Ideale und weniger ideale Bedingungen für eine Steuerreform

Ideale und weniger ideale Bedingungen für eine SteuerreformAuthor(s): Heinz HallerSource: FinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 32, H. 1 (1973), pp. 21-34Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40911032 .

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Ideale und weniger ideale Bedingungen für eine Steuerreform

von

Heinz Haller

Steuerreformen stellen ein so schwieriges Unterfangen dar, daß man immer schon zufrieden sein muß, wenn sie wenigstens teilweise gelingen. Es liegt in der Natur der Sache, daß man auf vielerlei Widerstände stößt, von denen immer nur ein Teil wird weggeräumt werden können1. Die Wirklich- keit ist nun einmal so beschaffen, daß sich die Sachen ,,hart im Räume sto- ßen". Wer glauben würde, sich darüber hinwegsetzen zu können in der Zuver- sicht, die Realität lasse sich schönen Plänen gefügig machen, wäre ein in seiner Naivität bedauernswerter Utopist.

Nun gibt es aber sicherlich günstigere und weniger günstige Bedingungs- konstellationen für eine Steuerreform, und je nachdem werden die Hinder- nisse und Schwierigkeiten weniger zahlreich sein, sodaß mit einem leidlichen Gelingen zu rechnen ist, oder es liegt eine besondere Ballung von Widerstän- den vor, die sogar ein partielles Gelingen in Frage stellt. Vergegenwärtigt man sich dies, so liegt der Gedanke nicht fern, die ,, Bedingungsskala" in Richtung ,, günstig" zu verlängern und sich eine Kombination von Bedingungen auszu- denken, die in jeder Hinsicht als ideal für die Durchführung einer Steuer- reform zu betrachten wären. Vergleicht man die Eigenschaften einer so ent- wickelten idealen Bedingungskonstellation, eines Steuerreformparadieses so- zusagen, mit den Gegebenheiten der Realität, so kann man erst so richtig er- messen, wie groß der Abstand ist und wo die besonderen Schwächen einer gegebenen Konstellation liegen. Die Konstruktion eines solchen ,, Idealtypus" bietet nicht nur diesen Vorteil, vielmehr ermöglicht sie auch zu beurteilen, ob diejenigen Bedingungen, die von politischen Zielvorstellungen abhängen und demnach nicht fest vorgegeben sind, verbessert werden könnten.

1 F. Neumark legt in seinem Beitrag „Zur Problematik von Steuerreformen in unserer Zeit" (Der wirtschaftende Staat. Theorie und Praxis. Festschrift zum 70. Ge- burtstag von Prof. Dr. Theo Keller, herausgegeben von W. Geiger, E. Höhn, F. Kne- schaurek, A.Meier, A.Nydegger, Bern, Stuttgart 1971, S. 143 ff.) anhand von Bei- spielen einige besondere Schwierigkeiten dar, auf die Steuerreformen in neuerer Zeit gestoßen sind bzw. stoßen.



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Wir wollen liier den Versuch unternehmen, eine solche ideale Bedingungs- konstellation abzuleiten, wobei wir keineswegs garantieren können, daß alle relevanten Bedingungen berücksichtigt sind. Auch wenn sich nur ein Torso ergeben sollte, kann der Entwurf für die angegebenen Zwecke doch nützliche Dienste leisten. Wir betrachten der Keine nach folgende Bedingungskomplexe: erwartetes (geplantes) Steueraufkommen samt seinem politischen Hinter- grund (1), Position der Kegierung und Mehrheits Verhältnisse im Parlament (2), innere Struktur des Staates im Hinblick auf die finanzwirtschaftliche Kompe- tenzenverteilung (3), Beschaffenheit der Steuerverwaltung (4), eventuelle internationale Harmonisierungserfordernisse (5). Die vorstehende Reihen- folge ist nicht ganz unabhängig von Gewichtungs Vorstellungen. Wir behalten uns vor, bei der Behandlung der obigen Komplexe auch noch, mehr en pas- sant, weitere Bedingungen ins Spiel zu bringen.

1 . Was das erwartete (geplante) Steueraufkommen anlangt, so kann im Zu- sammenhang mit einer Steuerreform (wir verstehen unter Steuerreform im folgenden stets eine sog. umfassende Steuerreform, nicht kleine Teilreformen bzw. -reförmchen) prinzipiell entweder eine Aufrechterhaltung des Vor-Re- form-Steueraufkommens bzw. (kurzfristig) der gegebenen Steuerquote ins Auge gefaßt oder eine Verringerung des Steueraufkommens (der Steuer quote) hingenommen oder schließlich eine Erhöhung des Steueraufkommens (der Steuerquote) angestrebt werden. Der nächstliegende Gedanke scheint der zu sein, das Steueraufkommen zu halten, die Reform also so zu gestalten, daß durch einzelne Änderungen eintretende Steuerausfälle durch Steuermehrein- nahmen, die sich aus anderen Änderungen ergeben, ausgeglichen werden. Ge- ändert werden soll durch die Reform die „Struktur" der Besteuerung und die sich in ihrem Gefolge ergebende Verteilung der individuellen Steuerlasten, nicht jedoch die Gesamthöhe der Besteuerung. Nur durch Konstanthalten des Steueraufkommens (der Steuerquote), so ist die zugrundeliegende Vor- stellung, kann eine ,, reine" Strukturreform der Besteuerung herbeigeführt werden; jede Vermischung mit Steuererhöhung oder -Senkung im ganzen würde eine Verfälschung der Reform bedeuten. (Es erscheint so konsequent, wenn in dem der Steuerreformkommission zur Vorbereitung der Steuerreform in der Bundesrepublik gegebenen Auftrag der Satz steht: ,, Durch die Steuer- reform soll das Volumen der Steuereinnahmen gegenüber dem jetzigen Rechtszustand einschließlich der Zuwachsrate nicht verändert werden")1.

Zugunsten einer Verbindung von Steuererhöhung und Steuerreform kann folgende Argumentation ins Feld geführt werden: Es kann gesagt werden, die Steuererhöhung, die ihrerseits durch die Notwendigkeit zusätzlicher staat- licher Ausgaben, insbesondere Investitionsausgaben, bedingt sei, sei der eigentliche Rechtfertigungsgrund einer Steuerreform. Wenn man Steuern er- höhe, müsse man die zusätzlichen Lasten denjenigen Einkommensschichten aufbürden, die sie am besten tragen könnten, man müsse also uno actu mit der Steuererhöhung die Belastungsstruktur (Lastenverteilung) ändern. Eine nicht (voll) befriedigende Lastenverteilung bei der gegebenen Höhe der Steuer-

1 S. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: „Bulletin" Nr. 95 v. 23. Juni 1971, S. 1000.



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belastung sei kein hinreichender Grund für eine umfassende Steuerreform mit all ihren komplizierten Strukturänderungen, bei der Verstärkung der Be- steuerung jedoch würden, wenn nicht gleichzeitig eine Strukturreform durch- geführt werde, die „Ungerechtigkeiten" in der Lastenverteilung so groß, daß sie nicht mehr hingenommen werden könnten.

Für eine Steuersenkung in Verbindung mit einer Steuerreform spricht einmal die größere Gestaltungsfreiheit, die man besitzt: Man braucht nicht krampfhaft nach Mehrbelastungen Ausschau zu halten, mit deren Hilfe die durch Entlastungen entstehenden Steuerausfälle gedeckt werden können. Das zweite und wichtigere Argument besteht darin, daß eine Steuerreform, die gleichzeitig zu einer Senkung der Steuerlast führt, für die Bevölkerung viel schmackhafter sein und damit zu einer viel breiteren Zustimmung führen wird als eine ,,in sich ausgeglichene" Reform ohne Einbußen beim Steuerauf- kommen. Eine gerechtere Lastenverteilung kann hier selbstverständlich auch erreicht werden, indem sozial schwache Schichten entlastet werden, während die Belastung der übrigen nicht gemindert wird.

Uns scheint der zuletztgenannte Vorzug der „entlastenden" Steuer- reform so gravierend zu sein, daß wir nicht anstehen, diese Methode als die ideale zu bezeichnen, ihr also die Palme zu reichen. Eine Regierung, die Ent- lastungen anbietet, ohne jemandem ,,weh zu tun", wird dasjenige psychologisch-politische Klima schaffen, das für das Gelingen einer Steuerreform op- timal ist. Dies wird kaum jemand bestreiten können, mag er auch sofort den Ruf: „Utopie"! erschallen lassen.

Um den ungeheuren Vorzug einer entlastenden Steuerreform wahrzu- nehmen, braucht man sich nur das mühevolle Ringen der Bundesregierung um eine „aufkommensneutrale" Steuerreform vor Augen zu führen. Das Hauptdilemma resultierte bei jeder ins Auge gefaßten Entlastungsmaßnahme, mochte sie auch noch so berechtigt erscheinen, aus der Notwendigkeit, eine kompensierende „Deckungsmasse" aufzutreiben. Entlastungsmaßnahmen für die Masseneinkommen, etwa durch Erhöhung des Existenzminimum- betrags oder verbesserten Familienlastenausgleich, verursachen ja - sei es durch Steuerausfälle oder zusätzliche Ausgaben - erhebliche Deckungslücken. Diese können nicht geschlossen werden durch Belastungserhöhungen bei den höheren und Spitzeneinkommen - denen aus „incentive"-Erwägungen heraus Grenzen gesetzt sind -, also muß man an anderer Stelle die Masseneinkommen doch wieder belasten. Eine solche Lösung muß aber als problematisch be- trachtet werden. Wer will die Kompensation der großen Aufkommensminde- rungen und Mehrausgaben mit Hilfe der Mehrwertsteuererhöhung (um einen Punkt) und der Einschränkung der Sparförderungsmaßnahmen, die entscheidend wieder die Masseneinkommen treffen, als wirklich befriedigend bezeichnen?1 Doch es blieb, wenn die Steuer- (und Familienlastenausgleichs-) Reform aufkommensneutral erfolgen sollte, nichts anderes übrig2. Dies zur

1 S. hierzu die Zusammenstellung der Eckwerte und Grundsätze der Bundes- regierung zur Steuerreform nach den Kabinettsbeschlüssen vom 11. Juni und 28./29. Oktober 1971 und die finanziellen Auswirkungen (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: „Bulletin" Nr. 177 v. 1. Dezember 1971, S. 1899ff.). 2 Die Steuerreformkommission, vor dem gleichen Dilemma stehend, hat sogar



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Kennzeichnung des Dilemmas im großen. Vor ähnliche Probleme sah man sich in kleinerem Kahmen bei einzelnen Steuern gestellt, wo schon ,, intern" soviel als möglich ausgeglichen werden sollte. Hierauf soll jedoch hier nicht eingegangen werden.

Die psychologisch-politischen Folgen solcher „krampfhafter" Ausgleichs- bemühungen sind unschwer zu erkennen. Die unteren Einkommensschichten, die breite Masse der Bevölkerung umfassend, werden sagen: Mit der einen Hand wird gegeben, mit der anderen genommen; wenn ein positiver Netto- Effekt auftritt, so ist er so gering, daß man von der Steuerreform im großen und ganzen nichts hat. Die Empfänger der mittleren und hohen Einkommen werden sich beklagen und negativ zur Steuerreform eingestellt sein, weil sie durch verschiedene Maßnahmen stärker belastet werden. Im ganzen wird man also kaum Freunde der Steuerreform gewinnen können. Alle gegnerisch Eingestellten werden ihre Stimme ohnedies wesentlich lauter erschallen lassen als die übrigen, so daß insgesamt ein schlechtes Klima entsteht.

Ganz anders, wenn man bereit ist, sich die Steuerreform etwas kosten zu lassen. Es gibt dann im großen gesehen nur Gewinner, aber keine Verlierer. Begründet man die Gewinne der kleineren Einkommensempfänger mit sozialen Argumenten, so werden die nicht entlasteten Empfänger mittlerer und großer Einkommen dies hinnehmen, denn für soziale Motive werden auch sie empfänglich sein. Mit einer breiten Front von lautstarken Gegnern und einer Masse von Indifferenten, die die Steuerreform kaum unterstützen werden, wird jedoch nicht zu rechnen sein, vielmehr wird die breite Masse hinter ihr stehen, und für die anderen besteht kein Anlaß zum Protest. Es ist auch keineswegs gesagt, daß überhaupt keine Höherbelastungen auftreten dürfen, wenn man auf Steuererträge verzichtet. Dort, wo Korrekturen notwendig sind, um ungerechtfertigte Steuerbegünstigungen zu beseitigen, werden sie vorgenommen werden müssen, Als Beispiel sei die vermögensteuerliche Belastung des Grundvermögens genannt. Man könnte allerdings, wenn man das Grund- vermögen mit realistischen Werten heranzieht, die Vermögensteuerbelastung im ganzen unverändert lassen. Die Korrektur würde dann nur zu einer internen Umbelastung der mit Vermögensteuer Belasteten führen.

Die Vorzüge einer aufkommensmindernden Steuerreform erscheinen in einem noch schärferen Licht, wenn man diese mit einer Steuerreform vergleicht, die gleichzeitig eine Steuererhöhung bringen soll. Es darf als sicher gelten, daß schon dann, wenn ein höherer Steuerertrag nicht bewußt angestrebt wird, sondern deshalb anfällt, weil man keine streng neutrale Kechnung gemacht, sondern gewisse Ertragszuwächse „mitgenommen" hat, die Bevöl- kerung der Ansicht zuneigen wird, daß die Steuerreform nichts anderes als eine getarnte Steuererhöhung darstelle. Zielt man bewußt auf eine deutliche Erhöhung des Steueraufkommens, so wird das Mißtrauen gegenüber dem Reformcharakter der steuerlichen Änderungen entsprechend größer sein. Das

eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 4,5 Punkte vorgeschlagen, wobei allerdings zu berücksichtigen ist, daß der größere Teil der Gewerbesteuer durch die zusätzliche Mehrwertbesteuerung ersetzt werden soll (s. Gutachten der Steuerreformkommission 1971, „Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen", Heft 17, Bonn, S. 41).




ganze Manöver wird als Versüß ung einer bitteren Pille angesehen werden. An sich ist dann eine Berechtigung, eine Steuerreform mit einer Steuererhöhung zu verbinden, gegeben, wenn es ungerechtfertigte Begünstigungen gibt. Diese werden natürlich umso krasser in Erscheinung treten und umso mehr uner- träglich erscheinen, je stärker der gesamte Steuerdruck ist. Will man aber trotz Erhöhung der Besteuerung Erleichterungen gewähren, weil man sie sozial für geboten hält, so wird die Angelegenheit problematisch. Viel kann man nicht gewähren, weil sonst das angestrebte Mehraufkommen in Frage gestellt wäre, und das Wenige bedingt ein zusätzliches Anziehen der Steuer- schraube an den Stellen, an denen sie ohnehin schon angezogen werden muß. Die Gegnerschaft gegenüber stärkeren Belastungen wird schärfer, ohne daß bei den sozial Schwachen Freunde der Steuerreform gewonnen werden können bei dem Wenigen, das gegeben werden kann. Zwar ist es immer wieder vorgekom- men, daß mit einer Erhöhung der Steuerbelastung Änderungen des Steuer- systems verbunden waren (Neumark weist1 darauf hin, daß ein erhöhter Ein- nahmenbedarf des öfteren das Motiv für Steuerreformen war), doch ist zu be- zweifeln, daß es sich hier um eigentliche Reformen handelte. In der Regel ging man den Weg des geringsten Widerstandes und suchte nach möglichst unmerklichen neuen Steuern, ohne sich über deren soziale Wirkungen Rechen- schaft abzulegen. Der Hinweis auf solche historischen Beispiele nützt also nicht viel.

Wenn man eine Erhöhung der Steuereinnahmen wegen dringender Aus- gabenerfordernisse für unumgänglich hält, so erscheint es zweckmäßig, Steuerreform und Steuererhöhung auseinanderzuhalten, d.h. zuerst die Reform durchzuführen und erst nach deren Abschluß eine Steuererhöhung vorzunehmen. Nur so können eine Verwirrung und ein Mißtrauischmachen der Bevölkerung vermieden werden. Eine ,, auf kommensneutrale" Reform birgt noch immer viele Schwierigkeiten in sich, doch dürften diese in jedem Fall geringer sein als diejenigen, die sich bei einer aufkommenserhöhenden Steuerreform ergeben.

Die maximalen Erfolgschancen einer Steuerreform sind jedoch, dies scheint uns außer Zweifel zu stehen, erst dann gegeben, wenn man bereit ist, Steuermindereinnahmen hinzunehmen. Fragen wir uns nun, ob solche Fälle unter den heute gegebenen Verhältnissen überhaupt vorstellbar sind. Die Frage scheint mit nein beantwortet werden zu müssen, denn die Vorausset- zung für eine „entlastende" Steuerreform wäre doch wohl die Bereitschaft, eine geringere Steuerquote und damit letztlich eine niedrigere Staatswirtschafts- quote hinzunehmen, und dafür sind keine Möglichkeiten zu erkennen. In welchem Land wird sich die politische Überzeugung durchsetzen, der Staat könne seinen Anteil am Sozialprodukt durchaus etwas absinken, also eine „Um- kehrung des W agnerschen Gesetzes" eintreten lassen, er habe bisher genügend getan und könne sich auf einigen Gebieten etwas zurückhalten angesichts des gewachsenen privaten Wohlstandes? Es dürfte kaum ein solches Land zu ent- decken sein. Mehr Infrastrukturinvestitionen, mehr Bildungsausgaben und dazu noch Umweltschutz usw. lauten die Forderungen, des weiteren Verstär-

1 AaO., S. 146.



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kung der Sozialleistungen trotz gestiegenen Wohlstands, also höhere Staats- wirtschaftsquote, höhere Steuerquote!

Gibt es nicht doch noch „Glücksfälle" für eine Steuerreform, etwa den einer Eezession (ohne Massenarbeitslosigkeit natürlich), in der eine Senkung der Steuerquote als Anregungsmittel für die Wirtschaft in Frage käme? Be- stünde hier nicht die große Chance, Steuersenkungen so vorzunehmen, wie dies im Rahmen einer „entlastenden" Steuerreform angemessen erschiene, also auf „globale" Steuersenkungsmaßnahmen zu verzichten und ebenso auf staatliche „Ausgabenspritzen", um dafür das Steuersystem und die Steuer- belastung umzustrukturieren mit einer entlastenden Gesamtwirkung? Man mag hier einwenden, der Glücksfall nütze nicht viel, die Steuer quote sei ja nach Überwindung der Rezession wieder auf ihre „normale" Höhe anzuheben, ja vielleicht sogar zu erhöhen wegen dringender Ausgabenerfordernisse. Die- ser Einwand erscheint jedoch nicht stichhaltig. In der Rezessionsphase besteht ja, wenn diese nur genügend lang dauert, ein Spielraum für eine entlastende Umstrukturierung der Besteuerung und damit für eine Steuerreform mit großen Realisierungschancen. Ist man anschließend gezwungen, wieder auf das „Normalmaß" der Steuerbelastung zu gehen, so kann man dies auf der Basis einer neuen Belastungsstruktur tun. Man müßte dann nur, was allerdings nicht ganz einfach ist, die Tarife bei allen Steuern in etwa parallel anheben, um bei Aufrechterhaltung der verbesserten Belastungsstruktur die Steuer quote wieder auf den erwünschten Stand zu bringen.

Entscheidend scheint uns der Spielraum für eine „entlastende" Steuer- reform zu sein, der für einen Umbau der Belastungsstruktur ohne „Wider- stände" genutzt werden könnte. Es wäre u. E. in der Bundesrepublik unter Ausnützung des Spielraums, den die 1966/67 einsetzende Rezession bot, fol- gender Ablauf denkbar gewesen: Wenn Anfang 1965 eine Steuerreformkom- mission eingesetzt worden wäre und diese Kommission ihren Bericht Ende 1966 abgeliefert hätte, so hätte in der Regierungszeit der Großen Koalition 1967 und 1968 eine „entlastende" Steuerreform verabschiedet werden kön- nen, die am 1. Januar 1970 in Kraft getreten wäre. Der Wiederaufschwung der Konjunktur wäre dann zwar langsamer gekommen, aber die Steuerreform wäre realisiert worden. 1971 oder 1972 hätte man dann die Steuererträge wieder auf „Normalhöhe" bringen, ja über diese hinaus steigern können.

Betrachten wir die gegenwärtige Lage in der Bundesrepublik, so kann natürlich von einem solchen konjunkturellen „Spielraum" keine Rede sein. Es müssen aber im Interesse der Durchsetzbarkeit der Steuerreform folgende Fragen gestellt werden: 1. Kann eine Ausgabenerhöhung (Anheben der Staats wirtschafts- und der Steuer quote) nicht verschoben werden, um die Steuerreform nicht mit Steuererhöhungen zu belasten? 2. Könnte man nicht darüber hinaus, um einen Spielraum für eine „entlastende" Steuerreform zu schaffen, vorübergehend verstärkt zur Kreditfinanzierung übergehen? Wenn man sich dazu entschließen würde, hätte die Steuerreform als „entlastende" Reform sehr viel größere Erfolgschancen. Nach ihrer Durchführung könnte man dann die Besteuerung - bei unveränderter, nunmehr reformierter Bela- stungsstruktur - anheben und auf die Kreditfinanzierung verzichten. Und langsam könnte man auch die Steuerquote verstärken, um den zusätzlichen




Ausgabenerfordernissen Rechnung zu tragen, Hinsichtlich der sog. „inter- generation-equity" müßte man gewisse Unebenheiten in Kauf nehmen (für einige Jahre würden die steuerzahlenden Jahrgänge entlastet), doch dies wäre im Interesse der Steuerreform vertretbar. Die Schwierigkeiten bei einer Kreditfinanzierung sind natürlich konjunkureller Art, so daß man deswegen der Meinung sein kann, man müsse auf sie verzichten. Es mag auch der Einwand gemacht werden, man bediene sich hier eines Tricks, man gaukle den Steuerzahlern Erleichterungen nur vor, die man in Wirk- lichkeit gar nicht geben will und geben kann. Dieser Einwand ist u. E. nicht stichhaltig. Es erseheint durchaus verantwortbar, eine Steuerreform zunächst als „entlastende" durchzuführen zur Herstellung neuer Belastungs- relationen mit geringstem Widerstand und daher größten Erfolgschancen und anschließend die Steuerschraube unter Aufrechterhaltung der neuen Belastungsstruktur anzuziehen. Daß die Steuererhöhung später folgen muß, sollte man der Bevölkerung offen sagen. Sie ist ja sowieso genügend über die Absichten informiert, eine höhere Staatswirtschaftsquote anzu- streben zwecks zusätzlicher Bedürfnisbefriedigung über öffentliche Einrich- tungen und Dienste. (Im Rahmen der Steuerreformplanung hätte man auch so vorgehen können, daß man Entlastungen und Zusatzbelastungen ohne die Zielsetzung einer ausgeglichenen Rechnung eingesetzt hätte und zum Schluß die Tarife der verschiedenen Steuern generell so angehoben, daß das alte Aufkommen gewährleistet gewesen wäre. Das psychologische Ziel des „Schmackhaftmachens" der Steuerreform hätte man so natürlich nicht erreicht, aber bei der Kompensation der Steuerausfälle wäre man wohl zu günstigen Lösungen gekommen.)

Verzichtet man auf die Kreditfinanzierung zur Schaffung eines Spiel- raums der beschriebenen Art, so ist die Steuerreform nur „aufkommensneutral" zu gestalten, und es ist mit entsprechenden Widerständen zu rechnen. Verbindet man die Steuerreform mit einer Steuererhöhung, so werden die Widerstände noch erheblich größer sein, und die Erfolgschancen sinken stark ab. Die Alternativen scheinen also zu sein: einigermaßen erfolgverspre- chende Steuerreform und Verschiebung anderer, die Staatswirtschaftsquote erhöhender Reformen, oder: Inangriffnahme jener Reformen, dadurch jedoch Inf ragestellen der Steuerreform. Könnte man sich zur Kreditfinanzierung entschließen, so wäre u.E. das günstigste Vorgehen: „entlastende Steuer- reform", nach deren Durchführung Anhebung des gesamten Steuerniveaus bis zur Erreichung der bisherigen Steuer quote, weitere Anhebung des Steuer- niveaus bei unveränderter Steuer- und Belastungsstruktur bis zu der auf Grund der Ausgabenotwendigkeiten erforderlich erscheinenden Höhe. Bezüg- lich der Bedingung: erwartetes (geplantes) Steueraufkommen wäre also für die Bundesrepublik doch eine günstigere Lage denkbar, ais dies zunächst erscheinen mag. Andere Länder mögen in der glücklichen Lage sein, auf eine Er- höhung der Staatswirtschaftsquote verzichten zu können, wieder andere haben vielleicht sogar einen konjunkturellen „Spielraum", wenn eine Steuer- reform ansteht. Man kann ihnen dann nur raten, diesen zu nutzen. Die ideale Bedingung für eine Steuerreform ist die Möglichkeit, auf Steuereinnahmen zu verzichten. Man kann diese Bedingung, wie dargelegt, auch „künstlich"



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herbeiführen, wobei man sich im klaren darüber sein muß, welche ungünsti- gen Wirkungen evtl. unter anderen Aspekten in Kauf genommen werden müssen. Entscheidend ist, was man sich die Steuerreform ,, kosten lassen" will.

2. "Was die Bedingungskonstellation: Position der Regierung und Mehr- heitsverhältnisse im Parlament anbetrifft, so ist natürlich die Situation umso günstiger, je stärker die Position der Regierung ist und je größer die Mehrheit im Parlament, die hinter ihr steht. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang auch, wieviel Zeit einer Regierung zur Verfügung steht, um ein Vorhaben von der Bedeutung und den zeitlichen Anforderungen einer Steuerreform durch- zuführen. Das Ideal wäre eine Koalitionsregierung, aus Parteien mit nicht allzustark divergierenden politischen Konzeptionen und ausgeprägtem Ko- operationswillen bestehend, die eine breite, nicht zu erschütternde Mehrheit im Parlament hinter sich stehen hätte. Eine Einpartei-Regierung wäre, auch wenn die Regierungspartei über die absolute Mehrheit im Parlament verfügen würde, weniger günstig zu beurteilen. Zwar dürfte anzunehmen sein, daß die Willensbildung in Sachen Steuerreform innerhalb der Regierung einfacher wäre als bei einer Koalitionsregierung, anderseits aber wären infolge der Oppo- sition, die von den übrigen Parteien zu erwarten wäre, die Durchsetzung im Parlament und auch die Akzeptation durch die Bevölkerung, auf die es nicht weniger ankommt, zumindest im Hinblick auf die nächsten Wahlen - wir unterstellen eine Demokratie mit ausschließlich parlamentarischem Gesetz- gebungsverfahren - schwieriger. Dieser Nachteil dürfte stärker ins Gewicht fallen als der Vorteil der leichteren internen Willensbildung. Eine relativ große Mehrparteienkoalition würde eine parlamentarische Verabschiedung ohne all- zu starke Widerstände ermöglichen und auch eine gewisse Garantie dafür dar- stellen, daß die Bevölkerung der Reform positiv gegenübersteht.

Ideal wäre weiter, wenn wir nun den zeitlichen Aspekt ins Auge fassen, der Beginn der Gesetzgebungsarbeit zu Anfang einer Legislaturperiode und eine lange Dauer der letzteren. Da man ein so einschneidendes und umfassen- des Reformwerk nicht ohne Vorarbeit einer Expertenkommission in Angriff nehmen wird, müßte also der Bericht der Steuerreformkommission zu Beginn der Legislaturperiode schon vorliegen, was impliziert, daß diese bereits zwei Jahre früher hätte gebildet werden müssen. Eine fünfjährige Legislatur- periode wäre günstiger als eine vierjährige. Es stünden dann, wenn man das Wahljahr abrechnet, vier Jahre für eine ungestörte Gesetzgebungsarbeit zur Verfügung, man hätte also ausreichend Reserven, falls ,, Pannen" passieren würden. Eine vierjährige Periode müßte unter den angegebenen Bedingungen allerdings auch noch ausreichend sein. Man könnte dann, wenn man für die Gesetzgebungsarbeit zwei Jahre und für die technische Vorbereitung ein Jahr rechnet, zu Beginn des Wahljahres die Steuerreform in Kraft setzen, sodaß die Wähler ihrer Segnungen gleich noch teilhaftig würden.

Ein Zusammentreffen so vieler günstiger Umstände wird das Schicksal wohl keinem Land bescheren. Weder die festgeschweißte Koalitionsregierung mit unerschütterlicher Mehrheit noch die optimale Terminierung, die eine Gesetzgebungsarbeit ohne Zeitdruck ermöglicht, werden auf den Geschenk-




teller gelegt werden. Der Abstand zwischen der gegebenen Konstellation und der oben geschilderten Idealkonstellation kann so groß sein, daß es vermessen wäre, an eine Steuerreform überhaupt nur zu denken. Eine solche rückt erst in den Bereich der Möglichkeit, wenn eine Regierung eine ,, ausreichende" Mehrheit hinter sich hat und annehmen darf, daß sie über genügend Zeit ver- fügt, um das Gesetzgebungswerk einer Steuerreform zu Ende zu führen. Je dünner die Mehrheit und je knapper die Zeit - etwa, weil die Vorarbeit der Expertenkommission zu Beginn der Legislaturperiode noch nicht abgeschlos- sen ist -, desto gefährdeter wird das Unternehmen sein. In einem solchen Fall kommt es darauf an, daß die Regierung sich möglichst bald zu einem Reform- konzept durchringt und dieses beibehält, damit die Gesetzgebungsarbeit zügig in Angriff genommen werden und ohne Störungen zu Ende geführt werden kann. Da die starke Opposition naturgemäß jede Schwäche des Reform- konzepts für ihre Zwecke nutzen wird, ist es ferner wichtig, die Reformmaß- nahmen so zu gestalten, daß sie von der Bevölkerung akzeptiert werden und daher auch wenig Angriffsflächen für die Opposition bieten. Unter diesem Aspekt ist erstens auf Verbesserung der sozialen Gerechtigkeit zu achten (Ent- lastungen für die einkommensschwachen Kreise), zweitens aber u.E. auch darauf, daß Mehrbelastungen auf die Fälle beschränkt werden, in denen bisher ein ungerechtfertigter steuerlicher Vorteil gegeben war, daß m. a. W. eine „entlastende" Steuerreform angestrebt wird. Wir haben oben ausgeführt, daß nur so die Bevölkerung in toto für die Steuerreform zu gewinnen sein dürfte. Malt man gleichzeitig Steuererhöhungen an die Wand oder nimmt man sogar solche vor, so fällt es der Opposition nicht schwer, die Steuerreform in ein schlechtes Licht zu rücken und die Bevölkerung gegen sie aufzubringen. Es genügt hier, wenn diejenigen die Stimme erheben, die stärker belastet werden sollen und von unerträglichem Ansteigen des Belastungsdrucks sprechen, während die Masse der kleinen Einkommensempfänger, die eine geringe Ent- lastung erfahren, schweigt. Gelingt es, die Bevölkerung zu gewinnen, so wird die Regierung auch der nächsten Legislaturgeriode mit Zuversicht entgegen- sehen können. Es wird der Opposition kaum gelingen, sie wegen der Steuer- reform aus dem Sattel zu heben.

Eine Regierung, die eine gesicherte Mehrheit und reichlich Zeit zur Ver- fügung hat, kann sich wesentlich mehr „Freiheiten" erlauben. Sie kann ihre Konzeption ändern, ohne in Zeitnot zu kommen, sie kann eine „aufkommensneutrale", also erhebliche Bevölkerungskreise stärker belastende Steuer- reform planen, ja evtl. sogar eine aufkommenssteigernde, breite Kreise der Bevölkerung stärker belastende Reform, ohne ihre Existenz aufs Spiel zu setzen. Ein solches Verhalten kann sich eine in Zeitnot befindliche Regierung mit schwacher parlamentarischer Mehrheit kaum gestatten, wenn sie über- leben will.

3. Wenden wir uns nun dem nächsten Bedingungskomplex zu: der inneren Struktur des Staates im Hinblick auf finanzwirtschaftliche Kompetenzvertei- lungen. Der Idealfall ist hier der zentralistisch organisierte Staat, der keine Untergliederungen besitzt, die mit echter Finanzautonomie ausgestattet sind. Die Gemeinden mögen zwar eigene Steuereinnahmen haben, aber die Steuer-



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gesetzgebung für die Gemeindesteuern einschließlich der Tariffestsetzung kann trotzdem dem Staat vorbehalten sein, der im übrigen Finanzzuweisun- gen gibt. Ein besonderes Problem aus der inneren Staatsstruktur ergibt sich nicht, da die Gesetzgebung zentral erfolgt und keine „Finanzausgleichs- interessen" im Spiel sind.

Probleme dieser Art entstehen erst im föderativen Staat, den wir im weiteren betrachten wollen. Hier ist der günstigste Fall dann gegeben, wenn ein Totalverbund besteht bis hinunter zu den Gemeinden, dergestalt, daß die Steuergesetzgebung und die Steuerverwaltung beim Zentralstaat liegen (unter Einschaltung der Gliedstaaten in die Gesetzgebung durch Beteiligung der „Länderkammer'') und daß das gesamte Steueraufkommen gemäß vereinbar- tem Verteilungsschlüssel auf die drei Ebenen Zentralstaat, Gliedstaaten, Ge- meinden aufgeteilt wird. Die Gliedstaaten verfolgen bei dieser Finanz ver- teilungskonstruktion bei der Steuergesetzgebung keine eigenen Interessen, weil sie mit dem Zentralstaat „in einem Boot sitzen" und ihre Finanzmasse letztlich vom Verteilungsschlüssel bestimmt wird. Sie können sich allerdings einer „entlastenden" Steuerreform widersetzen, wenn ihnen kein Ausgleich durch eine Schlüsselkorrektur zu ihren Gunsten gewährt wird.

Der Totalverbund in der beschriebenen Form ist nun in keinem Land realisiert, vielmehr ist in der Eegel eine Kombination von Teilverbund und Trennsystem gegeben, wobei der Mischungsgrad verschieden sein kann. Was die eigenen Steuern der Gliedstaaten (und Gemeinden) anlangt (Trennsystem- Teil der praktizierten Finanzausgleichsregelung), so ist hier die Interessen läge anders. Jede durch eine Steuerreform bewirkte Aufkommensänderung beein- flußt unmittelbar das Ausmaß ihrer Finanzautonomie, für das für sie das Auf- kommen aus eigenen Steuern kennzeichnend ist. Jede Aufkommensänderung kann zwar durch Schlüsselkorrekturen bei den „Gemeinschaftsteuern" (Ver- bundteil der Finanzausgleichsregelung) kompensiert werden, doch werden die Verbundeinnahmen nicht gleich ge wertet wie diejenigen aus eigenen Steuern. Bei Senkungen des Aufkommens aus eigenen Steuern können sich also erhebliche Widerstände der Gliedstaaten ergeben.

Gegen Reformmaßnahmen, die zu Aufkommenserhöhungen bei ihren Steuern führen, werden die Gliedstaaten sicherlich keine Einwendungen erheben. In jedem Fall ergeben sich aber sowohl bei den Gemeinschaftsteuern als auch bei den Steuern der Gliedstaaten und denjenigen der Gemeinden (deren Interessen von den Gliedstaaten mit vertreten werden) schwierige Ab- stimmungsprobleme, weil in diesem Bereich - in den ja das Gros der Steuern fällt - das Einverständnis der Länderkammer (Stimmenmehrheit in dieser Kammer) mit den Eeformmaßnahmen erforderlich ist. Des weiteren ist eine Neuregelung des Finanzausgleichs unerläßlich, weil die Einnahmen der verschiedenen Ebenen aus eigenen Steuern nicht unverändert bleiben und ent- sprechende Schlüsseländerungen bei den Gemeinschaftsteuern vorgenommen werden müssen. Bei einer „entlastenden" Steuerreform sind die Schwierig- keiten besonders groß, weil eine Einigung darüber gefunden werden muß, in welchem Ausmaß die einzelnen Ebenen an der Aufkommensminderung parti- zipieren. Die Gliedstaaten und Gemeinden dürften wenig Bereitschaft zeigen, Steuerausfälle hinzunehmen, Auch bei einer „aufkommensneutralen" Steuer-




reform ist damit zu rechnen, daß der Zentralstaat in einem gewissen Umfang Aufkommenseinbußen hinzunehmen hat, weil er bei der Auseinandersetzung um die „kompensierenden" Finanzausgleichskorrekturen Konzessionen machen muß.

Liegt die Steuerverwaltung mit Ausnahme der ,, bundeseigenen" Steuern auch noch bei den Gliedstaaten (und Gemeinden), so ist deren Interesse nicht nur auf die aufkommensmäßigen Auswirkungen der Reformmaßnahmen ge- richtet, sondern in mindestens ebenso starkem Maße auf steuertechnische Gesichtspunkte (Praktikabilität, Verwaltungsaufwand). Kann in dieser Hin- sicht kein Konsensus mit den „unteren Ebenen" herbeigeführt werden, so bleibt die Steuerreform stecken. Selbstverständlich werden die Gliedstaaten die Reformmaßnahmen unter allen Aspekten beurteilen, und die Länderkam- mer wird ihre Zustimmung nur geben, wenn sich die Mehrheit hinter das Reformwerk stellt, aber die steuertechnischen Fragen werden bei der Beur- teilung ein großes Gewicht haben, weil die Gliedstaaten (und Gemeinden) die Besteuerung zu praktizieren haben. Sollen spätere Rückschläge vermieden werden, so muß die Abstimmung mit den Gliedstaaten in eingehenden Be- sprechungen so rechtzeitig herbeigeführt werden, daß die von der Regierung verabschiedeten Gesetzentwürfe von dieser Seite im wesentlichen unange- fochten bleiben.

Die Schwierigkeiten für eine Steuerreform sind unter dem im Augenblick betrachteten Aspekt natürlich dann am größten, wenn die Gliedstaaten eine eigene Steuergesetzgebungshoheit besitzen und sich die erforderlichen Einnahmen im wesentlichen aus eigenen, von ihnen selbst geschaffenen und gestalteten Steuern verschaffen können, wie es beispielsweise in der Schweiz der Fall ist. Der Bund ist hier nicht in der Lage, eine Steuerreform nach einem einheitlichen Konzept durchzusetzen. Er kann nur seine eigenen Steuern reformieren, diejenigen der Gliedstaaten jedoch nicht. Eine Steuerreform auf der Ebene der Gliedstaaten (und Gemeinden) ist hier nur möglich, wenn die Gliedstaaten bereit sind, sich einem gemeinsamen Konzept anzuschließen und insofern eine Einschränkung ihrer Gesetzgebungshoheit in Steuerangelegen- heiten hinzunehmen. In einem Staat mit einem so ausgeprägten Föderalismus, in dem die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" keine verbindliche Norm darstellt, wird eine Steuerreform nach einem einheitlichen Konzept nur sehr beschränkt gelingen können.

4. Die Beschaffenheit der Steuerverwaltung ist für eine Steuerreform ein Datum von eminenter Bedeutung. Von ihr hängt die Antwort aud die Frage ab: Welche Methoden und Techniken der Steuererhebung sind überhaupt zu praktizieren? Je nach der Leistungsfähigkeit der Steuerverwaltung kann hier der Kreis weit oder eng gezogen sein.

Der Idealfall ist dann gegeben, wenn eine Steuerverwaltung in ihrer personellen Ausstattung zahlenmäßig und qualitativ allen Ansprüchen ge- nügen kann und wenn sie ferner mit allen heute verfügbaren technischen Hilfsmitteln ausgestattet ist, d.h. insbesondere auch mit Anlagen für die elek- tronische Datenverarbeitung. Sind diese Voraussetzungen gegeben, so ist man in der Lage, im Rahmen einer Steuerreform auch solche, im Interesse einer



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gerechten Besteuerung und gleichmäßigen Behandlung aller Steuerpflichtigen erforderlich erscheinende Regelungen vorzusehen, die zusätzliche Aktivitäten der Finanzämter bedingen. Als Beispiele hierfür seien die Verzinsung von Steuerguthaben und Steuerschulden und die generelle Veranlagung der (dem Lohnsteuerabzug unterworfenen) Arbeitnehmer erwähnt. Auch Regelungen, die eine sog. Negativsteuer zur Folge hätten, könnten der Steuerverwaltung zugemutet werden.

Es sei in diesem Zusammenhang bemerkt, daß das sicherlich für jede Steuerreform relevante Ziel, die Besteuerung einfacher und übersichtlicher zu machen, nicht so zu interpretieren ist, daß jegliche Reformmaßnahme, die zu- sätzliche Aktivitäten der Finanzämter im Gefolge hat, von vornherein auszu- schließen wäre. Zum einen ist entscheidend, daß die Besteuerung für den Steuerpflichtigen einfacher und überschaubarer wird, was nicht identisch zu sein braucht mit Vereinfachung für die Steuerbehörden, zum anderen findet das Vereinfachungspostulat dort seine Grenze, wo die Vereinfachung gleich- bedeutend wäre mit einer Besteuerung, die dem Gerechtigkeitsgesichtspunkt nicht ausreichend Rechnung trägt.

Die vorhandenen Steuerverwaltungen werden nun in zwei Punkten mehr oder weniger hinter der oben gekennzeichneten ,, Ideal ver waltung" zurück- stehen. Sie werden personell nicht so gut ausgestattet sein, wie dies wünsch- bar wäre, und sie werden nicht durchweg über die modernen technischen Hilfsmittel verfügen. Die Verhältnisse sind hier natürlich von Land zu Land anders. Hinsichtlich der Qualifikation des Personals wollen wir einmal unterstellen, daß sie den zu fordernden Ansprüchen genügt.

Sind ,, Engpässe" dieser Art gegeben, so kann man sich entweder damit abfinden und nur solche Maßnahmen ins Auge fassen, die zu keinen zusätzli- chen Belastungen der Steuerverwaltung führen, sondern nach Möglichkeit zu Entlastungen, oder aber man versucht, im Zusammenhang mit der Steuer- reform die Bedingungen auf Seiten der Steuerverwaltung zu verbessern. Im ersten Fall wird man in manchen Punkten zu nicht voll befriedigenden Lösun- gen Zuflucht nehmen müssen. Im zweiten Fall gibt es Schwierigkeiten anderer Art. Der Aufwand für die Steuerverwaltung muß erhöht werden, sowohl bei den Personal- wie bei den Sachausgaben. Will man den Personalstand auf den erforderlich erscheinenden Umfang anheben, so wird man nicht darum herum- kommen, die Bezahlung so zu verbessern, daß man genügend qualifizierte Be- werber anziehen kann. Und auch dann wird der Prozeß der Personalverstärkung erhebliche Zeit beanspruchen, insbesondere auch wegen der erforderlichen Ein- arbeitung. Auch die moderne technische Ausstattung bringt neben beträcht- lichen Kosten ein Zeitproblem mit sich: Die benötigten Apparaturen können nur in einem organischen Aufbauprozess bereitgestellt werden. Ob im Zeit- punkt des Inkrafttretens der Steuerreform die hocheffiziente Steuerverwal- tung bereitsteht, ist also trotz aller Anstrengungen fraglich. Angesichts dieser Schwierigkeiten könnte man daran denken, die Steuerreform zweistufig zu planen und die zweite Stufe, die zusätzliche Aktivitäten der Steuerverwaltung bringen würde, erst in dem Zeitpunkt in Kraft treten zu lassen, zu dem vor- aussichtlich die entsprechenden Kapazitäten verfügbar wären. Doch eine solche geplante Zweistufigkeit wird politisch schwer zu verwirklichen sein.




Eine zusätzliche Erschwernis ergibt sich dann, wenn die Steuerverwal- tung im wesentlichen bei den Gliedstaaten liegt, die vom Bund nicht dazu gezwungen werden können, die zur Schaffung der zusätzlichen Kapazitäten erforderlichen Vorkehrungen zu treffen und den entsprechenden Aufwand auf sich zu nehmen. In diesem Fall wird man wohl den Weg des geringsten Widerstandes gehen müssen.

5. Es sollen nun noch die mehr oder weniger idealen Voraussetzungen in bezug auf Harmonisierungserfordernisse kurz dargelegt werden, wobei Har- monisierungserfordernisse im internationalen Rahmen gemeint sind.

Der ideale Fall liegt hier dann vor, wenn ein Land seine Steuerreform un- abhängig von solchen Erfordernissen gestalten kann, wenn es also keiner Wirtschaftsgemeinschaft angehört, auf deren Harmonisierungsbestrebungen auf steuerlichem Gebiet Rücksicht zu nehmen ist.

Liegt Mitgliedschaft in einer Wirtschaftsgemeinschaft vor und ist damit keine Unabhängigkeit von internationalen Rücksichten mehr gegeben, so ist die Lage im Zusammenhang mit einer Steuerreform umso günstiger, je weiter die Harmonisierung bereits fortgeschritten ist. Der unter diesen Bedingungen ideale Fall wäre dann gegeben, wenn der letzte Harmonisierungsschritt sich mit der Steuerreformphase decken würde und Steuerreform und Vollharmoni- sierung zum gleichen Zeitpunkt in Kraft treten würden. Die Harmonisie- rungsnormen in ihrer endgültigen Ausprägung wären dann bekannt, und das die Steuerreform durchführende Land könnte seine Reformmaßnahmen sach- lich und zeitlich exakt auf diese abstimmen.

Solche Glücksfälle pflegen in der Realität nicht aufzutreten. Zwar werden Mitgliedsländer von Wirtschaftsgemeinschaften manches an ihren Steuern reformieren müssen um der Harmonisierung willen (es braucht nur an die Einführung der Mehrwertsteuer erinnert zu werden), Entschlüsse zu um- fassenden Steuerreformen hängen aber von innenpolitischen Reifungspro- zessen ab und stehen in anderen zeitlichen Zusammenhängen als Harmoni- sierungs-,, Fahrpläne". Es wäre auch falsch, Steuerreformen, für die die Zeit reif erscheint, auf die lange Bank zu schieben und abzuwarten, bis die Har- monisierungsnormen in allen Einzelheiten festliegen.

Sind nun in dem Zeitraum, in dem ein Land eine Steuerreform durchzu- führen gedenkt, die Harmonisierungsnormen noch nicht genügend konkretisiert (Satz oder „Bandbreite" für die Mehrwertsteuer, Verbrauchsbesteue- rung), so kann die Steuerreform nicht ganz umfassend sein, und man muß ge- wissermaßen „offene Flanken" hinnehmen. Die Reformmaßnahmen müssen später ergänzt werden im Zuge der Harmonisierung. In einer solchen Situa- tion kommt es darauf an, die Steuerreform so zuzuschneiden, daß die zu er- wartenden Harmonisierungsanpassungen das angestrebte Steuergebäude mit seiner Belastungsstruktur nicht ins Wanken bringen, sondern sich möglichst reibungslos einpassen. Es darf also z.B. nicht dazu kommen, daß ein im Rah- men der Steuerreform angestrebtes wohlausgewogenes Verhältnis zwischen „direkten" und „indirekten" Steuern durch die späteren Harmonisierungsan- passungen vollkommen über den Haufen geworfen wird. Die durch die Har- monisierung bedingten späteren Änderungen sind so genau wie möglich abzu-

3 Finanzarchiv N. F. 32 Heft 1



34 Heinz Haller: Bedingungen für eine Steuerreform

schätzen, und es ist im voraus zu überlegen, wie sie im reformierten Steuer- system „aufgefangen" werden können, ohne daß sich dessen Struktur wesentlich ändert, ohne daß also das Verhältnis direkte/indirekte Steuern mit der sich aus ihm ergebenden Belastungsstruktur erheblich verschoben wird.

Ist etwa mit einer wesentlichen Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes zu rechnen, so ist darauf zu achten, daß nach der Steuerreform im Steuersystem noch eine Steuer vorhanden ist, die ihrer Wirkung nach eine indirekte Steuer darstellt, sodaß man die Mehrwertsteuererhöhung durch einen Abbau dieser Steuer kompensieren kann, ohne daß das Verhältnis direkt/indirekt wesentlich tangiert wird. In der Bundesrepublik ist mit der Gewerbesteuer eine solche Steuer gegeben. Sie wird zwar amtlich als direkte Steuer geführt, stellt aber ihrer Belstungswirkung nach eine indirekte Steuer dar. Ein Land, das keine Steuer vergleichbaren Charakters zur Verfügung hat, muß bei einer Mehrwertsteuererhöhung eine Störung des Verhältnisses zwischen direkten und indirekten Steuern hinnehmen. Umgekehrt kann man sagen, daß ein Land, das die Mehrwertsteuer abbauen muß, nur dann das Verhältnis einiger- maßen wahren kann, wenn es eine andere indirekte Steuer ausweitet oder eine geeignete Steuer schafft, wenn keine vorhanden ist.

Selbstverständlich kann man nicht alle Harmonisierungsmaßnahmen voraussehen und ebensowenig das Ausmaß von Tarifanpassungen ; deswegen werden immer Unsicherheiten bleiben, und insofern wird eine Steuerreform, die in Zeiten durchgeführt wird, in denen die Harmonisierung noch nicht voll konkretisiert ist, in einem gewissen Ausmaß vorläufigen Charakter haben. Doch dies sollte kein Land davon abhalten, eine Steuerreform in Angriff zu nehmen, wenn innenpolitisch die Situation dazu reif erscheint.

Der Abstand zwischen dem Steuerreformparadies und der wirklichen Welt, in der Steuerreformen unternommen werden müssen, ist gewaltig, das haben die vorstehenden Ausführungen gezeigt. An diesem Abstand wird deut- lich, wie groß das Wagnis einer Steuerreform ist. Die Voraussetzungen sind in jedem Fall einer Steuerreform anders und entsprechend das Bündel von Hindernissen, mit denen man fertig werden muß. Aber nicht alle Behinderun- gen sind naturgegeben, manche baut man sich vielleicht selber auf, andere bleiben bestehen, weil man glaubt, nichts gegen sie unternehmen zu können. Zum wirklichen Gelingen einer Steuerreform gehört aber doch letztlich auch eine gnädige Hand des Schicksals.

(Geschrieben Ende 1972.)



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Ideale und weniger ideale Bedingungen für eine Steuerreform