Grundzüge der spanischen Versicherungsaufsicht

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  • Grundzge der spanischen Versicherungsaufsicht

    Von Helmut N e e b LL. M., Mannheim

    Inhaltsbersicht

    I. Einfhrung

    H. Die Entwicklung des spanischen Versicherungsaufsichtssystems

    1. Das Ley de Registro e Inspeccin de Empresas de Seguros vom 14.5.1908 alsAusgangspunkt

    2. Die Fortentwicklung der Versicherungsaufsicht in der Folgezeit

    3. Die Zeit nach dem Zweiten Weltkriega) Die protektionistische Phaseb) Das Ley de Ordenacin del Seguro Privado vom 16. 12. 1954c) Die interventionistische Phase

    4. Die Vorbereitungsarbeiten fr eine grundlegende Reform des Versiche-rungsaufsichtsrechtsa) Frhe Reformprojekteb) Das Inkrafttreten der neuen Verfassung am 6. 12. 1978

    aa) Allgemeinesbb) Die Entwicklung des Autonomiegedankens in Spaniencc) Der Autonomiegedanke in der Verfassung des Jahres 1978

    c) Der Abschlu der Reformarbeiten

    III. Die gegenwrtige Situation

    1. Das Ley sobre Ordenacin del Seguro Privado vom 2. 8. 1984

    2. Der Umfang der Versicherungsaufsichta) Die Abgrenzung von Sozial- und Privatversicherungb) Der konkrete Anwendungsbereich des Gesetzes

    3. Die Verteilung der Aufsichtskompetenzen

    4. Der Aufbau der zentralen Aufsichtsverwaltung

    IV. Schlubetrachtung

    I. Einfhrung

    Durch den Beitritt Spaniens zur Europischen Gemeinschaft mitWirkung vom 1. 1. 1986 ist der spanische Markt den unternehmerischenInteressen des europischen Auslandes ein deutliches Stck nherge-rckt. Zwar lt sich zum gegenwrtigen Zeitpunkt noch nicht vorherse-

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    hen, welche wirtschaftlichen Konsequenzen die Integration Spaniens inden gemeinsamen Markt auf lngere Sicht im einzelnen haben wird. Es istjedoch offensichtlich, da der Beitritt fr kaum einen Zweig der Wirtschaftohne Auswirkungen bleiben kann.

    Fr die Versicherungswirtschaft gilt dies in doppelter Hinsicht. Nebenden Mglichkeiten, die die ffnung des spanischen Marktes den auslndi-schen Unternehmen dieser Branche im Hinblick auf das dort vorhandeneKundenpotential bietet, stehen nmlich die Folgen, die sich aus derInternationalisierung anderer Wirtschaftszweige fr das Versicherungs-gewerbe ergeben. Wollen die Versicherer ihre industriellen Kunden auchmit fortschreitender Expansion sachgerecht bedienen, so bleibt ihnenvielfach keine andere Wahl, als auch fr deren Auslandstchter dengewohnten Service anzubieten'. Da die Anbahnung von Vertragsverhlt-nissen, die Betreuung der Kunden whrend der Laufzeit ihrer Vertrgeund die Regulierung auftretender Schden in jedem der genannten Flleeinen engen Kontakt zwischen Versicherer und Versicherungsnehmererfordert, wird es regelmig auch nach Verwirklichung der allgemeinenDienstleistungsfreiheit auf dem europischen Versicherungsmarkt nichtmglich sein, dieses Auslandsgeschft vom Hauptsitz der Gesellschaft ausabzuwickeln. Vielmehr werden diejenigen Unternehmen, die sich diesesGeschft nicht entgehen lassen wollen, gezwungen sein, Niederlassungenoder Tochtergesellschaften auf dem Territorium des neuen Ttigkeitsstaa-tes zu errichten, um die an sie gestellten Aufgaben zu bewltigen.

    Aufgrund der soeben beschriebenen Zusammenhnge rckt neben demspanischen Versicherungsvertragsrecht auch und gerade das die Zulas-sung und Geschftsfhrung der Versicherungsunternehmen regelndeVersicherungsaufsichtsrecht des neuen Ttigkeitsstaates in das Blickfeldauslndischer Versicherer.

    Zwar wird es dem interessierten Betrachter dabei nicht schwer fallen,sich mit den technischen Regelungen des spanischen Versicherungsauf-sichtsrechts vertraut zu machen. Im Zuge der Vorbereitungsmanahmenfr den spanischen Beitritt zur Europischen Gemeinschaft hat dasspanische Recht nmlich eine weitgehende Angleichung an den europ-ischen Standard erfahren, so da die Vorschriften in vielerlei Hinsicht andie eigene Rechtslage erinnern. Auerdem prsentiert sich das spanischeVersicherungsaufsichtsrecht mit dem am 2.8. 1984 in Kraft getretenenneuen Versicherungsaufsichtsgesetz (Ley Bobre Ordenacin del SeguroPrivado) in einem rundum systematisch berarbeiteten und nach deninternational anerkannten Regeln der Aufsichtstechnik neugefaten

    1 Vgl. zu diesen Zusammenhngen auch Neeb, Insurance Regulation in denVereinigten Staaten von Amerika unter besonderer Bercksichtigung des Zulas-sungsrechts, Karlsruhe 1987, S. 4, m. w. N.

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    Kleid, das nach seinem modernen Zuschnitt viele Schwachstellen desalten Systems beseitigt hate.

    Demgegenber darf jedoch nicht bersehen werden, da der konkreteBedeutungsgehalt eines jeden Gesetzes in erheblicher Weise durch diehistorische Entwicklung des jeweiligen Rechtsgebiets und die Praxis derzu seiner Anwendung berufenen Behrden geprgt wird. Um die ins Augegefaten Auslandsaktivitten sorgfltig vorbereiten zu knnen, gengt esdaher keinesfalls den Wortlaut der mageblichen aufsichtsrechtlichenGesetzesbestimmungen zu kennen. Vielmehr ist es unbedingt geboten,sich in einem weit darber hinausreichenden Mae mit Hintergrundwis-sen ber die Materie zu versorgen.

    Die vorliegende Abhandlung hat es sich zum Ziel gesetzt, zu untersu-chen, welchen Einflssen das spanische Versicherungsaufsichtsrecht imLaufe seiner Entwicklung ausgesetzt war und in Anschlu daran darzulegen, wie diese Einflsse auch die heutige Rechtslage noch prgen.Fr den deutschen Betrachter gewinnt das Untersuchungsobjekt zustz-lich dadurch an Attraktivitt, da die vormals streng zentralistischorganisierte Aufsichtsverwaltung durch das Inkrafttreten der spanischenVerfassung am 6. 12. 1978 mit staatsorganisatorischen Vorgaben konfron-tiert wurde, welche den fderalistischen Bestimmungen des deutschenGrundgesetzes nicht unhnlich sind. Die Untersuchung wird zeigen, dadiese Parallelitt der verfassungsrechtlichen Grundlagen auch im Be-reich der Versicherungsaufsicht ihre Spuren hinterlassen hat.

    II. Die Entwicklung des spanischen Versicherungsaufsichtssystems

    1, Das Ley de Registro e Inspeccin de Empresas de Seguros vom 14.5. 1908als Ausgangspunkt

    Mit Gesetz vom 19. 10. 1869, dessen mageblicher Art. 1 spter fastwrtlich in Art. 117 2 des spanischen Handelsgesetzbuchs (Cdigo deComercio) bernommen wurde, wurde erstmals die Freiheit der spani-schen Brger, sich zu wirtschaftlichen Zwecken zusammenzuschlieen,allgemein anerkannt. Schon recht bald zeigte sich jedoch, da diemibruchliche Ausnutzung dieser Freiheit sich gerade in der Versiche-rungswirtschaft leicht zu einer erheblichen Gefahr fr die Allgemeinheitentwickeln konnte. Man hielt es daher fr geboten, die eingerumtenFreiheiten in diesem Wirtschaftszweig im ffentlichen Interesse einereffektiven Kontrolle zu unterwerfen. Mit dieser Zielsetzung trat am 14.5.1908 das Gesetz zur Erfassung und berwachung der Versicherungsge-

    2 Einen kurzen berblick ber den Inhalt des Gesetzes gibt Bossier, VW 1986,56 ff.

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    sellschaften (Ley de Registro e Inspeccin de Empresas de Seguros) inKraft3 .

    Wichtigster Inhalt dieses Gesetzes waren diejenigen Regelungen, wel-che erstmals alle in Spanien ttigen Versicherungsunternehmen einergrundstzlichen Zulassungspflicht unterwarfen. Um diese Zulassung zuerhalten, muten die Unternehmen der zustndigen staatlichen Stelle,der Direccin General de Seguros, Vertragsmuster und Tarife der vonihnen betriebenen Versicherungszweige sowie Angaben ber ihre Eigen-kapitalbasis vorlegen. Auerdem muten sie einen Betrag von bis zu200000 Peseten, gestaffelt nach Versicherungssparten, als Sicherheithinterlegen. Ein bestimmtes Mindestkapital wurde nicht als Zulassungs-voraussetzung gefordert. Das Gesetz verlangte jedoch eine Einzahlungs-quote von 25% auf das vorhandene Grundkapital.

    Fr die Dauer ihres Geschftsbetriebs wurden die Unternehmenverpflichtet, jhrlich einen Geschftsbericht in kastillischer Sprache zufertigen und in der Gaceta de Madrid, dem allgemeinen ffentlichenPublikationsorgan des Staates, zu verffentlichen sowie den zustndigenstaatlichen Behrden einzureichen. Darber hinaus wurden alle Versi-cherungsunternehmen zur Bildung von Rckstellungen fr laufendeVerbindlichkeiten und die mathematischen Versicherungszweige zurBildung zustzlicher mathematischer Reserven verpflichtet. Schlielichwurde ein Versicherungsbeirat (Junta Consultiva de Seguros) errichtet,dem es oblag, die staatliche Aufsichtsbehrde in Zweifelsfragen fachlichzu beraten.

    Mit dem Erla des genannten Gesetzes reihte sich Spanien im Jahre1908 in die Reihe derjenigen Staaten ein, die sich bereits zuvor dazuentschlossen hatten, ihr Versicherungsgewerbe der materiellen Aufsichtdurch eine zentrale staatliche Behrde anhand gesetzlich fixierter Ma-stbe zu unterwerfen und den Zugang zum nationalen Versicherungs-markt von bestimmten Voraussetzungen abhngig zu machen4 . Gleich-zeitig legte der spanische Gesetzgeber damit die Grundstze fest, welchedas spanische Versicherungsaufsichtsrecht auch heute noch im wesentli-chen charakterisieren 5 .

    3 Vgl. dazu die Motive zum ersten Entwurf des Gesetzes vom 4.6. 1907, abge-druckt in der Gaceta de Madrid vom 6.7. 1907.

    " Vgl. dazu insbesondere das deutsche Gesetz ber die privaten Versicherungs-unternehmen vom 12.5. 1901 sowie zur Entwicklung der materiellen Staatsaufsichtber das Versicherungswesen in den USA: Neeb, a.a.O. (Anm. 1), S. 29ff.

    5 Zur Bewertung der Ley de Registro e Inspeccin de Empresas de Seguros vom14.5. 1908 vgl. auch Linde Paniagua, Derecho publico del seguro, Madrid 1977,S. 25 ff.

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    2. Die Fortentwicklung der Versicherungsaufsicht in der Folgezeit

    In der Folgezeit wurde auf der Basis dieses ersten Gesetzes eine fastunbersehbare Zahl von Ausfhrungsbestimmungen in Kraft gesetzt,durch die dessen Inhalt nher konkretisiert wurden. Spter kam es berdiese konkretisierenden Bestimmungen hinaus aber auch zunehmendzum Erla von Vorschriften, die den ursprnglichen Inhalt des G