Verteidiger einer „Politischen Ökonomie" in dem Sinne auf, daß ein Ökonom, der mehr als Modellkonstruktionen im Auge hat, politisch-institutionelle Daten nicht vernachlässigen darf. Daß der Vor- sitzende des ersten CEA, N ourse, seinerzeit vollkommen scheiterte, lag nicht etwa an einem Mangel an wissenschaftlicher Qualifikation, sondern vornehm- lich daran, daß er der Ansicht war, „the economic scientist excludes from his considerations all factors that are non-economic" (vgl. das Zitat S. 35). Um- gekehrt hat sicherlich sein Nachfolger Keyserlink - von nicht ausreichender wirtschaftstheoretischer Bildung abgesehen - dem Ansehen des „Council" durch seine oft hemmungslose Wahrnehmung der „advocacy function" ge- schadet. Daß im übrigen die Erfolge derjenigen „Councils", die aus fort- schrittlichen und - im amerikanischen Wortsinne - liberalen Gelehrten zu- sammengesetzt waren, größer gewesen sind als die aus ihren konservativen Gegenspielern gebildeten, dürfte nicht zuletzt damit zusammenhängen, daß nun einmal drüben die Spitzen def „profession" ganz überwiegend im ersten Lager zu finden sind ; wer es noch nicht wußte, wird das Borners Buch ent- nehmen können (vgl. dazu u.a. S. 55 ff.). Ich stimme dem Verfasser auch darin zu (s.S. 48), daß „Ökonomen aus der wissenschaftlichen Spitzenklasse mit nur vorübergehender Beraterrolle die besten Voraussetzungen" für eine erfolgreiche Tätigkeit in Gremien wie dem CEA mitbringen, nicht zuletzt im



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Hinblick auf „das relativ instabile und prekäre Gleichgewicht zwischen der doppelten Loyalität gegenüber der Administration (d. h. der Regierung ; F. N.) und der Wissenschaft".

In zwei Punkten hätte man von dem im allgemeinen so gut informieren- den Buch weitere Aufklärungen erhofft. Der eine betrifft die mögliche Ein- flußnahme von Parlamentariern oder „pressure groups' '-Vertretern auf die Auswahl bzw. Ernennung der Mitglieder des CEA, besonders natürlich seines Vorsitzenden. Es wäre nützlich zu wissen, ob dabei ein „Aushandeln", ein „trade-off' ' eine Rolle gespielt hat, das für die Qualifikation der Betreffenden nicht ganz ohne Bedeutung gewesen sein dürfte. Der zweite Punkt (der aller- dings etwas außerhalb der Intentionen des Autors gelegen haben mag) be- zieht sich auf die Beurteilung der CEA-Tätigkeiten im Vergleich zu denen des deutschen Sachverständigenrats (und ggfs. anderer ähnlicher Institutionen des Auslands). Hier liegen zwar gewisse Vorarbeiten vor, wie in erster Linie die bekannte Studie von H. C. Wallich1. Aber Borner hätte sicherlich, schon aufgrund der neueren Erfahrungen, wertvolle zusätzliche Beobachtungen in dieser Hinsicht mitteilen können.

Abschließend: Die vorliegende Untersuchung stellt einen bedeutsamen Beitrag zu dem von ihr behandelten Thema dar. Sie ist gründlich, kenntnis- reich, gut geschrieben und in ihren Urteilen durchweg klug abwägend. Man- cher „Monetarist" wird des Verfassers Kritik an seinen Lehren - die ja auch schon in Borners früherem Werk (aaO., S. 103 ff.) zu finden war - zurückwei- sen ; auch mag man in bezug auf gewisse Details mit dem Verfasser rechten (so der Rezensent etwa hinsichtlich der s.E. übertrieben guten Beurteilung des „investment tax credit", S. 74). Im ganzen jedoch verdient die Publika- tion Lob und Anerkennung, und sie weckt den Wunsch nach einer entspre- chend gründlichen und kritischen Darstellung der theoretischen Ansichten und Empfehlungen unseres Sachverständigenrats, vielleicht auch unter Be- rücksichtigung der Entschließungen und Gutachten der verschiedenen Wis- senschaftlichen Beiräte. Teilweise wird diesem Wunsch freilich schon durch kritische Analysen der Jahresgutachten des Sachverständigenrats Rechnung getragen, die seit einiger Zeit in dieser Zeitschrift von Holzheu2 veröffent- licht werden.

1 H. C. Wallich : The American Council of Economic Advisers and the German Sachverständigenrat, in: Quarterly Journal of Economics, Vol. LXXXII, 1968, No. 3, S. 349-379. - Siehe u.a. auch den von R. Molitor herausgegebenen Sammelband: Zehn Jahre Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Eine kritische Bestandsaufnahme, Frankfurt/M. 1973, sowie die Aachener Dissertation von C. Wegner : Möglichkeiten und Grenzen wirtschaftswissen- schaftlicher Politikberatung durch den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (1963 bis 1974), o. O. 1974.

2 Siehe F. Holzheu: Krise der Stabilisierungspolitik oder gar der Marktwirt- schaft? Bemerkungen zum Jahresgutachten 1975 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, in: Finanzarchiv, N.F. Bd. XXXV, 1976/77, S. 100-120; ders.: Mehr wachstumspolitische Vorsorge? Bemer- kungen zum Jahresgutachten 1976/77 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, in: Finanzarchiv, N.F. Bd. XXXVI, 1977, S. 113-134, sowie die Abhandlung von J . Kromphardt : Investitionen und Be- schäftigung. Eine Kritik an den diesbezüglichen Ausführungen des Sachverständi- genrats, in: Finanzarchiv, N.F. Bd. XXXVI, H. 2, 1977, S. 294-311.



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