Konsultative Assistenzsysteme für e-Government; Consultative Assistance Systems for eGovernment;

1 Konsultative Assistenz-systeme

Konsultative Assistenzsysteme (CASS)liefern an die operativ tatigen Sachbearbei-ter in einer Prozessabwicklung auch un-aufgefordert Hinweise bezuglich des mog-lichen weiteren Vorgehens im Rahmenihrer jeweiligen Aufgabe und uber Er-kenntnisse aus abgeschlossenen ahnlichenSituationen sowie die luckenlose Doku-mentation des Entscheidungsablaufs. DasSpektrum reicht von einfachen Hinweisen

auf die jeweils passenden Losungen bis hinzu konkreten Vorschlagen fur kostenwirk-same oder rechtsverbindliche Entscheidun-gen. Dazwischen liegen Warnungen vorden Gefahren anderer Vorgehensweisenund Anmerkungen zur Erklarung derSituation.Mittelfristig notwendig werden CASS,

weil sowohl der Aufgabenumfang wie auchdie Detailtiefe von integrierten Software-losungen (z. B. ERP-Systeme) so groß ge-worden sind, dass die damit umgehendenMitarbeiter insbesondere im Rahmen seltenauftretender Situationen uberfordert wer-den. Die Weiterentwicklung von Standard-anwendungssoftware hat sich bisher aufdie Einbeziehung moglichst vieler Prozes-salternativen fur moglichst alle betriebs-wirtschaftlich wichtigen Anwendungs-bereiche konzentriert. Dabei wurden dieProbleme der Auswahl und Einstellung(Customizing bzw. Adaption) der jeweilsrelevanten Komponenten der mittlerweilezu Anwendungssoftwarebibliotheken ge-

reiften Losungen erkannt und durch viel-faltige Strategien der Einfuhrungsunter-stutzung vereinfacht. Die jedoch beimlaufenden Betrieb immer wieder entstehen-den, auf den einzelnen Fall orientiertenUnsicherheiten fur die ausfuhrenden Mit-arbeiter wurden bisher mit nur geringerAufmerksamkeit bedacht. Dies gilt, ob-wohl durch die zunehmende Integrationmoderner ERP-Systeme der Aufgaben-bereich der Mitarbeiter deutlich ausgewei-tet wird. Insbesondere sporadisch auftre-tende Aufgaben werden dann nicht mehrbeherrscht. Die klassische Unterstutzungin der Ablaufsteuerung wird kunftig vonden Hilfesystemen geboten; der Schwer-punkt von CASS liegt in der inhaltlichenBeratung bei der Aufgabenbearbeitung ein-schließlich der Aufrufe von speziellen Mo-dulen, mit denen Varianten analysiert oderdie Auswirkungen alternativer Vorgehens-weisen simuliert werden konnen.Konzeptionelle Vorlaufer von CASS gibt

es mehrere. Diese wurden bereits alle

WIRTSCHAFTSINFORMATIK 47 (2005) 5, S. 326–336

Die Autoren

Rainer ThomeHeiko Schinzer

Prof. Dr. Rainer ThomeLehrstuhl fur BWL undWirtschaftsinformatikUniversitat WurzburgNeubaustraße 6697070 [email protected]

Dr. Heiko SchinzerAdministration Intelligence AGWinterhauser Str. 106a97084 [email protected]

Konsultative Assistenzsystemef�r E-Government

Kernpunkte

Konsultative Assistenzsysteme (CASS) erweitern transaktionsorientierte Anwendungs-losungen um eine fallbezogene, regelgebundene und interaktive Kooperation mit dem An-wender.

& CASS dienen insbesondere der Unterstutzung in komplexen, sporadisch zu bearbeiten-den Problemstellungen.

& CASS fuhren die Anwender zu einer alle rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedin-gungen berucksichtigenden Losung.

& Als konkreter Anwendungsfall wird hier ein CASS zur Vergabe offentlicher Auftrage vor-gestellt. Die Anwendungsarchitektur ist jedoch auf vielfaltige E-Government-Szenarienubertragbar.

Stichworte: Elektronische Beschaffung, Konsultative Informationsverarbeitung, Assistenz-systeme, XML, Workflow, Geschaftsprozessintegration, rechtskonforme Prozessabwicklung

WI – Schwerpunktaufsatz

durch namhafte Unternehmen wie SAPund SBS vermarktet und zu erfolgreichemEinsatz gebracht. In Tabelle 1 werden dieseverschiedenen Ansatze knapp mit ihrenwesentlichen Schwerpunkten typisiert:CASS unterscheiden sich in den folgen-

den Punkten von ihren Vorgangern:& CASS nutzen bekannte Softwaretech-

niken, wie Expertensysteme, interaktiveProzessfuhrung und Logfiles der An-wenderaktionen in einer besonderenKombination sowie Auspragung, um dieAblaufe effizient zu verwalten undgleichzeitig laufend gegen leicht erweiter-und anpassbare Regelwerke zu testen.Entscheidend ist die ausgepragte Erkla-rungskomponente, die den Anwenderneine Entscheidung unter Berucksichti-gung der Folgewirkungen ermoglicht.

& CASS liefern den Anwendern Hinweiseauf besondere inhaltliche (hier betriebs-wirtschaftliche und rechtliche) Situatio-nen und deren Bewaltigung im Rahmender jeweiligen Arbeitsablaufe, weil sieanders als ubliche Hilfekonzepte nichtnur den einzelnen Arbeitsschritt kom-mentieren, sondern ihn als Bestandteildes gesamten Prozesses bewerten. Da-mit wird vom Anwender kein prozes-suales Wissen mehr verlangt sondernnur eine klare Zielorientierung.

& CASS unterstutzen Endanwender. Diedazu notwendige Kontrolle und Ana-lyse erfolgt im Hintergrund und kanndurch den Benutzer nicht deaktiviertwerden. Damit werden auch alle Pruf-mechanismen unterstutzt, die vom klas-sischen Controlling bis zu Corporate-Governance-Aufgaben reichen. DieArbeitsablaufe werden beschleunigt,weil das Regelwerk alle bereits getatig-ten Entscheidungen berucksichtigt unddamit die Auswahl fur die folgenden Be-arbeitungsschritte einschrankt.

& Die operativen Schritte und Entschei-dungen, die mit einem CASS -Systemausgefuhrt und gefallt werden, sinddurch eine interne Dokumentation spa-ter reproduzierbar und konnen bei ahn-

lichen Problemstellungen oder beimZuruckgehen auf einen fruheren Ent-scheidungsstand wieder herangezogenwerden.

& Das hinterlegte Regelwerk eines CASSist ohne die konkrete Bearbeitung eineroperativen Aufgabe in der Standard-anwendung nicht benutzbar; d. h. einCASS ist ohne die Einbettung in einekonkrete Applikation nicht eigenstandigablauffahig [Bohn05]. Der Fokus vonCASS liegt somit auf der operativen Un-terstutzung der Anwender durch einsich bei Bedarf selbst aktivierendes Re-gelwerk.

2 AnwendungsbereichVergabe offentlicher Auftrage

Durch den Einsatz der Internettechnologieim Beschaffungswesen eroffnen sich großeEinsparpotenziale, von denen auch die of-fentliche Hand in erheblichem Umfangprofitieren kann [JaKl02]. Mehr als260 Milliarden Euro betrug das Volumender offentlichen Beschaffungsauftrage imJahre 2002. Das sind 13% des Brutto-inlandsprodukts und uber 25% der gesam-ten Staatsausgaben [BMWA03].Trotz dieser beeindruckenden Zahlen ist

die elektronische Beschaffungsabwicklungbei den offentlichen Auftraggebern bislangnur sehr sporadisch eingefuhrt. Zwar exis-tieren auf allen Ebenen der offentlichenVerwaltung schon verfugbare Erfahrungen[vgl. dazu Besc04; AIAG04a; BaRS02], ins-gesamt entwickelt sich der Markt fur sol-che Losungen jedoch langsamer als erwar-tet [Besp04]. Dies liegt u. a. daran, dass dieoffentliche Verwaltung ihren Bedarf auchim Internet nach bestimmten rechtlichenVorschriften ausschreiben muss [KGST03,42–54; Scha02]. Mit der Umsetzung derEU-Richtlinien 2004/18/EG und2004/17/EG, die bis zum 2006-01-31 in al-len Mitgliedslandern erfolgt sein muss,steht eine weitere wichtige Reform des of-

fentlichen Auftragswesens unmittelbar be-vor, durch die auch die elektronischeAbwicklung entscheidend gestarkt wird[AmEU04].Die elektronische Beschaffungsabwick-

lung beim offentlichen Auftraggeber um-fasst i. d. R. die beiden Facetten E-Vergabeund E-Beschaffung [vgl. z. B. Kamm02,247 f.].E-Vergabe konzentriert sich auf die rich-

tige Beschreibung der zu beschaffendenDienst- oder Lieferleistungen und die Se-lektion des geeigneten Lieferanten (nachdem Best- oder Billigstbieterprinzip) unddeckt somit die Bereiche ab, die im indus-triellen Umfeld als strategischer Einkaufbezeichnet werden.Demgegenuber unterstutzt die E-Be-

schaffung die Bereitstellung des Produkt-und Lieferspektrums, das seitens der Be-darfstrager angefordert werden darf, undumfasst neben dem Bestellabruf Funktio-nen zur Wareneingangsbuchung und Rech-nungsabwicklung – demnach die Bereiche,die in der Industrie als operativer Einkaufbeschrieben werden [vgl. dazu HaBr99;KPMG97].Die Nutzung des Internets zur Abwick-

lung einer offentlichen Auftragsvergabe isteine intensiv diskutierte Facette des PublicE-Procurement. Fur den Auftraggeber hatdie Einfuhrung einer digitalen Abwicklungdrei wesentliche Vorteile [AmEU04,S. 114–119]:& Die zunehmende Komplexitat des Ver-

gaberechts kann durch eine Softwarewesentlich reduziert werden, wenn siedie Mitarbeiter bei der Durchfuhrungeines Verfahrens berat.

& Die Unterstutzung des Vergabeprozes-ses fuhrt zu einer Senkung der internenProzesskosten, da viele manuelle Schrit-te in einen digitalen Workflow uberfuhrtwerden konnen.

& Durch die digitale Abwicklung werdenMitarbeiter vor Korruptionsvorwurfengeschutzt, da verschiedene Auswertun-gen zu einer deutlich verbesserten Trans-parenz im Vergabeverfahren fuhren.


Tabelle 1 Einordnung von CASS und der konzeptionellen Vorganger

Werkzeugname Schwerpunkt Zielgruppe Basisarchitektur

LIVE-Tools[ThHu96 ]

Unterstutzung bei der Anwendungskonfigurationkomplexer Standardanwendungssoftware

Berater, Systemanalytiker Regelbasiertes Expertensystem als Stand-Alone-System

RBE-Tools[Wenz01; HuWe99]

Unterstutzung bei der Analyse der Anwendungs-nutzung komplexer Standardanwendungssoftware

Administratoren/Berater Regelbasiertes Informationssystem in Ver-bindung mit Reporting-Losung

CASS[Magu03; Bieb04]

Inhaltliche Unterstutzung bei der Anwendung einerkomplexen Anwendungslosung

Endanwender Eingebettetes Regelwerk in eine Standard-anwendung bzw. Workflowsystem

Konsultative Assistenzsysteme fur E-Government 327

Betrachtet man unter dieser Voraussetzungden in Bild 1 skizzierten Vergabeprozess, sozerfallt er in zwolf einzelne Teilbereiche.Fur die Ermittlung der Anforderungen andie elektronische Abwicklung erfolgt exem-plarisch die Konzentration auf die Prozess-schritte beim offentlichen Auftraggeberund damit auf die Punkte 1, 2, 3, 10, 11 und12 aus Bild 1. Diese Aufgaben konnen wie-der in nachfolgende Phasen und Schritteunterteilt werden [Weya02; ScSc02]:& Vergabevorbereitung (1). Dazu gehort

u. a. die Bestimmung der richtigen Ver-fahrensart, die Zusammenstellung derVerdingungsunterlagen sowie die Fest-legung der Fristen.

& Bekanntmachung und Veroffentlichung(2, 3). Hierunter fallen u. a. die Erstel-lung der Bekanntmachungsmuster sowiedie �bermittlung an die gesetzlich bzw.organisatorisch richtigen Veroffentli-chungsorgane zum richtigen Zeitpunktund in der richtigen Reihenfolge.

& Angebotsoffnung und -prufung (10, 11).Hier wird u. a. der juristisch geforderteverschlusselte Umgang mit ungeoffnetenAngeboten sowie der formale Ablaufder Angebotsoffnung gesteuert; ebensofallt in diese Phase die Abwicklung dererforderlichen formalen und inhaltlichenPrufschritte, die uber Ausschluss bzw.Zulassung eines Angebots entscheiden.

& Angebotswertung und Zuschlagsertei-lung (11, 12). Abschließend erfolgen u. a.die inhaltliche Wertung der Angebote(entweder Best- oder Billigstbieter), dieBenachrichtigung der Bieter sowie dierechtsverbindliche �bermittlung des Zu-schlags an den geeignetstenLieferanten.

3 Struktureller Aufbau

Ein konsultatives Assistenzsystem arbeitetregelgebunden und versucht fallbezogen

und interaktiv mit dem Benutzer einenkonkreten Anwendungsfall zu gestalten.Dabei geht es vor allem darum, mangelndeProzess- und Detailkenntnisse der An-wender durch das Wissen des Systems zukompensieren, ohne die Anwender bei derAufgabenabarbeitung zu ubersteuern.Vielmehr leitet das System den Benutzerdurch geeignete Ratschlage zur passendenZeit in die zugehorigen Systemmoduleund durch die den Rahmen bestimmendenRegeln.Der Aufbau eines CASS erfolgt dabei

strukturiert in vier aufeinander folgendenEbenen (vgl. Bild 2). Mit dieser Schichtungsoll eine weit gehende Unabhangigkeit desAnsatzes von konkreten Aufgabenstellun-gen erreicht werden.Nachfolgend werden diese Ebenen ge-

zielt mit dem skizzierten Anwendungs-kontext der elektronischen Ausschrei-bungsabwicklung gefullt.


Bild 1 Elektronischer Vergabeprozess uber das Internet [AIAG04b, 12]

ÖFFENTLICHER ARBEITGEBER VERGABEPLATTFORM BIETER

1

2

3

4

6

5

7

8

9

10

12

11

Workflow- und rollenbasierteVorbereitung der Ausschreibung

Workflow-Beteiligte. Bedarfsforderer. Ingenieure und Planer. Beschaffer. Vergabestelle. Submissionsleiter. Revision / Rechtsabt.

Zuschlag

Workflow-und rollen-basierte Prüfungund Wertung

Entschlüsselungund Öffnung derAngebote (4-Augen-Prinzip)

EU/national

Bekanntmachung?

!

Bereitstellung derAngebote zumSubmissionstermin Versenden des

Angebots zurVergabeplattform

Signatur und Ver-schlüsselung desAngebots

Kalkulation und Er-stellung des Angebots

Registrierung und Downloadvon Vergabeunterlagen

Suche nach geeignetenAusschreibungen

DigitaleVergabe-Anleitung

328 Rainer Thome, Heiko Schinzer

3.1 Konzeptionsebene:Konsultationseingriff beielektronischer VergabeAuf dieser Ebene wird das konkrete Ein-satzszenario eines CASS definiert. Dies bil-det den Rahmen fur den Aufbau und Be-trieb einer realen Losung und beschreibtdie Aufgabenstellung sowie die Freiheits-grade, die bei der Anwendung des CASSbestehen sollen.Ausgehend von dem in Bild 1 abstrakt

dargestellten Vergabeprozess besteht eineAusschreibung aufseiten des offentlichenAuftraggebers aus ca. 15 verschiedenen Be-arbeitungsschritten [vgl. dazu z. B.BHO03, 5], die sequenziell zu bewaltigensind. Dabei haben die Vergabestellen zweiwesentliche Problemfelder zu beachten,deren fehlerhafte Bearbeitung zu fun-damentalen, juristischen Konsequenzenzulasten des Auftraggebers fuhren kann.Zum einen sind dies alle Aufgaben, die mitder Erstellung eines neutralen Leistungs-verzeichnisses (funktional oder konstruk-tiv), der Wahl des richtigen Vergabever-fahrens (Vorrang der offentlichenAusschreibung [vgl. dazu z. B. Verg04,XXVII], der korrekten Bestimmung derVerfahrenstermine (juristische Vorgabenuber Mindestveroffentlichungszeiten etc.)sowie der Selektion und Befullung derrichtigen, zum Vergabeverfahren passen-den Formulare und Bietererklarungen zu-sammenhangen. Zum anderen sind alleAufgaben kritisch, die mit der richtigenArt und Weise der Veroffentlichung einerAusschreibung (Vorrang der EU-Amts-blatter etc.), bei der korrekten Ange-botsoffnung und -prufung sowie derinhaltlichen Angebotswertung im Zusam-menhang stehen.Alleine aufseiten der Auftraggeber kon-

nen so sieben Assistenten identifiziert wer-den, die im CASS zu realisieren sind. We-sentlich ist dabei die strenge Beachtungeines zweistufigen Einsatzszenarios allerskizzierten Konsultationsobjekte. Zu-nachst ermittelt das System interaktiv mitdem Benutzer uber vorgefertigte Eingabe-masken die notwendigen Entscheidungs-parameter (z. B. den voraussichtlichenBetrag der Beschaffung – Schatzwert ge-nannt), um dann eine systemdominierteEntscheidungsfolge in Gang zu setzen. InAbhangigkeit von der gewahlten Verfah-rensordnung (VOL, VOF oder VOB),dem Typus des Auftraggebers (offentlicherAuftraggeber, oberste Bundesbehorde oderSektorenauftraggeber) und dem ermitteltenSchatzwert wird entschieden, ob dieseAusschreibung nach nationalen Verfahren

oder uber ein EU-weites Verfahren abge-wickelt werden muss.Die in Tabelle 2 skizzierten Entschei-

dungsparameter dienen vor allem der Ver-anschaulichung, dass es sich nicht um eintriviales, eindimensionales, sondern um einmehrdimensionales, in sich verschachteltesEntscheidungsproblem handeln kann, dasdurch eine geeignete Systemunterstutzungjedoch in einem sequenziell zu bearbeiten-den Workflow zu modellieren ist. Dabei istbeachtenswert, dass jede Vorentscheidungwieder Auswirkungen auf die nachgelager-ten Konsultationspunkte hat. So deter-miniert die Reichweite der Vergabe (EU-weite oder nationale Ausschreibung) inKombination mit der getroffenen Wahl derVerfahrensart (offen, nichtoffen) z. B. dieTermine und Fristen, die zu selektierendenFormulare etc.Wesentlich bei der Unterstutzungs-

komponente ist, dass der Benutzer dieseEntscheidungsregeln selbst im Detail garnicht beherrschen muss, da die zur Ent-scheidung erforderliche Logik vom Systemhinterlegt wird. Allerdings darf dann diesystemdominierte Entscheidungskom-ponente nicht so entwickelt sein, dass dasSystem aus verschiedenen Eingaben desBenutzers alleine die entsprechenden Re-geln anwendet und daraus durch die An-wender nicht mehr veranderbare Schluss-folgerungen zieht. Gerade in diesem Fall

kann z. B. mit der Wahl der Laufzeit einesRahmenvertrags durch die garantierte Ab-nahmemenge von den Mitarbeitern enor-mer Einfluss auf die terminliche und for-male Ausgestaltung des Vergabeverfahrensgenommen werden. Vielmehr – und das istder Sinn von CASS – sollen den Anwen-dern die Entscheidungsparameter und ihreKonsequenzen transparent und nachvoll-ziehbar wahrend der Anwendungsnutzungaufgezeigt werden. Dies unterscheidet denskizzierten Ansatz wesentlich von der Ad-dition einer reinen Erklarungskomponente,sei es Handbuch, E-Learning oder sensitiveKontexthilfe, da im CASS eine direkte Ver-kettung mit der Bearbeitung der konkretenTransaktion im Mittelpunkt steht.

3.2 Komponentenebene:Architektur der konsultativenSystemmodule

Das nachfolgend vorgestellte CASS furPublic E-Procurement basiert auf einermehrschichtigen Serverarchitektur. Nebendem Datenbankserver kommt ein Applika-tionsserver (hier JBOSS) zum Einsatz[Busc98; ScFl02]. Aufbauend auf demJ2EE-Anwendungsmodell existiert sowohlein Webcontainer (hier vor allem zur Kom-munikation mit externen Systemen) sowieein EJB-Container, in dem die originare


Anwendungsebene

Ausgestaltung der individuellen Interaktion

Prozessebene

Anpassung an spezifische Prozessmodelle

Komponentenebene

Technische Konfiguration

Konzeptionsebene

Interaktionsmodell des Prozessablaufs

Bild 2 CASS-Ebenenmodell


Fachlogik gekapselt ist und mit dem uberentfernte Methodenaufrufe kommuniziertwird. Fur ein dokumentenzentriertes Fach-verfahren wie die Ausschreibungsabwick-lung besteht neben dem Zugriff auf dieDatenbank auch noch das Dateisystem alsAblagemechanismus.Die CASS-Systemarchitektur wurde da-

bei bewusst offen gestaltet, damit verschie-dene Aufgabenstellungen der offentlichenVerwaltung abgebildet werden konnen. ImVordergrund steht die Abwicklung kom-plexer Verwaltungsvorgange, die uberwie-gend formularbasiert uber mehrere Bear-beitungsstufen hinweg verteilt zu erledigensind.

3.3 Prozessebene: Ruckkopplungzwischen Aufgaben und Regeln

Auf der Prozessebene erfolgt die Anpas-sung der allgemein verfugbaren System-bausteine an den individuellen Ablauf deskonkreten Anwendungsfalls. Dabei sinddie abstrakten Prozessbestandteile „Auf-gabe“ konkret zu definieren.In Bild 3 wird das dem CASS zugrunde

liegende Prozessmodell skizziert. Die An-wender bearbeiten die Aufgaben, die ihnenvon der Losung uber die Workflowsteue-rung zugewiesen werden. Die hinterlegtenBearbeitungsschritte werden in Work-

flowdefinitionen mit XML beschrieben.Um die Arbeitsschritte im Rahmen einesvordefinierten Ablaufs beginnen zu kon-nen sowie daruber hinaus auch bestimmteAktionen proaktiv zu starten, werden dieeinzelnen Funktionen in unabhangigenKomponenten gekapselt, die uber einedefinierte Schnittstelle aufrufbar sind.Vereinfacht wird die Integration des

CASS dadurch, dass die Transitionen eben-falls in XML hinterlegt werden. An diesen�bergangen erfolgt die Validierung der Be-nutzereingaben und Interaktionen mit denim jeweiligen Regelassistenten hinterlegtenBedingungen. Sollte eine fur diesen Regel-assistenten relevante Aktion eingetretensein, erfolgt dessen Aktivierung. Als Er-gebnis dieser Aktivierung kann eine Nach-frage (modelliert als Warnhinweis mit demAufzeigen moglicher Konsequenzen) eineFehlermeldung (modelliert als Stop-An-weisung; d. h. der Bearbeiter kann seineAufgabe nicht fortfuhren, bis das Problembeseitigt wurde) oder als eigenstandige Ab-wandlung des hinterlegten Workflows(Einfugen neuer Prozessschritte, z. B. derGenehmigung von Abweichungen oderzur vergaberechtlichen Selektion einer ju-ristisch haltbaren Begrundung) eintreten.Zur Definition des Workflows in XML

wurde mit der XML Workflow Descripti-on Language (XWDL) eine eigenstandigeBeschreibungssprache entwickelt, die sich

aber sehr stark an die allgemein zugang-liche XML Process Definition Language(XPDL) anlehnt [Bieb04, S. 169 ff.]. DieXWDL enthalt neben Sprachelementenzur Definition der eigentlichen Aktivitatenvor allem die Moglichkeit, die �bergange(Transitionen) zwischen ihnen abzubilden.Hierbei wird ein Mechanismus zur beding-ten Ausfuhrung von Aktivitaten definiert.Dritte Saule der XWDL ist ein work-flowspezifisches Rollenmodell [Bieb04,S. 172–194]. In Bild 4 wird zur Ver-anschaulichung die Modellierung einer ein-zelnen Aktivitat und einer Transition inder XWDL dargestellt.Entscheidend fur das CASS ist das eben-

falls in XML hinterlegte Regelwerk, dasunabhangig vom Programmcode realisiertwird. So unterscheiden sich die vergabe-rechtlichen Regeln und Verfahren inDeutschland und �sterreich z. T. erheb-lich, aber das algorithmische Programm istin der Praxis identisch, da alle zur Diffe-renzierung erforderlichen Ablaufanderun-gen uber die Anpassung der Verfahrens-vorlagen in XML realisiert werdenkonnen. Fur die Regelersteller wird aller-dings ein Werkzeug zur Verfugung gestellt,mit dessen Hilfe die Regeln definiert wer-den konnen, die dann automatisch inXML-Syntax uberfuhrt werden. Somitkann der CASS-Ansatz auch bei jedemAuftraggeber individuell um interne Ar-


Tabelle 2 Konsultationspunkte beim offentlichen Auftraggeber

Konsultationspunkte Entscheidungsparameter Entscheidungsfolge

Leistungsverzeichnis-assistent

Typ AuftraggeberVerfahrensordnungArt der VergabeSchatzwert

Reichweite der Vergabe (EU, national)

Verfahrenswahlassistent Marktkriterien (z. B. Monopolstellung)Terminkriterien (z. B. Dringlichkeit)Vergabespezifische Kriterien (z. B. Geheimhaltung)

Wahl der richtigen Verfahrensart (z. B. offen, nichtoffen)

Terminplanungsassistent Wahl der Verfahrensart (juristische Vorgaben)Terminwunsch der Bedarfstrager

Komplexe Terminfolgen

Formularassistent Wahl der Verfahrensart (juristische Vorgaben)Landesspezifische Vorgaben (z. B. Schwarzarbeit, Frauenforderung)

Selektion des passenden Formularsatzes und Befullung

Veroffentlichungsassistent Wahl der Verfahrensart (juristische Vorgaben)Landesspezifische Vorgaben (z. B. Auftragsberatungen)

Wahl der richtigen Veroffentlichungsorgane

Prufungsassistent Zwingende Ausschlussgrunde (z. B. fehlende Signatur etc.)Fakultative Ausschlussgrunde (z. B. fehlende Erklarungen etc.)

Abprufen der AusschlussgrundeDurchfuhrung EignungsprufungEntscheidung uber Zulassung zur Angebotsabgabe/Wertung

Zuschlagsassistent Bestbieterermittlung uber quantitative und qualitative Wertungs-kriterien�berprufung der Angebotsangaben in Fragebogen auf Plausibilitat

Ermittlung der BewertungspunkteSelektion eines BestbietersAbsage der anderen BieterZuschlagserteilung an Bestbieter


beitsanweisungen erganzt werden. DieserMechanismus erlaubt auch eine dyna-mische Veranderung der hinterlegten Re-geln und Bearbeitungsprozesse. Allerdingsgreift ein solcher Aktualisierungsprozessnie in eine laufende Verarbeitung ein, son-dern gilt erst fur alle Verfahren, die ab demZeitpunkt der �nderung begonnen wur-den. Dies ist vor allem aus Grunden derRevisionssicherheit der hinterlegten Pro-zesse erforderlich. Somit ist es durch diestrenge Trennung zwischen Programm-logik und Regelwerk moglich, zeitgleichmit verschiedenen Versionen des Regel-werks zu arbeiten bzw. auch spater wiederzu Controllingzwecken aktiv auf diesenalten Regelwerken zu arbeiten.

3.4 Anwendungsebene:Prototypische Umsetzungdes Verfahrenswahlassistenten

Auf der Anwendungsebene erfolgt die in-dividuelle Nutzung der konfigurierten Lo-sung. Die hier skizzierte Idee des CASSfur die elektronische Ausschreibungs-abwicklung ist in ersten Ansatzen bereitsin der Standardanwendungslosung Ver-gabe@Work von der Administration Intel-ligence AG enthalten und wird bereits beizahlreichen Anwendern auf Bundes-, Lan-des- und Kommunalebene eingesetzt. Al-lerdings ist hierbei die Regellogik nochnicht dem in Abschnitt 3.3 skizzierten

Konzept entsprechend streng von der Ap-plikationslogik getrennt, sondern z. T.noch sehr eng mit der eigentlichen Bear-beitung der Aufgaben verknupft; d. h. derModellierer des Workflows benotigt der-zeit noch sehr intime Kenntnisse uber denGesamtzusammenhang der realisiertenEinstellungen. Gerade zur Pflege einesgroßen Regelwerks ist diese Trennung un-abdingbar. Bereits vollstandig realisiertwurde sie zwischen den fur alle Kundenidentischen Programmfunktionen (Java)und den mithilfe der XWDL hinterlegtenRegelwerken, die zu einer vollstandig un-terschiedlichen inhaltlichen Auslieferungder Losung fuhren.


Aufgabe 1

Aufgabe 2 Aufgabe 3

Aufgabe 5

Workflow

CASS

Systemkomponenten

LV-Assistent

Verfahrenswahl-Assistent

Terminplanungs-Assistent

Veröffentlichungs-Assistent

Prüfungs-Assistent

Veröffentlichungs-Assistent

Aufgabe 4

Formular-Assistent

Zugriff auf ...Formulare

Formular 1Formular 2

AktionenAktion 1Aktion 2

Plugin 1

Plugin 2Plugin 1

Bild 3 Dimensionen des Zugriffs auf Programmbestandteile


Nachfolgend konzentriert sich der Bei-trag auf die Umsetzung des Verfahrens-wahlassistenten.Die Wahl der Verfahrensart erfolgt auf

Basis der bis dahin erfassten Kriterien bzw.des Schatzwertes in zwei Stufen. Trotz derdiversen Variationen ist hier nur die Ent-scheidung zwischen den gesetzlich er-wahnten Verfahren notig.

Entscheidung zwischen nationalerund EU-weiter Vergabe

Die Entscheidung zwischen nationaler undEU-weiter Vergabe kann fast vollstandigvom CASS vorbereitet werden. Zunachstist aus dem vorherigen Verfahrensschrittund dem Leistungsverzeichnisassistentenanhand des errechneten Schatz- und

Schwellenwerts die Reichweite der Vergabezu bestimmen, d. h. die Festlegung, ob dieAusschreibung nur national oder EU-weitdurchgefuhrt werden muss.Die Wahl des jeweiligen nationalen oder

EU-weiten Verfahrens geschieht anhandvon Kriterien, die entweder bereits erfasstwurden oder an dieser Stelle noch zu erfas-sen sind. Diese unterscheiden sich je nach-dem, ob die VOL, die VOB oder die VOFzur Anwendung kommt und ob derSchwellenwert uberschritten wurde (s. o.).In Bild 5 ist das Vorgehen fur die Ermitt-lung des Verfahrens fur die VOL/A dar-gestellt.Auf Basis des ermittelten Schatzwerts

wird zu Beginn zwischen EU-weiten undnationalen Vergaben entschieden. Danachwerden jeweils verschiedene Ausnahmetat-bestande gemaß den gesetzlichen Vorgabengepruft. Trifft kein Merkmal zu (d. h. derAnwender selektiert keinen Ausnahmetat-bestand), so erfolgt die Wahl der offentli-chen Ausschreibung oder des offenen Ver-fahrens.Die Nutzersicht auf den CASS-Ansatz

zeigt exemplarisch das Bild 6 mit den furdie Abarbeitung des Assistenzsystems„Verfahrenswahl“ erforderlichen Entschei-dungsparametern Schatzwert und Schwel-lenwert. Sie sind Konsequenz des Leis-tungsverzeichnis-Assistenzsystems undwerden an dieser Stelle dem Anwender nurnoch informatorisch mit Hinweisen auf dieArt der Berechnung und die daraus resul-tierende Konsequenz (Wahl eines EU-Ver-fahrens oder einer nationalen Ausschrei-bung) veranschaulicht.In Abhangigkeit von den anzuwenden-

den Abschnitten der jeweiligen Verdin-gungsordnung (VOL, VOB oder VOF) er-folgt die Nachfrage des Systems, ob demBenutzer Tatbestande bekannt sind, die ei-ne andere Verfahrensart als die offentlicheAusschreibung begrunden. Das Systemfolgt dem Gesetz und schlagt dem Benut-zer als Regelausschreibung ein offenes Ver-fahren (im nationalen Bereich offentlicheAusschreibung genannt) vor (Bild 6).Die in Bild 5 skizzierten formalen Ent-

scheidungsregeln bleiben somit demAnwender in Bild 6 dann vollstandig ver-borgen, wenn er sich an die Regelaus-schreibung halt. Weicht er von diesem au-tomatischen Verfahrensvorschlag ab, ziehtdas CASS immer exakt die zugehorigeRegelschublade und zwingt den Benutzerzur begrundenden bzw. bestatigendenInteraktion.Wesentliche Idee ist es, diese Dialoge

dem Benutzer als direkte Hilfe und Anlei-tung anzubieten und dabei gleichzeitig das


<activity id="PVVN" name="Begründung Verfahrenswahl (nat. Verfahren)">

<description />

<join type="XOR" />

<split type="XOR" />

<usertask>

<responsible>

<function functionid="VV" />

</responsible>

<performer>

<function functionid="VV" />

</performer>

<reviewer />

<form formid="VOL_BEGRUENDUNG_VERFAHRENSWAHL_NAT" />

</usertask>

</activity>

<transition id="WVA_PVVN" name="BA, FV" from="WVA" to="PVVN" />

<description />

<expression type="AND">

<condition onerror="false">

<object>

<boolenelement docid="VIRTUAL_TENDER" element="IS_NATIONAL" />

</object>

<method value="isTrue" />

<params />

</condition>

......

</expression>

</transition>

Bild 4 Beispiel einer Aktivitat und Transition in XWDL


Ausschreibungsverfahren durch notwendi-ge Eingaben voranzutreiben. Alle fur dieRegellogik notwendigen Eingaben findensich in den Formularen „Aufforderung zurAngebotsabgabe“, „Bekanntmachung“oder in internen, zur Genehmigung derAusschreibungen erforderlichen Doku-menten wieder und erfordern von den An-wendern keine spezifischen Eingaben.Wahrend das CASS sich an dieser Stelle

aktiv einbringt und das komplette juristi-sche Regelwerk fur den Anwender trans-parent macht, ist das ebenfalls uber XWDLhinterlegte Ablaufmodell fur die aus denBenutzereingaben resultierenden Kon-sequenzen verantwortlich. Konkret bedeu-tet dies, dass sich das CASS aktiv um dieEinhaltung der juristischen Vorgaben be-muht und den Anwendern alle erforderli-chen Hinweise an die Hand gibt. Entschei-det sich der Benutzer jedoch trotzdem fureine vom CASS abweichende Alternative,muss im Ablauf hinterlegt sein, ob diesvom System uberhaupt akzeptiert wird,eine weitere Begrundung erforderlich istoder mit einer sich daran anschließendenGenehmigung nach dem 4-Augen-Prinzipubersteuert werden kann. Dabei bleibt derSystemvorschlag erhalten und wird in allenDokumentationen des Verfahrens (z. B.Vergabevermerk) als Hinweis vermerkt.

4 �bertragbarkeitdes Ansatzes auf andereProblemstellungen

Die hier als Beispiel gewahlte Vergabe of-fentlicher Auftrage ist nur ein Anwen-

dungsbereich fur CASS. Sie wurde zurVeranschaulichung des Prinzips und derWirkung gewahlt, weil die alltaglichen,massiven Verstoße gegen die Richtliniender Vergabeordnung, sowohl des Bundesals auch der Europaischen Union, kaummit dem kriminellen Potenzial der mit


Beschränkte Ausschreibung

Schätzsummedes Vorhabens >Schwellenwert

nein ja

nein

nein

einschlägig

einschlägig

einschlägig

einschlägig

einschlägig

einschlägig

sonst

sonst

§ 3 Nr. 4

§ 3 Nr. 3

§ 3 Nr. 1Abs. 4

§ 3 Nr. 1Abs. 4

§ 3a Nr. 1Abs. 4

§ 3 Nr. 1Abs. 4

§ 3a Nr. 2

ÖffentlicheAusschreibung

FreihändigeVergabe

Beschränkte Ausschreibungmit Teilnahmewettbewerb

Freihändige Vergabe mitTeilnahmewettbewerb

Verhandlungsverfahren nachVergabebekanntmachung

Verhandlungsverfahren ohneVergabebekanntmachung Offenes Verfahren

NichtoffenesVerfahren

nationale Vergabearten EU-weite Vergabearten

Bild 5 Wahl der Verfahrensart nach VOL/A [Bieb04, 123]

Bild 6 Entscheidungsvorschlag des CASS: Verfahrensvorschlag


Vergabetatigkeiten befassten Mitarbeiterder offentlichen Verwaltung zu erklarensind, sondern mit der verbreiteten Strate-gie, „unnotig“ komplizierte Vorgehens-weisen zu vermeiden, bei denen man nurunangenehme Fehler machen kann. Hierhilft die beratende Unterstutzung durchCASS beiden Seiten; die Mitarbeiter be-kommen die Sicherheit bezuglich ihrerkorrekten Vorgehensweise und die offent-liche Hand kann wirtschaftlicher einkau-fen, weil kunftig vermehrt richtig aus-geschrieben wird.Neben einer Vielzahl von weiteren An-

wendungsmoglichkeiten bei Aufgaben mitahnlich komplizierten Rahmenbedingun-gen gibt es auch Herausforderungen furdie offentliche Verwaltung, die eng im Zu-sammenhang mit dem intensiveren Einsatzder Informationsverarbeitung stehen, de-ren erfolgreiche Bewaltigung durch CASSerheblich erleichtert werden kann.

4.1 Von der Funktions- zurFallorientierungDer mit der Prozessidee verbundene�bergang zu neuen Ablaufen und Auf-gabenverteilungen bei der Einfuhrung vonintegrierten Informationsverarbeitungs-losungen in der offentlichen Verwaltungverursacht deutlich hohere Anforderungenan die betroffenen Mitarbeiter. So stehthinter dem �bergang auf ein modernesBurgerburo nicht nur eine architektonischeUmgestaltung der Amtsstuben, sondernauch die Einfuhrung von Computer unter-stutzten Verfahren fur die Vielzahl der Bur-ger bezogenen Aufgaben. Aus Sicht derMitarbeiter ist damit eine Ausweitung derAufgaben in Bereiche verbunden, zu denenkeinerlei personliche Erfahrungen vorlie-gen. Die Bedenken, dort Fehler zu verursa-chen, sind verstandlich und damit auch dieAblehnung des �bergangs auf neue Tech-nik oder andere Aufgaben. Der Einsatzvon CASS kann hier die entscheidendeHilfe bieten. Dies wird indirekt durch dieErgebnisse von zwei noch nicht veroffent-lichten Umfragen vom Anfang des Jahres2005 bei Mitarbeitern des Freistaates Bay-ern (uber 1000 Teilnehmer) und der StadtWurzburg (etwa 300 Teilnehmer) bestatigt,die sich eindrucksvoll fur den verstarktenEinsatz der IT und neue Arbeitsablaufeausgesprochen haben.Die folgende Liste der in einem Burger-

buro abzuwickelnden Aufgaben unter-streicht die Notwendigkeit, den Mitarbei-tern zu helfen, diese vielfaltigen, zum Teilnur sporadisch auftretenden Arbeiten auchbewaltigen zu konnen.

& Einwohnerwesen: An-, Ab-, Ummeldun-gen, Lebensbescheinigungen, Aufent-haltsbescheinigungen, Lohnsteuerkarten(Ausstellung, �nderung, Ersatz), Aus-kunfts-/�bermittlungssperren, Melde-bescheinigungen, Beglaubigungen, Mel-deregisterauskunft, Briefwahlunterlagen,Personalausweise, Fuhrungszeugnisse,Reisepasse, Gewerbezentralregisteraus-kunft, Verkehrszentralregisterauskunft,Haushaltsbescheinigungen, Kinderreise-passe.

& Kfz-Zulassungswesen: An-, Ab-, Um-meldung von Kfz (Stilllegung/Lo-schung), �nderung derHalterdaten, Ver-lust eines Kfz-Scheins, Umschreibungvon Kfz,Wiederzulassung vonKfz.

& Fuhrerscheinwesen: EU-Fuhrerscheine,Ersatzfuhrerscheine, Fuhrerscheinantra-ge, Internationale Fuhrerscheine.

& Verkauf: Fahrkarten und Fahrplane, Fe-rienpasse, Freizeitpasse fur Wehr- undZivildienstleistende, Mietspiegel, Mull-sacke, Seniorenkarten, Stadtplane, Thea-terkarten.

& Antragsverwaltung: Anwohnerparkaus-weise, Ausbildungsforderung, Bucherei-ausweise, Einladungen fur Besuchervisa,Fischereischeine, Fundsachen, Hunde-steuer, Jagdscheine, Mullbehalter, Nie-derschlagswassergebuhr, Rundfunk-und Fernsehgebuhrenbefreiung, Volks-hochschulkurse, Wohngeld.

& Bestattungswesen: Grabnutzungsrechte,Bescheinigung fur Feuerbestattung, Be-stattungstermine, Belegung der Graber.

Entscheidend ist dabei, dass die Anliegenjedes Burgers nach Max Webers Burokra-tiemodell in „regelgebundenem Handeln(ohne Ansehen der Person)“ gleich bearbei-tet werden sollten [Webe72, 468 f.]. Dies istaber bei der multipersonalen Parallelbear-beitung eines fallorientierten Burgerburosnur moglich, wenn die Abfragen der Be-rechtigungen und Umstande eines Fallesnach gleichen schematischen Vorgaben undRegeln erfolgen. Da die Gleichbehandlungaber auch nicht an den Regionalgrenzeneines Burgeramts enden sollte, sondernim Geltungsbereich der bestimmendenRechtsvorschriften angestrebt werdenmuss, kann im Grunde nur ein CASS diesefundamentalen Grundsatze garantieren.Neben der Problematik individuellerUnterschiede bei den offentlichenMitarbei-tern in der Beurteilungsfahigkeit von Situa-tionen und verschiedener Ausbildungs-stande ist es ohne ein solches System auchpraktisch unmoglich, die laufenden Regel-und Gesetzesanderungen uber alle betroffe-nen Mitarbeiter und alle Sachverhalte ingleicher Grundlichkeit sicherzustellen.

Der durch die maschinelle prozessualeUnterstutzung von Arbeitsablaufen mog-lich gewordene �bergang zur Fallorientie-rung bringt sowohlOrganisationen in Formvon Flexibilitat als auch deren Mitarbeiternin Form vonQualifizierung erhebliche Vor-teile. Bei zunehmend komplexer werdendenAufgabenstellungen wird der Grenzbereichder sinnhaften Vollautomation [Mert95,48 f.] weiter zuruckgedrangt.

4.2 Von der Kameralistikzur Doppik

Die betriebswirtschaftliche Forderung aufEinfuhrung der Doppik in das offentlicheRechnungswesen ist alt und wird auch vondenjenigen Verwaltungsleitern, die ge-zwungenermaßen zustimmen, in ihrerTragweite fur die Kostenrechnung undHaushaltsaufstellung kaum ubersehen. Wiekonnen die vielen betroffenen Mitarbeiternach Jahrzehnte langer Erfahrung in derKameralistik plotzlich auf eine ganz andereVorgehensweise umstellen, wenn sie nichtlaufend bei ihren Handlungen angeleitetwerden? Die Erfahrungen bei den wenigengroßen Umstellungsprojekten machendeutlich, wie groß die Schwierigkeiten sind[Gerh02].

4.3 Ratgeber fur sporadischeAnwender

Im Abschnitt 4.1 wurde geschildert, welcheVorteile ein Mitarbeiter der offentlichenVerwaltung aus CASS insbesondere fur dieAufgaben ziehen kann, die er nur seltenabzuarbeiten hat. In gleicher Weise abermit noch starkerer Wirkung trifft dies Bur-ger, die ein Verwaltungsverfahren nur eineinziges Mal durchlaufen wollen oder mus-sen. Dies wird beispielhaft bei der Bean-tragung einer Aufenthaltserlaubnis furDeutschland mit dem Ziel einer spaterenEinburgerung deutlich. Die mit dem Ab-lauf vollig unerfahrenen Personen, die sichin der Regel noch im fernen Ausland auf-halten, konnen nur mit erheblichem Zeit-aufwand beraten werden. Damit werdennaturlich auch Ressourcen gebunden, diebei einer Abwicklung uber Assistenzsyste-me fur wesentlichere Aufgaben zum Ein-satz kommen konnten.

4.4 Einhaltung vonVerfahrenkodizes

Die bisher in diesem Kapitel vorgestelltenAnwendungsmoglichkeiten von CASS imBereich des E-Government finden ein Ge-



genstuck im betrieblichen Umfeld, wenndort einheitliche Grundsatze der Bewer-tung, Abschreibung, Disposition etc. zurAnwendung kommen sollen, wie dies imBereich Deutscher Corporate-Governan-ce-Kodex oder des Sarbanes-Oxley-Acts(SOA) fur große Aktiengesellschaften derFall ist. Der Stromversorger e.on hat bei-spielsweise festgestellt, dass weit uber 3000seiner Prozesse im Rahmen von SOA vomVorstand gepruft und ihre korrekte Aus-fuhrung garantiert werden mussen, was na-turlicherweise nicht handisch erfolgenkann. Die Analyse der Prozesse und dasPrufverfahren konnen nur regelbasiert miteinem Werkzeug erfolgen, das den Pruferanleitet, die im jeweiligen Anwendungs-bereich auffallig gewordenen Vorgange zuuntersuchen. Was aber auffallig wird, be-stimmt nicht eine Person, sondern das As-sistenzsystem, das die internen Buchungenund Prozesse nach betriebswirtschaftlichenRegeln mitverfolgt und daraus Hinweiseableitet, die den Prufer auf eine wesentlicheSpur bringen konnen. Um auch hier denBogen zu E-Government zuruckzuspan-nen, kann man sich gut vorstellen, ahnliche

Losungen fur die Prufer des Rechnungs-hofes zu etablieren, um dann nicht nur pra-zise, sondern auch viel fruher als bisher inden Ablauf eingreifen zu konnen.

5 Zusammenfassung

Konsultative Assistenzsysteme dienen zurEntscheidungsunterstutzung der Anwen-der bei der operativen Abwicklung kom-plexer Sachverhalte und kommen alsintegrierte Bestandteile der operativenAnwendungslosungen zum Einsatz. Sie ha-ben noch keine lange Anwendungstraditi-on, wurden jedoch in den Bereichen Sys-temweiterentwicklung, Releasewechselund rechtssichere Vergabe offentlicherAuftrage mit sehr positiven Resultatenzum Einsatz gebracht. Bei etwa 100 Unter-suchungen an produktiven ERP-Systemen(SAP R/3) konnten wesentliche Verbes-serungspotenziale aufgedeckt werden[Mehl05]. Gerade bei komplexen Arbeits-vorgangen, bei denen es neben den Regel-ablaufen eine hohe Variantenvielfalt gibt,

die eine umfassende Kompetenz der Sach-bearbeiter erforderlich machen, bietenCASS eine sehr gute Moglichkeit, das Sys-temwissen mit den Erfahrungen der An-wender zu kombinieren und insgesamt zueffizienteren Losungen zu kommen. Dieserfolgt durch den Aufbau von Regelwer-ken, die so mit der Applikationslogik ver-knupft werden, dass sie sich wahrend derAufgabenbearbeitung durch den Benutzerim Bedarfsfall eigenstandig aktivieren unddem Anwender Hinweise auf Versaumnis-se oder Losungsalternativen geben. Tech-nologisch erfolgt dies bei den realisiertenApplikationen auf Basis eines XML-Regel-werks. Im Bereich des Public E-Procure-ment zeigt sich dies z. B. bei der �berwin-dung der Hemmnisse bei der AbwicklungEU-weiter Ausschreibungen, die aber einezwangslaufige Folge der angestrebten Be-darfsbundelung und der damit steigendenSchatzwerte sein werden. Auch gerade diegewunschte Vereinheitlichung der Vor-gehensweise bei vielen Sachbearbeitern imEU-Raum ist realistisch nur mit CASS zuerreichen.


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Barrierefreiheit

Gestaltung des Back-Office

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Analyse der Wirtschaftlichkeit

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31.05.–1.06.Methoden und

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modernisierung

Die MEMO-Tagungen im

Schloss der Universität Münster

MEMO

2006

European Research

Center for Information

Systems

Leonardo-Campus 3

D-48149 Münster


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Abstract

Consultative Assistance Systems for eGovernment

Consultative Assistance Systems (CASS) enhance today’s transaction-oriented applicationsby case-driven, rule-based and interactive components geared towards individual needs ofthe end-user.& CASS supports in the resolution process with rare cases, which are typically complex in

nature.& CASS guides the end-user in finding a solution that covers all legal and economical as-

pects of each case.& The example described in this article represents a CASS which supports the complex pro-

cess of public procurement under the tendering by-laws. The application architectureused in this example can be transferred to many eGovernment scenarios.

Keywords: Electronic Procurement, Consultative Data Processing, Assistant Systems, XML,Workflow, Business Process Integration, Legally Driven Processes


Documents

Konsultative Assistenzsysteme für e-Government; Consultative Assistance Systems for eGovernment;